«Асыл Унделанд Октябрь 2011 Это исследование финансировалось Программой по лесам (PROFOR), которое является партнерством многих доноров и управляется группой во Всемирном Банке. Получите больше информации на сайте: ...»

Страна богата природными ресурсами, большинство из которых еще не разведано. Имеются значительные залежи золота и редкоземельных металлов; запасы угля, нефти и природного газа местного масштаба; другие месторождения - нефелина, ртути, висмута, свинца и цинка. Кыргызстан также играет важную роль в регионе, как источник ледниковых вод, которые влияют на региональный климат, питают сельское хозяйство, дают питьевую воду и производят гидроэлектроэнергию. В стране насчитывается около 8200 ледников, дающих начало более чем рекам. Однако только 13-17 процентов этих поверхностных вод используется для собственных нужд страны.

В то же время, орошаемые или пригодные для возделывания сельскохозяйственных культур земли составляют только 6,55 процентов территории страны. Тем не менее, сельское хозяйство попрежнему является не только одним из ключевых источников экономического роста, образующего около 25 процентов ВВП страны, но и играет существенную роль в обеспечении продовольственной безопасности, давая 65 процентам всего населения продукты питания. Около половины всего населения или 48 процентов заняты в сельском хозяйстве. При отсутствии других возможностей работы в сельской местности, большинство людей вынуждены заниматься сельским хозяйством, тем самым создавая дополнительную нагрузку на пахотные земли, а также расширяя зону пахотных земель на счет пастбищ и лесов.

Экономические возможности в горных и отдаленных районах ограничиваются разведением скота и выращиванием сельскохозяйственных культур для собственного потребления. Доля продукции животноводства в сельском хозяйстве растет, приводя к росту спроса на пастбища. Традиционно, кыргызы занимались разведением скота на основе отгонно-пастбищного животноводства. С обретением независимости от Советского Союза и осуществлением рыночных реформ, скотоводство продолжает оставаться основным занятием и источником средств к существованию для сельского населения. В течение последних десяти лет поголовье скота быстро увеличивается. Согласно официальным статистическим данным, в 2010 году, в Кыргызстане насчитывалось около миллионов овец и коз; однако бытует мнение, что это число значительно выше и реальное количество овец и коз ближе к 6,5 или даже 7 миллионам.

Таблица 1. Изменение поголовья скота (тыс. голов) Крупный рогатый 1,205 927 1,004 1,074 1,168 1,278 1, скот Источник: Национальный статистический комитет Увеличение поголовья скота оказывает больше давление на природные экосистемы, приводя к деградации пастбищ, особенно присельных пастбищ. Однако, в связи с устойчивым спросом на мясо в стране, растет число фермеров, специализирующихся на коммерческом животноводстве, которые имеют значительное количество скота и предпочитают использовать естественные пастбища. Эти фермеры выпасают свои стада на пастбищах, перегоняя их с низменных зон на высокогорные пастбища и обратно в течение 6-7 месяцев в году. Часто, такие фермеры добавляют к своему стаду животных других сельских жителей за фиксированную плату за одну голову скота и использование их молочных продуктов. Есть также наемные пастухи, которые пасут животных состоятельных людей, и те, кто пасут стада членов сообщества. Таким образом, конкуренция за доступ к хорошим пастбищам увеличивается.

Леса занимают небольшую площадь территории страны, но играют важную экономическую, социальную и экологическую роль. 90 процентов лесов в Кыргызстане растут на высоте от 700 до 3600 метров над уровнем моря. Они играют большую роль в предупреждении стихийных бедствий, таких как оползни, сели, обвалы, сходы снежных лавин. Леса также регулируют приток воды в реках, предотвращают эрозию берегов рек и защищают воды от испарения. Они удерживают воду в почве путем ее инфильтрации, а также влагу в растительности и влияют на уровень осадков. Сообщества, расположенные вверх и вниз по течению рек, зависят от лесов в плане обеспечения объема и качества воды.

Леса Кыргызстана также имеют большое значение с точки зрения сохранения биоразнообразия, являясь «домом» для многих эндемичных видов деревьев и кустарников. Реликтовые леса грецкого ореха в Кыргызстане являются крупнейшими в мире.

Большая часть лесов находитcя в государственной собственности и управляется государством, являясь частью Государственного лесного фонда (ГЛФ). На 1 июля 2011 года, земли ГЛФ составляют 3533100 гектар (около 17,7% все территории страны), включая 1116560 гектаров покрытых лесами, как естественными, так и насаждениями (5,6% всей территории страны или 26,2% ГЛФ), земли, используемые для выпаса - 1130500 гектаров (34%); остальные 40 процентов составляют земли, используемые под сенокосы, пашни, сады и огороды, поселения и другие виды земель.

Государственной лесной фонд состоит из лесов государственного значения, которые находятся в ведении государственных органов лесного хозяйства; коммунальных лесов; лесов особо охраняемых природных территорий и выделенных лесов. Есть дополнительные 277 тысяч гектаров леса, которые находятся вне государственного лесного фонда, и управляются либо органами местного самоуправления или сельскими сообществами (Постановление Правительства № 407, июль 2011).

Таблица 2. Площадь лесов в стране (2011г.) покрытые лесом Источник: Постановление Правительства КР «Об утверждении результатов инвентаризации лесов в Кыргызской Республике» от 26 июля 2011 года, № Бедность в Кыргызстане по-прежнему широко распространена, особенно в горных и отдаленных районах, где половина населения живет ниже черты бедности. Земельные реформы, проведенные в 1991-1999 годах, предусматривали выделение пахотной земли только людям, которые работали в государственных и коллективных хозяйствах, занимавшихся сельским хозяйством. Другие хозяйства, такие как животноводческо-племенные и семеноводческие хозяйства, а также лесничества под управлением лесхозов, остались в государственной собственности. В то время как люди, проживавшие на территории колхозов и совхозов, получили земельные доли, имущественные паи в виде техники, скота и другого имущества, люди, которые жили в лесничествах и были заняты в лесном хозяйстве - ничего не получили. Более того, земля, на которой они живут и их небольшие подсобные участки, в основном, принадлежат Государственному лесному фонду и, следовательно, не могут быть приватизированы и передаваться, они не могут ими распоряжаться на законных основаниях.

Государственное агентство по охране окружающей среды и лесного хозяйства, в 2007 году, констатировало, что 414188 домашних хозяйств, в которых проживает 2,075943 человек, расположены на землях ГЛФ (около 200 тысяч человек непосредственно на землях ГЛФ) и в непосредственной близости от них.

Все леса в Кыргызстане традиционно подразделены на четыре основных типа:

1. 109372 домашних хозяйства (546862 чел.), проживают вблизи еловых лесов, которые, в основном, расположены в западной и центральной части страны, а также в высокогорных зонах Ферганской долины.

2. 255816 домашних хозяйств (1279081 чел.), проживают в пределах или вблизи орехово-плодовых лесов на юге страны, расположенных на нижних склонах гор на высоте около 1,300-1,800 метров над уровнем моря. Эти леса включают как естественные, так и модифицированные человеком (посаженые, привитые) деревья грецкого ореха (Juglans regia), яблони (Malus species), алчы (Prunus species) и других видов плодоносящих деревьев.

3. Значительное число людей живет на территории и вблизи можжевеловых (арчовых) лесов в разных частях страны, что составляет около 109372 домохозяйства (546862 чел.).

4. Более 30000 домашних хозяйств с населением около 150 тысяч человек проживает около прибрежных лесов.

Б. Цели и предмет исследования Данное исследование финансировалось Фондом программы по лесам (PROFOR), который поддерживается многими донорами и управляется Всемирным банком.

Целью исследования было достижение понимания того могут ли леса в Кыргызстане содействовать преодолению бедности близлежащих к лесам сельских сообществ, а также рассмотрения возможностей увеличения стоимости путем решения вопросов на уровне политики и законодательства касательно цепочки создания добавленной стоимости.

Положения по лесам в Кыргызстане очень строги в отношении производства древесины.

Производство древесины может быть только лесхозами и связано только с санитарными рубками.

