Программа развития Субрегиональное бюро

ООН в Казахстане Международной организации

труда (МОТ) для стран

Восточной Европы

и Центральной Азии

Международный опыт

организации системы

социальной помощи

на примере пяти стран

© Авторское право Международная Организация Труда 2004 г.

Впервые опубликовано в 2004 г.

Публикации Международного Бюро Труда обладают авторским правом в соответствии с Прото колом к Всеобщей Конвенции по авторскому праву. Однако краткие выдержки из них могут воспро изводиться без разрешения, при условии указания источника. За правом на копирование или пере вод, следует обращаться в Бюро Публикаций (права и разрешения) Международного бюро труда по адресу: СН 1211, Женева 22, Швейцария. Также обращения приветствуются Международным бюро труда.

Библиотеки, институты и другие пользователи, зарегистрированные в Соединенном Королевст ве Агентством по авторским правам по адресу: 90 Totteham Court Road, Лондон WIP 4 LP [Fax:

(+44)(d) 20 7831500; email: [email protected]], в США – центром Авторского права по адресу: Rosewood Drive, Danvers, MA 01923 [Fax: (+1) (978) 750 44 70; email: [email protected]], или в других странах в соответствующих организациях по авторским правам, могут делать фотокопии в соответст вии с выданной им для этой цели лицензией.

Международный опыт организации системы социальной помощи. На примере пяти стран.

Москва, 2004. Международное бюро труда, 2004. ISBN 92 2 416806 X International Experience with Social Assistance Schemes. Five Country Case Studies. Moscow, 2004.

ILO, ISBN 92 2 116806 9 (print) Данные Международной организации труда о публикуемых каталогах Используемые в публикациях Международной организации труда имена и представленный в них материал – в соответствии с практикой ООН, – не отражают какой либо точки зрения Международ ного бюро труда в отношении правового статуса любят страны, края, территории и ее властей или же в вопросах определения границ.

Ответственность за точку зрения, отлаженную в подписанных статьях, трудах и других материа лах полностью возлагается на их авторов, и публикации не являются одобренной точкой зрения Меж дународного бюро труда.

Ссылка на названия фирм, и коммерческих продуктов и процессов не подразумевает одобрения их действий Международного бюро труда и каждый случай, когда следует названия конкретной фир мы, коммерческого продукта или процесса не является знаком их неодобрения.

Публикации Международной организации труда можно получить через основных продавцов книг или через местные бюро Международной организации труда во многих странах или же напря мую от издателя материалов МОТ, Международного бюро труда, которое находится по адресу: СН 1211 Женева 22, Швейцария. Каталоги и списки новых публикаций можно получить бесплатно по вы шеуказанному адресу или по электронной почте: [email protected].

ISBN 92 2 416806 X Содержание Предисловие Введение Глава 1 Социальная помощь в Германии Кристина Берендт 1. Введение 2. Социальная помощь как часть системы социальной защиты 3. Система социальной помощи в Германии 4. Заключение 5. Перечень законодательных документов 6. Литература 7. Статистическое приложение Глава 2 Социальная помощь в Швеции Бьорн Густафссон 1. Введение 2. Система социальной политики и роль социальной помощи 3. Система социальной помощи в Швеции 4. Заключение 5. Перечень законодательных документов 6. Литература Тошинобу Цубои 3. Программа оказания социальной помощи Японии Глава 4 Социальная помощь в России Светлана Мисихина 5. Перечень законодательных документов Глава 5 Социальная помощь в Венгрии Светлана Мисихина 5. Перечень законодательных документов Предисловие В период после распада Советского Союза и начала осуществления рыночных преобразований страны СНГ столкнулись с рядом проблем социально-экономического характера, в том числе и с такими, как рост масштабов безработицы и расширение сферы неформальной экономики. Перемены в социальной и экономической жизни общества напрямую затронули функционирование систем социального обеспечения во многих странах СНГ. Уже в начале 90-х годов, в результате гиперинфляции, роста уровня безработицы и уклонения от уплаты налогов и как следствие, сокращения отчислений на социальное страхование, возникли серьезные трудности с финансированием сферы социального обеспечения. Невысокий и мало дифференцированный размер пособий по социальному обеспечению, не соответствующий в полной мере объему выплаченных взносов, привел к снижению личной заинтересованности граждан в участии в программах и схемах социального обеспечения. На фоне отсутствия в большинстве стран СНГ комплексной системы социального обеспечения, социальная помощь, наряду с системой пенсионного обеспечения, стала рассматриваться в качестве одной из самых надежных форм организации социальной поддержки беднейших слоев населения.

