«S OCIAL P OLICY: E xpertise R ecommendations O verviews SPERO | № 10/2009 Весна—Лето 2009 С ОЦИАЛЬНАЯ П ОЛИТИКА: Э кспертиза Р екомендации О бзоры РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ Павлова-Сильванская к. и. н., консультант журнала Pro ...»

SPERO | № 10/2009

Spring—Summer 2009

S OCIAL

P OLICY:

E xpertise

R ecommendations

O verviews

SPERO | № 10/2009

Весна—Лето 2009

С ОЦИАЛЬНАЯ

П ОЛИТИКА:

Э кспертиза

Р екомендации

О бзоры

РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ

Павлова-Сильванская к. и. н., консультант журнала «Pro et Contra»

Марина Павловна московского центра Карнеги (председатель) Аузан д. э. н., профессор, зав. кафедрой прикладной Александр Александрович институциональной экономики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, президент Института национального проекта «Общественный договор», президент Ассоциации независимых центров экономического анализа Васильев д. э. н., заместитель председателя Внешэкономбанка, Сергей Александрович научный руководитель Международного центра социальноэкономических исследований «Леонтьевский центр»

Вишневский д. э. н., действительный член РАЕН, директор Института Анатолий Григорьевич демографии ГУ-ВШЭ, главный редактор электронного еженедельника «Демоскоп Weekly»

Лукьянов главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»

Федор Александрович Малева к. э. н., DBA, директор Независимого института социальной Татьяна Михайловна политики, главный редактор журнала Плискевич заместитель главного редактора журнала «Общественные Наталия Михайловна науки и современность», редактор журнала «Social Science», ст. н. с. Института экономики РАН Полетаев д. э. н., профессор, заместитель директора Института гумаАндрей Владимирович нитарных историко-теоретических исследований ГУ-ВШЭ, заведующий сектором Института мировой экономики и международных отношений РАН Ясина к. э. н., ведущий научный сотрудник Института экономики Ирина Евгеньевна переходного периода, председатель Экспертного совета Клуба региональной журналистики

РЕДАКЦИЯ ЖУРНАЛА

Главный редактор Малева Татьяна Михайловна, к. э. н., DBA, директор НИСП Зам. главного редактора Синявская Оксана Вячеславовна, к. э. н., зам. директора НИСП Ответственный редактор Фетисова Марина Игоревна, директор публикационной программы НИСП Члены редколлегии Зубаревич Наталья Васильевна, д.г. н., директор региональной программы НИСП Овчарова Лилия Николаевна, к. э. н., зам. директора НИСП Издание осуществляется при финансовой поддержке Фонда Форда и Фонда Дж. и К. Макартуров

СОДЕРЖАНИЕ

ЕВГЕНИЙ САБУРОВ. А ЧЕЛОВЕК — ПОПЫТКА ЖИТЬ...

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова

СОЦИАЛЬНАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ В РОССИИ: ТЕОРИЯ, ИСТОРИЯ, ВЫЗОВЫ

Н.В. Зубаревич

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ РАКУРС МОДЕРНИЗАЦИИ

А.Г. Вишневский

НЕЗАВЕРШЕННАЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ В РОССИИ

ВОЗВРАЩАЯСЬ К ТЕМЕ: СРЕДНИЙ КЛАСС

А.Е. Шаститко, С.Б. Авдашева, М.А. Овчинников

КОНКУРЕНЦИЯ И СТРАТЕГИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ СРЕДНЕГО КЛАССА:

ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ ВЗАИМОСВЯЗЕЙ

А.Г. Левинсон

О КАТЕГОРИИ «СРЕДНИЙ КЛАСС»

ВОЗВРАЩАЯСЬ К ТЕМЕ: РОЖДАЕМОСТЬ

О.В. Синявская, А.О. Тындик

РОЖДАЕМОСТЬ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОТ ПЛАНОВ К ДЕЙСТВИЯМ?

Я.М. Рощина, А.Г. Черкасова

ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ФАКТОРОВ РОЖДАЕМОСТИ

ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ КАТЕГОРИЙ

РОССИЙСКИХ ЖЕНЩИН

SPERO | №10 Весна—Лето

СОДЕРЖАНИЕ

ЗАРУБЕЖНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Д. Голдторп, М. Джексон

МЕЖПОКОЛЕНЧЕСКАЯ КЛАССОВАЯ МОБИЛЬНОСТЬ

В СОВРЕМЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЙ

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ

Л.Н. Овчарова, М.А. Малкова

ИНДЕКС ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ НАСТРОЕНИЙ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА

КНИЖНОЕ ОБОЗРЕНИЕ

Е.Б. Головляницина

ШКАРАТАН О.И. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ НЕРАВЕНСТВО

И ЕГО ВОСПРОИЗВОДСТВО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

М.И. Левина

НОВОЕ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

SUMMARIES

SUMMARIES

ЕВГЕНИЙ САБУРОВ. А ЧЕЛОВЕК — ПОПЫТКА ЖИТЬ...

20 июня 2009 г. умер Евгений Сабуров, выдающийся экономист, поэт, драматург.

Предваряя свою поэтическую подборку в журнале «Знамя», сам о себе он писал так:

«Родился в Крыму. Выучился в Москве на математика, но занялся экономикой. Стихи пишу сколько себя помню. Печатался скудно, потому что это дело казалось малоинтересным. Сходил в правительство, когда объявили демократию, попал в самое пекло. Можно сказать, на моих руках СССР развалился. Съездил за границу на родину, поруководил, но вернулся живым. Под нажимом внезапно обрушившегося на меня свободного времени защитил докторскую и выпустил наконец два сборника стихотворений «Пороховой заговор» (1995 г.) и «По краю озера» (2001 г.). Занимаюсь образованием. Думаю, что это возрастное»1.

На вопрос «Как может сочетаться в одной личности поэт и политический деятель?» в одном из интервью2 Евгений Федорович отвечал просто: «Ничего парадоксального: это ведь один и тот же способ мышления! Мышление, направленное на конкретное действие.

Поэт пишет стихи; госдеятель принимает решения. То и другое требует конкретности мысли, и противоположен этому разве что мыслительный механизм фундаментального ученого, который работает по преимуществу с абстракциями, стараясь не выразить или изменить ситуацию, как эти двое, а только ее объяснить».

Вспоминая этого замечательного человека, публикуем некоторые его стихотворения3.

Цит. по http://www.ruthenia.ru/nemzer/saburov.html.

Полный текст интервью см. http://www.liter.net/=/Sid/conversations/sid_riviera2007-0203_saburov.htm.

Из сборника «Пороховой заговор» (1995 г.) http://www.vavilon.ru/texts/saburov2-1.html.

ЕВГЕНИЙ САБУРОВ

Из сборника «По краю озера» (2001 г.) http://www.vavilon.ru/texts/saburov1.html.

| Евгений Сабуров. А человек попытка жить… и благородные меркантилисты всё верят, что на путь благой наставят, внушат нам пафос цифр и прелесть мысли, но мы устали, Боже, как устали.

ЕВГЕНИЙ САБУРОВ

Я не тужу, что жизнь моя прошла, нежны и заповедны стали споры, необязательны и жестки разговоры.

Утрата чувств — утрата ремесла.

Я, может быть, лишь порожденье моря, волны, которая во мне текла и создавала разум и уклад, вкус радости и счастье горя.

Нет. Все на свете бесконечно ново!

Хоть небо благодушно и сурово, пусть я и отражен откуда-то, но все мое стрелой провешено в пространстве, что ни йоты не остудит, как в облаке распавшаяся женщина.

Мир чудесен и небесен.

Бог во мне, а я ведь тесен.

Изнутри смотрю на мир.

Ох бы, распахнуть бы окна, чтобы все вокруг намокло в самой тесной из квартир.

По сиреневым и красным, желтым, белым, ну, цветастым, разноколерным цветам дождь сечет, хлеща, спадая, снова силу набирая.

Почему же я не там?

Ограничен дряблым телом, хоть и слабый, но умелый, думаю о том, о сем.

Вечно в трудном диалоге шевелю усами в Боге, будто бы в затоне сом.

ЕВГЕНИЙ САБУРОВ

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

СОЦИАЛЬНАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ В РОССИИ:

ТЕОРИЯ, ИСТОРИЯ, ВЫЗОВЫ

Малева Т.М., к.э.н., директор Независимого института социальной политики Овчарова Л.Н., к.э.н, зам. директора Независимого института социальной политики Текущий экономический кризис актуализировал научную и политическую дискуссию о сценариях будущего развития России. В мае этого года Президент РФ своим указом образовал комиссию по модернизации и технологическому развитию экономики. Модернизация вернулась в дискурс будущего развития, и это не может не радовать, огорчает только тот факт, что, похоже, она фокусируется на технологических аспектах, оставляя в стороне социальный контекст. Вместе с тем, не поняв, какие социальные группы станут движущей силой нового индустриального рывка, а кто останется равнодушен к модернизационным сигналам или будет тормозить развитие, — трудно рассчитывать на успех.

В данной статье рассматриваются социальные аспекты модернизации, как в контексте результатов пройденных этапов, так и в рамках новых вызовов и ограничений. Одно из основных отличий современного этапа модернизации в том, что на первый план выходят проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, повышения производительности труда, поскольку в мире сложилось понимание, что главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с качеством человеческого капитала и факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность людей. К ним в первую очередь относятся сферы образования, здравоохранения, жилье, инфраструктура, пенсионное обеспечение, воспроизводственный потенциал населения в количественном и качественном измерении.

Авторы обращают внимание на то, что нынешнему этапу модернизационного развития свойственно перераспределение функций по обеспечению уровня и качества жизни населения между различными участниками социального процесса — государством, рынками, специализированными социальными институтами, семьями и социальными сетями. Вектор этого перераспределения — передача ряда функций и полномочий от семьи к рынкам и институтам, что приводит к формированию рынка социальных услуг. В свою очередь рынки предъявляют все более высокие требования к профессиональным и квалификационным качествам занятого населения, ориентируясь на рост его экономической активности и повышение производительности труда.

