На правах рукописи

ДЕРКАЧЕВА ТАТЬЯНА ВАСИЛЬЕВНА

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ

(ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ)

Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального

обеспечения

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва – 2002 Диссертация выполнена на кафедре трудового права Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова

Научный руководитель:

доктор юридических наук Е.Е.Мачульская

Официальные оппоненты:

заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик РАСН, доктор юридических наук, профессор Р.И.Иванова Кандидат юридических наук, доцент И.А.Яблокова

Ведущая организация: Ростовский государственный университет

Защита состоится 22 марта 2002 года в 15 часов на заседании диссертационного совета К.501.001.15 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119899 Москва, Воробьевы горы, первый корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова.

Автореферат разослан _

Ученый секретарь диссертационного совета Н. В. Козлова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование в России экономики рыночного типа привело к возникновению новых социальных рисков. Особое место среди них занимает бедность, масштабы которой неуклонно растут. К началу XXI века за чертой бедности проживало примерно 30% населения России. Около 10% населения не имеют необходимых средств для потребления в достаточном количестве даже самых дешевых продуктов питания.

Бедность не является национальным феноменом России. Борьба с бедностью – одно из важнейших направлений деятельности международных организаций. Так, 1996г. был объявлен ООН Международным годом борьбы с бедностью. А начиная с 1997г., ООН провозгласила Первое десятилетие борьбы с бедностью. Международная Организация Труда (МОТ) постоянно ведет работу по измерению и мониторингу бедности, разрабатывает рекомендации по ее преодолению.

Изучением бедности занимаются и региональные международные организации, в частности, Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), Совет Европы и другие.

Острота проблемы бедности привела к тому, что в последние годы экономисты, демографы, социологи и юристы уделяют большое внимание исследованию бедности. Но, несмотря на большое количество работ, в нашей стране еще не сложилось общепринятого понятия «бедности». Так, среди экономистов не существует единых критериев оценки бедности, которые давали бы возможность провести четкую определении масштабов бедности статистические расхождения составляют от 20% до 40%.

Относительность социально-экономических параметров бедности прямо влияет и на правовое регулирование. Вероятно, этим объясняется тот факт, что в федеральных законах бедность не указана в качестве вида социального риска. В отечественном законодательстве используется понятие «малоимущая семья или малоимущий одиноко проживающий гражданин» (ст.1 Федерального Закона от 17.07.1999г. «О государственной социальной помощи»).

Основным средством социальной защиты населения от бедности призвана служить государственная социальная помощь. В настоящее государственной системы социального обеспечения. В этой связи государственной социальной помощи.

поставил перед собой задачу комплексного изучения государственной социальной помощи как явления социально-правовой действительности.

В процессе разработки проблемы решались также следующие конкретные задачи:

- произвести анализ государственной социальной помощи в рамках концепции социального государства;

- рассмотреть социальную помощь как неотъемлемый элемент государственной системы социальной защиты населения;

- раскрыть содержание права на социальную помощь как одного из основных социально-экономических прав человека во взаимосвязи с правом на жизнь и правом на социальное обеспечение;

- доказать, что бедность является особым видом социального риска, наступление которого влечет возникновение права на социальную помощь;

- изучить правовые средства борьбы с бедностью в историческом аспекте;

- исследовать конкретные виды государственной социальной помощи;

- показать многоуровневость правового регулирования отношений по оказанию государственной социальной помощи;

программ оказания социальной помощи в субъектах Российской Федерации (Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях);

социальной помощи в Волгоградской области.

получены на основе применения общенаучного диалектического метода.

Наряду с этим в процессе анализа использовались: сравнительноправовой, историко-правовой, системный и социологический методы, а также метод юридико-догматического толкования правовых норм и институтов.

Первичным материалом для юридического анализа, выводов и обобщений послужили нормы международных договоров, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Основу для теоретических выводов составили труды известных ученых-юристов: Е.Г.Азаровой, С.С.Алексеева, Э.М.Аметистова, В.С.Андреева, М.В.Баглая, Н.А.Вигдорчика, Н.В.Витрука, Л.В.Забелина, А.Д.Зайкина, М.Л.Захарова, Р.И.Ивановой, С.А.Иванова, И.Я.Киселева, Р.З.Лившица, М.В.Лушниковой, Е.Е.Мачульской, В.К.Миронова, М.И.Полупанова, Субботенко, В.А.Тарасовой, Б.Н.Топорнина, Э.Г.Тучковой, В.И.Усенина, В.Ш.Шайхатдинова и других.

Тема исследования предопределила необходимость обращения к широкому кругу источников по экономике, истории, социологии, демографии, статистике, документам Организации Объединенных Ассоциации социального обеспечения и других международных организаций.