Местные сообщества используют лес для других целей, например, для выпаса скота, пчеловодства, сбора плодов, ягод, орехов, лекарственных растений. Леса с недревесными лесными продуктами занимают достаточно небольшую площадь - менее 100000 га (см. таблицу 3) или 1/9-ю часть всех лесов, но они играют важную роль в жизни и экономике местных сообществ, обеспечивая продуктами для пропитания или служа в качестве источника дохода.

В то время как орехи и фрукты собираются, в основном, на юге страны, ягоды и лекарственные растения собирают повсюду.

Таблица 3. Лесные массивы с основными недревесными лесными ресурсами Недревесные лесные Площадь (га) продукты Источник: ГАООСЛХ, Данное исследование проводилось в трех направлениях. Первое направление включало обзор официальных институтов и законодательной базы касательно управления лесным хозяйством и работы лесхозов. Второе направление было направлено на изучение существующих de facto механизмов управления в лесных сообществах, включая степень развития социального капитала для обеспечения более коллективного принятия решений, позволяющего сохранить больше благ. Третье направление было сосредоточено на специальном изучении рыночной цепочки грецкого ореха – от лесного участка до внутренних рынков и экспортеров – с целью определения, как образуется и извлекается стоимость продукта, наряду с оценкой структурных и других проблем, связанных с этой цепочкой.

Управление лесным сектором определяется как modus operandi – способ действия, посредством которого граждане, заинтересованные группы и учреждения (как официальные, так и неофициальные) получают и осуществляют полномочия в управлении лесными ресурсами для поддержания и улучшения качества жизни тех, чьи средства к существованию зависят от этой отрасли. Надлежащее управление лесами характеризуется верховенством закона, низким уровнем коррупции, надежными институтами, высокой компетентностью должностных лиц и других чиновников, ответственных за исполнение законов, их готовностью решать вопросы лесного отрасли, нерушимостью ключевых правовых основ, таких как осуществление права собственности и добровольных контрактов и т.д. (Всемирный банк 2008).

В. Методология исследования Это отчет по одной части исследования, посвященный правовым, социальным, институциональным и управленческим факторам, которые мешают сельским сообществам, расположенным в пределах и вокруг лесных земель, увеличить свои выгоды от использования лесных ресурсов. Два основных вопроса исследования:

Какие ограничения на национальном и местном уровнях политико-правовой базы затрудняют доступ местного населения к лесным продуктам?

Каковы пути обеспечения устойчивого использования лесных ресурсов?

Этот отчет основан на обзоре литературы по лесному сектору в Кыргызской Республике, выпущенной в последнее десятилетие, а также на анализе законодательства и программных документов, связанных с лесным сектором, в том числе национальной лесной политики, национального плана действия, официальных докладов, подготовленных государственными органами лесного хозяйства. Кроме того, в рамках этого исследования, Рурал девелопмент фанд (РДФ), кыргызская НПО, провела в октябре-декабре 2010 года опрос и, используя программное обеспечение SPSS, обработала полученные данные в марте 2011 года. Все полу-структурированные интервью и обсуждения в фокус-группах с экспертами и заинтересованными сторонами были проведены экспертами РДФ и консультантом проекта в период с марта по май 2011 года.

Полевые интервью и опрос были проведены в районе пяти лесхозов (см. таблицу 4). ГАООСЛХ предложил эти лесхозы для исследования, поскольку они имеют значительные площади лесов с основными в стране НДЛП, используемые местным населением.

Целью исследования было не столько получение репрезентативной информации, а возможность изучения и понимания основных проблем, связанных с доступом к ресурсам, их использованием и выработки рекомендаций по улучшению управления лесными ресурсами. Общее число опрошенных в селах, находящихся в районе пяти лесхозов, составило 300 человек. Случайная выборка мест опроса была основана на айылных аймаках (сельский административно-территориальный округ).

РДФ использовал комбинацию из двух методов отбора респондентов на местах: метод «снежного кома» для выявления пользователей и непользователей лесных ресурсов по их же рекомендации и метод случайной выборки, на основе лесхозовских журналов регистрации договоров аренды, лесных билетов и разрешений, выданных лесопользователям. РДФ использовал такие журналы за последние три года и сформировал выборку на основе полученных данных. Сочетание двух методов отбора позволило охватить как пользователей ресурсов, официально получающих разрешения на использование лесных ресурсов, так и тех пользователей, которые не получают официальных разрешений для сбора и хранения ресурсов, но на самом деле являются активными пользователями и потребителями лесных ресурсов.

Имеется отдельный специальный отчет по цепочке стоимости грецкого ореха, подготовленный в рамках данного исследования консультантом Вилли Бурном (Willie Bourne).

Также есть несколько отчетов РДФ с подробной информацией о методологии исследования, инструментариях для структурированных и полу-структурированных интервью, данные предварительной обработки, обзор нормативно-правовой базы, которые были использованы при подготовке настоящего отчета.

Таблица 4. Информация о зонах исследованных лесхозов Жайыльский область) ТоскоолГрецкие орехи 7AA, область) (Жалалабадская (Баткенская Чон-Кеминский область)

II. ПОЛИТИКА И ИНСТИТУТЫ

В первые десятилетия советской власти, лесная политика ставила во главу угла использование лесов в качестве производственного ресурса. Производились масштабные вырубки, и огромные объемы древесины направлялись на строительство. Вследствие этой разрушительной практики, к 1966 году Кыргызстан потерял около половины своего лесного покрова (см. Рисунок 1). Ежегодные лесозаготовки с 1925 по 1950 годы превышали ежегодный прирост лесов в 3,7 раза (Чеботарев, 1960).

За этот короткий период времени площадь еловых лесов уменьшилась на 26 процентов.

Рис. 1. Динамика площади лесного покрова в Кыргызстане (1930-2011гг.) Источник: Институт лесоводства Таблица 5. Площадь лесов в стране, 1993- Источник: Оценка мировых лесных ресурсов 2010, Страновой отчет, Кыргызстан, ФАО, 2010.

Централизованное формирование политики было подкреплено в 1947 году учреждением Министерства леса республиканского уровня, призванного осуществлять надзор за работой лесохозяйственных предприятий (лесхозов). Этим учреждениям были даны широкие полномочия для использования лесов в хозяйственных целях на долгосрочную перспективу, что, в свою очередь, привлекло больше внимания к их сохранению и рациональному использованию по всему Советскому Союзу и в Кыргызстане, в частности. Кроме того, значительное сокращение районов с лесным покровом в связи с интенсивными лесозаготовками для производственных целей, привело к эрозии почвы и оползням. Политика в отношении лесов была изменена и защита почвы была признана в качестве их основной роли (Постановление Правительства № 315, 1960).

В сфере государственной лесной политики и законодательства был сделан сдвиг с интенсивных лесозаготовок к охране леса, которую должны были обеспечить лесхозы на местном уровне.

Благодаря этим изменениям в политике, в 1960-х годах в стране прекратилось резкое сокращение лесов, и начался их медленный рост после столь разрушительных потерь. Государственная лесная политика в Кыргызстане за последние 50 лет, в значительной степени, была сосредоточена на государственной охране и приумножение леса, противопоставив это использованию лесов для экономической выгоды. В течение этих 50 лет, из-за обеспокоенности относительно все еще низкого уровня облесения в стране, потребности Кыргызстана в древесине реализовывались за счет завоза из других регионов бывшего Советского Союза, в первую очередь, из России.

Создание лесхозов происходило в условиях советского экономического планирования. Лесхозы были хозяйственными органами, ответственными за организацию жизнеобеспечения сельского населения, в том числе за предоставление многих видов социальных услуг; они имели почти такой же круг обязанностей, как тогдашние колхозы и совхозы, образованные для ведения земледелия и животноводства. На самом деле, лесхозы могли также заниматься названными видами сельскохозяйственной деятельности на выделенной им территории, если это было целесообразно.

Таким образом, несмотря на то, что направление лесной политики в этот период было изменено в сторону сохранения лесов и это требование остается актуальным и в настоящее время, постоянно существовала двойственность в политике управления лесами из-за смешения экономических и экологических задач ведомства. Это прошлое лесхозов, основанное на советской сельскохозяйственной политике, является важным элементом для понимания проблем, стоящих перед лесным сектором в настоящее время.