Поиск наиболее эффективных вариантов развития страны, актуализированный в 2008 г. новым политическим циклом и осознанием политиками и экспертами того, что страна достигла некой «развилки на пути цивилизационного движения»1, возродил интерес к модернизационной теории.

Данная теория опирается на междисциплинарный подход к объяснению и обоснованию развития, что и позволило ей стать весьма влиятельным направлением общественно-теоретической мысли. Экономический кризис [Коалиции для будущего. Стратегии развития России, 2007.]

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

российских экономических и социальных проблем. Более того, их нерешенность может стать барьером для эффективного выхода на посткризисную Согласно неомодернизационным принципам, суть модернизации сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, научном, При этом признается многолинейность развития, положительная роль некоторых традиций в ходе социальной эволюции, влияние на общественное развитие эндогенных и экзогенных факторов, вариативность развития социальных структур в условиях одной системы, возможность прерывности Советская эпоха проходила под лозунгами индустриализации, корреспондирующей с ранними этапами модернизационного развития. Понятно, что последующие шаги модернизации в России должны существенно отличаться от мер и механизмов раннеиндустриального этапа. Сегодня на первый страны стали качество человеческого капитала и факторы, непосредственно обеспечивающие его повышение: образование, здравоохранение, жилье, потенциала. Этот кризис вообще не является посткоммунистической проблемой, он имеет глобальный характер. Социальные системы всех развитых сектора. Сегодня ситуация коренным образом изменилась, и даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой.

В теоретико-методологическом плане важно иметь в виду, что для завершающих этапов модернизации свойственно перераспределение функций участниками социального процесса (рынками, специализированными социальными институтами, семьями и социальными сетями). Смысл этого качествам трудоспособного населения, ориентируясь на рост его экономической активности, который происходит в основном за счет вовлечения в освоения новых ценностей, соответствующих современным реалиям, меняТ.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… ются ценностные ориентации социальных групп. Повсеместный характер приобретают секуляризация образования и распространение грамотности,

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

многообразие течений в философии и науке, религиозный плюрализм, развитие средств массовой информации, приобщение больших групп населения к достижениям культуры. При этом конфликт ценностей рассматривается многими исследователями как один из барьеров на пути эффективной модернизации [Гудков Л.Д., 2008; Мау В. А., 2005].

ОПЫТ СОЦИАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ СТРАН

И СПЕЦИФИКА РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ

Модернизация и социальные изменения В теории под модернизацией понимается совокупность процессов индустриализации, секуляризации, урбанизации, становления системы всеобщего образования, представительной политической власти, усиление пространственной и социальной мобильности, ведущие к формированию современного общества в противовес традиционному. Эти процессы, по мнению большинства экспертов [Why We Need a new Welfare State?, 2002. Ch.I], повлекли за собой две волны социальных изменений, проявившихся на протяжении последних 50 лет прошлого столетия. Первая волна (1960–1970-е гг.) связана с рефлексивной модернизацией (или социальным либерализмом), вторая (начавшаяся в 1980-е гг.) — характеризуется дерегулированием экономики, включая рынок труда.

Рефлексивная модернизация — это переоценка отдельными группами лиц пригодности существующих общественных институтов, норм и традиций для современной жизни [Макдональд П., 2006]. Социальная рефлексия модернизационных процессов в первую очередь проявилась в том, что люди стали осознавать значимость качественных характеристик человеческого капитала для достижения благосостояния и личной свободы, сместивших с пьедестала традиционные ценности. Инвестирование в свой человеческий капитал (образование, квалификацию, опыт) стало рассматриваться как стратегия успешного экономического и социального поведения, обеспечивающая личную свободу, независимость, материальную стабильность, но одновременно входя в противоречие с намерениями иметь детей и выполнением функций по заботе о пожилых. Другим важным социальным результатом модернизации стало изменение семьи и семейных отношений, обусловленное процессами урбанизации и особенностями городского стиля жизни, усиливающего индивидуальную свободу и ответственность, но ослабляющего реципрокность межсемейного обмена.

Основной экономический эффект рефлексивной модернизации связан с выходом женщин на рынок труда, что, в свою очередь, поставило вопрос о перераспределении функций между семьями, рынками и государством в части заботы о детях и ухода за пожилыми. Стало очевидно, что экономическая активность женщин может эффективно сочетаться с семейными обязанностями только при развитии рынка социальных услуг и наличии государственных институтов поддержки тех семей, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить детям и пожилым минимально приемлемые уровень и качество жизни. Модернизирующимся обществам всегда приходится делать выбор между ростом производительности труда в отраслях с преимущественно женской занятостью, требующим развития сектора социальных услуг, и сохранением

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

стороны, вынесла на повестку дня социальных и экономических преобразований вопросы, связанные с развитием рынков и институтов социальных услуг, с другой — актуализировала значимость социальных функций государства. Другими словами, модернизация, решая проблемы экономического модернизационных процессов (а, согласно выводам авторитетного российского специалиста по теории и практике модернизации В. Красильщикова, десятилетия прошлого века, связана с неолиберализмом в экономике и постиндустриальным развитием, которое стимулировало непомерный рост сектора услуг. Не вдаваясь в дискуссию о правомерности рассмотрения постиндустриального развития в рамках классической модернизационной теории, приоритетов в сторону более высокого уровня образования и квалификации, повышении вертикальной и горизонтальной трудовой мобильности.

социальными программами страхования рисков, государственной поддержкой семей на различных этапах жизненного цикла, сопряженных с потерей экономической активности населения, производительности труда и доходов, повышению продолжительности жизни и ужесточению требований к профессионально-квалификационному уровню работников, но одновременно и к росту неравенства конкурирующих субъектов. Чтобы соответствовать и обеспечению пожилых. При этом молодые люди отодвинули время создания семьи на более поздний период и поддержали процессы либерализации Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… Собственно, модель этого перераспределения и определяет суть национальных социальных доктрин. И если государство и рынки не способны взять

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

на себя часть социальных полномочий, возникает угроза «модернизационного срыва» и цивилизационного отставания от развитого мира.

Выбор социальных доктрин развития Первая волна социальных изменений проходила в период торжества принципов построения государств всеобщего благосостояния. По мнению Г. ЭспинАндерсена, общепризнанного лидера современности в исследовании социальных политик, многообразие современных социальных доктрин данного периода есть результат компромиссных решений либералов, социальноориентированных католиков и социал-демократов в решении социальных проблем традиционного общества и в преодолении новых социальных противоречий, порожденных модернизацией [Белл Д., Иноземцев В., 2007;

Иноземцев В., 2007; Сидорина Т. Ю., 2005].

В некоторые странах, в частности США и Великобритании, поощряются индивидуализм и свободные рынки, а государство всеобщего благосостояния играет второстепенную роль. Это побуждает средние классы самостоятельно заботиться о своем благосостоянии. Государство при оказании социальной помощи стремится ужесточить проверку доходов, наряду с этим переходит от традиционных пособий по нуждаемости к пособиям, выплачиваемым работающим бедным. Такой подход считается эффективным для одновременного решения двух проблем: нехватки адекватных стимулов к труду и расширения низкооплачиваемой занятости. Наиболее уязвимое место такой системы: чем больше граждан берут на себя обязательства по социальному обеспечению, тем сложнее государству обеспечивать сбор налогов.

В скандинавских странах приветствуется социальная демократия, эгалитаризм, всеобъемлющее социальное гражданство. Здесь обязательства по социальному обеспечению интенсивно выводились за пределы семьи с целью усиления конкурентоспособности работников на рынках, расширения занятости и увеличения производительности труда. Для скандинавских государств характерен акцент на всеобщих гарантиях минимального дохода;

стимулировании экономической и социальной активности граждан, возведенной в морально-этический стандарт жизни; высокоразвитой системе предоставления услуг по уходу за детьми, инвалидами и пожилыми. Система поддержки минимального гарантированного дохода эффективно противодействует бедности. Известно, что скандинавская социальная доктрина дорого обходится государственному бюджету [Линдбек А., 1997]. Однако, по другим оценкам [Esping-Andersen G., 1990], при учете всех затрат выясняется, что она не самая дорогая: то, за что скандинавы платят в форме налогов, американцы оплачивают из бюджета домохозяйства. Принципиальны в данном случае вопросы об эффективности бюрократической машины и степени коррумпированности государственных институтов власти.

Третья модель сочетает социальное страхование с корпоративистскими традициями субсидиарности, распространенными в странах континентальной и Южной Европы. Этим странам свойственна приверженность традиционной ответственности семьи за благополучие ее членов (в наиболее выраженных формах это наблюдается в Южной Европе и наименее — в Бельгии и во Франции). Социальное страхование, связанное с занятостью, хорошо защищает тех, кто работает на условиях стабильного пожизненного найма.

По этой причине в странах, следующих традиции страхования, обычно вводятся надежные гарантии и жесткое регулирование занятости, что существенВ ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ поскольку реализуемые меры неэффективны в отношении групп, слабо связанных с рынком труда. Еще большей проблемой является то, что социальное структуре занятости. Поскольку индивидуальные профессиональные биографии становятся менее стабильными, под сомнение ставится эффективность накопительных пенсионных систем. Парадоксальным образом такая континентальной Европы оказались в ловушке «высокий уровень социального обеспечения + низкая занятость», выбраться из которой очень сложно, Примером преодоления противоречий данной модели являются Нидерланды. До 1980-х гг. эта страна отличалась низким уровнем занятости себя сдерживание роста заработной платы и значительное расширение неполной и временной занятости. Кроме того, голландцы устранили практику В каждой из рассмотренных моделей мы имеем дело не просто с техническими решениями проблемы социальной безопасности, но и с претензией на массового образования как способ уравнять возможности и устранить унаследованные привилегии; система уровня доходов как средство выровнять условия жизни и ликвидировать социальные риски на протяжении жизненного цикла» [Flora P., Heidenheimer A., 1981].

Вторая волна социальных перемен сопряжена с новыми проектами «хорошего общества» в условиях революционных изменений в демографическом условиях на рынке труда люди, не обладающие достаточными профессиональными навыками, уровнем образования, культурными и социальными всеобщего благосостояния оказалась под вопросом. Во-первых, в неблагоприятных демографических и экономических условиях сложно сохранять Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… существующие системы социальной защиты. Во-вторых, системы социального обеспечения скорее затрудняют, нежели стимулируют рост занятости

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

и конкурентоспособность наукоемких экономик.