Эмпирическую базу исследования образует правоприменительная практика и результаты осуществления пилотных программ по оказанию адресной социальной помощи в трех субъектах Российской Федерации (Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях).

Научная новизна работы определяется тем, что впервые в науке права социального обеспечения на основе системного подхода раскрыто предметное содержание государственной социальной помощи.

представления науки права социального обеспечения, в частности, о социальном риске, о социально-экономических правах человека, о правовых механизмах защиты от бедности и др.

На защиту выносятся следующие положения:

1) сформулировано понятие права на социальную помощь и понятие государственной системы социальной помощи;

2) обосновано, что право на социальную помощь занимает самостоятельное место в системе социально-экономических прав человека;

3) доказано, что государственная система социальной помощи создается в целях защиты населения от особого вида социального риска – бедности;

4) выявлены отличительные признаки видов государственной социальной помощи;

5) раскрыто содержание принципа многоуровневости правового регулирования отношений по оказанию государственной социальной помощи;

6) произведен анализ адресного механизма предоставления видов государственной социальной помощи;

7) обобщены итоги реализации пилотных программ оказания социальной помощи в субъектах РФ (Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях);

8) внесены предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, устанавливающего условия оказания государственной социальной помощи.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования обсуждены на заседании кафедры трудового права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова. Ее основные положения и выводы изложены в публикациях.

Материалы диссертации используются автором в процессе преподавания учебного курса по праву социального обеспечения в Волжском гуманитарном институте (ВолГУ).

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, приложения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

методология исследования, в аннотированном виде излагаются основные положения, выносимые на защиту.

формирования научного представления о социальной помощи.

С учетом отличительных признаков государственной социальной социального обеспечения автором произведен ее анализ в рамках концепции социального государства.

существующих в зарубежных странах по многим параметрам из-за социального государства можно рассматривать лишь как программную установку для перспективного развития. Она служит ориентиром для практической деятельности правительства, которому в последние годы удалось приостановить негативные тенденции в экономике. Так, в 1999годах росло промышленное производство, сформирован бездефицитный бюджет, проведена налоговая реформа, регулярно повышались минимальная заработная плата и пенсии.

Автор глубоко убежден в том, что возрождение России возможно только путем построения социального государства, опирающегося на право, в котором торжествуют идеи равенства и справедливости. Оно должно синтезировать в себе лучшие результаты международного опыта, но опираться на высшие достижения российской культуры и традиций.

Как подчеркивает М.В.Баглай, социальное государство «должно бороться не против богатства, а против нищеты».

экономической политики социального государства является повышение Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.1998. С.119.

благосостояния населения. Поэтому производство должно создавать источники для инвестиций в социальную сферу, которая, в свою очередь, будет стимулировать расширение хозяйственной деятельности.

деятельностью государства станет повышение всех видов социальных выплат до уровня, обеспечивающего всем членам общества достойную жизнь.

представляет собой совокупность норм, гарантирующих материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры…права личной и семейной безопасности как для тех, кто трудится, так и для тех, кто не может трудиться». Достижение указанной цели социально-экономической политики невозможно при отсутствии развитой системы социальной защиты государственная социальная помощь.

Чтобы определить место государственной социальной помощи в системе социального обеспечения, необходимо обратиться к теории социального риска. Как известно, в реальной жизни социальный риск имеет многообразные видовые проявления. Видовые социальные риски служат базой для построения государственной системы социального обеспечения, создания финансовых механизмов и организационных структур для реализации каждым права на социальное обеспечение на условиях, установленных законом.

обязательного социального страхования» содержится первое легитимное определение «социального страхового риска», а в ст.7 указаны его виды.

Но если законодатель закрепляет понятие «социальный страховой риск», то можно сделать предположение о существовании «нестрахового»

социального риска. Очевидно, что перечисленные в ст.7 Федерального Закона от 16.07.1999г. риски угрожают не только лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию, т.е. работающим по трудовому договору или самостоятельно обеспечивающим себя работой.

Им подвержены также военнослужащие, служащие органов внутренних дел, органов службы безопасности, налоговой полиции и другие категории служащих. Они получают пенсии, пособия и медицинские услуги за счет средств федерального бюджета, а не из внебюджетных присоединяется к мнению Е.Е.Мачульской о том, что при определении названных рисков в качестве «страховых» акцент сделан на финансовом механизме защиты от них, который не является единственно возможным.

финансирования выплат и услуг при наступлении социальных рисков служат не только страховые взносы, но и государственная казна.

Поэтому представляется сомнительной целесообразность разделения социальных рисков на страховые и нестраховые.

мероприятия по защите от которого всегда покрываются за счет бюджетных средств, является социальный риск бедности. Именно он выступает объектом защиты для государственной системы социальной помощи. В настоящее время она складывается в законодательно оформленное и внутренне организованное системное образование в обеспечения.