Общие принципы управления лесным хозяйством после получения независимости (1991-2011) Распад Советского Союза в 1991 году вызвал существенную дезорганизацию всей экономики и общества, в том числе и в лесном секторе. Вдруг не стало централизованного управления, осуществляемого из Москвы. Наряду с этим, внезапно прекратилось поступление масштабных дотаций из центра, на которые опиралась вся деятельность лесхозов. Лесхозы не стали получать никаких денежных средств, кроме скудных зарплат для персонала. Все лесоохранные и лесовосстановительные работы проводились работниками лесхозов с использованием уже имеющихся у них в наличие семян и саженцев. Лесохозяйственная техника, оборудование и инфраструктура быстро приходили в негодность без регулярного технического обслуживания.

В это же самое время страна перестала получать древесину из других теперь уже бывших советских республик. В условиях нехватки дров и повышения цен на электроэнергию и газ, люди стали прибегать к самовольной рубке. Все время увеличивающийся уровень бедности привел к значительному увеличению давления человека на леса при сборе лесных продуктов и выпаса скота на лесных пастбищах. Нехватка финансовых и человеческих ресурсов в учреждениях лесного сектора страны, сопровождаемая усилением воздействия человека на лес, сделали реформы в лесном секторе экстренным приоритетом.

Государственная лесная политика была в значительной степени разработана и внедрена при активном участии Кыргызско-Швейцарской программы поддержки лесного хозяйства (KIRFOR), которая начала свою деятельность в стране в 1995 году. Этот проект предоставлял непрерывную техническую помощь сектору в разработке политики и законодательства в течение пятнадцати лет до своего завершения в 2009 году. Проект сыграл важную роль, особенно в течение первых 10 лет, в улучшении основы для лесного сектора и наращивания потенциала ее субъектов. Однозначно, все последние анализы лесной отрасли, основы политики, концепции и юридические документы были разработаны с широким участием международных и местных консультантов этого проекта.

Эволюцию лесной политики по отношению к лесам можно проследить через пять основных программных документов:

1. Указ Президента «О новой государственной лесной политике» от 6 октября 1998 года, № 300.

2. Концепция развития лесной отрасли до 2025 года.

3. Национальная лесная программа в поддержку реализации Концепции развития лесной отрасли.

4. Национальный план действий по развитию лесной отрасли на 2006-2010 годы (НПД) с конкретными мероприятиями для реализации Национальной программы (с последующим Планом действий на 2011-15 годы, который уже разработан и обсуждается).

5. План действий по усилению правоприменения и управления в лесной отрасли (FLEG), принятой в августе 2009 года.

Эти документы были подготовлены, в значительной степени, благодаря поддержке Программы по поддержке лесного хозяйства. Программа стремилась вести выработку программных документов на основе широкого вовлечения различных заинтересованных сторон в лесной отрасли через многочисленные консультации. В то же время, реализация принципов управления на местном уровне была достаточно слабой, как это описывается в следующей главе, позволяя предположить необходимость еще большего вовлечения местных заинтересованных сторон.

Данная лесная политика опирается на три столпа: Государство – Человек – Лес, задействованных вместе для устойчивого управления лесами. В то же время, в законодательстве и в политике, в течение последних 20 лет, продолжается делаться сильный акцент на сохранении лесов. Лес считается особо ценным ресурсом и имеет, по большей части, только природоохранные функции, такие как экологические, санитарно-гигиенические, рекреационные и водозащитные. Текущая лесная политика не допускает коммерческой деятельности в области лесозаготовок. Недревесные лесные продукты несколько менее регламентированы, но действия, связанные со сбором этих продуктов всетаки не должны противоречить основным принципам защиты деревьев. Фактически, рубка леса официально разрешена исключительно для санитарных целей, то есть сугубо для технического обслуживания, в соответствии с Лесным кодексом и другими законодательными актами. В некоторых лесах, таких как леса грецкого ореха, рубка совершенно исключена, даже, когда это, может быть, необходимо (см. сопутствующий отчет о лесах грецкого ореха).

Политика, которая в основном ориентирована на сохранение леса, вероятно, отражает трудность проведения более дальновидной политики, которая бы стремилась увеличить максимально получаемые выгоды от леса, при одновременном сохранении (или даже увеличении) площади лесного покрова. Дальновидная политика требует значительных человеческих ресурсов, потенциала и расходов, чтобы быть реализованной надлежащим образом, не подрывая устойчивости лесов.

Намного проще и понятнее просто запретить такую деятельность. Однако, проблема политики с целью жесткого сохранения может быть особенно наглядно проиллюстрирована на примере простого запрета на любую рубку деревьев грецкого ореха: эти деревья представляют собой особо ценный лесной продукт, на который, вследствие чего частный спрос будет сильнее, а способность государственного регулирования направить этот спрос в конструктивное русло недостаточна, по крайней мере, в глазах руководящих кругов.

Хотя это требование политики остается наиболее сильным, есть два других ключевых элемента политики, которые приобретают все большее значение. Во-первых, на уровне политики был предпринят ряд шагов по децентрализации процесса принятия решений в области управления лесами. Одним из аспектов этого является децентрализация государственных структур, отвечающих за управление лесами, путем расширения полномочий лесхозов. Лесхозам было дано гораздо больше полномочий по сдаче в аренду территории или взаимодействии с общинами по управлению лесными ресурсами. Другой аспект политики заключается в стремление вовлечь местные сообщества, т.е.

"человека" в процесс принятия решений. Этот аспект нашел свое выражение при разработке моделей «Общинного ведения лесного хозяйства» и «Совместного управления лесами». Целью этой политики является переход от запретов в использовании лесных ресурсов к внедрению более эффективных стимулов и повышению осведомленности населения об использовании лесных ресурсов на более устойчивой основе. В следующей главе будет рассмотрено, как это было трудно реализовать на практике.

Последним важным элементом политики является поиск решения некоторых внутренних противоречий в работе лесхозов, которые происходят со времени их создания. В настоящее время лесхозы должны сосредоточиться в основном на лесозащитных функциях, но при этом сохраняют некоторые хозяйственные функции, поскольку они занимаются «санитарной» рубкой. Лесная политика требует разделения этих хозяйственных функций от регулирующих/защитных функций. В рамках недавней инициативы по совершенствованию политики, лесозаготовки для последующего потребления другими должны проводиться частным сектором на основе партнерских соглашений.

Реализация политики Реализация этой политики была слабой. Промежуточный обзор реализации Национального плана действий на 2006-2009 годы и последующий Национальный план действий на 2011 -2015 уже подготовлены ГАООСЛХ и Ассоциацией лесопользователей и землепользователей. Экспертная оценка реализации НПД на 2006-2009 годы подтвердила вывод, что в действительности он не был реализован так, как это ожидалось (см. Приложение 2).

Основной проблемой была слабая приверженность кыргызского правительства своим обязательствам, выразившаяся в различной форме:

Недостаточное финансирование, выделенное для поддержки реализации НПД.

Финансирование на самом деле не было достаточным для проведения даже простых лесоохранных и лесоустроительных работ.

Частые реорганизации органов управления лесного сектора, включая изменение общего статуса из министерства в агентство, перемещения из Администрации президента – в Аппарат премьер-министра, слияние и разделение с другими министерствами, что также отражает низкий приоритет, которой придается этому сектору. Каждый раз, когда правительство объявляет о сокращении государственного аппарата, это агентство первым становится мишенью для этих преобразований.

Частые изменения в руководстве агентства. Такая высокая текучесть препятствует выработке стимулов у руководящего состава инициировать и продвигать реформы в секторе. С апреля 2010 года, в течение только одного года, в Агентстве сменилось три директора.

Недавние президентские выборы, прошедшие в октябре 2011 года, скорее всего, принесут другие изменения в структуре Правительства и в ГАООСЛХ, в частности.

Отсутствие контроля за выполнением уже заявленных политик и планов действий со стороны ГАООСЛХ снижает институциональные стимулы для проведения дальнейших Оценка также обратила внимание на ограниченный технический потенциал персонала для реализации планов действий, особенно на региональном и местном уровнях. Многие виды деятельности требуют специальных профессиональных знаний, которых не хватает на всех уровнях.