В результате в 1990-х гг. на свет появилась новая политэкономическая модель, названная «Третьим путем» (Third Way). Эта модель претендует на роль альтернативы как неолиберальным концепциям, базирующимся в основном на приватизации системы социальной защиты, так и социальным доктринам по образцу скандинавских социал-демократических обществ благосостояния или немецкой социальной рыночной экономики с масштабным государственным регулированием и высокими налогами [Why We Need a new Welfare State?, 2002.

P. 1–25]. Этим термином обозначают политику «новых левых» — британских лейбористов, лидером которых в течение многих лет выступал Т. Блэр, американских демократов в период президентства Б. Клинтона и немецких социалдемократов, возглавляемых Г. Шредером. Суть «Третьего пути» сводится к дерегулированию, децентрализации и снижению налогового бремени, включая сокращение государственных социальных налогов. Эта социальная доктрина предлагает обеспечивать благополучие граждан посредством подготовки их к самостоятельному достижению благополучия в рамках рынков, поэтому основной стратегией становится профессиональная подготовка и обучение на протяжении всей жизни. Предполагается, что порождаемые рынком социальные риски и неравенства можно преодолеть или сократить, если политика обеспечивает всем равные условия для конкуренции. Базовыми принципами становятся вовлечение населения в экономическую деятельность и расширение возможностей человека. Фактически концепция «Третий путь» означает конвергенцию моделей социальной политики из различных политэкономических парадигм при формулировании национальных социальных доктрин.

По большому счету, во всех европейских странах потребности и риски, связанные с функционированием социальных систем, примерно одинаковы.

Везде усиливается создаваемое рынками неравенство, происходят схожие демографические изменения. Общими чертами социальных доктрин модернизированных обществ являются приоритет принципов социальной солидарности и включенности, нацеленность на сокращение неравенства, в том числе путем снижения бедности («этика Роулза»). Такие приоритеты объясняются необходимостью стимулировать экономическую конкурентоспособность.

Но столь же верно и то, что схожим проблемам постиндустриального развития противостоят разные национальные системы социального обеспечения.

Их сила и слабость зависят от того, какова конфигурация и каков баланс трех источников благосостояния: рынков, государства, семьи.

Социальные результаты модернизации советского периода Задача догоняющего развития, обусловленная скорее внешними вызовами, нежели внутренней потребностью, стоит перед Россией уже на протяжении нескольких столетий, и в качестве стержня внутренней политики не сходит с повестки дня со времен Петра Первого. Российские власти и российская элита всегда хорошо осознавали необходимость преодоления отставания страны от наиболее развитых стран мира или по крайней мере недопущения того, чтобы это отставание достигало опасных масштабов с военно-политической точки зрения. А. Аузан и Л. Гудков [Аузан А.А., 2008; Гудков Л.Д., 2008] замечают, что у российского опыта модернизации есть одна особенность, отличающая его от других стран: в большинстве случаев Россия стартуют модернизационные

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

и пенсионного обеспечения. Таким образом, как показывают историкоэкономические исследования, Россия на протяжении последних 200 лет В. Мау [May В.А., 2005] справедливо обращает внимание на три обстоятельства участия России в модернизационной гонке. Первое — неравномерность развития отдельных секторов жизни. По некоторым параметрам и военный потенциал), а по другим — сохраняется устойчивое отставание (производительность труда). Второе — неустойчивость модернизационных достижений. Никогда России не удавалось закрепиться на достигнутых рубежах:

Наши власти всегда сосредотачивались на отдельных аспектах модернизационной задачи, игнорируя остальные или даже принося их в жертву.

закономерность: в первую очередь страна решала задачи модернизации в военной сфере и сопряженных с ней отраслях, будь то металлургия в XVIII в., железнодорожный транспорт на рубеже XIX–XX вв. или космические исследования во второй половине ХХ в. На втором месте стояла экономическая задач. Гораздо меньше внимания уделялось культурной модернизации, которой начинали всерьез заниматься только тогда, когда общее отставание игнорировалась модернизация политических институтов, напротив, их пытались законсервировать на максимально продолжительное время. Только инициировали политические реформы, причем в двух из трех случаев политические трансформации имели форму полномасштабных революций, Таким образом, опыт российской модернизации, по мнению В. Мау, позволяет сделать важнейший вывод: устойчивые и долгосрочные результаты может решить вопрос сокращения разрыва, если она протекает в одних секторах при игнорировании или за счет других. Иными словами, логика «поэтапной модернизации» — сначала экономика и армия и только потом, может быть, Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… Советская система была порождением индустриальной эпохи, поэтому она характеризуется доминированием крупных промышленных форм, проникаюВ ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ щих во все сферы общественной и личной жизни, преобладанием технологий массового производства, эффективность которых обеспечивается за счет стандартизации и эффекта масштаба, усилением монополистических тенденций в экономической и политической жизни. Индустриальная эпоха в России советского образца позволила решить ряд важных экономических и социальных задач, в их числе урбанизация, всеобщая грамотность и рост образования населения, расширение экономической активности женщин, трансформация семейных отношений и пр. Однако этакратический характер экономических и социальных отношений придал результатам модернизации специфический характер.

Коротко отметим основные особенности советского периода модернизации, фокусируясь на социальных аспектах.

1. Удалось добиться высокого уровня урбанизации и всеобщей грамотности, однако эти процессы протекали на фоне алкоголизации населения и формирования серьезного разрыва в уровне и качестве жизни между городскими и сельскими жителями. Урбанизация могла бы быть еще более высокой, так как большинство сельских жителей стремились перебраться в город, но она сдерживалась институтом прописки. Несмотря на политику всеобщей грамотности и серьезный прорыв в подготовке квалифицированных кадров, не удалось достичь производительности труда, сопоставимой с западными странами.

2. Для советского периода, одним из базовых принципов которого являлась всеобщая занятость, характерен высокий уровень экономической активности женщин. Следует отметить, что в СССР включенность женщин в трудовые отношения была существенно выше, чем в модернизированных западных странах, но проблема равных заработков мужчин и женщин не была решена2. Повышение трудовой активности женщин не сопровождалось соответствующим развитием сектора услуг по уходу за детьми и пожилыми, поэтому они совмещали трудовую деятельность с практически неизменным мандатом семейных обязанностей. Результатом стало снижение рождаемости и более низкие темпы роста производительности труда. Максимальное включение в трудовую активность женщин на советском этапе модернизации и пенсионеров в годы рыночных реформ практически исчерпало социальную базу роста экономической активности для последующих этапов модернизации.

3. Характерные особенности советской эпохи — этатизм и огосударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреждений. В результате сформировался дефицит социальных услуг при низком уровне их качества, а сама социальная сфера была нечувствительна к социальным изменениям, порождаемым модернизацией. В первую очередь, это касалось развития услуг для пожилых. Экономические модернизационные процессы требовали их развития, чтобы повысить экономическую активность трудоспособных, но советская социальная доктрина возлагала заботу о пожилых на семьи.

4. Еще одна черта советской модернизации — эгалитаризм в оплате труда и потреблении материальных благ. В конце советского периода дифференциация заработной платы и доходов была в 3–4 раза ниже, чем в большинстве западных стран, завершивших процесс индустриальной модернизации.

Неравенство доходов сдерживалось искусственно. В реальной жизни для В конце брежневского периода заработная плата женщин составляла 60% от заработной платы мужчин.

Гендерное неравенство в оплате труда было обусловлено отраслевой и должностной сегрегацией.

советских элит (номенклатуры) это компенсировалось социальными льготами и привилегиями в предоставлении жилья, услуг здравоохранения,

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

ИСЭПН РАН дифференциации потребления за счет общественных фондов указывают на высокую реальную дифференциацию уровня жизни медицинской помощи, всеобщему образованию, системе пенсионного обеспечения и пр. Разумеется, ситуация не рассматривалась как частных задач: в здравоохранении — переход ко всеобщей диспансеризации населения, то есть к замещению лечения профилактикой, в ориентации на социальные достижения институты социальной сферы формировались главным образом как компонент инфраструктуры индустриального — формально имели место равенство доступа и высокий уровень развития, если судить по чисто количественным показателям численности благ, причем критерии доступа не отличались ясностью, а в реальности в системах образования и здравоохранения немалую роль

ЭТАПЫ СОЦИАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

последствиями экономических преобразований. Трансформация институтов социальной сферы была в первую очередь реакцией на рыночные реформы —

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

в основном на изменение механизмов финансирования, в основу которых были положены два принципа:

— страховой принцип формирования финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение граждан, оплату лечения и выплату пособий по — принцип самостоятельности и независимости бюджетов перечисленных систем социальных гарантий от государственного, региональных Переход на страховые принципы финансирования социальных секторов можно трактовать как шаги модернизационного характера. Однако системные преобразования основной деятельности практически не проводились, и с этой точки зрения реформы стояли на месте. По такому сценарию, в частности, разворачивались события в секторах, которые составляют базис любой социальной системы, — в пенсионной системе, здравоохранении и социальном страховании.

Особняком стоят социальные сегменты, которые не могли не реагировать на новые реалии рыночной экономики и требовали немедленного восполнения институционального вакуума. Наиболее яркий пример — появление принципиально нового для российской экономики феномена безработицы, что потребовало немедленного формирования соответствующего социального законодательства. Таким шагом стало принятие в рекордно быстрые сроки в 1991 г. Закона «О занятости населения в Российской Федерации», который по праву может считаться одним из первых рыночных законов.

Однако и здесь реальные реформы были весьма ограничены. Закон о занятости основывался скорее на политических мотивах, чем на экономических реалиях. Экономическая составляющая закона базировалась на уже общепризнанном факте наличия «сверхзанятости» населения, одним из основных проявлений которой считалось наличие в границах прежнего Советского Союза 20 миллионов «излишних» работников. На старте реформ господствующим было ожидание лавинообразного роста открытой безработицы. Прогнозы правительственных экспертов, международных институтов и независимых аналитиков характеризовались крайним пессимизмом.