Изучение социальной помощи будет неполным без ее анализа как формы осуществления малоимущими лицами конституционного права на социальное обеспечение. По мнению автора, право на социальную помощь органически связано с правом на жизнь и правом на социальное обеспечение, но занимает вполне самостоятельное место среди социально-экономических прав человека. Данный вывод основан на содержании Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966г., Пересмотренной Европейской социальной хартии 1996г. и других международно-правовых актов. Так, в ст. Пакта провозглашается право каждого на достаточный уровень жизни для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Беребина О.П. Уровень пенсионного обеспечения: современное состояние и перспективы.

Пересмотренная Европейская социальная хартия 1996г. является одним из немногих международных договоров, в котором проводится четкое разграничение между правом на социальное обеспечение (ст.12) и правом на социальную помощь (ст.13). Кроме того, ст.30 Хартии закрепляет право на защиту от нищеты и социального отторжения.

формирование и развитие национального права не только странучастниц, но и стран, готовящихся к их ратификации. Это касается и России, которая в настоящее время ведет необходимую для этого подготовку.

Конституция РФ не упоминает о праве человека на социальную помощь. Поэтому в научной литературе она пока исследуется только в рамках права на социальное обеспечение. Но в перспективе влияние международных актов на российскую правовую систему, а также признанию права на социальную помощь в качестве самостоятельного социально-экономического права человека.

Чтобы жить, человек должен удовлетворять физиологические, социальные и духовные потребности хотя бы в минимальном объеме. А для этого необходимо иметь средства существования. Социальное государство гарантирует их предоставление путем признания за каждым членом общества права на социальную помощь вне зависимости от предложить следующее определение. Право на социальную помощь – это признанная международным сообществом и гарантированная государством возможность человека иметь средства существования в объеме установленного прожиточного минимума независимо от занятия финансировании выплат и услуг.

формирования государственной системы социальной помощи. Как уже отмечалось, она создается в целях защиты населения от социального М.1999. С.9.

риска бедности и имеет все признаки самостоятельной организационноправовой формы социального обеспечения. Во-первых, она малоимущих одиноко проживающих граждан. Во-вторых, источниками финансирования служат бюджеты различных уровней. В-третьих, предоставляются особые виды выплат и услуг. В-четвертых, социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства или регистрации малоимущего лица, как правило, после проверки нуждаемости.

совокупность способов материальной защиты населения от социального риска бедности путем предоставления социальных выплат или услуг за счет средств бюджетов различных уровней.

Далее анализируется исторический опыт России по борьбе с общественно опасным социальным явлением относятся к началу XVIII века, хотя отдельные мероприятия проводились и ранее. Так, больницы для бедных появились еще в XI веке.

общественное призрение в XVIII-XIX веках, основывалось на полном осуждении и воспрещении добровольного нищенства, закрепляло применение репрессивных мер в виде наказаний (клеймление, каторга, ссылка и т.п.) к трудоспособным нищим. Что касается больных, калек, увечных и других нетрудоспособных, то им оказывали различные виды богадельни, странноприимные и сиротские дома и т.п.

финансирования помощи бедным стали использовать благотворительные пожертвования. К началу XX века в Европейской части России общественного призрения. Однако практическая деятельность учреждений государственного и общественного призрения осложнялась тем, что законодательство не содержало четкого перечня круга лиц, имевших право на помощь, не было ясности в вопросах финансирования, а также в отношении обязанностей членов семьи по содержанию нетрудоспособных родственников. Осуществлению реформы социальной помощи помешала Первая мировая война.

В советский период истории России в условиях доступности здравоохранения, образования, жилья, социального обеспечения крайние проявления бедности встречались довольно редко. Проблема бедности не признавалась на государственном уровне, хотя, по оценкам специалистов, в 80-х годах ХХ века доля населения с доходами ниже 70руб. в месяц составляла 12-13%. 4 При планировании социальноэкономического развития страны, разработке политики в области оплаты труда и социального обеспечения этот уровень дохода считался порогом бедности.

Вместе с тем законодательство о помощи бедным практически отсутствовало. Круг лиц, имевших право на социальные пособия, ограничивался лицами из числа народностей Крайнего Севера, детьмиинвалидами и детьми из малообеспеченных семей.

Единственным видом социального обеспечения, право на который прямо зависело от уровня доходов семьи, было пособие на детей малообеспеченным семьям по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 25.09.1974г. Право на пособие возникало при условии, если совокупный ежемесячный доход на члена семьи не превышал 50руб. в месяц, а в районах Дальнего Востока, Сибири, Крайнего Севера и в местностях, приравненных к ним, - 75руб.