Далее, было отмечено наличие некоторого внутреннего сопротивления реализации политики, предусмотренной в концепциях, программах и планах. Есть еще чиновники, работающие в секторе, которые не понимают требований к переменам и предпочли бы сохранить status quo – существующее положение дел - в управлении лесами, т.е. сильно централизованную и ограничительную систему, где все решения принимаются только лесохозяйственниками без участия населения и органов местного самоуправления.

Многие направления, провозглашенные в концепции, программе и плане, так и не были выполнены, к примеру, децентрализация власти на уровне лесхозов и отделение производственной функции от регулирующих и контролирующих функций. Участие общественности в управлении лесами также было сведено к распространению информации в некоторых лесхозах о правилах и положениях по ОВЛХ, что происходило скорее как обычная процедура, заложенная еще Кыргызско-Швейцарской программой лесного хозяйства, чем как следствие изменений в институциональной политике лесной отрасли. Реализация Плана действий FLEG еще не началась из-за политической нестабильности в стране, а также обстановки в Агентстве, пережившем смену трех директоров в течение очень короткого периода времени.

Лесохозяйственным предприятиям удалось провести некоторые технические лесоустроительные работы для выполнения целей НПД по посадке деревьев, лесовосстановлению и подготовке саженцев и семян. Учитывая, что для реализации этих задач почти не было выделено финансовых средств, полученные результаты можно считать впечатляющими. Согласно отчетам лесохозяйственных предприятий в Кыргызстане, они расходуют на облесение одного гектара около 10 долларов США, в то время как по официальным оценкам на это требуется более 600 долларов США (Отчет по оценке проекта. Проект развития экосистем Тянь-Шаня, ВБ).

План по посадке деревьев на землях ГЛФ был почти полностью выполнен. Тем не менее, промежуточный обзор реализации НПД выявил, что качество саженцев и посадочных работ было низким и поэтому существует высокий риск приживаемости этих плантаций. Кроме того, большинство посаженных деревьев не могут быть причислены к ценным породам древесины или к находящимся под угрозой исчезновения сортам, таким как пихта Семенова или можжевельник.

Цели по посадке деревьев на муниципальных землях за пределами ГЛФ были выполнены только наполовину, потому что у многих айыл окмоту (органы местного самоуправления) не было соответствующих свободных земель, пригодных для лесоразведения. Вместе с тем, имеется большая проблема, связанная с введением моратория на перевод земель из одной категории в другую, которая не позволяет айыл окмоту выделять земли сельскохозяйственного назначения для целей лесного хозяйства. Там где посадки были сделаны, приживаемость произведенных посадок может быть даже ниже, чем на землях ГЛФ, потому что у местного самоуправления нет стимулов, чтобы заботиться о них. Эта работа, в основном, делается на бумаге для того, чтобы показать, что поставленные цели выполняются.

Цели по естественному возобновлению лесов также не были достигнуты в полном объеме, потому что лесохозяйственные предприятия не имеют людских или финансовых ресурсов для защиты леса от выпаса скота в лесах. Леса в настоящее время состоят в основном из старых деревьев, молодые деревья составляют менее 10 процентов.

Национальный план действий по развитию лесной отрасли на ближайшие пять лет (2011-2015 годы) был недавно разработан и представлен Правительству на утверждение. Очевидно, что новый комплекс задач, более реалистичен, учитывая отсутствие достаточного финансирования для реализации НПД. Так, площадь создаваемых лесных насаждений на землях ГЛФ в этом плане в два раза меньше, чем в предыдущем плане и составляет 5000 га, а на землях, не входящих в ГЛФ, плановые цифры в пять раз меньше и составляют всего 1150 га.

Б. Законодательная база Имеется комплекс общих законов, которые регулируют земельные отношения (как например, Земельный кодекс), природоохранных законов и положений, которые определяют принципы управления лесами и лесными ресурсами, а также доступа к ним. Также имеется целый ряд специализированного законодательства, который регулирует все аспекты лесного управления и пользования.

Главным правовым документом для лесного сектора является Лесной кодекс (ЛК), который вступил в силу в июле 1999 года, и подвергался небольшим изменениям вплоть до июля 2007 года. Согласно Лесного кодекса, все леса, независимо от их формы собственности составляют единый лесной фонд Кыргызской Республики. Единый лесной фонд включает в себя леса и непосредственно связанные с ними нелесные земли, а также земли, не покрытые лесом, но которые могут быть использованы для последующего облесения. Государственный лесной фонд (ГЛФ) состоит из лесов, которые находятся в государственной собственности, которая в настоящее время отличается от муниципальной собственности, а также земель в частной собственности.

Все земли ГЛФ делятся на участки лесного фонда. Согласно ЛК, участки лесного фонда предоставляются в бессрочное (без ограничения во времени) пользование территориальным государственным органам управления лесами (ЛК ст. 13). Участки лесного фонда также могут предоставляться в аренду в бессрочное пользование государственным и муниципальным организациям в соответствии с Земельным кодексом (ЗК ст.34). Все другие организации, компании и частные лица могут получить участки лесного фонда в срочное (с ограничением во времени) пользование.

Все леса ГЛФ имеют четкие защитные функции по 4 основным категориям:

1. Водоохранные леса по берегам рек, озер, водохранилищ;

2. Защитные леса: противоэрозийные, лесозащитные полосы, защитные полосы вдоль дорог, леса в малолесных горных и пустынных зонах;

3. Санитарные леса и лесопарки, которые включают в себя леса в городах и вокруг них, леса первой и второго поясов зон охраны источников водоснабжения, леса в рекреационных зонах и курортах;

4. Леса особо охраняемых природных территорий, в том числе леса в национальных парках, все охраняемые территории, леса, которые имеют научное значение, в том числе генетические резерваты, памятники природы, орехово-плодовые и фисташковые леса, можжевеловые леса.

Законы дополняются большим количеством административных распоряжений и соответствующими нормативно-правовыми документами, специальными для лесного сектора (подробный перечень ключевых подзаконных актов см. Приложение 1). Объем распоряжений, инструкций и норм отражает изменение направления политики вследствие реформ, осуществляемых в течение последних 15 лет, как, например, пакет нормативно-правовых документов, разработанный в связи с введением совместного управления лесами. Они охватывают функции, права и обязанности ключевых учреждений, занимающихся управлением лесами, а именно: Государственного агентства охраны окружающей среды и лесного хозяйства и лесхозов. Эти приказы, инструкции и положения также отражают изменения административных и иных требований, предъявляемых к тому, как лесхозы управляют ресурсами в пределах своей компетенции и отчитываются перед Государственным агентством. Наконец, в нормативно-правовых документах находит отражение регулярное обновление ставок сборов и штрафов за различные виды пользования ресурсами земель, находящимися в ГЛФ, включая древесные и недревесные лесные продукты. Основными подзаконными актами являются:

Постановление Правительства «Об утверждении Положения об общинном управлении лесами»

№ 482, 2007, в котором изложены основные принципы механизмов лесопользования, предусмотренных в рамках ОВЛХ;

Закон «О базовых ставках за использование ресурсов животного и растительного мира» от года и Постановление Правительства «О порядке оплаты за специальное использование ресурсов фауны и флоры на основе специальных разрешений» от 2011 года, который устанавливает базовые ставки оплаты, процедуры сбора и распределения этих платежей за Положение об управлении доходами, поступающими от экологических платежей и сборов (Указ Президента «Об использовании средств республиканского и местных фондов охраны окружающей природной среды и лесного хозяйства», 2006).

Одним из последствий наличия такого множества нормативно-правовых документов в условиях слабой связи и частой ротации в системе Агентства, является значительная путаница на местном уровне и даже в центре относительно применения многих определенных норм и правил.

В некоторой мере, направления политики, регулируемые нормативно-правовыми актами, не отражены в существующем Лесном кодексе. Например, согласно национальной политике, лесхозы и лесничества должны занимать центральное место в управлении, включая и процесс планирования, а в Лесном кодексе по-прежнему предусматривается, что планирование всех видов деятельности должно осуществляться на национальном и региональном уровнях (ЛК ст. 22). Имеется и много других несоответствий, например, в вопросах выдачи разрешений и сбора платы за специальное лесопользование.