Российские экономисты прогнозировали безработицу в первые два-три года в объеме 4–7 миллионов человек; эксперты МОТ — 6–7 миллионов.

Высказывались даже опасения, что масштаб безработицы может перешагнуть и 10-миллионый рубеж. К середине 1990-х гг. эти опасения полностью развеялись. Реально масштабной безработицы ни в первые годы реформ, ни на последующих их стадиях не наблюдалось, что стало сюрпризом для всех участников преобразований. Практически все участники дискуссии — от политиков до российских и зарубежных независимых исследователей — соглашаются с тем, что развитие рынка труда в России пошло по совершенно иному пути, нежели предполагалось изначально, и что российская модель существенно отличается от стандартов мировой экономики3. Несмотря на беспрецедентную глубину трансформационного кризиса, поразившего росОбзор занятости в России. Вып. 1 (1991–2000 гг.) / Авт. коллектив: Н. Т. Вишневская, В. Е. Гимпельсон, С. В. Захаров, Р. И. Капелюшников, Т. Ю. Коршунова, П. М. Кудюкин, Т. М. Малева (отв. ред.), А. В. Полетаев. — М.: ТЕИС, 2002; Капелюшников Р. И. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. — М.: ИД ГУ — ВШЭ, 2001.

удерживалась на непропорционально низком уровне. Также далеки от исВ ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ Поэтому и большинство статей Закона о занятости носило не инструментальный, а декларативный характер. Более содержательной, как нам выделить лишь одно положение Закона о занятости, провозгласившее свободу граждан распоряжаться собственной способностью к труду: административное принуждение к труду было запрещено 4. Тем не менее в Законе социальных инициатив, однако, как и в случае Закона о занятости, доминировала скорее демократическая риторика, нежели реальные намерения инвалидов. Несмотря на то, что в нем был провозглашен целый ряд принципов долгосрочной политики, главной целью которой должно было стать Политику по отношению к инвалидам можно рассматривать как слабую попытку «вывода» определенной группы населения из зоны бедности. Однако что декларации социально ориентированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспечением, не просто малоэффективны, но и бесполезны.

последствий инвалидности, а бурный рост численности инвалидов: за период с начала до середины 1990-х гг. численность инвалидов почти удвоилась, Bank Workers in an Integrating World. World Development Report 1995. Washington, DC: Oxford University Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… хотя, как показывает социодемографический анализ [Малева Т.М., 1999], для подобного всплеска инвалидности оснований не было.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

Могут быть разные точки зрения на политические решения в социальной сфере в этот период. Существовал ли в тот момент коридор возможностей?

Наверняка, да, были возможны иные сценарии социального реформирования, в том числе и модернизационного характера. Тогда социальное развитие могло бы пойти по иной траектории. Но история не знает сослагательного наклонения. Очевидно лишь то, что социальная модернизация на фоне грандиозных проблем экономического и институционального характера не относилась к числу политических приоритетов — ни в концептуальном, ни в практическом отношениях. Правительства начала 1990-х гг. вообще действовали без оглядки на социальную сферу, поскольку она не представляла политической опасности. Более того, они оказались по-своему правы. Драматическое падение уровня жизни, которое имело место в этот период для подавляющего числа россиян, стремительный рост социальной и доходной дифференциации, появление открытой и скрытой безработицы, разрушение прежних социальных институтов в отсутствие новых давали почву для многочисленных пророчеств о социальном взрыве. Однако его не произошло, и здесь нужно отдать должное интуиции власти. Все экономические субъекты, и население в том числе, нашли свою нишу в новых институциональных координатах и выработали адаптационные схемы поведения, основными результатами которых стали формирование масштабной неформальной экономики и бурное развитие неформальных отношений, пронизавших все социально-экономическое пространство. Более того, инертность многих социальных процессов и долготерпение населения стали своеобразным авансом, сделавшим институционально-экономические реформы возможными.

Однако, как показало время, эта удача обернулась осложнениями: характер социальных процессов этого этапа предопределил векторы последующего развития, создав серьезные препятствия для модернизации страны.

Попытки модернизации социальных институтов: 1995–2005 гг.

C середины 1990-х гг. начался второй этап в формировании социальной политики. Отношение к ней изменилось. Началось обсуждение и подготовка целого ряда преобразований в социальной сфере. Что послужило причиной изменения этого отношения? Видимо, прагматичность. К середине 1990-х гг.

созрело понимание того, что с экономической и финансово-бюджетной точек зрения поддержание социальной сферы в том виде, в котором она сложилась к этому моменту, малоэффективно, неперспективно, а главное — дорого.

Драматические демографические события, кризис институтов социальной сферы, в первую очередь в пенсионной системе, неблагополучные социальные процессы, особенно в сфере доходов населения, и прочие негативные факторы тормозили дальнейшее развитие. Нужны были новые идеи и источники экономического роста. Стало ясно, что многие из этих источников кроются именно в социальной сфере.

Наиболее важными событиями этого периода можно считать разработку и принятие нового трудового законодательства и пенсионную реформу.

Эти политические акты были направлены на реформирование трудовых отношений и системы материальной поддержки пожилого населения, то есть базиса социальной системы, по отношению к которому большинство прочих социальных отношений и процессов являются производными.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

движение рабочей силы, а ее закрепление на предприятиях и борьба с «текучестью» рабочей силы (которая осуществлялась посредством целого ряда развитию теневого экономического оборота, разрастанию теневых экономических и социальных отношений. Изменения и дополнения, вносившиеся в КЗоТ во время перестройки и радикальных экономических реформ, и принятые тогда же отдельные законы о труде (прежде всего акты 1990–1993 гг., период «популистского» социального законодательства) не устраняли главных недостатков, а в ряде случаев усугубляли их. Естественным результатом трудовых отношений. В бюджетных организациях, а также отчасти на государственных, муниципальных и приватизированных бывших государственных предприятиях КЗоТ, хотя и с нарушениями, применялся. В «новых» же его появление можно трактовать как попытку модернизации трудового законодательства и приближение к трудовым нормам большинства стран ОЭСР Другим серьезным политическим действием стали изменения в пенсионной сфере, которая является несущей конструкцией любой социальной системы развитых стран мира прошли длительный путь развития. Но какова бы ни была организация системы пенсионного обеспечения в той или иной пр. Чтобы успешно решать эти задачи, в системе должны быть сбалансированы поступления и обязательства. Поэтому объединяющей чертой пенсионных схем, в которых объединены различные компоненты, благодаря чему система выполняет перечисленные функции и в то же время обеспечивает свою Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… пенсионных систем. Российская уже к середине 1990-х гг. трещала по швам [Финансовое состояние Пенсионного фонда.., 1997]. Требовались радикальВ ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ ные реформы, чтобы снизить зависимость системы от демографических факторов, усилить связь размера пенсий с реальным трудовым вкладом работника в течение трудовой жизни, повысить его ответственность за финансирование своей будущей пенсии, обеспечить каждому пенсионеру достойный уровень пенсии в реальном исчислении и финансовую устойчивость пенсионной сферы в целом. Перед пенсионной реформой также стояли задачи способствовать легализации трудовых доходов, устранению государственного монополизма в пенсионной сфере, а также снижению зависимости пенсионной системы от текущей экономической конъюнктуры и политических факторов. Бесперспективность искусственной поддержки пенсионной системы чисто распределительного типа стала очевидной, и государство решилось на пересмотр базовых принципов пенсионных отношений в обществе.

Однако кризис 1998 г. привел к смещению фокуса реформы. Вместо создания устойчивой и эффективной пенсионной системы для будущих поколений, предлагавшегося в 1997–1998 гг., первоочередной задачей стало улучшение условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц предпенсионных возрастов. На протяжении всего постдефолтного развития страны эта задача доминировала над другими. Тем самым уже в ходе политической реформы модернизационные элементы были урезаны. Тем не менее после многолетних острых дискуссий о структуре будущей пенсионной системы в 2001 г. была принята многоуровневая концепция, которая в целом соответствовала мировым принципам построения пенсионных систем.

Изменение системообразующих принципов пенсионной системы, в первую очередь переход к страхованию и накоплению в формировании пенсионного капитала, безусловно, является попыткой модернизации пенсионных отношений в обществе.

Подводя итог, отметим, что, несмотря на активизацию усилий в реформировании социальных институтов в 1995–2005 гг., результаты проводимой политики не позволяют говорить об успехах модернизации.

Во-первых, социальные реформы так и не стали приоритетными в деятельности государства. Основное внимание уделялось поддержанию финансовой стабильности (снижение инфляции, формирование профицитного бюджета), реформе естественных монополий, дебюрократизации государственного управления и пр.

Во-вторых, все описанные реформы имели фрагментарный и непоследовательный характер, что не позволило в конечном итоге создать систему эффективных социальных институтов. Наиболее яркое тому свидетельство — пенсионная реформа, которая захлебнулась спустя 5 лет после старта [Гурвич Е., 2008; Малева Т., Синявская О., 2006].

Социальная сфера в эпицентре экономической повестки:

2005–2008 гг.

2005 г. стал поворотным для социальной политики России, которая вступила в новый, третий этап своего развития. Началось стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социальноэкономических программ и политики.

Следует отметить, что периодизация социальной политики не совпадает с фазами экономического цикла: экономический рост начался значительно раньше (2001 г.). Государство отнюдь не сразу обратилось к решению социальных проблем. Первые годы подъема были потрачены на формирование

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

Первым значимым событием стала реформа социальных льгот, получившая название «монетизация льгот». Существовавшая система льгот, как уже опутала всю систему социальных и экономических отношений, являлась наиболее ярко выраженным признаком сохранения патерналистских принципов Независимо от оценок ее результатов, нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом.

обеспечением. Главная идея реформы — замена льгот в натуральном выражении денежными выплатами населению. Проект монетизации предусматривал — возложить на региональные и местные органы власти ответственность по балансированию доходных возможностей и новых расходных полномочий.