Пособие назначалось в размере 12руб. в месяц на каждого ребенка, не достигшего 8-летнего возраста, и выплачивалось в течение календарного года матери ребенка по месту ее работы или учебы. Если мать не работала и не училась, то пособие выплачивалось по месту работы, службы или учебы отца.

Нещеретний П.И. Исторические корни развития социальной работы в России. Сб.:

Социальная работа. Вып.6. М.1992. С.37.

Тучкова Э.Г. Труд и социальное обеспечение пожилых граждан в СССР (правовые проблемы). Автореф.дис.доктора юрид.наук. М.1990. С.21-22.

происходит общее снижение благосостояния населения и расширение масштабов бедности. Опасность воспроизводства бедности на уровне больших социальных слоев повысила актуальность изучения всего комплекса связанных с нею проблем. Очевидно, что понятие «бедности»

автоматически к его пропорциональному распределению между членами общества. Поэтому борьба с бедностью является одним из важнейших направлений деятельности государства.

помощь, служит величина индивидуального или среднедушевого дохода семьи в соотношении с прожиточным минимумом. Если она ниже прожиточного минимума, то семья (одиноко проживающий гражданин) считается малоимущей.

Величина прожиточного минимума используется для оценки уровня жизни населения при разработке и реализации социальной минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для установления размеров стипендий, пособий и деятельности уполномоченного по правам человека в Российской прожиточный минимум, такова, что она не соответствует реальным потребностям. Темпы роста пенсий значительно отстают от роста цен на товары и услуги. Около 10% населения не имеют необходимых средств для потребления в достаточном количестве даже самых дешевых продуктов питания. Среди бедных преобладают следующие группы населения: низкооплачиваемые лица, частично занятые, работающие на условиях неполного времени, находящиеся в отпусках без сохранения заработной платы; безработные; семьи с двумя и более детьми;

пенсионеры; вынужденные переселенцы; беженцы; маргиналы.

социальной помощи» не содержит исчерпывающего перечня ее видов, но в нем закреплены определения основных видов (социального пособия, субсидии, компенсации). Опираясь на них, в работе предпринята законодательством, следует относить к социальной помощи. Автор решает эту научно-практическую задачу с использованием сущностных признаков социальной помощи как организационно-правовой формы социального обеспечения.

В число видов социальной помощи, в первую очередь, попадают те денежные выплаты, которые предоставляются лицам и семьям, чьи зависящим от них причинам. Их назначение производится адресно, т.е после проверки органами социальной защиты уровня доходов с учетом нуждаемости). По этим признакам социальной помощью является общеобразовательного учреждения – до окончания им обучения, но не более, чем до достижения 18 лет).

Однако в законодательстве имеются и различия. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 22.02.2000г. № 152 «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им Федерального закона от 17.07.1999г. «О государственной социальной приниматься доходы семьи или одиноко проживающего лица за последних календарных месяцев, предшествующих обращению, а при решении вопроса о назначении ежемесячного пособия на ребенка – за месяца (Постановление Правительства РФ от 29.09.1999г. № 1096).

Кроме того, согласно ст.11 Федерального Закона от 17.07.1999г., законодательству субъектов РФ в пределах разницы между суммой ежемесячного пособия на ребенка до 16 лет установлен в твердой сумме.

На детей одиноких матерей размер пособия увеличивается на 100%, и на 50% – на детей, чьи родители уклоняются от уплаты алиментов, либо в случаях, когда взыскание алиментов невозможно, а также на детей военнослужащих по призыву и курсантов военных образовательных учреждений до заключения контракта о прохождении военной службы (ст.11 Федерального Закона от 07.08.2000г. «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации).

По мнению автора, указанное пособие фактически является периодическим, а не ежемесячным, поскольку при изменении дохода или состава семьи его выплата может прекращаться, а затем оно может назначаться вновь.

В литературе была высказана точка зрения о том, что социальной помощью по своей сути являются единовременные пособия беженцам и малообеспеченных лиц указаны в нормативном порядке без требования об оценке материального положения семьи, поэтому указанное мнение представляется недостаточно обоснованным.

Российское законодательство предусматривает предоставление различных видов компенсационных выплат. Признакам социальной помощи в наибольшей степени соответствуют те, которые назначаются с учетом уровня доходов. По мнению автора, к социальной помощи по существу следует относить компенсации, выплачиваемые инвалидам в транспортного средства, полученного бесплатно или приобретенного на льготных условиях, а также за полную стоимость инвалидам I и II групп, хотя они и назначаются независимо от уровня доходов. В соответствии с компенсируются расходы на бензин и другие виды топлива, ремонт, техническое обслуживание транспортного средства и на запасные части к нему. По желанию инвалидов Великой Отечественной войны им, Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.Б. Право социального обеспечения. Уч.пос. 3-е изд. М.2000.

С.240.

вместо выдачи транспортного средства, выплачивается ежегодная денежная компенсация на транспортное обслуживание.