Хотя часто изменения осуществляются на экспериментальной основе или на основе специальных постановлений Правительства и только затем переводятся в правовую форму, имеющиеся различия в регулировании лесной отрасли отражают отсутствие общего видения по отдельным вопросам регулирования лесами. Со стороны ГАООСЛХ было предпринято несколько попыток по инициированию принятия нового Лесного кодекса - более полно отражающего видение политики, возникшее за последние годы. Неудачный исход попыток добиться принятия нового Кодекса, частично отражает имеющееся несоответствие между некоторыми из заявленных целей политики и практическими реалиями относительно того, как надо управлять лесами; в частности, все еще отсутствует безусловное признание и принятие Совместного управления лесами и изменившейся, чисто регулирующей роли лесхозов.

В проекте нового Лесного кодекса также недостаточно четко отражены некоторые регулятивные и производственные проблемы, имеющиеся в системе лесной отрасли, которые требуют дальнейшей доработки. Этими конкретными проблемами являются:

Попытки передачи хозяйственных функций внешним предприятиям отражены достаточно Включены новые положения по Совместному управлению лесами, но они носят весьма общий характер и не обеспечивают необходимую основу для такого управления лесами и Права лесопользователей, по-прежнему, очень ограничены и незащищены.

Имеется попытка включить положение о предоставлении прав лесопользования на конкурсной основе, однако оно не очень четко разработано, а самое главное не является обязательным способом предоставления аренды и прав пользования.

Информация о лесных ресурсах до сих пор недоступна для населения (за исключением экологического состояния леса).

В. Институциональная структура Управление лесными ресурсами, до получения страной независимости, было организовано как неотъемлемая часть российской имперской, а затем и советской системы. Вслед за обретением независимости, система управления лесными ресурсами подверглась существенным изменениям, как в институциональном плане, так и в кадровом, выразившихся в мощном оттоке персонала всех уровней из управления лесами. Кроме того, за последние двадцать лет наблюдается сокращение потенциала и ресурсов лесохозяйственных учреждений на местном уровне. При этом растет потребность и давление на местные лесхозы активнее взаимодействовать с сельскими органами местного самоуправления (айыл окмоту), а также с близлежащими сельскими сообществами.

Имеющиеся производственные условия, вопросы бюджета, наследие советского периода в этих институтах частично объясняют проблемы в организации устойчивого управления лесами в стране.

Политика и законы настолько хороши - насколько хороши учреждения, претворяющие их в жизнь и, в этом смысле, лесохозяйственные организации однозначно сталкиваются со сложными проблемами.

В настоящее время имеется три уровня управления лесами: центральный, территориальный (охватывает одну или несколько областей) и лесхозы, осуществляющие надзор выделенных им лесных территорий. Лесхозы имеют свои подразделения, но они не являются отдельными субъектами. Каждый из этих уровней подотчетен по вертикали, и их кадровые и финансовые решения контролируются центральными органами. В то же время, во многих случаях принятие решений по производственным вопросам спускают вниз – на уровень территориальных подразделений, и фактически у лесхозов имеется немалая свобода действий. Ограниченность ресурсов не позволяет осуществлять сильное централизованное управление, как это предусмотрено в законодательстве.

Управление на национальном уровне Министерство лесного хозяйства было создано в Кыргызстане в 1947 году и претерпело многочисленные преобразования, в том числе слияние с другими министерствами, такими как Министерство сельского хозяйства и Министерство экологии, затем было отделено от них, а затем вновь объединено. В течение долгого времени, также не раз менялся и его статус - от «министерства»

до всего лишь «управления» в другом ведомстве. В настоящее время, лесное хозяйство находится в ведении Управления лесных экосистем, являющимся частью Государственного агентства охраны окружающей среды и лесному хозяйству (ГАООСЛХ).

Размещение лесного хозяйства в том или ином ведомстве в целом было связано с ролью, которую ему выделяли в разное время, а также с непосредственным руководством ведомства. В первые десятилетия советской власти, когда леса рассматривались, как источник ценной древесины для строительства, они управлялись министерством лесной промышленности. Тем не менее, особо ценные орехово-плодовые леса находились в ведении Министерства пищевой промышленности;

такое разграничение было важно, так как большие силы и средства направлялись на строительство дорог и другой инфраструктуры для связывания этих лесов с крупными центрами.

Таблица 6. Хронология преобразований организационной структуры Министерство сельского хозяйства и заготовок 1952- Главное управление лесного хозяйства и охраны природы при 1960- Совете Министров Государственный комитет лесного хозяйства при Кабинете 1966- Министров (название организации менялось 7 раз в течение этого периода) Управление лесного хозяйства в Государственном комитете по 1994- охране окружающей среды Государственное агентство лесного хозяйства при Правительстве Управление развития лесного хозяйства в Министерстве экологии 2001- и чрезвычайных ситуаций Государственная лесная служба при Администрации Президента 2002- Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного 2005-по наст. время хозяйства при Правительстве Ожидалось, что слияние лесного сектора с Министерством экологии будет способствовать внедрению комплексного подхода к экосистемам, объединенного общей целью защиты окружающей среды, при одновременном обеспечении рационального использования ресурсов. Однако слияние произошло лишь формально, поскольку координация между двумя основными направлениями ГАООСЛХ не улучшилась, и подсектор лесного хозяйства продолжает работать без всякой связи с экологическими службами. Более того, статус подразделения по развитию лесной отрасли был понижен до управления лесных экосистем. Понижение статуса, таким образом, понизило значимость вопросов лесного сектора и привело к сокращению ресурсов для национального планирования и разработки политики. Трудности вокруг принятия нового Лесного кодекса частично отражают сложившееся положение дел.

Последнее постановление относительно Государственного агентства охраны окружающей среды и лесному хозяйству было принято в апреле 2008 года. Согласно этому постановлению, Агентство отвечает за разработку и осуществление политики в области охраны окружающей среды, сохранения биоразнообразия, рационального использования природных ресурсов, развития предприятий лесного и охотничьего хозяйства и обеспечение экологической безопасности государства.

Основными задачами ГАООСЛХ являются:

1. Разработка и реализация политики 2. Осуществление государственного контроля над выполнением законодательства, охраной и использованием природных ресурсов 3. Проведение инвентаризации и оценки природных ресурсов 4. Распространение информации об окружающей среде.

Управление развития лесных экосистем в составе Агентства в настоящее время имеет в штате только 11 сотрудников, включая директора, заместителя директора, главного специалиста; отдел защиты леса с тремя сотрудниками и отдел управления и возобновления леса с четырьмя сотрудниками. Это небольшое управление отвечает за разработку политики и ее реализацию, разработку законодательства и мониторинг его исполнения, рассматривает и утверждает годовые планы, бюджеты, отчеты, назначает руководство лесхозов, обеспечивает общее руководство деятельностью лесного хозяйства по всей стране.

Вставка 1. Структура ГАООСЛХ (июль2011г.) Управление экологической стратегии, политики и пресс-службы;

Управление развития лесных экосистем;

Управление государственного контроля охраны окружающей среды;

Управление государственной экологической экспертизы, сохранения биоразнообразия, особо охраняемых природных территорий и экологического просвещения;

Финансово-экономическое управление;

Управление экологического мониторинга и лесоохотустройства;

Управление охотничьего надзора и регулирования численности охотничьих ресурсов;

Отдел правовой, кадровой работы и документационного обеспечения;

Отдел международного сотрудничества.

В структуру Агентства также входят 7 территориальных управлений охраны окружающей среды и развития лесных экосистем: Чуй-Бишкекое, Ошское, Иссык-Кульское, Таласское, Джалал-Абадское, Нарынское, Баткенское. Агентство включает в себя республиканский и местные фонды охраны окружающей среды и развития отрасли лесоводства, Центр экологической безопасности, Биосферную территорию «Иссык-Куль», лесохозяйственных предприятия (лесхозов), 9 лесничеств, государственный питомник, 9 национальных природных парков, 10 природных заповедников.

Более 2270 сотрудников работают в подразделениях Агентства на республиканском, региональном и местном уровнях. Число работников лесного хозяйства, включая всех лесников, составляет всего лишь около человек.