достигнутого уровня социальной защиты граждан, как показали исследования НИСП по данным Национального обследования НОБУС, по итогам замены льгот денежными компенсациями материальное положение большинства российских домохозяйств ухудшилось [Обзор.., 2007]. Кроме того, По прошествии времени стали видны и позитивные результаты монетизации. Несмотря на издержки, удалось разделить федеральный и региоТ.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… нальный мандаты финансирования. Финансовое положение организаций, предоставляющих услуги на льготной основе, улучшилось. Уже в 2006–2007 гг.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

стало понятно, что большинство федеральных льготополучателей выиграли от процесса монетизации. Немаловажно в этой связи не только то, что государство смогло предоставить ресурсы для разрешения проблемы, но и то, что для этого не потребовалось изымать средства из других социальных программ. Принципиальный итог монетизации льгот состоял в том, что этот процесс начался.

В 2005–2007 гг. социальные программы не покидали первых мест в политической повестке государства. В 2006 г. началась реализация четырех приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства». Государство, в системе приоритетов которого на протяжении десятилетий эти сферы находились на периферии интересов, могло и должно было восполнить сформировавшуюся лакуну и выполнить свой долг. Это потребовало тактики «прорыва», коим и выступили национальные социальные проекты.

Их инициирование — логичный результат роста ресурсов, который дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.

Однако можно ли национальные проекты рассматривать как модернизационные действия в социальной сфере? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошедших лет, нацпроекты имеют ярко выраженный затратный характер, их очевидная сверхзадача — за счет увеличения государственного финансирования ослабить остроту ряда наиболее значимых проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы [Гонтмахер Е., 2008]. Разумеется, не случайно их старт пришелся на предвыборный период большого электорального цикла, охватывающего выборы в Государственную Думу в конце 2007 г. и президентские выборы в начале 2008 г. Модернизация самих институтов с целью перехода к новым современным принципам функционирования не являлась целью национальных проектов. В первую очередь, этот неутешительный вывод относится к системе здравоохранения, где до сих пор нет ясности насчет модели разграничения гарантий и ответственности в оказании медицинских услуг населению различными субъектами системы. Исследования НИСП, например, показали, что национальный проект «Здоровье» не привел к усилению мотивации работников здравоохранения и повышению качества медицинских услуг населению [Шишкин С., Темницкий А., Чирикова А., 2008].

Более того, «легкие деньги», пришедшие с национальными проектами в системы образования, здравоохранения и жилищную политику, в ряде случаев не простимулировали, а затормозили ранее инициированные преобразования.

В мае 2006 г. в послании Президента Федеральному собранию РФ была сформулирована крупномасштабная программа демографического развития.

В новейшей истории демографическая программа такого масштаба не имеет аналога, причем не только в России, но и в мире.

Программа явилась запоздалой реакцией на глубокий демографический кризис, который переживает Россия уже в течение длительного периода. История этого кризиса — вопрос острых политических и экспертных дискуссий.

Если считать точкой отсчета новую ступень в сокращении рождаемости, которая пришлась на первую половину 1990-х гг., — тогда этому кризису 15 лет.

жизни. Здесь также не все однозначно. Резкий всплеск в динамике смертВ ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ ности произошел в конце 1980-х — начале 1990-х гг., значит, демографический кризис насчитывает 20 лет. Однако сам перелом, в результате которого России, которая неуклонно теряет статус демографической державы (в настоящее время Россия занимает лишь 9-е место в мире по численности населения и, по прогнозам ООН, в ближайшее десятилетие покинет десятку названы вполне корректно и в соответствии с весом каждой из них в демографических процессах — высокая смертность, низкая рождаемость, необходимость в иммиграции. Между тем главным и, по существу, единственным — выделение материнского капитала в размере 250 тысяч рублей женщине, родившей или усыновившей второго (третьего и последующего) ребенка (в дальнейшем размер материнского капитала предполагалось индексировать по инфляции);

В какой мере монетарные методы стимулирования рождаемости способны помочь преодолеть кризис рождаемости — предмет дискуссий во всем переход, суть которого можно сформулировать как переход из состояния демографического равновесия, обусловленного высокой смертностью и высокой Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351: http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/koncepciya/ международной конференции. — М.: Фонд народонаселения ООН, 2006.; Малева Т., Синявская О. Социально-экономические факторы рождаемости в современной России: эмпирические измерения и вызовы социальной политике // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2006. № 5 (Осень-зима); Овчарова Л., Пишняк А., Попова Д. Новые меры поддержки материнства и детства: рост уровня жизни семей с детьми или рост рождаемости? — М.:

Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… рождаемостью. Этот процесс составляет содержание глобальной демографической модернизации [ Демографическая модернизация России, 2006].

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

Современная Россия дает ярко выраженный пример незавершенного демографического перехода, выполнив лишь половину подобного пируэта:

как страны Западной Европы, мы перешли к показателям низкой рождаемости, но как большинство стран третьего мира, сохранили высокую смертность населения. Более того, Россия — уникальный случай в мировой демографической истории. Как уже отмечалось, до середины 1960-х гг. она демонстрировала уверенное движение к росту продолжительности жизни и сокращению смертности, практически сравнявшись по этим показателям с западноевропейскими странами. Шансы на завершение демографического перехода были как никогда высоки. Со второй половины 1960-х гг. это движение затормозилось, а в дальнейшем, в 1990-х, в России произошло резкое повышение смертности и сокращение роста продолжительности жизни. Другими словами, мы проиграли не только другим странам, но и самим себе.

В этом контексте попытки решить демографические проблемы за счет роста рождаемости заведомо обречены на неудачу даже в случае относительного успеха в динамике рождений, поскольку главным фактором поддержания высокой численности населения является рост продолжительности жизни. А значит, модернизационный эффект демографической программы крайне низок.

Справедливости ради отметим, что это не означает, что рост рождаемости нежелателен или невозможен. Некоторые страны Запада (например, Франция, скандинавские страны) смогли в последнее десятилетие повысить уровень рождаемости. Однако и в этих странах рост рождаемости происходит на фоне общей демографической модернизации как реакции на существенный рост продолжительности жизни. Российская же демографическая и социальная политика не может пока преодолеть многолетний кризис высокой смертности и, как показывает анализ демографической программы 2006 г., не обладает достаточным арсеналом средств для необходимого перелома.

Сокращение численности экономически активного населения переживает не только Россия, но и большинство развитых стран мира. Между тем во второй половине ХХ в. экономические лидеры сумели найти эффективную альтернативу — миграционную политику «открытых дверей». Ее реализация потребовала перестройки всей системы экономических и социальных институтов, но в конечном итоге позволила этим экономикам относительно успешно решить проблему дефицита трудовых ресурсов и даже перейти в стадию экономического подъема. Россия же все еще мучительно решает дилемму: «открываться» или «обойтись собственными силами».

В конце 2006 г. государство попыталось сформулировать свою миграционную политику, что привело к принятию нового миграционного законодательства. В 2000–2005 гг. в России доминировала жесткая миграционная политика, краеугольным камнем которой было не привлечение в экономику трудовых мигрантов, а борьба с нелегально въехавшими на территорию страны иностранцами. Принятые в 2006 г. поправки были призваны вывести миграцию из тени.

Один вектор изменений — введение уведомительного (взамен существовавшего разрешительного) порядка регистрации прибывших в Россию иностранцев и отмена практики ежегодной перерегистрации иностранных граждан. Второе изменение должно было существенно облегчить жизнь гражданам, прибывающим в Россию в рамках безвизового режима. Предполагалось даже, что в будущем этим гражданам не потребуется разрешение на трудоустройство, как и работодателям не потребуется разрешение, чтобы нанимать иностранных работников.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

согласно которым: 1) усиливается ответственность за нарушения порядка привлечения к трудовой деятельности иностранцев, причем как для работодателей, так и для самих работников, увеличиваются штрафы; 2) вводится система жесткого квотирования иностранной рабочей силы; 3) вводятся ограничения на Таким образом, все перечисленные преобразования системы социальной защиты населения (монетизация льгот, стимулирование рождаемости, задач догоняющего развития. Однако если исходить из их реального содержания и результатов, речь шла несколько об ином: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось восполнить своеобразный долг перед социальной сферой, которая долгое время своих программ государство столкнулось со множеством проблемных ситуаций, тормозивших реформы.

институциональных ловушках. Любой, даже целиком оправданный в социально экономическом плане пересмотр социальных обязательств государства Кампания по монетизации социальных льгот со всей очевидностью это продемонстрировала. Более того, эта же кампания показала: если политические социальной сфере неформальные практики, в устранении которых не заинтересован ни один участник. В этом одна из причин, по которым социальные оценке этих намерений населением, отраслевыми сообществами, региональными бюрократиями — требованиям справедливости. Даже в органах Еще более противоречивое отношение к социальным реформам складывается в российских регионах. Часто региональные бюрократии не поддерТ.М. Малева, Л.Н. Овчарова | Социальная модернизация в России… живают реформы потому, что, с их точки зрения, эти реформы закрепляют несправедливое распределение финансов и ответственности между регионами

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

и центром. В итоге, процесс переориентации на решение социальных проблем пока еще весьма декларативен и слабо увязан с многообразием социальных проблем в регионах. Политика федеральных властей в социальной сфере не имеет общего вектора: перераспределительный патернализм национальных проектов сочетается с фискальными приоритетами в реформировании межбюджетных отношений и социальных расходов.

Пространство для компромисса между этими многовекторными требованиями эффективности и справедливости слишком узко, и его достижение чрезвычайно трудно.

Изменит ли экономический кризис 2008–2009 гг. ход событий и положит ли начало новому модернизационному этапу в социальной политике — вопрос будущего. Также пока неясно, сконцентрируются ли действия в социальной сфере на мерах сугубо антикризисного характера (политика в отношении безработных, поддержка доходов различных социальных групп, социальная защита малообеспеченных и пр.) или же возобладает понимание, что кризис — время для принятия стратегических решений и реализации тех институциональных реформ, которые либо крайне затруднены, либо невозможны на этапе эволюции. Что сегодня правильнее — всемерная поддержка населения или строительство новых социальных институтов? Разумеется, нельзя допустить, чтобы одна проблема заслонила собой другую, и в реальной политике придется искать баланс и совмещать решение обеих задач. Но именно такой вектор действий помог бы сократить на посткризисном этапе разрыв между российской экономикой и экономикой стран-лидеров. Это реальный сценарий социальной и в конечном итоге экономической модернизации.