Что касается других видов компенсационных выплат, то далеко не все из них можно относить к видам государственной социальной помощи, т.к. они не отвечают ее признакам, указанным выше. Так, автор не разделяет позицию о том, что дифференцированная компенсационная выплата для лиц, получающих пенсию в минимальном размере, впервые введенная по Указу Президента РФ с 01.05.1996г., является видом социальной помощи. С 01.05.2000г. размер этой компенсации колебался от 100 до 300руб. в месяц в зависимости от размера трудовой пенсии. Хотя величина данной компенсации прямо зависела от размера пенсии, ее никак нельзя было признать возмещением произведенных пенсионером расходов. Целевое назначение этой компенсации не соответствовало определению указанного термина, закрепленному в ст.1 Федерального Закона от 17.07.1999г.

По вопросу о видах государственной социальной помощи в науке еще не сложилось единого мнения, поскольку эта форма осуществления каждым конституционного права на социальное обеспечение находится в процессе формирования.

Существующую в России государственную систему социальной помощи можно рассматривать в широком и узком смыслах. Широкой трактовки социальной помощи придерживается Е.Е.Мачульская, которая объединяет ее виды в две группы: универсальная, предоставляемая независимо от уровня доходов, и адресная. предоставлении денежных выплат, натуральной помощи и услуг с учетом уровня доходов, включая имущество на праве собственности, т.е.

адресно. Именно такой подход является общепринятым в мировой практике социального обеспечения и заложен в Федеральном Законе от 17.07.1999г. «О государственной социальной помощи».

Там же. С.243.

Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования. Автореф.дис.д-ра юрид.наук Среди выплат, которые назначаются безработным, признакам социальной помощи в наибольшей степени соответствует материальная помощь, оказываемая безработным, утратившим право на получение пособия по безработице в связи с истечением срока его выплаты. Она может назначаться членам семьи безработного, не достигшим 18 лет (учащимся – 24 лет) и не имеющим самостоятельных источников дохода.

Преимущественное право на получение материальной помощи имеют семьи тех безработных, которые содержат инвалидов, воспитывают несовершеннолетних детей или ребенка-инвалида, являются вынужденными переселенцами и др. При этом во внимание принимается также уровень среднедушевого дохода на каждого члена семьи безработного.

Важным видом государственной социальной помощи, значение которого будет возрастать по мере проведения жилищно-коммунальной реформы, являются субсидии на оплату жилья и жилищнокоммунальных услуг.

Субсидия – это безналичная форма расчета с гражданами, предоставляемая при превышении платежей за жилье и коммунальные услуги, потребляемые по социальной норме площади жилья и по нормативам потребления коммунальных услуг сверх установленного субъектами РФ уровня от совокупного дохода семьи. Максимально допустимая доля на оплату жилья и коммунальных услуг – это предельная величина совокупного семейного бюджета на их оплату, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

Постановлением Правительства РФ от 15.12.2000г. № 965 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2000-2001 годы» установлены следующие нормативы. Федеральный стандарт уровня платежей граждан по всем видам предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в 2000г.

достигал 70% их стоимости, в 2001г.- 80%. Этот стандарт использовался только при расчете Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг был установлен в 2000г. в размере 20% совокупного дохода семьи, в 2001г. – 22% совокупного дохода семьи.

Федеральный стандарт предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1кв.метр общей площади жилья в среднем по Российской Федерации в 2000г. составлял 12,8руб., в 2001г. – 14,2руб. Стандарты были утверждены по экономическим районам РФ, районам Крайнего Севера, арктическим районам.

Органы государственной власти субъектов РФ руководствуются указанными стандартами при расчете минимального размера средств бюджета муниципального образования, направляемых на покрытие расходов предприятий жилищно-коммунального хозяйства. За счет собственных средств в субъектах могут предоставляться субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг и при меньшей доле этих платежей в семейном доходе.

В 2001г. семья должна оплачивать не менее 80% стоимости услуг, а в 2002г. запланирован переход на 100% оплату жилья и коммунальных услуг. Но если при этом семья будет расходовать больше 22% семейного дохода, то она будет иметь право на субсидию.

В среднем, по данным Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, за субсидией на оплату жилья и коммунальных услуг обращаются лишь 60% от количества лиц, имеющих на нее право с учетом уровня доходов. В настоящее время субсидии получают всего 7% населения, тогда как льготами пользуются 40% населения. Переход на новую систему оплаты предполагает отмену большинства льгот, предоставляемых в этой сфере по действующему законодательству, и замену их жилищными субсидиями.

Льготы по оплате жилья заключаются в 50% снижении оплаты жилья в пределах социальной нормы площади, в том числе для членов семьи, или в полном освобождении от оплаты. В законодательстве установлен исчерпывающий перечень групп населения, имеющих право на эти льготы. В их число входят Герои СССР и РФ, полные кавалеры ордена Славы, все категории ветеранов Великой Отечественной войны и др.

