Организация Объединенных Наций E/C.16/2013/4

Экономический и Социальный Distr.: General

Совет 28 January 2013

Russian

Original: English

Комитет экспертов по государственному управлению Двенадцатая сессия Нью-Йорк, 15–19 апреля 2013 года Пункт 3(c) предварительной повестки дня * Роль ответственного и подотчетного государственного управления в достижении целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, и программа развития на период после 2015 года Создание благоприятных условий для реализации программы развития на период после 2015 года Записка Секретариата Настоящий документ представляется в соответствии с предлагаемой программой работы и повесткой дня двенадцатой сессии Комитета экспертов по государственному управлению (E/C.16/2013/1). Подготовку документа координировал член Комитета Бинь Хао, который явился также автором раздела II «Развитие человеческого капитала в целях обеспечения экономического роста» и раздела IV «Роль системы Организации Объединенных Наций в содействии развитию человеческого капитала в рамках программы развития на период после 2015 года». Кроме того, при участии г-на Хао подготовлен раздел III «Отчетность, мониторинг и оценка применительно к финансируемым государством проектам, оказанию услуг и эффективности работы правительства», который был написан членом Комитета Сирипурапу Кесавой Рао при содействии начальника канцелярии генерального директора Индийского колледжа по подготовке административного персонала Мэри Эллиот. Содержание настоящего документа отражает точки зрения его авторов и никоим образом не является выражением мнения Организации Объединенных Наций.

* E/C.16/2013/1.

13-21963 (R) 250213 *1321963* E/C.16/2013/ Создание благоприятных условий для реализации программы развития на период после 2015 года I. Введение Одна из главных составляющих государственного управления и 1.

государственно-административной деятельности заключается в осуществлении государственной власти в интересах наращивания человеческого капитала и управления им в целях развития. Функционирование системы национального образования основывается на действующих политических и конституционных системах управления, которые сказываются как на уровне, так и на качестве человеческого капитала и на его влиянии на экономический рост и устойчивое развитие.

Роль органов государственного управления неразрывно связана с 2.

управлением системой государственного образования, включая оценку качества государственных учреждений, отвечающих за образование, формирование необходимых навыков, ведение исследований и разработок, которые в совокупности способствуют развитию национального человеческого капитала и стимулируют экономический рост и долгосрочное устойчивое развитие.

В основе глобальной дискуссии о роли человеческого капитала в 3.

программе развития на период после 2015 года лежит оценка того, что было достигнуто за период реализации целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия (2000–2015 годы), и того, что сделано не было. Обзор тенденций за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о том, что, невзирая на достигнутый во всем мире прогресс, сохраняется неравенство как между разными странами, так и внутри отдельно взятых стран, которое проявляется в вопиющих различиях в уровне получаемого образования и конечных результатах образовательного процесса на национальном и общинном уровнях. С учетом того что получение, адаптация и формирование знаний, навыков и инновационных подходов составляют движущую силу устойчивого развития стран, стремление урегулировать неравномерность достижений и отставания в области развития человеческого капитала, особенно в развивающихся странах, является ключом к созданию более конструктивных основ на будущее. В этом контексте в качестве прелюдии к определению возможных целей образования в рамках программы развития на период после 2015 года можно выделить несколько точек зрения как на порядок, так и на содержание государственного управления человеческим капиталом.

Особого внимания заслуживает представление о важном значении 4.

справедливости и качества системы образования для программы развития на будущее. Что же касается результатов учебного процесса и их взаимосвязи с человеческим капиталом страны, то основной акцент делается на совершенствовании процесса обучения в целях обеспечения как инклюзивности его результатов, так и возможности их количественной оценки.

Важный аспект определения основных принципов программы развития на период после 2015 года заключается в отслеживании прогресса в реализации национальных целей и задач в области образования.

При обсуждении любых аспектов развития первостепенное внимание необходимо уделять вопросам политики, которые задают тон обсуждению темы развития человеческого капитала. С учетом того, как глобальное коллективное обсуждение основ программы развития на период после 2015 года набирает силу, необходимо провести обзор задач в области развития человеческого капитала и его взаимосвязи с государственным управлением, государственной Цель настоящего документа заключается в том, чтобы охарактеризовать некоторые из основных проблем в области развития человеческого капитала, с которыми сталкиваются развивающиеся страны в контексте экономического развития, и изучить стратегии, направленные на развитие человеческого капитала в интересах обеспечения устойчивого экономического роста. В настоящем документе обобщается национальный и региональный опыт и рассматривается роль системы Организации Объединенных Наций. При этом ставится задача привлечь внимание к вопросам, которые требуют решения, и С учетом расширения роли государства, которая на данном этапе включает в себя не только поддержание правопорядка, но и обеспечение экономической стабильности и всеохватывающего роста, способность отслеживать и оценивать работу правительств приобретает все большее значение во всех регионах — как промышленно развитых, так и развивающихся. В настоящем документе излагаются некоторые идеи и изменения в этой области, для чего в качестве примера приводится опыт Индии и других стран в интересах стимулирования дискуссии и краткого описания уроков, которые могут быть извлечены из глобального опыта.

II. Развитие человеческого капитала в целях обеспечения Опыт и практика показывают, что человеческий капитал является одним из главных факторов экономического роста. Согласно общему определению, человеческий капитал — это совокупность компетентности, знаний, общественных и личностных атрибутов, включая креативность, воплощенную в способности выполнять ту или иную работу с целью создания экономической ценности. Вложения в человеческий капитал и экономический рост носят взаимоукрепляющий характер. Экономический рост создает условия для повышения уровня жизни людей и увеличения государственных доходов.