ЛИТЕРАТУРА

Аузан А. А. Национальные ценности и российская модернизация: пересчет маршрута:

Публичная лекция в «Полит.Ру»; http://www.polit.ru/lectures/2008/10/22/auzan.html.

Белл Д., Иноземцев В. Эпоха разобщенности. — М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2007.

Гонтмахер Е. Национальные проекты: первые итоги реализации // SPERO. 2008.

№ 8 (Весна-лето).

Гудков Л. Проблема абортивной модернизации и мораль: Публичная лекция в «Полит.

Ру»; http://www.polit.ru/lectures/2008/11/21/gudkov.html.

Гурвич Е. Приоритеты нового этапа пенсионной реформы // SPERO. 2008.

№ 8 (Весна-лето).

Демографическая модернизация России, 1900–2000 / Под ред. А. Вишневского. — М.:

Новое издательство, 2006.

Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики / Т. Малева, С. Васин, О. Голодец, С. Бесфамильная; БЭА. — М.: РОССПЭН, 1999.

Иноземцев В. Книгочей. — М.: Ладомир, 2007.

Капелюшников Р. И. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. — М.:

ИД ГУ—ВШЭ, 2001.

Коалиции для будущего. Стратегии развития России / «Сигма». – М.: РИО-центр, 2007.

Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.

Утверждена Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351; http://www.demoscope.ru/ weekly/knigi/koncepciya/koncepciya25.html.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

Макдональд П. Низкая рождаемость и государство: эффективность политики // Материалы международного семинара «Низкая рождаемость в Российской Федерации: вызовы Малева Т., Синявская О. Социально-экономические факторы рождаемости в современной России: эмпирические измерения и вызовы социальной политике // SPERO.

Мау В. А. Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы // «Газета.Ru. Комментарии». 05.07.2005; http://www.gazeta.ru/comments/ Современные проблемы пенсионной сферы: комментарии экономистов и демографов / Под ред. Т. Малевой. — М.: Московский центр Карнеги, 1997.

Шишкин С., Темницкий А., Чирикова А. Трудовая мотивация российских врачей и влияние на нее национального проекта // Российское здравоохранение: мотивация врачей

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ РАКУРС МОДЕРНИЗАЦИИ

Зубаревич Н.В., д.г.н., директор региональной программы НИСП История показывает, что все попытки модернизации России упирались в барьеры, обусловленные ее огромной территорией: «Реформаторы пытались опередить время, но увязли в пространстве»1. Сакрализация пространственных барьеров развития стала национальной традицией. Отчасти потому, что власти, и не только они, плохо знают страну и побаиваются ее разнообразия буквально на генетическом уровне, постоянно стремясь к унификации всего и вся. Одновременно мощь обширных просторов страны служит важным компонентом самоидентификации не только власть предержащих, но и всех россиян. На сочетании двух контрастных ощущений — страха и гордости и вырос ментальный барьер для принятия адекватных управленческих решений, и с ним нельзя не считаться при оценке институциональных возможностей модернизации.

Снизить первый — ментальный — барьер можно только с помощью лучшего понимания общих закономерностей и трендов пространственного развития. Второй шаг — выделение объективных и субъективных ограничений и коридора возможностей модернизации российского пространства. Третий — оценка опыта других стран и его применимости для России. И наконец, четвертый — разработка вариантов действий в существующих условиях с тем, чтобы ускорить модернизацию в территориальном ракурсе.

КАК РАЗВИВАЕТСЯ И МОДЕРНИЗИРУЕТСЯ ПРОСТРАНСТВО?

В региональной науке со второй половины ХХ в. сложился устойчивый консенсус в понимании пространственного развития — оно не может быть равномерным. Это объясняется двумя основными концепциями, выдержавшими проверку временем.

Во-первых, это центропериферийная теория (модель) пространственного развития, созданная Дж. Фридманом: центры разного уровня всегда стягивают ресурсы (человеческие, финансовые, природные) со своей периферии, и именно концентрация ресурсов создает возможности для инновационных изменений самих центров. Затем эти инновации транслируются на периферию с лагом во времени, зависящим от величины барьеров на пути движения инноваций [Friedmann J., 1966]. Между центрами и периферией существует подвижная зона полупериферии, которая более активна и при резком изменении условий развития может перехватить функции центра. Эта модель работает на всех уровнях — от мировых городов и крупных агломераций до региональных и местных центров.

Регионализация в развитии России: географические процессы и проблемы / Под ред. С. С. Артоболевского и А. И. Трейвиша. — М.: Эдиториал УРСС, 2001 (цитируемая фраза принадлежит А. И. Трейвишу).

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

развитии страны играют города: это не только «опорный каркас» расселения, но и главные трансляторы импульсов модернизации на окружающую Во-вторых, это исследования процессов пространственной концентрации экономики, в том числе в рамках «новой экономической географии»2.

изученный в региональной науке процесс концентрации экономической деятельности в тех местах, которые обладают сравнительными преимуществами, природы» (богатство природными ресурсами, выгодное географическое положение), мало зависящие от человека, и факторы «второй природы» (агломерационный эффект, человеческий капитал, институциональная среда), в постиндустриальную — человеческий капитал и институты. Время работает на модернизацию, но пока слишком медленно. Что же нужно ускорить — density — пространственная концентрация населения и эффект масштаба (развитие городских агломераций);

внутристрановых рынков, транспортными и транзакционными издержками в целом, но и слаборазвитой инфраструктурой;

мобильности, социальных лифтов и доступности качественных социальных услуг, повышающих человеческий капитал.

Модернизация быстрее идет там, где лучше условия для диффузии инноваций — выше концентрация населения и его качество, более развита инфраВ середине ХХ в. — Т. Мюрдаль, в 1980–1990-е гг. — «новая экономическая география» П. Кругмана, за которую он получил Нобелевскую премию в 2008 г., а также М. Фуджита, Т. Венаблс, структура и меньше экономическое расстояние, ниже институциональные барьеры. Необходимость снижения всех трех барьеров пространственного

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

развития очевидна, но они долгосрочны и устойчивы по своему характеру.

Пространство очень инерционно, поэтому выбор направлений, стимулирующих модернизацию, ограничен для России достаточно узким коридором возможностей, особенно в условиях ухудшения мировой конъюнктуры и роста проблем в экономике.

Пространственная поляризация усиливает риски перенапряжения и приводит к срывам модернизаций, преследующим Россию на протяжении веков.

Безусловно, менее развитым регионам нужно помогать, но следует четко понимать границы возможностей и правильно выбирать механизмы, даже если в стране есть финансовые ресурсы для масштабного перераспределения.

Современная региональная наука доказывает, что в контексте модернизации важнейшими направлениями пространственного развития являются те, которые улучшают условия для распространения инноваций в пространстве, а именно:

— поддержка городов-центров, создающих инновации и транслирующих их на периферию;

— развитие инфраструктуры, позволяющее сократить экономическое — улучшение факторов «второй природы» — человеческого капитала Все это во власти государства и общества, но требует огромных ресурсов и длительных усилий.

ОГРАНИЧЕНИЯ И КОРИДОР ВОЗМОЖНОСТЕЙ

ДЛЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ПРОСТРАНСТВА

Пространственные барьеры модернизации России очевидны, к ним относятся гигантские расстояния, обширность территорий с неблагоприятными условиями жизни и слаборазвитой инфраструктурой, низкая плотность населения и редкая сеть городов. Схожие барьеры существуют и в некоторых других странах, тем не менее эти страны успешно развиваются.

Помимо «вечных» проблем имеются пространственные ограничения, обусловленные современным уровнем развития, это и есть стартовые условия для модернизации. Важно понять, каково соотношение регионов с разными экономическими и человеческими ресурсами, каков баланс развивающихся и стагнирующих поселений, как влияют на возможности модернизации объективные пространственные тренды экономического и социального развития, а также политика властей. Оценим эти стартовые условия, как объективные, так и субъективные:

— в регионах, обладающих значительными экономическими ресурсами для модернизации, живет четверть населения, в аморфных «середняках» — почти 2/3, в слаборазвитых регионах — 10–15% населения — Россия недоурбанизирована, слаба городская (достижительная) культура: 38% населения живет в городах с населением свыше 250 тыс.

чел., которые оказались наиболее адаптивными и жизнеспособными в переходный период, 36% — в сельской местности, поселках и малых городах с минимальными ресурсами для модернизации;

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

города и окружающую периферию, однако зоны их модернизирующего влияния не способны охватить всю страну; в России очень мало — велика и усиливается пространственная и поселенческая поляризация человеческого капитала в виде зон модернизации и деградации;

обоснованных приоритетов, власти не понимают законов пространственного развития, поэтому дух госплана восстанавливается быстрее и сильнее, чем в других сферах госрегулирования.

Еще раз придется повторить, что концентрация экономики на территориях с конкурентными преимуществами типична для всех стран мира, но замедляться (это уже происходит в период кризиса). В России экономическая поляризация усилена дробной административно-территориальной структурой страны, при которой пространственные ареалы с максимальными конкурентными преимуществами и территории с их отсутствием слаборазвитых регионов страны в сочетании с поддержкой мерами выравнивающей региональной политики.

Сохраняется сверхконцентрация экономики страны в столичной агломерации, несмотря на все попытки стимулирования развития второго федерального города как сопоставимого экономического центра. Стягивание экономической активности ускоряет развитие агломерации, если «мотором» является конкурентное преимущество эффекта масштаба, а не административностатусный фактор (концентрация госуправления и штаб-квартир крупных стимулирование развития Санкт-Петербурга пока дает результаты, неадекватные затратам. Проблема гиперконцентрации отчасти смягчается тем, что и начинает стимулировать экономический рост в прилегающих областях Центрального макрорегиона. Для расширения влияния столицы на развитие

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

прилегающих регионов необходимо развивать транспортную инфраструктуру растущей агломерации и сопредельных территорий.

Замедлена модернизация других крупных агломераций страны из-за дефицита инвестиций, ограниченности бюджетных ресурсов и невысокой миграционной привлекательности. Ускоренный рост торговли и жилищного строительства, концентрация занятых в своих регионах не сопровождаются адекватным ростом инвестиций и внешнего миграционного притока.