С учетом серьезной потребности в справедливой и действенной системе социальной помощи, правительство Республики Казахстан обратилось в Субрегиональное бюро Международной организации труда (МОТ) в Москве и в представительство Программы развития ООН в Казахстане с просьбой провести анализ функционирования программы адресной социальной помощи (АСП), действующей в стране с 2002 года. Такой анализ был проведен в рамках проекта «Достойный труд:

комплексный подход к социальной сфере в Казахстане», который был выполнен совместно Московским бюро МОТ и представительством ПРООН в Казахстане в году.

Данная публикация представляет собой вторую часть заключительного отчета по вышеуказанному проекту. Таким образом, заключительный отчет представлен уже в виде двух публикаций, каждая из которых ставит перед собой разные цели. В первой нашли отражение основные характеристики и особенности программ по АСП в Казахстане. В ней также были предложены меры и рекомендации политического и методического характера, направленные на улучшение функционирования всей системы АСП. Вторая публикация в рамках заключительного отчета посвящена описанию и анализу опыта внедрения и функционирования систем социальной помощи в различных странах. По мнению авторов, она может служить основой для последующей разработки и совершенствования политики в сфере социального обеспечения в Казахстане.

В целом, отчет в первую очередь направлен на то, чтобы предоставить максимально полную информацию о системе социальной помощи как части общей системы социального обеспечения. Поскольку высокая степень зависимости населения от социальной помощи характерна для всех стран СНГ, авторы изначально предполагали широкое распространение текста заключительного отчета во всех странах Содружества.

Отчет подготовлен под руководством Марико Оучи, экспертом МОТ в области социального обеспечения. Ценные замечания и комментарии были также сделаны сотрудниками штаб-квартиры МОТ в Женеве.

Директор Субрегионального бюро МОТ Постоянный координатор системы для стран Восточной Европы и ООН в Республике Казахстан, Введение Правительство Республики Казахстан попросило Московское бюро Международной Организации Труда (МОТ) и представительство Программы Развития ООН (ПРООН) в Казахстане оценить и усовершенствовать программу Адресной социальной помощи (АСП) в Казахстане в рамках проекта МОТ/ПРООН "Интегрированный подход к социальной сфере в Казахстане". Главные цели этого проекта следующие: (1) изучить действующую систему АСП; (2) разработать методические рамки для системы АСП, которые соответствуют современной ситуации в Казахстане; и (3) укрепить возможности по применению должных методик АСП. Для достижения поставленных в проекте целей и для выполнения просьб Министерства труда и социальной защиты компоненты Технической помощи (ТП) будут разделены на две части.

В первом томе окончательного отчета представлены основные заключения, связанные с программой АСП в Казахстане, которые будут включать обзор концепций, связанных с домохозяйством, поясняющих определения домохозяйства и доходов домохозяйства.

Во втором томе дается обзор международного опыта программ социальной помощи на примерах пяти разных стран, которые, как ожидается, могут дать справочный материал при формулировании будущей политики в сфере социального обеспечения в Казахстане.

Во второй том окончательного отчета следующие авторы предоставили примеры по странам: Г-жа Кристина Берендт (Christina Behrendt), ассоциированный эксперт по социальному обеспечению финансового, актуарного и статистического отделения штаб-квартиры МОТ: пример Германии, Г-н Тошинобу Цубои (Toshinobu Tsuboi), официальное лицо Международной Ассоциации Социального Обеспечения (ISSA), командированный из Агентства Социального Страхования Японии: пример Японии, Г-н Бьорн Густафссон (Bjrn Gustafsson), внештатный сотрудник Московского бюро МОТ: пример Швеции, и Г-жа Светлана Мисихина, внештатный сотрудник Московского бюро МОТ: примеры России и Венгрии.

Примеры стран даны по единой схеме, чтобы позволить сравнивать их: (1) общий обзор существующей системы социального обеспечения; (2) финансовые аспекты социального обеспечения; (3) описание и характеристика программы социальной помощи (администрация, финансирование, установление критериев, определение приемлемости и т.д.); (4) программа социальной помощи в контексте борьбы с бедностью; и (5) взаимосвязь между программой социальной помощи и политикой в KAZ/03/003B09/ Редактор этого отчета Марико Оучи, эксперт по социальному обеспечению в субрегиональном бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии в Москве, административную и редакционную помощь оказывали Людмила Ускова в МОТ/Москва, Хироюки Хориэ, Константин Пряжников, Селия Верриер, Линда Стейси и Катрин Райт.