Таким образом, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг соответствуют всем признакам государственной социальной помощи и являются ее видом. Что касается льгот, то их можно отнести к социальной помощи лишь условно, поскольку право на их получение не зависит от уровня доходов.

обслуживания в последние годы стоит особенно остро в связи с специализированных домов-интернатов, домов ночного пребывания, учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, попавших в экстремальные условия.

Социальную помощь оказывают около 2 тыс. отделений срочного социального обслуживания, действующих во всех субъектах РФ. Остро нуждающимся в поддержке лицам они бесплатно выдают натуральную помощь разового характера – горячее питание, продуктовые наборы, одежду, обувь, предметы первой необходимости.

В условиях рыночной экономики усиливается дифференциация потребностей, но и от уровня доходов. Социальные услуги, включенные Правительством РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, оказываются бесплатно либо с частичной оплатой.

По официальным данным, в России на федеральном уровне установлено и выплачивается за счет бюджетных средств около видов социальных выплат (пособий, компенсаций, субсидий, дотаций и т.п.) и льгот, которые предоставляются более чем 200 категориям населения (ветераны, инвалиды, дети и т.п.). Из них лишь три вида выплат – ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет (учащегося до лет), жилищные субсидии и отдельные виды компенсаций назначаются с учетом материального положения (после проверки нуждаемости) семьям и одиноко проживающим лицам, чей среднемесячный доход ниже прожиточного минимума.

Автор настоящей работы разделяет позиции тех ученых, которые придерживаются узкой трактовки понятия «социальная помощь» и относят к ней только виды, указанные в Федеральном Законе от 17.07.1999г. «О государственной социальной помощи».

Во 2 главе «Пилотные программы оказания государственной (сравнительно-правовой анализ)» рассматривается их содержание и результаты проведения.

здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства;

социальную защиту, в том числе социальное обеспечение. Это в полной мере касается и государственной социальной помощи.

В ст.2 Федерального Закона от 17.07.1999г. прямо указано, что законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального Закона от 24.10.1997г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федерального Закона от 25.09.1997г. «О Федерации» и других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Федеральным Законом от 25.08.1995г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам совместного ведения отнесены вопросы социальной поддержки населения и содействия занятости. По этим вопросам органы местного самоуправления издают правовые акты, исходя из своих финансовых возможностей.

Таким образом, одним их приемов правового регулирования отношений по оказанию государственной социальной помощи является сочетание централизованного регулирования с региональным и муниципальным, т.е. многоуровневость.

Вопрос о соотношении различных уровней представляет не только актуальным для повышения эффективности правового регулирования. В частности, М.Л.Захаров, Э.Г.Тучкова рассматривают многоуровневость в социального обеспечения.

Особенность российской правовой системы заключается в том, что согласно Федеральному Закону от 15.07.1995г. «О международных договорах Российской Федерации», договоры, предусматривающие права и свободы граждан, подлежат обязательной ратификации (ст.7).

В настоящее время Россия готовится к ратификации отдельных социального обеспечения. В связи с этим ведется работа по приведению международными принципами.

Огромное значение для развития отечественного законодательства о социальном обеспечении, в целом, и государственной социальной помощи, в частности, имеет Пересмотренная Европейская социальная хартия 1996г. Среди основных социально-экономических прав человека в ней названы: право трудящихся и их иждивенцев на социальное обеспечение (ст.12); право каждого, не имеющего достаточных материальных средств, на социальную и медицинскую помощь (ст.13);

право каждого человека на пользование услугами социальных служб (ст.14); право инвалидов на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества (ст.15); право семьи на надлежащую социальную, правовую и экономическую защиту для обеспечения ее всестороннего развития (ст.16); право каждого престарелого на социальную защиту (ст.23); право каждого человека на защиту от бедности и социального отторжения (ст.30).

Помимо работы над ратификацией международных конвенций и подписания двусторонних и многосторонних договоров с экономически странами, входящими в Содружество Независимых Государств (СНГ).

Первым шагом на пути гармонизации законодательства о социальном обеспечении между ними стало Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 13.03.1992г., участниками которого являются 9 стран.

Вместе с тем гармонизация законодательства о социальном обеспечении стран-участников СНГ не может ограничиваться пенсиями.

Не менее важное значение имеют и вопросы предоставления социальных пособий на детей и других видов государственной социальной помощи.

международные стандарты и принципы.