Городам-миллионникам необходимо в первую очередь снятие институциональных барьеров на рынке земли и в распределении налоговых поступлений в их бюджеты, остальное экономика сделает сама за счет агломерационных преимуществ.

Медленно расширяются зоны ускоренного роста вглубь страны. Большинство развитых промышленных регионов Поволжья, Урала и Сибири с городами-миллионниками пока не стали новыми «точками роста». Это следствие и объективных проблем развития (внутриматериковое положение усиливает барьеры расстояния), и сверхцентрализации управления с чрезмерным изъятием финансовых ресурсов у регионов-«доноров». Только Татарстану благодаря особой поддержке и в последние годы Свердловской области удалось ускорить экономический рост, опираясь на собственный промышленный потенциал и используя преимущества развития сервисной экономики в крупных агломерациях. Потенциал остальных регионовлидеров «второго эшелона» может быть реализован при большей финансовой и управленческой самостоятельности (внешний фактор) и активизации конкуренции за инвестиционные ресурсы, которая способствует модернизации институтов (внутренний фактор). Развитые регионы — главный плацдарм модернизации.

Медленно модернизируются многочисленные срединные регионы, в которых живет 2/3 населения страны. Их собственные экономические возможности недостаточны для устойчивого развития, а федеральных ресурсов на такое количество регионов не хватит никогда. Именно в срединных регионах вязнут федеральные реформы, не способные преодолеть барьеры российского пространства. Такие регионы более всего нуждаются в улучшении институциональной среды, активизации местного сообщества, а также в оптимальном сочетании стимулирующей и выравнивающей региональной политики (пока плохо работают оба направления). Слабость институтов и дефицит социального капитала, низкокачественное управление во многом объясняют трудности модернизации всей страны, но особенно срединных регионов. В них есть потенциал роста, но он локализован в крупных городахцентрах и пригородных зонах, отдельных промышленных городах. Одним из лучших решений в этой патовой ситуации может быть упор на формирование дееспособных управленческих кадров на региональном и муниципальном уровнях, способных активизировать имеющиеся ресурсы модернизации.

Но при существующей системе рекрутинга управленческих кадров это сделать сложно.

Несмотря на значительное сокращение числа депрессивных регионов в годы экономического роста, остается депрессивность на востоке страны и особенно на муниципальном уровне; кризис актуализирует эту проблему.

Среди регионов, трудно восстанавливавшихся после промышленного спада

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

РФ, депрессивность сохранилась на уровне муниципалитетов. Многочисленные периферийные сельские районы и малые города Нечерноземья, Урала и дырам» [Нефедова Т.Г., 2003]. Нарастающий кризис вновь делает депрессивными монопрофильные города с неконкурентоспособными активами.

и длительного времени для санации. Проблема трудноразрешима из-за дефицита человеческих ресурсов и инфраструктурных барьеров. Вымирание Число слаборазвитых республик не уменьшается, они не смогли преодолеть барьеры развития и снизить зависимость от федеральной помощи.

В большинстве слаборазвитых республик Юга и Сибири сохраняется минимальная обеспеченность бюджетов собственными доходами, иждивенчество сокращение различий в доходах населения благодаря масштабной федеральной помощи и росту зарплат бюджетников. Ключевыми задачами для этой немногие конкурентные преимущества, которыми они обладают (аграрноклиматические, рекреационные, трудовые ресурсы), социальная модернизация (образование) и рост территориальной мобильности населения, который удаленности и слаборазвитой инфраструктуры, незначительными инвестициями, миграционным оттоком населения. Группа относительно развитых и отрасли первого передела, что не обеспечивает перехода к более инновационному развитию. В то же время на востоке есть города с более высоким Стратегия государственной поддержки наиболее эффективных проектов бизнеса по освоению природных ресурсов востока страны только формируется.

говорить бессмысленно, время нельзя повернуть вспять, как будто ресурсных ограничений не существует. На востоке и севере страны жизнь заставит и инфраструктурных коридоров, которые позволяют «держать» слабозаселенную территорию. Точечной должна быть и инфраструктурная поддержка 2. Территориальные контрасты развития усиливаются депопуляцией и миграциями, пространственной поляризацией

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

человеческого капитала.

Демографические ресурсы страны сильнее всего сокращаются в наиболее постаревших регионах европейского центра и северо-запада, за исключением двух столичных агломераций. На среднесрочную перспективу только в 6–7% регионов России сохранится естественный прирост населения. Меры по стимулированию рождаемости не способны решить проблему депопуляции, поскольку ее масштабы крайне велики. Демографические процессы инерционны, поэтому естественная убыль будет и дальше «сжимать» обжитое пространство, особенно быстро — в постаревших регионах европейской России. Демографические ресурсы республик Юга с растущим населением остались последним резервом в стране, который иссякнет в течение жизни одного-двух поколений.

Кроме того, в России восстановился центропериферийный вектор внутренних миграций, типичный для предыдущих десятилетий: население покидает периферийные и менее развитые регионы и концентрируется в крупнейших агломерациях. Возврат к долговременному тренду ХХ в. означает, что современные направления миграций устойчивы и сохранятся на перспективу.

Для снижения негативного воздействия дефицита рабочей силы необходимо выстраивать разные стратегии для демографически депопулирующих регионов европейской России и северо-восточных регионов с миграционным оттоком населения. Первые нуждаются в притоке мигрантов с разным уровнем квалификации для компенсации демографических потерь. На севере и востоке страны в первую очередь необходимо закрепить местное население, стимулируя создание новых рабочих мест с привлекательным уровнем оплаты труда, а миграционная политика может служить дополнительным фактором для привлечения занятых в менее конкурентные сектора экономики. Политика замещения уезжающего местного населения мигрантами из ближнего зарубежья не только затратна, но и не обеспечивает закрепления новых жителей — они достаточно быстро включатся в возвратную миграцию, в освоенную часть страны и в крупные города вслед за местным населением.

Усиливается пространственная поляризация человеческого капитала и качества жизни: в крупнейших агломерациях и в ведущих регионах нефтегазодобычи с наиболее высокими доходами населения и бюджетами более заметны позитивные тенденции роста человеческого потенциала (улучшение состояния здоровья, социальной мобильности и уровня образования населения), а в периферийных сельских районах и большинстве малых городов и поселков вне агломераций человеческий потенциал снижается, усиливается маргинализация и деградация социума. В России острота пространственной социальной поляризации беспрецедентна для относительно развитой страны. Во многом она обусловлена особенностями советского периода развития, но немалый вклад вносит и современная деградация социальной инфраструктуры.

Очевидных рецептов для решения этой проблемы не существует, особенно с учетом размеров территории России и гигантского объема необходимых средств на модернизацию ее социальной инфраструктуры. Инерция процесса очень велика, вымирание и маргинализация обширной периферии будет продолжаться. В этих условиях важнейшими для государства становятся две задачи: создание социальных лифтов для молодежи (образование, рост мобильности), чтобы не воспроизводить маргинализацию периферии

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

содействие «переформатированию» экономических функций депрессивных периферийных территорий, особенно в Нечерноземье, с аграрных на Тренд выравнивания виден только в легальной заработной плате. Региональное неравенство доходов населения почти не сокращается, несмотря на значительный рост уровня доходов, объемов социальных трансфертов и социальных расходов бюджетов субъектов РФ. Причиной являются не только политизированностью распределения межбюджетных трансфертов на социальные и инвестиционные цели. Но все же Россия приближается к тому уровню экономического развития, при котором создаются финансовые возможности для реального смягчения различий в доходах населения регионов.

и межрегиональные экономические и человеческие контакты, за исключением Центра и Северо-Запада, в которых связующими центрами являются две крупнейшие агломерации страны. Остается низкой эффективность интеграционных программ, навязываемых сверху административными методами;

развития транспортной и энергетической инфраструктуры. Эффективная интеграция снизу возможна только при понимании регионами получаемых выгод такой политики — ускорить трансляцию импульса роста от уже сформировавщихся центров на более широкий круг регионов, стимулируя использование

ОПЫТ ДРУГИХ СТРАН: СТИМУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ

И ВЫРАВНИВАНИЕ

За переходный период приоритеты регионального развития для России сместились от безусловно выравнивающих ко все более стимулирующим. Это объясняется тем, что в стране появились деньги на стимулирующую политику.

Но эта политика сильно напоминает госплановскую по приоритетам, а порой

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

даже по инструментам, сказывается колея унаследованного развития (path dependency). Продуманного сочетания двух подходов — выравнивающего и стимулирующего — так и не сложилось. Для выработки необходимого баланса полезно рассмотреть опыт политики развитых и развивающихся стран.

Политика поддержки территорий в развитых странах Региональная политика стран ЕС всегда была нацелена на выравнивание и ускорение экономического роста отстающих регионов, с тем чтобы его «плоды»

способствовали росту доходов населения. Но механизмы реализации региональной политики менялись кардинально. Важнейшее институциональное изменение — регионализация управления и переход к принципу субсидиарности, то есть перемещение функций и ресурсов на наиболее низкий территориальный уровень управления, на котором возможно выполнение этих функций. Менялись и приоритеты региональной политики.

Начиналась она с политики «полюсов роста» — размещения в отстающих регионах более современных промышленных производств, чтобы сформировать вокруг них зону роста и модернизации. Последующее развитие показало, что технологические инновации на периферии могут прижиться, но модернизации территории это не обеспечивает. Политика создания «полюсов роста» широко применялась в странах Европы в 1950–1960-е гг., а затем в Бразилии и других развивающихся странах, но многочисленные провалы поставили ее под сомнение.

Следующим этапом стало прямое субсидирование развития отстающих территорий, но и такая политика оказалась неспособной добиться поставленной цели. Трудноисполнимым оказался базовый посыл — привлечь бизнес в регионы с худшими условиями для развития. Широко применявшиеся институциональные механизмы стимулирования инвестиций (налоговые льготы и каникулы) и инвестиции государства в инфраструктуру оказались недостаточным аргументом для бизнеса при выборе мест локализации активов.