Зачастую это способствует повышению качества людских ресурсов, выражающемуся в более высоком образовательном уровне населения, увеличении числа высококвалифицированных работников и расширении возможностей для инноваций, — и все эти факторы являются ключевыми движущими силами экономического роста. Для развивающихся стран экономический рост открывает возможности для сокращения масштабов нищеты, реализации целей развития тысячелетия, достижения большего прогресса в период после 2015 года и предотвращения попадания в «ловушку 13- E/C.16/2013/ Проблемы в области развития человеческого капитала, За последние десятилетия, особенно с начала XXI века, развивающиеся страны добились значительных успехов в области развития человеческого 10. В странах Африки, расположенных к югу от Сахары, за десять лет произошло увеличение чистого показателя охвата населения начальным образованием с 58 до 76 процентов, и более 30 стран Африки приближаются к достижению цели развития тысячелетия, заключающейся в обеспечении значительного прогресса в обеспечении населению возможности получения начального образования. В Южной и Западной Азии за период с 1999 года по 2008 год количество не посещающих школу детей сократилось на 26 миллионов человек. В 2009 году высшие учебные заведения окончили 6,1 миллиона человек в Китае и 4,9 миллиона человек в странах Африки, расположенных к югу от Сахары. Общее число студентов высших учебных заведений составляло 22,9 миллиона человек в материковой части Китая и 11. В 2010 году в Китае насчитывалось 1,21 миллиона ученых и инженеров, занятых в сфере научных исследований и разработок, благодаря чему страна заняла по этому показателю второе месте в мире. Согласно докладу министерства науки и техники Китая, в 2010 году инвестиции Китая в человеческий капитал обеспечили 12 процентов его валового внутреннего продукта (ВВП) и 32,6 процента экономического роста страны. За период с 1998 года по 2003 год количество ученых в развивающихся странах значительно возросло: на 52 процента в Африке, на 36 процентов в Азии и на 12. Некоторые государства достигли такого экономического роста, который является беспрецедентным для развивающихся стран. Согласно данным 10 государств с самой быстрорастущей экономикой находились в Африке к югу от Сахары. За период с 1970 по 2010 год такие страны, как Эфиопия, Ботсвана, Бенин и Буркина-Фасо добились значительных экономических успехов и 13. Вместе с тем многие развивающиеся страны продолжают сталкиваться с многочисленными трудностями в области развития человеческого потенциала, связанными с выполнением условий для всеохватывающего и устойчивого Jacques Gaillard, “Measuring research and development in developing countries: main characteristics and implications for the Frascati Manual”, Science, Technology and Society, Программа развития Организации Объединенных Наций, Доклад о развитии челове ка, 2010, «Реальное богатство народов: пути к развитию человека» (Бейзингсток и Нью-Йорк, 14. Профессиональные успехи и мобильность людей, равно как и возможность совершенствования технических навыков тесно связаны с получением базового формального образования, однако во многих развивающихся странах сохраняется множество препятствий обеспечению доступа населения к качественному базовому образованию. Перед развивающимися странами стоят две основные задачи: обеспечить всеобщее начальное образование и повысить качество формального образования.

15. В 2010 году в мире насчитывалось 775 миллионов неграмотных взрослых, две трети из которых составляли женщины. В некоторых регионах усилия, направленные на повышение уровня грамотности, не достигли желаемого результата. За период с 2008 по 2010 год в странах Африки к югу от Сахары количество детей, не охваченных системой школьного образования, возросло 16. Почти 50 миллионов детей из бедных семей и сельских общин, большинство из которых составляют девочки, по-прежнему не имеют доступа к начальному образованию. Валовый показатель охвата населения неполным средним образованием в странах с низким уровнем дохода составил в 2010 году всего лишь 52 процента. Коэффициент зачисления в среднюю школу в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, по-прежнему низок — 32 процента. Из посещающих школу детей миллионы не приобретают элементарных знаний — в частности, не овладевают грамотой.

Валовый показатель охвата населения системой образования 17. Как показано на диаграмме выше, в 2007 году валовый показатель охвата населения образованием в развивающихся странах составлял одну четвертую от аналогичного показателя по развитым странам. В странах Африки к югу от Сахары такой показатель равнялся 5 процентам. Более того, высшее образование становится все более недоступным для наименее обеспеченных 3 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, Education for All Global Monitoring Report: Youth and Skills — Putting Education to Work (Paris, 2012).

13- E/C.16/2013/ 18. Для многих стран, в особенности развивающихся, основная проблема по-прежнему состоит в недофинансировании. Выделяемые на эти цели средства, которые формируются за счет государственных доходов, недостаточны. Как показано в таблице 1, в период с 1999 года по 2010 год государственные расходы на образование в расчете на душу населения были очень низки, причем в низкодоходных странах они составляли всего 22 долл.

США, или 3,4 процента от среднемирового показателя. С учетом того, что двусторонние доноры не выполнили своих обязательств по обеспечению долгосрочного предсказуемого финансирования сферы образования, страны Африки, расположенные к югу от Сахары, получили только порядка половины обещанного увеличения объема выделяемых средств. Государственный сектор оказался не в состоянии предоставлять надлежащие услуги. Для беднейших слоев населения в некоторых развивающихся странах плата за обучение в школе и другие затраты остаются факторами, препятствующими поступлению в школу и ее посещению. Согласно данным, приводимым в докладе 2011 года об образовательном франчайзинге в Индии, в ближайшие 10 лет в сферу образования этой страны потребуется вложить 150 млрд. долл. США.

Государственные расходы на образование с разбивкой по регионам Источник: EFA Global Monitoring Report 2012 (Всемирный доклад за 2012 год по мониторингу программы 19. Квалифицированные работники имеют шанс получить работу с досто йной заработной платой и стать частью продуктивных сил экономики. Однако значительная доля населения развивающихся стран не приобретает необходимые профессиональные навыки. Институт статистики Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) провел анализ 59 стран, который показал, что в 30 из них не менее чем у половины всех молодых людей в возрасте от 15 до 19 лет отсутствуют самые элементарные навыки, не говоря уже о многопрофильных и технических навыках. Работодатели во многих странах Африки отмечают недостаточный образовательный уровень трудовых ресурсов, который препятствует осуществлению предпринимательской деятельности.

20. В своем докладе о развитии людских ресурсов У Цзян и Тянь Сяобао отметили, что на конец 2010 года в Китае насчитывалось 112 миллионов квалифицированных работников, т.е. работников, которые прошли определенную профессиональную подготовку и получили соответствующую квалифицированных работников 25,6 процента были отнесены к категории высококвалифицированных. Этот показатель был значительно ниже доли высококвалифицированных работников в развитых странах (35 процентов).