ГАООСЛХ имеет два источника финансирования: ежегодное финансирование из республиканского бюджета и из «специальных средств», поступающих от Республиканского фонда охраны природы и развития лесной отрасли (РФОПРЛО). Специальные средства – доходы, полученные непосредственно государственными организациями, за счет предоставления услуг, таких как плата за лесопользования или сборы за предоставление разрешений. Республиканский бюджет покрывает только зарплату сотрудников и обязательные социальные отчисления в республиканский Социальный фонд. Все дополнительные расходы, а также все виды деятельности и работ покрываются из РФОПРЛО.

РФОПРЛО формируется за счет средств, поступающих из Местных фондов охраны окружающей среды и развития лесного отрасли (МФОПРЛО) от экологических платежей за допустимые выбросы, платежи за сброс загрязняющих веществ, грантов, инвестиций и денежных средств, поступающих от части доходов биосферного заповедника «Иссык-Куль» (не менее 10% дохода этого источника поступает в РФОПРЛО).

В соответствии с законодательством, Налоговым кодексом, Агентство как госпредприятие должно переводить 20% своих доходов от «специальных средств» в республиканский бюджет, хотя в действительности сумма выплат несколько меньше. Ежегодный доход РФОПРЛО, после всех выплат, составляет всего около 1,4 млн. долл. США (см. таблицу 7), а общий бюджет всего Агентства составляет около 4 млн. долл. США (1 долл. США = примерно 45 сомов). Почти половина бюджета используется для выплаты зарплаты персоналу, но это единственный источник финансирования, связанный с лесохозяйственной деятельностью Таблица 7. Доход ГАООСЛХ в 2009 и 2010гг.

Чистый доход от «Специальных средств» после всех выплат 72,692,500 63,195, Источник: ГАООСЛХ. Примечание: 1 доллар США = 45 кыргызским сомам Размеры доходов от «Специальных средств» различается в каждой области: самые высокие доходы получает Чуй-Бишкекское территориальное управление охраны окружающей среды и развития лесных экосистем и самые низкие – территориальные управления в Баткенской и Нарынской областях. Платежи за различные допустимые выбросы составляют более 70% дохода, в то время как доходы, поступающие от лесхозов составляет лишь около 2% (см. Рисунок 2).

Рис. 2. Структура доходов РФОПРЛО за 2010г.

Что касается мероприятий, финансируемых Агентством за счет использования специальных средств, лишь около 17 процентов были направлены на финансирование лесохозяйственной деятельности (2009 г.), включая ограниченное лесонасаждение и создание лесных питомников, а также для покрытия экстренных потребностей, таких как покупка огнетушителей и боеприпасов для лесничеств.

Таблица 8. Виды деятельности, финансируемые из статьи «Специальные средства», 2009г.

Охрана и рациональное использование водных ресурсов 9,806, Развитие отрасли лесного хозяйства, лесоразведение и Сохранение биоразнообразия и развитие особо охраняемых Мониторинг состояния окружающей среды и наращивание Повышение экологической грамотности, рациональное использование природных ресурсов, экологическое Наращивание потенциала экологической экспертизы 2,399, Источник: Темирбеков А. Стимулирующее финансирование для рационального управления лесами в малых островных развивающихся государствах и слаболесистых странах. Indufor, август Недостаток кадров и финансовых ресурсов у Управления лесного хозяйства означает, что оно не только не может играть надлежащую роль по определению политики и руководству сектором, но и то, что оно не может проводить эффективный мониторинг и оценку деятельности низовых подразделений, подотчетных Агентству, хотя его институциональный мандат предусматривает существенное участие и руководство всей системой управления лесным хозяйством. Этот организационный разрыв между мандатом и ресурсами происходит в значительной степени из-за продолжающейся привязанности к структурам и стилю управления советской эпохи или копирование сохранившихся систем, используемых в России. Эта система плохо сочетается с ресурсной базой Кыргызстана и, вероятно, не является самым эффективным средством для решения ее конкретных задач в управлении лесным хозяйством страны.

Территориальное (промежуточное) управление Имеется 7 территориальных управлений охраны окружающей среды и развития лесных экосистем (ТУООСРЛЭ или «территориальное управление»): Чуй-Бишкекское, Ошское, Иссык-Кульское, Таласское, Джалал-Абадское, Нарынское и Баткенское. Они были созданы в 2009 году в результате слияния областных и межобластных экологических и охотохозяйственных подразделений с региональными управлениями лесного хозяйства. У них есть свое Положение, утвержденное Агентством. Эти подразделения не являются независимыми органами, потому что они финансируются на республиканском уровне и выступают в качестве структурных подразделений Агентства на региональном уровне.

Роль территориальных управлений в области управления лесными ресурсами ограничена. Они не участвуют в назначении или увольнении руководства лесхозов, так как директор и главный лесничий назначаются на должность и освобождаются центральным офисом ГАООСЛХ. Эти подразделения также не участвуют в утверждении планов работы и бюджетов. Они служат в качестве информационных центров для лесохозяйственных предприятий, собирая и представляя информацию на республиканский уровень.

Территориальные управления аккумулируют в МФОПРЛО доходы от использования природных ресурсов, выбросов, штрафов за незаконное или нерациональное использование природных ресурсов, сборов, взимаемых на экологических постах и части доходов лесхозов (лесхозы должны отдавать 5% от своего разрешенного дохода).

Территориальные управления не могут сами использовать эти средства. В соответствии с Положением о создании и использовании средств из национальных и местных фондов охраны окружающей среды и развития лесной отрасли от 2006 года, ежегодно они должны представить смету бюджета каждого МФОПРЛО Агентству, а затем в Министерство финансов для утверждения.

Эти средства могут быть использованы для следующих основных видов деятельности:

Строительство различных природоохранных объектов Проведение научных исследований и подготовка отчетов Разработка и внедрение различных программ и проектов в области охраны окружающей среды и лесного хозяйства Благоустройство и улучшение окружающей среды Проведение работы по экологическому просвещению и повышению осведомленности Поддержка развития предприятий лесного хозяйства и их подразделений Противопожарные работы Обучение персонала Бюджет территориальных управлений является частью общего бюджета ГАООСЛХ, финансируемого из республиканского бюджета, и расходуется на выплату заработной платы и отчисления по социальной защите.

Лесхозы (лесные хозяйства) Лесхозы являются лесохозяйственными предприятиями, осуществляющими функции управления на местном уровне, и составляющие основу ведения лесного хозяйства. Лесхозы состоят из первичных территориально-производственных подразделений - лесничеств, количество которых зависит от размера площади лесхоза. Лесничества делятся на лесные районы – обходы, средний размер которых составляет 3200 гектаров. В общей сложности насчитывается 819 обходов, расположенных в лесничествах, входящих в 42 лесхоза. В ведении этих предприятий состоит около 82 процентов общей площади земель Государственного лесного фонда, за исключением земель ГЛФ, находящихся в национальных природных парках, особо охраняемых природных территориях и лесных питомниках.

Территория лесхоза состоит в той или иной пропорции из лесных земель, покрытых лесом, а также не покрытых лесом, запланированных для последующего облесения. Земли без лесного покрова часто используется в качестве пастбищ, а в некоторых случаях могут быть пригодны для возделывания.

Хотя, в советское время, лесхозы предоставляли ряд социальных услуг, например, строительство школы для жителей, проживающих на их территории; сегодня они больше не предоставляют подобных услуг. Это вынуждает жителей отправлять своих детей в школы, которые находятся далеко от дома; другие же социальные объекты поддерживаются местными органами власти.

Лесхозы имеют следующие права и обязанности в соответствии с законом:

Разрабатывать и вносить предложения по вопросам планирования лесохозяйственной деятельности в центральный орган управления лесным хозяйством;

Осуществлять лесопользование и иные связанные с ним виды хозяйственной деятельности в Производить строительство дорог, лесных складов, противопожарных станций, жилых и других объектов;

Отводить в натуре для пользований участки ГЛФ, выдавать лесорубочные ордера и лесные билеты, заключать договоры аренды;

Создавать государственные предприятия в области животноводства, пчеловодства, переработки древесины, переработки дикорастущих плодов, ягод и лекарственных растений; заниматься организацией эко-туризма, охоты и рыболовства; выделять ордера и использовать полезные ископаемые, эксплуатировать другие природные ресурсы, расположенные на их территории.