В отличие от выравнивания регионов схожая политика в отношении менее развитых новых стран ЕС дала позитивные результаты, сократив различия между ними и более развитыми странами. И это было достигнуто благодаря опережающему развитию наиболее сильных регионов в странах — новых членах ЕС. Чтобы догонять, они делали ставку на свои сильные регионы.

В результате одновременно снижалось неравенство между странами ЕС и росло региональное неравенство внутри каждой из них [Midelfart-Knarvik K.H., Overman H.G., 2002]. Этот неоднозначный опыт мало известен в России, хотя он очень важен.

Выделим главные направления современной региональной политики развитых стран, нацеленной на модернизацию.

Обновление региональной политики поддержки промышленного развития Политика прямого субсидирования предприятий и отраслей, проводившаяся в ОЭСР в предыдущие десятилетия, доказала свою неэффективность. Кроме того, региональная специализация, складывавшаяся десятилетиями, стремительно меняется, многие регионы, бывшие исторически индустриальными или аграрными, переориентируют свою экономическую деятельность.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

предприятий) в определенном регионе, что повышает производительность. Кластеризация — это удобная и прагматичная организационная модель, позволяющая концентрировать ресурсы и выстраивать партнерское взаимодействие.

Но следует учитывать, что использование кластерного подхода в региональной политике связано с некоторыми рисками. Это не «строительство»

технологических цепочек, как при создании советских территориальнопромышленных комплексов в плановой экономике. Ключевую роль играет поддержка общих потребностей групп фирм (в инфраструктуре, в качественной рабочей силе и т. д.) и технологической интеграции, финансирование совместных исследований, проводимых с участием бизнеса. Конкурентоспособность региона локализации кластера повышают три направления инновативности, а не выделение конкретных отраслей (например, металлургии, химии и т. д.) и предприятий, развитие которых будет поддерживаться ОЭСР, которые занимают 3/4 территории и концентрируют четверть населения. На фоне российских территориальных контрастов их отставание 1995–2000 гг. усилилось. Проблемы те же, что и в России: более низкая плотность населения и его постарение негативно влияют на доходы бизнеса и препятствуют созданию рабочих мест. Эти проблемы нужно дифференцировать расстоянию, более значительной концентрации населения, развитию процессов субурбанизации. В каждой третьей стране ОЭСР самые высокие темпы тенденции выражены еще более резко: сельские районы вблизи крупных городов вполне жизнеспособны, а периферийные деградируют.

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

Важнейшая тенденция — деаграризация сельской местности, доля агросектора в экономике сельских районов невелика и продолжает снижаться.

Рост производительности труда привел к резкому сокращению занятости в этой сфере в странах ОЭСР, как в абсолютных, так и в относительных показателях — в агросекторе занято менее 10% рабочей силы сельских территорий.

Для России с ее крайне низкой производительностью труда в сельском хозяйстве это еще далекая перспектива, но в пригородных районах деаграризация сельской местности идет очень быстро. Этому способствуют конкуренция за землю со стороны других пользователей (бизнеса, населения), создание новых рабочих мест в неаграрных секторах сельской экономики и трудовые миграции сельских жителей на городские рынки труда с более высокой заработной платой.

Поддержка сельских районов в виде прямых сельскохозяйственных субсидий остается рудиментом старой (и неэффективной) политики стран ОЭСР.

В отличие от них Россия не проводит политику массированного субсидирования сельского хозяйства, хотя в сельской местности в нем занято почти 40% работников. Опыт развитых стран показывает, что политика субсидирования не способна решить социально-экономические проблемы села. В России сельская региональная политика более модернизирована, приоритетом является поддержка сельской инфраструктуры (образования, здравоохранения и др.) с помощью бюджетных механизмов. Но пока не сделан следующий шаг по выявлению и использованию разнообразного потенциала развития сельских территорий. Именно это становится приоритетом реформирования политики ОЭСР, где постепенно отказываются от политики выравнивания и поддержки доходов и конкурентоспособности фермерских хозяйств и переходят к поддержке конкурентоспособности сельских районов, повышению капитализации местных активов, вовлечению неиспользуемых ресурсов.

Такой переход предполагает два важных изменения. Во-первых, это расширение фокуса от сельского хозяйства к разным секторам экономики.

Для России это крайне важно, ведь в периферийных вымирающих сельских районах Нечерноземья сельское хозяйство не только неконкурентоспособно, для него уже нет необходимых рабочих рук. Эти территории довольно быстро будут переформатироваться под другие виды деятельности — менее трудозатратные (например, природоохранные) или с сезонной занятостью (летняя рекреация). Второе изменение — иная система «действующих лиц»

региональной политики, переход от узкого перечня (власти, выделяющие субсидии, и сельхозпредприятия или фермеры) к более широкому, включающему разнообразные местные структуры и сообщества. Традиционные иерархические административные структуры не способны выполнять роль единственного субъекта, комплексная политика развития сельской местности требует активного участия и горизонтального взаимодействия всех заинтересованных сторон, включая самих жителей и их общественные структуры.

Под эти цели перестраивается и система государственного управления:

в Великобритании было создано Министерство охраны окружающей среды, продовольствия и развития сельских регионов, нацеленное на интеграцию различных аспектов политики в отношении села. В числе программ, реализуемых в рамках интегрированного системного подхода, «Программа оживления сельской местности» для Нидерландов, программа ЕС по подготовке лидеров местных инициатив (LEADER Community Initiative).

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

и ресурсом самоорганизации оказались женщины, движимые ответственностью за своих детей. Но это пример самоорганизации оказался недолговечным, подчеркнуть, что она нацелена на развитие горизонтальных контактов бизнеса и жителей, «сшивающих» пространство. Плотные контакты важны сами Для стран с переходной экономикой приграничное положение чаще используется более утилитарно — для стимулирования роста. Это возможно служить ускоренный промышленный рост штата Сонора в Мексике на границе с США, регионов Чехии и Венгрии на границах со старыми странами ЕС.

Это демонстрирует пример экономически «полумертвой» границы северозапада России со странами ЕС, хотя это единственная приграничная территория, которая могла бы развиваться за счет «разности потенциалов». Если же рассматривается с геополитических позиций, а в таком ракурсе экономическая и социальная эффективность отходит на второй план. И объективные, и субъективные ограничения не позволяют высоко оценивать модернизирующий эффект приграничного положения регионов России.

В отличие от экономического, социальное неравенство регионов может снижаться. В Докладе Всемирного банка за 2009 г. [World Development Report, Программы развития сельских сообществ в рамках гуманитарных проектов ЕС в северных регионах России.

бедным слоям населения, она дала дополнительный эффект в виде некоторого сглаживания региональных различий в доходах населения. Адресатом такой

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

политики был не регион, а население (домохозяйства).

Судя по этому опыту, важнейшим механизмом смягчения социального неравенства регионов должна стать не региональная, а социальная политика государства, обеспечивающая выравнивание доходов населения с помощью социальных трасфертов. Примером заметного смягчения различий может служить Франция с ее традиционно сильной социальной политикой.

В то время как в Великобритании, где сложилась иная модель государства и не существует столь масштабного межрегионального перераспределения и такого объема социальных трансфертов, региональное неравенство продолжает расти и в экономике, и в социальной сфере.

Чтобы идти путем континентальной Европы, России нужны два условия — достаточно высокий уровень экономического развития, которого страна вполне способна достичь (хотя из-за гигантского и плохо обустроенного пространства ресурсов для перераспределения потребуется значительно больше, чем в странах ЕС), и эффективная социальная политика, которой пока нет, и неясно, когда она появится. Именно социальная, а не региональная политика способна смягчить пространственное социальное неравенство. Возможен и иной путь, более рыночный, англосаксонский — не создавать столь масштабной системы перераспределения, помогая только наиболее уязвимым слоям населения, а вкладывать больше ресурсов в человеческий капитал, чтобы мобильные и конкурентоспособные люди сами выбирали, где жить. Но для этого нужна институциональная реформа, и не только в сфере образования и здравоохранения, но и на рынках жилья и т. д. Возможны варианты, но суть остается неизменной — в политике сглаживания социальных контрастов люди важнее регионов.

Политика стран догоняющего развития Догоняющая модернизация всегда территориально локализована и усиливает поляризацию пространства. Для стран догоняющего развития главным направлением является стимулирование развития территорий с конкурентными преимуществами: выгодным положением, концентрацией востребованных рынком ресурсов и т. д. Крупные страны проводили также политику поддержки импортозамещения, но, не вступая в дискуссию по поводу ее эффективности, отметим, что она тоже стимулировала развитие ограниченных, специально выбранных территорий.

В странах догоняющего развития можно выделить несколько типов территорий ускоренного роста:

— крупные города, столичные или с более современными отраслями промышленности; именно крупные города с меньшей нагрузкой раннеиндустриальными или ресурсодобывающими отраслями первыми осваивают высокотехнологичные и постиндустриальные функции, обеспечивающие устойчивое развитие;

— регионы с развитыми позднеиндустриальными отраслями, чаще всего более высокотехнологичным машиностроением;

— регионы с выгодным географическим положением: приморские, удобные для вывоза продукции, и регионы вблизи границы с более развитыми странами; в них чаще всего формируются зоны с особым

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ

До сих пор преобладает политика стимулирующего развития индустриальных «полюсов» и зон роста, крупных городов при практически полном пренебрежении выравнивающей политикой, на которую нет ресурсов. В результате растет неравенство развития зон модернизации и отсталой периферии. Только с течением времени начинается расширение ареалов роста за — велики трудности трансляции импульса развития от центров модернизации на окружающую территорию, этому мешают барьеры ментальное наследие советской экономики, основанной на дешевом труде. Однако есть и обратные примеры ускоренного развития повышения территориальной мобильности населения, иногда вводятся даже ограничения (Китай). В России ситуация совершенно — финансовые и управленческие ресурсы в основном концентрируются на уровне центрального правительства, очень велико недоверие Для выбора территориальных приоритетов развития и гибкой их адаптации к меняющимся условиям полезен опыт Китая4. В России более известна политика стимулирования развития прибрежных регионов, которая прежде всего развитые прибрежные регионы), а также сокращение бюджетных трансфертов внутренним провинциям. Эта стратегия реализовывалась и через

В ФОКУСЕ ВНИМАНИЯ: МОДЕРНИЗАЦИЯ