Анализ статистики ряда государственных кадровых агентств Китая показал, что для 54 процентов вакансий требовалось наличие определенной квалификации и документов об образовании.

21. В Индии наблюдается значительная нехватка квалифицированных кадров во всем формальном секторе экономики. По оценкам Союза индийских промышленников и «Бостон Консалтинг Груп», к 2012 году в Индии еще больше повысится дефицит отвечающих критериям для трудоустройства выпускников учебных заведений и лиц, прошедших профессиональнотехническое обучение, который составляет в настоящее время 5,25 миллиона Индивидуальная производительность труда, рассчитанная по паритету покупательной способности в неизменных ценах 2000 года в долларах США, Источник: Доклад Чжан Ли и Гао Шуго об обновлении нации за счет развития людских Отток человеческого капитала 22. Ежегодно тысячи высококвалифицированных инженеров, ученых и других работников интеллектуального труда уезжают из развивающихся стран, эмигрируя в развитые страны в поисках, в частности, лучших условий жизни.

23. По оценкам Фонда по укреплению потенциала африканских стран, 13- E/C.16/2013/ 20 000 квалифицированных работников, а африканские страны расходуют порядка 4 млрд. долл. США в год на наем иностранцев с целью удовлетворения спроса на квалифицированные кадры 4. Что же касается стран Карибского бассейна, то более 85 процентов лиц с высшим образованием эмигрируют из 24. Отток человеческого капитала может иметь серьезные экономические и социальные последствия, а также последствия в плане развития для стран происхождения, особенно если такие страны невелики по размеру. Он может привести к сокращению человеческого капитала в развивающихся странах, включая наиболее динамичную и передовую часть их населения. Это может предпринимательстве. Указанное явление может замедлить передачу технологий и увеличить разрыв между развивающимися и развитыми 25. Недостаток оригинальных и новаторских идей, характерный для человеческого капитала развивающихся стран, ограниченное число занятых в сфере НИОКР в их частнопредпринимательском секторе и низкий объем осуществляемых ими НИОКР продолжают препятствовать таким странам в 26. Как показало одно исследование, в 2006 году на долю 115 развивающихся стран приходилось всего лишь 20 процентов мировых научных публикаций, большинство из которых были подготовлены в ряде более крупных стран.

Согласно этому исследованию, статьи, опубликованные учеными из развивающихся стран, имели меньшее значение на международном уровне 1. В тропических странах Африки, расположенных к югу от Сахары, на 1 миллион населения имеется только 18 ученых и инженеров, в то время как в Южной Азии этот показатель составляет 69, на Ближнем Востоке — 76, в Латинской выше. Сфера НИОКР в государствах — членах Организации экономического сотрудничества и развития в 50 раз превосходит таковую в развивающихся странах. В тропических странах Африки к югу от Сахары оформляется примерно 5 процентов от среднего числа патентов, приходящихся на душу населения в остальных развивающихся странах. Согласно данным, собственности Китая, только 14,2 процента зарегистрированных в Китае патентов было выдано на изобретения, в то время как в других странах доля патентов на изобретения составляла 78,6 процента. Что же касается доли бюджетных средств, выделяемых на исследования и разработки, то большинство развивающихся стран инвестируют в НИОКР значительно меньше 1 процента своего ВВП, а некоторые страны Центральной Азии 4 African Capacity-Building Foundation, Market for African Development Management Professionals (Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publisher, 2007).

27. Наличие неформального сектора — это неизменная и неизбывная черта экономики большинства развивающихся стран. Согласно недавним оценкам, неформальный сектор обеспечивает от 20 до 80 процентов рабочих мест в несельскохозяйственных отраслях экономики развивающихся стран. В более бедных странах Латинской Америки и Карибского бассейна на неформальный несельскохозяйственных отраслях. Обследование пяти африканских стран (Замбия, Зимбабве, Кения, Объединенная Республика Танзания и Сенегал) показало, что около половины лиц, занятых в неформальном секторе, либо вообще не имеют образования, либо окончили только начальную школу и что менее 5 процентов таких лиц продолжали образование после окончания средней школы 5. Низкий уровень образования ограничивает способность человека к обучению и является причиной невысокой квалификации.

профессиональных навыков в неформальном секторе экономики. Результаты обзора 46 развивающихся стран, проведенного ЮНЕСКО в целях подготовки ее Всемирного доклада за 2012 год по мониторингу программы «Образование для всех», показывают, что в большинстве из них отсутствует национальная стратегия профессионального обучения, прямо затрагивающая неформальный сектор. Для работников неформального сектора существует мало программ, многие из которых квалифицируются как имеющие теоретическую направленность, дорогостоящие, негибкие и слишком унифицированные, что диверсифицированного неформального сектора в подготовке кадров.

Программные меры по развитию человеческого капитала в развивающихся 29. С течением времени развивающиеся страны стали применять инновационные, скоординированные и комплексные подходы в целях обеспечения дальнейшего прогресса в развитии человеческого капитала.

30. Образование обеспечивает развивающимся странам прекрасную возможность сократить свое отставание, поскольку в таких странах образование, как правило, оказывает большее воздействие на экономический рост. Если формальное начальное образование формирует у детей младшего возраста самые элементарные навыки, такие как умение читать и считать, то обучение в средней школе является самым эффективным способом приобретения навыков, необходимых для работы и жизни.

31. Многие развивающиеся страны, включая упомянутые ниже, принимают меры для обеспечения того, чтобы образование лучше служило интересам детей, в особенности детей из наименее благополучных слоев общества:

бесплатное и обязательное образование», который вступил в силу в апреле 5 Haus Christian Haan, Training for Work in the Informal Micro-enterprise Sector: Fresh Evidence from sub-Saharan Africa, Technical and Vocational Education and Training: Issues, Concerns and Prospects Series, vol. 3 (Dordrecht, the Netherlands, Springer, 2006).