отношении рынка труда. Кроме этого, в конце каждой главы приводятся список законов и ссылки.

Кристина Берендт Отдел финансовых, актуарных и статистических услуг по социальной защите Международная организация труда, Женева 1. Введение В немецком государстве всеобщего благоденствия или, как его часто называют, “социального государства” социальная помощь выполняет роль последнего прибежища нуждающихся. Хотя система социального страхования практически не предполагает пособий по обеспечению минимального дохода, зато система социальной помощи гарантирует минимальный уровень жизни для тех, кто не может прожить за счет своих заработков или пособий по социальному страхованию.

В сравнении с другими подобными системами, существующими в мире, немецкая система социальной помощи представляет собой нечто среднее между абсолютно централизованными, упорядоченными системами (как в Великобритании) и децентрализованными, допускающими высокую степень административной свободы (как в Швеции, особенно до реформы 1997 г.) (см. Eardley et al., 1996(a), 1996(b);

Gough et al., 1997; Behrendt, 2002(a)).

Так как данный документ предназначен для того, чтобы лечь в основу дискуссии о системе социальной помощи в Казахстане, то его целью является дать описание немецкой системы социальной помощи и рассмотреть ее в международном контексте.

Ниже приводится краткое описание роли и места социальной помощи в системе социальной защиты и расходах на социальные нужды, а также дается экономическое положение и ситуация на рынке труда, складывающаяся за три последних десятилетия.

Система социальной помощи описывается с точки зрения ее организации и управления, включая критерии и методики определения права на ее получение, размер и индексацию пособий, структуру получателей, а также взаимосвязь между социальной помощью и бедностью. В докладе также дается описание политики в сфере рынка труда, прав личности, административной свободы и степени востребованности социальной помощи (степени, в которой граждане, имеющие право на получение пособий, пользуются ими). Особый упор сделан на представлении статистических данных. Там, где это было возможно, параметры немецкой системы сравниваются с системами других стран.

Автор выражает признательность за отзывы Марико Оучи, Томасу Реннеру и Вольфгангу Шольцу.

2. Социальная помощь как часть системы социальной защиты 2.1. Краткое описание существующей общей системы социального обеспечения Германия была одной из первых стран, которая еще при Бисмарке в конце XIX века ввела у себя социальное страхование. В ответ на растущие политические требования рабочих первая система медицинского страхования появилась в 1883 г., страхование от несчастных случаев в 1884 г., а страхование от нетрудоспособности и старости (нынешнее пенсионное страхование) в 1889 г. Страхование от безработицы было введено в 1927 г., через шестнадцать лет после того, как первая такая система появилась в Великобритании. Наконец, после бурных дебатов о принципах финансирования, в 1994 г. появилось страхование от длительной нетрудоспособности, которое является пятым уровнем системы социального страхования.

Социальное страхование продолжает играть важную роль в немецкой системе социального обеспечения. Денежные пособия, как правило, тесно привязаны к взносам, то есть, к уровню заработка. Работники и работодатели обычно делают равные взносы. В соответствии с принципом “самоуправления” (Selbstverwaltung) государство не занимается непосредственно выплатой пособий: их выплачивают схемы социального страхования. Органы управления этими схемами включают в себя представителей работодателей и застрахованных лиц, а также, в случае страхования от безработицы, государства. В большинстве случаев каждая из этих групп одинаково представлена в органах управления.2 В каждой отрасли есть огромное количество схем социального страхования, охватывающих рабочих и служащих различных профессий.

Однако дифференциация размеров пособий, как правило, незначительна.

Пособия по старости, инвалидности и при потере кормильца выплачиваются из пенсионной системы, которая включает в себя несколько схем, охватывающих различные категории работников. При этом размеры пособий практически не отличаются друг от друга.3 Участие в пенсионном страховании является обязательным для большинства работников, за исключением небольшой группы государственных служащих и ряда других категорий, для которых существуют особые схемы. Размеры взносов пропорциональны валовому месячному заработку при максимуме в размере 5.100 евро (Западная Германия) и 4.250 евро (Восточная Германия). Размеры пособий обычно пропорциональны сумме взносов, но есть ряд исключений (см. Акты Правительства Германии, 2003).4 В определенной мере такие виды деятельности, как В ряде систем социального страхования заметен отход от принципа равного представительства. Так, в органах управления систем пенсионного и медицинского страхования несовершеннолетних две трети членов являются представителями застрахованных лиц и лишь одна треть работодателей. Подробнее об этом см. BMA, 2002, глава 2.