Лесохозяйственная деятельность, осуществляемая лесхозом, предусмотрена пятилетними Национальными планами действий, а также годовыми планами работы. Годовое планирование базируется на результатах и рекомендациях лесоустройства, которая проводится каждые 10 лет соответствующим управлением ГАООСЛХ.

В результате лесоустройства, каждый лесхоз должен подготовить три лесоустроительных документа:

i) Пояснительная записка с описанием соответствующих границ лесного хозяйства и изменений в его зоне с момента последнего лесоустройства;

ii) Квартальные ведомости с полной инвентаризацией всех ресурсов: их площади, возраста, бонитета, распределения по выделам и продуктивности. В отчетах также должны быть рекомендации по управлению лесной зоной, такие как рекомендации по лесоразведению различных сортов деревьев, рубки, противопожарной работе, допустимым уровням выпаса скота и иных видов лесопользования;

iii) Итоги поквартальных площадей с картами и схемами лесхозов, лесничеств, обходов, со всеми объектами и изменениями. Это основной инструмент управления, используемый ГАООСЛХ для оценки результатов управления лесным хозяйством. Как известно, часто бывает, что заявленная лесхозом площадь лесонасаждений меньше, чем в действительности, что выявляется в ходе проверки лесоустроительной комиссии. При такой существенной разнице между отчетностью и реальной картиной, ГАООСЛХ вынужден сделать выговор чиновникам.

Планирование основано на цели достичь уровень лесистости 1930 года, а также на результатах оценки состояния лесов и динамики лесопользования в предыдущие 10 лет - с момента последнего лесоустройства. В настоящее время, Национальный план действий нацеливает на ежегодное лесонасаждение на площади 3000 га. ГАООСЛХ определяет площадь лесонасаждений для каждого лесхоза на основе лесоустроительных материалов с тем, чтобы в итоге прийти к условной цифре в 3000 га по всей стране.

Каждый лесхоз готовит свои собственные подробные годовые планы, основанные на предыдущих планах работы, осенней инвентаризации и весеннем техническом обследовании проведённых работ.

У них нет возможности для корректировки планов работы, поскольку они были утверждены и соответственно уже вошли в НПД на ближайшие пять лет. Таким образом, хотя лесхозы и разрабатывают собственные подробные годовые планы работы, они все еще ограничены планом по лесопосадкам, спущенному сверху, а также имеющимися в их распоряжении финансовыми средствами.

При этом нет никаких требований о необходимости делиться с местными сообществами информацией о планах, как во время их разработки, так и после завершения. Отсутствуют механизмы по вовлечению общественности в планирование и мониторинг разных лесопользований, за исключением достаточно теоретических прав в рамках модели ОВЛХ. Лесхозы по существу работают в отрыве от близлежащих сельских сообществ и их местных органов власти по вопросам планирования своей работы, составления бюджетов и отчетности по деятельности, включая аренду участков и выдачи разрешений. Нет механизмов отчетности лесхозов перед местным населением, а также отсутствуют механизмы обратной связи относительно деятельности лесхозов или приоритетов сообществ.

Лесхозы получают государственное финансирование только на заработную плату своих работников и на обязательные социальные отчисления в Социальный фонд. Зарплата работников лесхоза крайне низкая, составляет в среднем около 1500 сомов в месяц (около 30 долл. США). Для сравнения, минимальная зарплата государственного работника низового уровня в целом низкооплачиваемого социального сектора составляет 2500 сомов в месяц. Все остальные расходы, связанные с лесохозяйственной деятельностью, должны финансироваться за счет собственных доходов лесхозов и за счет грантов, получаемых от Территориальных управлений. Возможности по расширению перечня источников собственных доходов, на законных основаниях, весьма ограничены. По закону, леса в Кыргызстане не могут использоваться для производственных целей, то есть для коммерческих целей, а это означает, что производимая сейчас древесина была заготовлена исключительно в процессе санитарной рубки леса (да, и то, в некоторых случаях, и на это наложен полный мораторий).

Основными источниками доходов лесхозов являются продажа древесины от санитарных рубок, аренда участков для выпаса скота, плата за другие пользования лесными продуктами и продажа саженцев. До недавнего времени, лесхозы также собирали плату за побочное использование лесных ресурсов, но это изменилось в 2008 году с введением Закона о базовых ставках за пользование объектами растительного и животного мира. В настоящее время, разрешения на коммерческий сбор ресурсов внутри страны получают и оплачивают в лесхозах, но на сбор и заготовку ресурсов, которые вывозятся за пределы страны, выдают разрешения и взимают плату ТУООСРЛЭ или ГАООСЛХ.

Таким образом, на самом деле, основными источниками доходов лесхозов являются аренда лесных участков и выдача разрешений на пользование лесными ресурсами. В лесах с произрастанием ореховых деревьев и кустарников, особенно грецких орехов, аренда лесных участков с грецким орехом является основным источником доходов, расположенных в этом регионе лесхозов (см. рис. 7).

В некоторых районах наиболее доходным источником является аренда лесных участков Государственного лесного фонда под выпас скота (например, в Баткенской области, 85 процентов доходов поступает от аренды лесных пастбищ), в то время как в других местах весьма доходным является сезонная аренда участков на пользование недревесными лесными продуктами (НДЛП).

В целом, аренда пастбищных земель (безлесные земли, отведенные для последующего облесения и находящиеся в ведении лесхозов) является наиболее значимым источником дохода согласно мнению опрошенных сотрудников ГАООСЛХ.

Рис. 3. Доля источников доходов в лесхозе Тоскоол-Ата Джалал-Абадской области в 2010г. и в лесхозе Баткен Бакенской области в 2009г.(%) Продажа древесины тополя Административные штрафы Аренда пахотных земель Лесной регламент в Кыргызстане весьма строг с точки зрения производства древесины. До недавнего времени, только лесхоз мог заготавливать древесину, и то только в рамках санитарных рубок и в местах, где не был установлен специальный мораторий (например, мораторий на рубку установлен для ореховых лесов). Только недавно, в соответствии с лесной политикой, было разработано положение, предусматривающее передачу функций по рубке леса частному сектору, опять же исключительно для санитарных целей. Однако эта возможность мало применяется, поскольку рубка леса по-прежнему может производиться лишь для лесозащитных функций, а также пока не выработалась положительная практика для этого механизма. Некоторые респонденты отметили, что управление лесхозов не хотят вводить этот механизм, потому что они потенциально могут потерять значительную часть своих формальных и неформальных доходов.

Таблица 9. Поступления средств от лесхозов и в лесхозы в 2009-2010гг.

отрасли Финансирование из республиканского и регионального уровней предназначено на проведение инвентаризации лесов, облесение вне ГЛФ, охрану лесов, противопожарные защитные работы, а также на развитие лесопитомников. Решение о предоставлении гранта осуществляется непрозрачно, без специальных процедур отбора и оценки, а только на основе стихийных заявок лесхозов.

В то же время, работники лесхоза несут полную ответственность за выполнение обязательств по улучшение лесов и лесопользованию, особенно касательно самовольной рубки и сбора лесных ресурсов. При выявлении нарушений штрафы налагаются на сотрудников лесхоза. Так, в 2010 году, в лесхозе Тоскоол-Ата 12 лесников были оштрафованы за рубку 22 деревьев на общую сумму 15 тысяч сомов (примерно 350 долларов США). В том же году было выявлено около 11 нарушений лесопользования и 2 случая были переданы на рассмотрение в Генеральную прокуратуру. Сумма штрафов может показаться большой по сравнению с заработной платой, но она крайне мала по сравнению со стоимостью древесины. Одно срубленное дерево принесет больше, чем сумма штрафа за него, что делает штраф недостаточным сдерживающим фактором для работников лесхоза, позволяющих или непосредственно участвующих в незаконных рубках.