13- E/C.16/2013/ 2010 года, воплотив в себе существующее законодательство об обязательном гарантирующие право всех детей на бесплатное и обязательное образование;

национальный план по реформированию и развитию системы образования на 2010–2020 годы. В плане указано, что правительство будет обеспечивать, чтобы ни один ребенок школьного возраста не прекращал обучение в школе по причине бедности, места жительства или трудностей с усвоением учебного материала в течение девятилетнего периода обязательного школьного на себя коллективное обязательство улучшить всеобщий доступ к качественному базовому образованию и школьному обучению (до 12-го класса) с особым акцентом на достижение значительного улучшения результатов образовательного процесса у представителей бедных слоев населения;

бесплатного базового образования, отменило плату за школьное обучение и в рамках программы практической помощи школам внедрило систему грантов, с тем чтобы гарантировать школам возможность финансирования своей текущей переводов, такие как “Bolsa Escola” («Школьные стипендии») и “Bolsa Familia” («Семейные пособия») в Бразилии, “Oportunidades” («Возможности») в Мексике и “Chile Solidario” («Чилийская солидарность») в Чили;

Танзания. Отменена официальная плата за школьное обучение;

отмены платы за обучение аннулированы единые требования 6.

32. Для развивающихся стран далеко не достаточно просто расширить доступ к образованию, включая всеобщее начальное образование. Требуется проделать гораздо бльшую работу по улучшению системы формального образования в соответствии с принципами справедливости и равенства: необходимо принять меры к устранению несоответствий между школами, регионами и между городами и сельскими районами. Развивающиеся страны должны применять инновационные подходы для достижения прогресса и ликвидации отставания Обеспечение профессионально-технической подготовки работников 33. Возможности для получения профессионально-технического образования и подготовки существуют в целом ряде экономических секторов, включая розничную торговлю, туризм, информационные технологии, парфюмернокосметическую промышленность, а также в сфере традиционных художественных промыслов и надомного производства. В глобальном масштабе механизмы формирования профессионально-технических навыков существуют в рамках как формальной системы образования (например, программы профессиональной подготовки, сочетающие обучение в учебном заведении с практикой на производстве, национальные системы аттестации и 6 Raja Beutaouet Kattau, Implementation of Free Basic Education Policy, Education Working Paper Series, No. 7 (Washington, D.C., World Bank, 2006).

13- E/C.16/2013/ методика подготовки, исходя из профессиональной пригодности обучаемых), так и неформального обучения (например, традиционное ученичество).

Несмотря на то, что многие развивающиеся страны не уделяют должного внимания этой области, профессионально-техническое образование и подготовка приобретают все большее значение при разработке стратегий Африканский союз. Профессионально-техническое образование и подготовка — это одна из шести приоритетных областей по плану действий на второе Десятилетие просвещения в интересах Африки (2006–2015 годы), в связи с которой Африканский союз выступает за развитие профессиональнотехнических навыков как элемент своей стратегии по обеспечению экономического роста в Африке и призывает к большей интеграции между посленачальным образованием и профессионально-технической подготовкой;

проводимых в Китае реформ профессионально-технического образования, правительство приступило к реализации крупной программы, направленной на улучшение профессионально-технической подготовки и предусматривающей следующие меры: инвестирование в 2006–2010 годах 10 млрд. юаней в производственной практики; выделение в 2006–2010 годах 500 млн. юаней на профессионально-технических училищах и техникумах; предоставление финансовой помощи 90 процентам учащихся; бесплатное профессиональнотехническое образование для учащихся из бедных семей в сельской местности и городах, а также для обучаемых по сельскохозяйственным специальностям;

профессиональную подготовку 1 миллион человек за пять лет при помощи краткосрочных модульных учебных курсов при общем объеме затрат в 5,5 млрд. индийских рупий и подготовку еще по 1 миллиону человек в год в последующий период. Кроме того, в порядке осуществления инициатив по формированию профессиональных навыков Национальный открытый университет им. Индиры Ганди создал Школу профессионально-технического качественное среднее образование для сельского населения, которое имеет весьма ограниченный доступ к традиционной системе среднего образования или вообще лишено его, и при этом особое внимание уделяется развитию общин, предпринимательской деятельности и неистощительному ведению 34. По имеющимся оценкам, в среднем две третьих населения большинства развивающихся стран выполняют работу, которая требует профессиональнотехнического образования и подготовки. Вместе с тем в этой области по-прежнему остается нерешенным ряд проблем. Одна из проблем связана с представлением о том, что профессионально-техническое образование является уделом людей с низкой академической уcпеваемостью. Вторая проблема заключается в объеме затрат, поскольку профессиональнотехническая подготовка обходится недешево. Третья трудность состоит в том, что преподавателям необходимо адаптировать свои методы обучения к различным условиям организации профессионально-технической подготовки.

Обеспечение финансирования для инвестиций в человеческий капитал 35. Инвестирование в человеческий капитал является основополагающим стратегическим шагом, который имеет большое значение для долгосрочного развития. В периоды финансовых затруднений страны стремятся задейс твовать инновационные способы поддержания необходимого уровня финанс ирования.

Ниже приводятся примеры инновационных подходов, применяемых в Китае и Китай объявил о своем намерении инвестировать в человеческий капитал 13 процентов своего ВВП в 2015 году и 15 процентов ВВП в 2020 году.

Правительство будет взимать дополнительный сбор на нужды образовательных учреждений в размере 3 процентов от налога на добавленную стоимость, налога на предпринимательскую деятельность или потребительского налога, если таковые применимы. Полученные за счет такого дополнительного сбора средства будут затем реинвестироваться в образование. Правительство Китая четко установило, что бюджет крупных национальных научноисследовательских проектов будет включать статью расходов на профессиональную подготовку. Между тем на данный момент правительство достигло поставленной им цели обеспечить к 2012 году расходование 4 процентов ВВП на образование;

Индия более чем в два раза увеличила объем средств, выделяемых на формирование профессиональных навыков по линии Национального фонда развития профессиональных навыков — с 10 млрд. до 25 млрд. индийских 36. Для многих развивающихся стран, особенно стран Африки, расположенных к югу от Сахары, международная помощь на цели образования и профессионально-технической подготовки составляет значительную часть финансовых ресурсов, направляемых на развитие человеческого капитала. В связи с тем что в 2011 году общий объем получаемой ими помощи в реальном выражении снизился, эта ситуация вызывает тревогу и требует серьезного внимания. Развитым странам следует выполнить взятое на себя обязательство выделять 0,7 процента своего ВВП на официальную помощь в целях развития.