Второй уровень правового регулирования отношений по оказанию государственной социальной помощи образуют федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Третий уровень занимают нормативные правовые акты субъектов РФ. В качестве примеров можно привести: Закон Волгоградской области от 11.06.1996г. (в ред. от 23.02.2000г.) «Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области», Закон Воронежской области от 25.11.1999г. «О прожиточном минимуме в Воронежской области», постановление Воронежской областной Думы и Администрации Воронежской области от 02.07.1997г. «О едином порядке определения права граждан Воронежской области на льготы с учетом совокупного среднедушевого дохода и прожиточного минимума», Закон Республики Коми от 17.03.1997г. (в ред. от 05.10.2000г.) «О прожиточном минимуме в Республике Коми», постановление Главы Республики Коми от 24.04.2000г. «Об утверждении методики оценки нуждаемости семьи в Республике Коми» и др.

Волгоградской области с федеральными актами, то по содержанию их можно объединить в три группы: 1) развивающие акты создают федеральных аналогов (их исполнение зависит от состояния бюджета Волгоградской области); 3) информационно-исполнительные акты доводят до сведения населения содержание федеральных актов.

04.06.1997г. № 775-р в трех субъектах РФ – Республике Коми, Волгоградской и Воронежской областях – были реализованы пилотные программы оказания адресной социальной помощи малоимущим слоям населения. В работе дан анализ их содержания с использованием сравнительно-правового метода исследования.

При осуществлении пилотных программ во всех субъектах производилось разделение населения на группы. Так, в Республике Коми к первой группе относили семьи с доходом ниже гарантируемого в данной местности душевого дохода (ГДД). Размер ГДД утверждался Главой Республики Коми по природно-климатическим зонам. Во вторую группу входили семьи с душевым доходом выше ГДД, но ниже прожиточного минимума. Третью группу составляли семьи, чей доход превышал прожиточный минимум. Пособие назначалось только семьям со среднедушевым доходом ниже ГДД.

В ходе проведения пилотной программы методика расчетов корректировалась. Во внимание стали принимать также экономический потенциал семьи (ЭПС), т.е. дополнительный постоянный доход, который семья не получает, но могла бы получать, если бы рационально возможностями своих членов, недвижимостью и транспортными средствами. Однако предоставление социальной помощи не ставилось в зависимость от выполнения семьей требования реализовать свой ЭПС.

Органы социальной защиты производили оценку материального положения заявителей и принимали решение о размерах и видах социальной помощи или об отказе в ней. Так, части семей с высоким ЭПС было отказано в социальной помощи, хотя они попадали в повышению квалификации, переподготовке и т.п.).

При осуществлении пилотной программы в Воронежской области нормативными правовыми актами использовались три показателя:

прожиточного минимума; отсутствие в семье недвижимости, банковских вкладов и ценных бумаг, которые могли бы служить источником потенциальных доходов; наличие в семье социально уязвимых граждан (детей-инвалидов до 16 лет, инвалидов I и II групп и др.).

самоуправления создавали специальные комиссии для проведения посещением заявителей по месту жительства. При несогласии обратившегося с подобным посещением комиссия имела право не ставить его на учет для оказания социальной помощи.

В связи с отсутствием финансирования в необходимом объеме, было принято временное положение, по которому социальное пособие назначалось на одного получателя в размере, не превышающем 15% прожиточного минимума, на двоих – 25%, на троих-четверых – 35%, на пятерых и более – 50%. Минимальный размер пособия составлял 10% величины прожиточного минимума.

При проведении пилотной программы в Волгоградской области использовались два подхода к предоставлению социальной помощи: с учетом уровня доходов; с учетом категории населения.

В ст.5 Закона Волгоградской области от 11.06.1996г. (в ред.от 23.02.2000г.) «Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области» были установлены следующие категории социально уязвимых граждан: дети-инвалиды и осуществляющие за ними уход неработающие родители; инвалиды I, II и III групп из малообеспеченных семей; дети до 16 лет (учащиеся до 18 лет) из многодетных и неполных семей и другие.

Адресная социальная помощь предоставлялась в форме денежных выплат либо по решению органа социальной защиты могла заменяться частично или полностью обеспечением продуктами, одеждой или обувью, а также оказанием социальных услуг.

Оценка уровня доходов производилась по балльной системе, которая применялась на территории Центрального района г.Волгограда, в г.Волжском и в Иловлинском районе. На остальной территории области социальная помощь предоставлялась по категориальному принципу.

Органы социальной защиты имели право проверить достоверность представленных заявителем документов на предприятиях, в организациях и учреждениях, выдавших их, запросить сведения о собственности и размерах дохода в налоговых органах, в органах местного самоуправления, а также провести обследование материальнобытового положения семьи с составлением акта по утвержденной форме.

предоставлению адресной социальной помощи показывает, что каждый их них имеет как достоинства, так и недостатки. При категориальном подходе из контингента получателей исключались работающие лица, которые при балльном варианте составляли 24% реципиентов.