Частая смена руководства всех уровней в лесной отрасли является другой серьезной проблемой, подрывающей преемственность в организациях, создание стабильной профессиональной среды и мотивации персонала. Руководство лесхозов и территориальных управлений чувствует себя уязвимыми перед односторонними решениями, принимаемыми на более высоком уровне. Так, например в Агентстве до недавнего времени существовала практика, когда вновь назначенные директора лесхозов, в момент их назначения на должность, представляли подписанное заявление об уходе с незаполненной датой. Таким образом, когда руководство решит избавиться от директора лесхоза, это заявление об уходе вступает в силу. И на самом деле директора лесхозов быстро смещаются. В одном из лесхозов, новый директор проработал в течение нескольких месяцев, затем его заменили, а потом вернули, и все это произошло в течение семи месяцев. Поэтому, руководство лесхозов в высокой степени зависимо и стремится сделать все, что угодно, чтобы руководство ГАООСЛХ было довольно, так как понимают, что могут быть уволены в любое время.

Кроме того, возможно, как следствие недостаточного внимания, уделяемого системе управления лесным хозяйством со стороны вышестоящих органов, назначения на должности часто политизированы, несмотря на то, что отрасль испытывает острую нужду в специалистах и опытных работниках. Директора лесхозов должны быть официально утверждены областными государственными администрациями, и часто случается, что эта должность отдается не профессионалам лесного хозяйства, а политическим назначенцам. Были случаи, когда работники лесхозов были вынуждены бастовать, не позволяя подобным назначенцам войти в здание учреждения. В 2010 году, работники лесного хозяйства стояли две недели на центральной площади столицы, протестуя против назначения директором ГАООСЛХ видного лидера предшествовавшего политического восстания, который не имел отношения к охране окружающей среды или лесному хозяйству.

У руководства и работников лесхозов недостаточно стимулов для надлежащего управления лесами.

Заработная плата слишком низка, чтобы мотивировать работников выполнять надлежащим образом лесозащитные функции, возложенные на лесхозы, означая что они тогда должны изыскивать пути получения дополнительных выгод или доходов. В то же время, лесхозам, на законных основаниях, необходимо получать достаточно дохода для того, чтобы выполнять всякого рода лесоустроительные работы, что вынуждает их искать возможности для получения дополнительного дохода. В одном из лесхозов, работникам, без лишнего шума, предоставляют пастбища и другие земли для выращивания сельскохозяйственных культур для того, чтобы они могли получить дополнительный доход.

Например, работники Тоскоол-Атинского лесхоза имеют право использовать бесплатно 1 га сенокоса, 0,5 га богарной земли и получать 5 кубометров дров. Подобное практикуется и во всех других исследованных лесхозах. Помимо этого, работники лесхозов получают более легкий доступ к лесным ресурсам.

Будучи низкооплачиваемыми защитниками ценного ресурса древесины - работники лесхоза, находятся под постоянным искушением пополнить свои доходы путем предоставления разрешения на ее заготовку. Искушение лишь усугубляется краткосрочным характером назначений директоров, произведенных зачастую в политических целях или даже основываясь прямыми соображениями извлечения прибыли, а не профессиональным долгом, который должен был бы лежать в основе этих решений. Ожидание неизбежного ухода, повышает вероятность нарушения закона этими лицами, поскольку они могут рассчитывать, что будут далеко от места действия и смогут избежать наказания, если когда-либо это противозаконное деяние будет выявлено. В любом случае, контроль со стороны ГАООСЛХ и территориальных управлений, в лучшем случае носит фрагментарный характер из-за нехватки сил и средств, а накладываемые штрафы не играют существенной роли. На местах не имеется иных механизмов ответственности и подотчетности помимо вертикальной иерархии.

Оставляя в стороне вопросы, связанные со слабыми стимулами для работников лесхозов, необходимо отметить, что в любом случае, у лесхозов недостаточно источников дохода для выполнения своих прямых обязательств по сохранению леса. Практически, любые работы, требующие расходов, не могут быть проведены, так как для этого у них нет средств (бюджета). Лесхозы вынуждены и должны опираться на местное население и местные органы власти при проведении некоторых основных видов деятельности, особенно в случае чрезвычайных ситуаций, таких как тушение пожаров.

Местное самоуправление Айыл окмоту - сельское административное образование, исполняющее текущие государственные функции на самом низовом уровне территориального разделения – айылном аймаке (сельском округе). Айылные аймаки (АА) могут существенно различаться по своим размерам, охватывая от одного до двадцати населенных пунктов с населением от нескольких сотен до 35000 человек. Главы айыл окмоту и айылного кенеша (совета) избираются. Как правило, считается, что роль кенеша, менее значима по сравнению с ролью главы айыл окмоту.

У айыл окмоту есть свои прямые функции, связанные с предоставлением основных муниципальных услуг, а также функции регулирующего органа, но, в основном, он занимается исполнением делегированных от правительства функций. У него есть три основные функции, связанные с лесами:

взаимодействие между пастбищами, находящимися в ведении айыл окмоту и пастбищами, находящимися в ведении соседних лесхозов; управление «муниципальными» лесами; и, в более общем смысле, представительская функция избранного правительства сообществ, прилегающих к лесхозам и предоставление услуг лицам, проживающим в соседнем лесхозе.

Айыл окмоту несут ответственность за Фонд перераспределения сельскохозяйственных угодий (пахотные земли, оставленные в государственной собственности и управляемые айыл окмоту) и пастбищные угодья. Новый Закон о пастбищах, принятый в 2009 году, передал управление всеми пастбищами местному самоуправлению и объединениям пастбищепользователей. До принятия этого закона, действовало Постановление Правительства № 360 от 2002 года, определявшее принципы и условия управления и пользования пастбищами, расположенных на всех землях, входящих и в ГЛФ, и в Государственный земельный фонд (ГЗФ). Однако Закон о пастбищах распространяется только на пастбищные земли в составе ГЗФ, в то время как Постановление Правительства № 360 до сих пор остается в силе в отношении пастбищ в составе ГЛФ. Эта двойственность закона для единой экосистемы пастбищных угодий создает путаницу среди чиновников лесной и сельскохозяйственной отраслей, а также среди самих пользователей. Это также приводит к нерациональному использованию этих ресурсов.

Главные различия в принципах управления и пользования пастбищами в рамках этих двух правовых документов заключаются в следующем:

Пастбищные угодья ГЗФ используются на основе пятилетних общинных планов управления пастбищами и годовых планов использования, разрабатываемых жайыт-комитетом исполнительным органом объединений пастбищепользователей и утверждаются аильным кенешом. Пастбищные земли ГЛФ управляются на основе пятилетнего лесного Национального плана действий и ежегодного планов работы лесхозов, утверждаемых ГАООСЛХ.

Пастбищные угодья ГЗФ не даются в аренду, а используется на основе права пользования, предоставляемом каждый год, с учетом предотвращения фрагментации экосистем и обеспечения сезонных перемещений пастухов, в целях рационального использования природных ресурсов. Пастбища ГЛФ находятся в ведении лесхозов и могут предоставляться в аренду на срок вплоть до 49 лет.

Плата за использование пастбищными землями ГЗФ устанавливается жайыт-комитетами и iii.

утверждается объединением пастбищепользователей, а плата за использование пастбищ на землях ГЛФ определяется лесхозом. Большое различие в размерах оплаты за использование пастбищ ГЗФ и ГЛФ часто приводит фермеров в замешательство.

Плата за пользование пастбищными землями ГЗФ основана на поголовье выпасаемого скота.

iv.

Плата за использование пастбищ на землях ГЛФ основана на площади арендуемого участка.

Важным элементом реформы пастбищных угодий было признание того, что аренда, основанная на площади, не отвечает, как соответствующим требованиям по групповому выпасу, так и способствует фрагментации земель, используемых для пастьбы.

Доходы от использования пастбищ на землях ГЗФ поступают в объединения пастбищепользователей для улучшения пастбищ и содержание пастбищного комитета, а также часть доходов идет в местный бюджет. Доходы от сдачи в аренду земель ГЛФ для выпаса остаются в лесхозе и используются для проведения различных лесоустроительных мероприятий по усмотрению лесхоза, без участия местного сообщества.

Пастбища ГЗФ не могут быть предоставлены в пользование иностранным пользователям (это vi.

особенно важное положение для приграничных районов страны) без заключения межгосударственного соглашения, которое должно быть ратифицировано парламентом, в то время как земли ГЛФ могут использоваться иностранными гражданами на основе их договорных соглашений с лесхозом.