Использование потенциала неформального сектора 37. На сегодняшний день неформальный сектор экономики является реальностью, которую необходимо учитывать при разработке политики.

Работники и хозяйствующие субъекты неформального сектора обладают большим предпринимательским потенциалом. Неформальный сектор может также использоваться в качестве «инкубатора» для предприятий и открывает Совершенствование технических и деловых качеств имеет ключевое значение для повышения производительности неформального сектора. Ниже приводятся примеры мер, принятых рядом государств:

целях преобразования традиционной системы ученичества в 13- E/C.16/2013/ структурированную и конкурентоспособную систему профессионально технической подготовки после получения начального образования, обеспечивающую молодежи возможность приобретения профессиональных связанных с неформальным сектором экономики, правительство начало проводить обучение лиц, занятых в неформальном секторе, техническим и предпринимательским навыкам, задействовав для этого национальную систему профессионально-технической подготовки;

благодаря которой удалось охватить профессиональной подготовкой лиц, занятых в неформальном секторе, и снизить затраты на обучение 7.

38. Ввиду нестабильности, присущей неформальному сектору экономики, в нем вряд ли будут предлагаться услуги по учебной подготовке (любые долгосрочные инвестиции были бы нежизнеспособны). Большинство из тех, кто прекращает обучение в школе, в особенности тех, кто бросает ее, не завершив образование, находят средства к существованию в неформальном секторе на основе самозанятости. Практически не имея доступа к формальному профессионально-техническому образованию, подавляющее большинство из них прибегает к паллиативным способам приобретения необходимых навыков (обучение в процессе работы, самообучение или традиционное ученичество). Правительствам следует продолжать изучение путей оказания содействия формированию профессиональных навыков в технических инноваций. Укрепление кадровой базы НИОКР является задачей стратегического значения, которая должна занимать ведущее место в национальных программах развития человеческого капитала. Многие развивающиеся страны выступили со следующими важными инициативами в применяемой министерством науки, техники и высшего образования, высшее образование и подготовка научно-технических кадров являются ключевым фактором развития людских ресурсов в целях обеспечения экономического высококачественных научных исследований, научно-технических программ для студентов вузов, партнерств между академическими кругами и частным сектором, программ стажировок для студентов, проектов по науке и политике и интеграцию науки в жизнь школы и общин. Ее цель состоит в укреплении и Arvil V. Adams, “Skills development in the informal sector of sub-Saharan Africa” (World специалистов, необходимых для удовлетворения потребностей страны в иностранных специалистов, в особенности исследователей, инженеров и ученых. Первый комплекс мер касается обеспечения базовых условий труда и жизненного уровня, включая содействие в получении вида на жительство, предоставление налоговых льгот, бесплатное страхование жизни, создание привлекательных бытовых условий, возможность получения качественного образования детьми и оказание помощи супругам в трудоустройстве. Второй комплекс мер связан с развитием карьеры. Талантливые иностранные специалисты могут занимать руководящие должности в государственных учреждениях, привлекаться к разработке национальных стандартов в своей профессиональной области, участвовать в крупных национальных проектах НИОКР, выполнять ответственные функции и создавать на льготных условиях бизнес-инкубаторы. Третий комплекс мер относится к сфере материального поощрения. К числу стимулов, предлагаемых персоналу НИОКР, относятся более высокая заработная плата, предоставление бонусных акций, право на покупку акций по льготной цене, возможность совершения фьючерсных сделок 40. Кроме того, при помощи своей стратегии в области высшего образования, науки и техники (2008 год) Африканский банк развития оказывает содействие в деле укрепления потенциала национальных и региональных центров передового научно-технического опыта, развития и восстановления существующей научно-технической базы и увязке стратегии с деятельностью в производственных отраслях. Действуя по линии своей стратегии развития человеческого капитала (на 2012–2016 годы), Банк подтвердил свою приверженность высшему образованию, науке и технике и свою поддержку научных исследований и инноваций в области биотехнологий, проектноконструкторских работ и информационно-коммуникационных технологий.

41. Динамика прогресса в сфере науки и техники требует от развивающихся стран принимать самые неотложные меры к формированию собственных научно-технических кадров для обеспечения возможности приобретать, перенимать и распространять важные для развития инновационные технологии. В последнее время развивающиеся страны стали все чаще прибегать к практике задействования научно-технических диаспор. Однако, согласно данным проведенных исследований, надежность и эффективность этого подхода еще предстоит доказать 1. Международные организации, в особенности учреждения Организации Объединенных Наций, могут сыграть исключительно важную роль в содействии развитию человеческого капитала в интересах обеспечения экономического роста и достижения целей в области III. Отчетность, мониторинг и оценка применительно к финансируемым государством проектам, оказанию услуг и эффективности работы правительства 13- E/C.16/2013/ 42. Во многих странах оценка эффективности работы зачастую предусматривает оценку мероприятий, а не результатов, а отсутствие изначально установленных контрольных показателей и набора четких целей, на основании которых можно было бы оценить эффективность работы, может сорвать весь процесс. Кроме того, недостаточное выявление имеющихся инфраструктуры, неполноты оценки рисков и одновременного принятия ряда решений) указывает на отсутствие базы для надлежащей координации и коммуникации, что приводит к нечеткому пониманию того, кто за что отвечает, а это затрудняет оценку эффективности. Недостаточное внимание, уделяемое вопросам, связанным с мониторингом и оценкой эффективности на этапе формирования политики, еще больше затрудняет задачу.