Волгоградская область входила в число регионов, где проводился эксперимент по адресному назначению ежемесячного пособия на ребенка до 16 лет органами социальной защиты. При переоформлении личных дел в 986 случаях были выявлены нарушения закона на общую сумму 552тыс.рублей. Так, во многих случаях пособие на одного и того же ребенка выплачивалось по месту работы обоих родителей. С другой стороны, многие работодатели вообще не предоставляли этого пособия своим работникам.

В целях социальной защиты детей из малоимущих семей и во исполнение Указа Президента РФ от 08.08.1998г. «О первоочередных мерах по обеспечению выплаты ежемесячного пособия на ребенка»

Администрацией Волгоградской области 16.10.1998г. было принято постановление «О первоочередном погашении задолженности семьям с детьми» из числа следующих 8 категорий: неполные и многодетные семьи; семьи, имеющие детей-инвалидов; семьи, потерявшие кормильца;

семьи, взявшие детей под опеку; семьи военнослужащих по призыву;

семьи, не получающие алиментов; студенческие семьи. В таких семьях проживало 123тыс. детей.

В соответствии с постановлением Администрации Волгоградской области от 03.05.2000г. к категориям семей, обеспечиваемых пособием в 16.10.1998г. прибавились семьи, в которых оба родителя являются среднедушевой доход не превышает 200руб. в месяц.

Жилищные субсидии за 6 месяцев 2000г. были предоставлены 59867 семьям (6,5% от общего количества семей), имевших на них безработных – 1,5%, семьи других малоимущих граждан – 46,4%.

Среднемесячный размер субсидии на семью достигал 51руб.32коп. В 2000г. из 46 городов и районов области жилищные субсидии не выплачивались только в Урюпинском районе.

«Порядок предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» утвержден постановлением Главы Администрации Волгоградской области 25.04.2000г. Право на субсидию зависит от величины совокупного среднедушевого дохода семьи и допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг.

дифференцируется следующим образом. При доходах до 400руб. в месяц она не должна превышать 10%. Если доход выше 400руб., но ниже установленной величины прожиточного минимума – 15%. Если доход превышает величину прожиточного минимума, то допустимая доля составляет 19%.

Постановлениями Администрации Волгоградской области с 1993г.

ежегодно утверждаются программы социальной защиты населения. Они включают в себя мероприятия по предоставлению адресной социальной помощи малоимущим слоям населения; возмещению разницы в ценах на хлеб и уголь; оказанию незастрахованным гражданам медицинской помощи в лечебно-профилактических учреждениях, а также обеспечению их лекарствами на льготных условиях или бесплатно;

финансированию диетического питания детей из малообеспеченных семей, страдающих хроническими заболеваниями почек, кроветворных органов и другими; выделению ежеквартальных дотаций на питание больным сахарным диабетом, средств на медицинскую реабилитацию инвалидов; выплате ежемесячных компенсаций на оплату бытовых услуг малоимущим инвалидам, одиноким престарелым гражданам, нуждающимся в постоянном постороннем уходе; предоставлению субсидий малоимущим инвалидам на установку телефона; созданию дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, территориальных центров социального обслуживания одиноких престарелых инвалидов; содержанию в городских и сельских больницах социальных коек и другие.

В большинстве городов и районов Волгоградской области при службах срочной социальной помощи созданы продовольственные и вещевые фонды. За период с 1997г. около 94тыс. малоимущих семей с детьми, одиноко проживающих нуждающихся пенсионеров и инвалидов получили помощь в виде наборов и промышленных товаров первой необходимости.

граждан в Волгоградской области занимаются 49 социальных магазинов и отделов. С 1997г. более 100тыс. нуждающихся граждан получили бесплатно продуктовые наборы или купили необходимые товары со скидкой 50%.

Выводы диссертационного исследования нашли отражение в заключении.

Содержание диссертации изложено в публикациях:

1.Социальная политика государства при переходе к рыночным отношениям. /В соавт. С Харебава Р.П.// Сб.: Россия в актуальном времени-пространстве. Под ред. Ю.М.Осипова, О.В.Иншакова, М.М.Гузева, Е.С.Зотовой.- М-Волгоград. 2000. С.521-538.

2. Формирование механизма социальной защиты. Там же. С. 538Проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти в области социальной защиты. Сб.IV Международной научно-практической конференции «Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей» 12-14 окт.1999г. Спб.

1999. С.73-75.

защиты населения. // Сб.: Защита субъективных прав: история и современные проблемы. Материалы Первой межвузовской научнопрактической конференции. Волгоград. 2000. С.27-31.

5. Основные положения концепции государственной социальной профессорско-преподавательского состава Волжского гуманитарного института ВолГУ 21-24 апреля 2001 г. Волгоград. 2001. С.37-40.