43. В широком смысле, существующие системы отчетности о результатах характеризуются следующими недостатками:

фрагментацией институциональной ответственности за управление показателями работы: ведомства зачастую должны подчиняться нескольким инстанциям в отношении различных задач, которые могут не соответствовать друг другу в разных ведомствах, и нередко для них характерно дробление обязанностей — иными словами, работа по достижению конкретных результатов и ответственность за них оказываются размытыми, поскольку та или иная инициатива осуществляется силами нескольких ведомств или министерств в отсутствие надлежащего механизма отчетности или избирательностью направлений деятельности в некоторых системах, что не позволяет в полной мере осуществлять управление показателями работы существенными задержками в представлении отчетности о работе:

ко времени представления отчетов обстоятельства (например, проблемы, с которыми сталкиваются учреждения) уже изменились.

44. Еще одной распространенной проблемой является узость мышления административных ведомств, которая негативно сказывается на поистине территориальными и местными органами придается большее значение, чем в конституциях унитарных государств. Эта задача еще более осложняется государственными учреждениями. Еще сложнее, как правило, координировать проекты, осуществляемые при поддержке внешних структур.

осуществляется без учета реалий исполнения и в отсутствие стандартов мониторинга и оценки, проведение мероприятий по мониторингу и оценке становится непростой задачей. Еще одним аспектом, затрудняющим мониторинг и оценку результатов, является недостаток внимания синергетическому эффекту, который может быть достигнут при осуществлении различных видов деятельности (например, между снабжением безопасной питьевой водой и улучшением состояния здоровья) и который может повлиять на успех различных проектов, оцениваемых по отдельности.

46. Учитывая вышеуказанное, в области мониторинга и оценки результатов работы следует выделить следующие ключевые проблемы:

показатели, используемые при оценке работы, ориентированы скорее на проводимые мероприятия, а не на ее результаты;

узость мышления ведомств не позволяет работникам своевременно предпринимать поистине коллективные усилия;

отсутствие должной коллективной работы со стороны центральных, территориальных и местных органов власти в федеративных государствах;

отсутствие должной коммуникации между основными субъектами (правительствами, гражданами, автономными государственными учреждениями, внешними финансирующими структурами и клиентами государственных структур);

необходимость обеспечения четкого понимания соответствующих процессов и наличия тщательно проработанных «дорожных карт» для изменения порядка управления показателями работы, включая следующее:

выступление с многочисленными и противоречивыми заявлениями, дача многочисленных и противоречивых указаний ведомствам и наличие нескольких руководящих инстанций, что влечет за собой расплывчатость сферы ответственности и отсутствие четкого понимания поставленных осуществление планирования в отрыве от реалий исполнения;

отсутствие активной оценки политики на этапе ее формирования и тенденция не квалифицировать исполнение в качестве важного фактора;

необходимость проводить различие между неудачами в сфере исполнения или управления и несостоятельностью самой политики;

наложение процессов мониторинга и оценки на уже существующие системы, сформировавшиеся ранее в конкретных организациях с учетом их специфики, но без должного внимания тем изменениям, которые требуется организационную структуру;

отсутствие должной интеграции мониторинга и оценки не учитываются должным образом на начальных этапах планирования и бюджетирования (считается, что Южная Африка добилась в этой области 13- E/C.16/2013/ и оценки ее результатов (что, как представляется, сделала Уганда в отношении m) варьирование данных по странам зачастую при невозможности общенациональным руководством при разработке политики и ее осуществлении, с одной стороны, и при ее мониторинге и оценке, с другой;

фрагментация институциональной ответственности (например, ввиду наличия нескольких руководящих инстанций и целей), недостаточные стимулы к повышению эффективности работы и отсутствия должного и своевременного реагирования на результаты оценки;

отсутствие договоренностей о результатах работы между министром и руководителем ведомства, в которых оговаривались бы физические и поддающиеся проверке целевые показатели;

потенциала информационных технологий, который необходимо наращивать стандартов, которые зачастую являются непременным условием планирования, результате чего имеющиеся людские ресурсы будут использоваться неэффективно, в связи с чем требуется решить следующие ключевые задачи :

система стимулирования: необходимо разработать надлежащую систему стимулирования, предполагающую поощрение за высокие показатели работы и штрафные санкции за неудовлетворительные ii) четкое определение подотчетности: новые механизмы подотчетности будут эффективны лишь в том случае, если они обладают законной силой.

47. Вместе с тем не всегда можно в полной мере определить эффективность работы и оценить мероприятия и результаты без предварительной качественной оценки, основанной на аналитических наблюдениях людей и организаций, а также на исследованиях, проведенных на местах, включая общение с местным населением. Никакие данные не могут заменить проводимую аналитическими наблюдателями объективную оценку проектов, финансируемых государством, и оказываемых услуг (см., например, доклад Даниеля Торнера о последствиях зеленой революции в Индии в 1960-е годы);

или же комментария в печати, известного своей объективностью и проведением надлежащих расследований. Никакие официальные документы не могут заменить аналитические наблюдения такого рода.

48. В нижеследующих пунктах приводится ряд примеров практики, применяемой в отношении мониторинга и оценки эффективности работы.

49. В порядке признания важности мониторинга и оценки эффективности работы, в 1950-е годы в Индии был учрежден отдел оценки программ в составе Комиссии по планированию, председателем которой являлся премьер -министр страны. Отдел работал в тесном контакте с другими государственными ведомствами и отвечал за мониторинг и оценку эффективности работы на национальном уровне (а также на уровне отдельных штатов в тех случаях, когда были задействованы средства из федерального бюджета). Хотя отдел оценки программ за долгие годы внес существенный вклад в работу, все большее признание получает тот факт, что Индии необходимо преодолеть проблемы и ликвидировать пробелы в планировании при помощи процесса 50. Основываясь на приобретенном опыте, правительство Индии ввело в действие документы об ориентировочных результатах в качестве ключевого инструмента планирования, мониторинга и оценки. Эти документы характеризуются следующими основными аспектами 8:

800 ответственных инстанций правительства Индии;

соглашения между министром и руководителем ведомства о концепции работы, целях, задачах, приоритетах, показателях успеха и плановых заданиях на год ;

мониторинг и оценка работы проводятся в согласованные сроки, установленные в соответствующих документах, по шкале, начиная с оценки «отлично» и заканчивая оценкой «неудовлетворительно»;

переменных (финансовой, физической, количественной, качественной и 51. Задача состоит в том, чтобы сосредоточиться на переменных, которые подконтрольны данному ведомству и являются объектами мониторинга и 52. Система документов об ориентировочных результатах имеет следующие расставляя соответствующие акценты на целях и показателях эффективности;

Prajapati Trivedi, “Indian experience with the performance monitoring and evaluation system for Government departments”, доклад, представленный на второй Международной конференции по вопросам национального потенциала оценки, Йоханнесбург, Южная 13- E/C.16/2013/ оценивает результаты в рамках определенного интервала (например, если цель расценивать этот результат?); эта система допускает отклонения показателей в 53. Помимо вышеуказанного, для повышения эффективности работы применяется также система стимулирования. Она включает в себя следующие высокое качество работы (согласно рекомендации пятой комиссия Индии по оплате труда) и отказ в обычном повышении заработной платы в случае крайне результативности (например, во избежание таких случаев, когда все государственные служащие получают одинаковую оценку за свою работу, Инициативы гражданского общества по управлению показателями работы 54. Хотя в настоящем документе основное внимание уделяется механизмам управления показателями работы в сфере государственных услуг, представляется целесообразным рассмотреть ряд следующих прогрессивных инструментов подотчетности, выработанных гражданским обществом, которые могут способствовать улучшению управления показателями работы:

интересах усиления подотчетности государственных органов запрашиваются государственных услуг. Проставляемые оценки позволяют сделать вывод о качестве работы государственных служб на основе отзывов опрошенных граждан. Карточки отзывов граждан могут стать одним из инструментов содействия процессу управления показателями работы;

инструмент мониторинга на уровне общин, сочетающий в себе общественный контроль и отзывы граждан и применяемый в интересах усиления подотчетности общества и государственного сектора и обеспечения учета полученных отзывов обслуживающими организациями. Сам факт того, что граждане имеют возможность давать немедленный отзыв о работе мониторинга и оценки услуг и проектов местных органов федерального которого государственные служащие или выборные представители раскрывают India, Department of Administrative Reforms and Public Gri evances, “Performance management учетные данные и предлагают их вниманию общественности в интересах повышения транспарентности. Такой общественный контроль является обязательным в случае программ, осуществляемых на основании Национального закона «О гарантиях трудоустройства в сельской местности», в соответствии с которым каждый человек, не имеющий иных источников средств к существованию, вправе отработать 100 человеко-дней в сельской местности; а также в случае услуг, оказываемых по линии Национальной миссии здравоохранения для сельской местности.

55. В Сингапуре действует система стимулирования, направленная на повышение эффективности работы всех министерств и всей экономики в целом. В соответствии с этой системой оплата труда министров и государственных служащих состоит из фиксированного компонента и дифференцированного компонента, который в свою очередь определяется 56. Избавившись от системы апартеида, Южная Африка находится на данном этапе в сложном положении, пытаясь заново позиционироваться как поборник равенства и социальной справедливости для всех своих граждан. Стремясь решить эту сложнейшую задачу, правительство страны предприняло ряд шагов к отслеживанию и повышению эффективности своей работы, в частности эффективности работы при аппарате президента;

людским ресурсам в рамках государственной службы (таких как текучесть кадров, доля вакантных должностей, тенденции с отпусками и прекращения Singapore, “Salaries for a capable and committed government” (Singapore, 10 January 2012).

Ronette Engela and Tania Ajam, “Implementing a Government-wide monitoring and evaluation system in South Africa”, ECD Working Paper Series No. 21 (Washington, D.C., World Bank, 13- E/C.16/2013/ срока действия трудовых договоров в интересах повышения эффективности системы мониторинга и оценки эффективности работы, включая следующее:

лиц в рамках Форума южноафриканских генеральных директоров (без участия 57. В Уганде создан комплексный национальный механизм мониторинга и оценки в области борьбы с нищетой. Начиная с 1997 года планы действий по борьбе с нищетой составляют единую нормативную базу для обеспечения экономического развития Уганды и основную стратегическую базу страны для достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия. Таким образом, мониторинг и показатели работы являются неотъемлемым элементом базы планирования и управления.

58. Проблемы, связанные с управлением показателями работы и ее оценкой в промышленно развитых странах, как правило, качественно отличаются от таких проблем в странах развивающихся или недавно обретших независимость, поскольку первые обладают более значительными людскими и материальными ресурсами, следуют установившимся традициям и практике в административной области и в сфере людских ресурсов. Вместе с тем перед промышленно развитыми странами стоит задача повышения эффективности системы управления за счет внедрения усовершенствованных систем мониторинга и оценки, которая стала очевидной в результате глобального экономического кризиса, который охватил в последние годы более обеспеченные страны, обусловив необходимость повышения эффективности предпринимаемых в этой связи действий. Так, частности, до и после экономического кризиса в этой области были приняты следующие меры:

службе определяются цели и задачи государственных ведомств Соединенного Королевства на трехлетний период. В соглашениях указывается также, как будут достигаться установленные показатели и оцениваться на их основе результаты работы. В соглашении может устанавливаться цель работы ведомства, комплекс задач и показателей и указываться, кто отвечает за Uganda, Ministry of Finance, Planning and Economic Development, “Uganda national report for the implementation of the Programme of Action for the Least Developed Countries for the результатах деятельности правительства» 1993 года президент Соединенных Штатов подписывает соглашение о результатах работы с членами своего кабинета. Согласно данному закону ведомства должны участвовать в выполнении таких задач по управлению проектами, как постановка целей, оценка результатов и представление отчетности о достигнутом прогрессе.

59. Во многих промышленно развитых странах предпринимаются шаги к обузданию государственного долга, согласованию валютно-финансовой и фискальной политики и регулированию сферы банковских услуг посредством принятия усовершенствованных стандартов управления и мониторинга (см., например, третье Базельское соглашение) и разработки механизмов для координации действий, что требует более тщательного анализа и более регулярного представления отчетности о показателях работы и оценке согласно усовершенствованных стандартов деятельности и оценки может отчасти привести к возникновению еще более серьезных проблем в промышленно развитых странах по сравнению с развивающимися, поскольку первые, как правило, более интегрированы в мировую экономику посредством финансовых и торговых связей и конкурентной борьбы за квалифицированную рабочую силу. Весьма сложным может оказаться принятие эффективных мер на IV. Роль системы Организации Объединенных Наций в содействии развитию человеческого капитала в рамках программы развития на период после 60. Вопрос о развитии людских ресурсов давно находится на повестке дня Организации Объединенных Наций в области развития. Следующие пять взаимозависимых компонентов, которые рассматривались 20 лет назад в качестве основных предпосылок для эффективного развития людских ресурсов, по-прежнему важны в современном глобализированном мире минимальной личной, местной и национальной безопасности, а именно в мирных политических и благоприятных национальных и международных 13- E/C.16/2013/ 61. На шестьдесят шестой сессии Генеральной Ассамблеи Генеральный секретарь представил доклад, содержавший информацию об извлеченных из мирового финансово-экономического кризиса уроков в плане потребностей в области развития людских ресурсов для оказания странам помощи в предотвращении и преодолении негативных последствий кризисов и перехода на более устойчивый путь развития. В докладе был вынесен ряд рекомендаций на основе примеров успешного национального опыта. В конкретном плане правительствам было рекомендовано, в частности, строить деятельность систем образования и профессиональной подготовки, в большей степени профессиональной квалификации людей, усиливать действенность систем социальной защиты, а также выделять в большем объеме средства по ли нии официальной помощи в целях развития на цели развития людских ресурсов и 62. Организация Объединенных Наций может давать руководящие указания и консультации, в том числе по вопросам создания соответствующих учреждений и применения соответствующего законодательства. Сеть Организации Объединенных Наций по вопросам государственного управления может содействовать расширению возможностей правительств, а также международных, региональных и национальных учреждений в плане изучени я их взаимного опыта в области развития человеческого капитала.

Международная организация труда, ЮНЕСКО и Организация Объединенных Наций по промышленному развитию, оказывают содействие в вопросах развития человеческого капитала в сферах своей деятельности при помощи широкого спектра программ и мероприятий от технической подготовки кадров до укрепления потенциала и инфраструктурной поддержки. Организация Объединенных Наций могла бы сыграть определенную роль в координации этой деятельности, с тем чтобы такое содействие было более адресным и 64. Развитие человеческого потенциала остается сложной задачей для развивающихся стран, стремящихся повысить общий образовательный уровень своего населения, улучшить показатели производительности и укрепить 65. Непременным условием повышения общей конкурентоспособности человеческого капитала является экономическое развитие. Развивающиеся страны должны добиться широкого национального консенсуса по поводу того, что устойчивое экономическое развитие является главным приоритетом, поскольку экономический рост может быть достигнут лишь в мирной окружающей обстановке и в условиях внутренней стабильности.

66. Развивающимся странам необходимо разработать собственные стратегии развития человеческого капитала для достижениях своих целей в области развития. Между развивающимися странами существуют значительные различия в плане социальных условий и обеспеченности природными богатствами, что, естественно, исключает возможность универсального для всех решения проблем, связанных с развитием человеческого капитала.

Развивающимся странам следует учитывать следующие общие положения:

стратегии развития человеческого капитала должны разрабатываться в соответствии с национальной программой экономического и социального цель или стратегия должны предусматривать развитие местного человеческого капитала на основе применения новаторских подходов;

при анализе и разработке стратегий развития человеческого капитала следует учитывать гендерный фактор;

при разработке стратегии правительствам следует проводить консультации с социальными партнерами, включая предпринимательские, трудовые и профессиональные организации;

правительствам следует исходить из международного опыта;

необходимо установить сроки реализации стратегии;

необходимо создать функциональный механизм обзора и оценки.

67. В целом успех процессов мониторинга и оценки будет во многом зависеть не только от технического и человеческого потенциала, но и от политической воли, которая в свою очередь может определяться значимостью демократических мандатов на управление. Как было установлено в настоящем документе, для выхода за рамки технического мониторинга и оценки эффективности работы правительствам необходимо предпринимать более энергичные усилия, с тем чтобы управление, ориентированное на конкретные результаты, стало эффективным механизмом.

68. Правительства демонстрируют неудовлетворительные результаты работы отчасти из-за своего слишком сложного устройства. Это можно в некоторой степени урегулировать посредством сокращения штатов за счет укрупнения 69. В стремлении повысить качество мониторинга и оценки эффективности работы не следует забывать о необходимости и возможности проведения системных реформ (например, применения новых форм организации работы, включая государственно-частные партнерства, децентрализацию государственной власти и т.д.). Вопрос о возможности внедрения инновационных методов управления должен обсуждаться в рамках общей дискуссии на тему оценки эффективности работы правительств.

70. Как указывается в настоящем документе, в различных регионах мира было отмечено несколько успешных примеров практики мониторинга и оценки работы, и страны могут перенять друг у друга опыт, отслеживая и заимствуя эти примеры на основе организации учебной подготовки и создания необходимого потенциала в своих странах. Широко признано, что управление показателями работы и ее оценка являются в большей степени политической, а не бюрократической мерой, которая требует политической приверженности и разработки системы стимулирования мониторинга и оценки, которая будет ориентироваться на результаты, а не на мероприятия, а также требует наличия определенного ресурса для эффективного принятия последующих мер, применения объективного подхода и сосредоточения основного внимания на 13- E/C.16/2013/ гражданах. Разнообразный опыт различных стран в этой области дает возможность тиражирования успешной практики с должным учетом различных исторических условий и дефицита людских и иных ресурсов, с которым 71. Организация Объединенных Наций и другие многосторонние учреждения могут сыграть важную роль в придании импульса и оказании технической помощи в интересах достижения прогресса. В поддержку основных принципов программы развития на период после 2015 года необходимо содействовать использованию положительного опыта и сводить к минимуму отрицательные