Более подробный обзор немецкой системы социального обеспечения на английском, французском, немецком, испанском или турецком языке см. на Интернет-сайте по адресу :

http://www.bmgs.bund.de/eng/gra/publikationen/publ.cfm.

Все денежные суммы, указанные в данном докладе, деноминированы в евро (€). Как во многих других европейских странах, где евро заменил национальные валюты, в Германии с 1 января 2002 г. суммы, относящиеся к предыдущим периодам, были перерассчитаны по фиксированному обменного курса евро = 1.95583 немецких марок. Один евро примерно равен одному доллару США. Точные обменные курсы валют приводятся в Приложении.

образование, уход за детьми, период нахождения на военной или гражданской службе засчитываются при расчете размера пенсий.

В отношении трудового травматизма существует страхование от несчастных случаев, которое обеспечивают многочисленные ассоциации по страхованию ответственности работодателей. В отличие от всех других отраслей социального страхования, здесь финансирование схемы осуществляется исключительно за счет работодателей. Медицинское обслуживание большинства населения также обеспечивается за счет социального страхования. Размеры взносов пропорциональны заработку, но работники, зарабатывающие свыше 3.825 евро могут прекратить свое участие в системе обязательного медицинского страхования и перейти в систему частного страхования (см. Акты Правительства Германии, 2003). Однако, отчасти из-за того, что система социального медицинского страхования бесплатна для детей и неработающих супругов, к частному страхованию прибегают далеко не все. Система социального медицинского страхования охватывает почти 90 процентов граждан страны.

Страхование от длительной нетрудоспособности появилось в 1994 г. в качестве пятого уровня социального страхования, тесно связанного с медицинским. Выплачиваемые пособия могут быть либо денежными, либо натуральными, в зависимости от потребностей и предпочтений застрахованного лица.

По сравнению с другими европейскими странами, страхование от безработицы в Германии в большей степени ориентировано на выплату денежных пособий, чем на проведение активной политики в сфере рынка труда. Пособия бывают двух типов:

страховые пособия по безработице, и, по окончании периода их выплаты, помощь, предоставляемая безработным на основе проверки нуждаемости. При этом также существует множество мер активной политики в сфере рынка труда, которые были укреплены в ходе недавних реформ.

Семейные и детские пособия финансируются за счет общих налогов. Выплату большинства важных пособий также осуществляют налоговые органы. Детские пособия были недавно преобразованы в налоговую льготу, выплачиваемую в виде отрицательного подоходного налога, если налогов, уплачиваемых родителями, не хватает для того, чтобы воспользоваться этой налоговой льготой. В соответствии с принципом защиты семьи и брака, закрепленным в конституции, совместное налогообложение супругов особенно благоприятно в тех случаях, когда один из них не работает или зарабатывает гораздо меньше другого, независимо от его обязанностей по уходу за детьми. Существует также компенсационная налоговая льгота для родителейодиночек, но ее влияние на размер чистого дохода гораздо меньше.

Немецкая система социальной помощи гарантирует минимальный уровень жизни тем, кто зарабатывает недостаточно средств к существованию. Ее задача состоит в том, чтобы гарантировать “социально-культурный” минимум уровня жизни, выходящий за рамки чисто физических потребностей и включающий в себя также социальные и культурные потребности, что позволяет получателям быть активной частью общества.

См. более подробное описание в BMA, 2002, глава 6.

2.2. Макроэкономический анализ расходов на социальную защиту Германия входит в число стран, где на социальную защиту выделяется больше всего средств. Однако, вопреки установившемуся мнению, Германия занимает не первое место среди этих стран. В таких странах, как Франция и Швеция, уровень социальных затрат еще выше. При этом есть страны, где государство тратит куда меньше на социальные нужды например, в Японии, Великобритании и США. Многие страны с более низким уровнем экономического развития например, Турция быстро догоняют их в этом отношении (см. Рисунок 1).

Рисунок 1 – Расходы на социальные нужды в Германии в ряде стран ОЭСР (в Социальные расходы Источник: ОЭСР.

В течение 1980-х гг. расходы Германии на социальные нужды оставались относительно стабильными на уровне чуть более 20 процентов ВВП, но после объединения страны в 1997 г. они увеличились почти до 28 процентов ВВП, затем чуть снизились. Альтернативная методика анализа данных социального бюджета страны (Sozialbudget) показывает, что с середины 1970-х наблюдался относительно стабильный рост расходов на социальные нужды на уровне почти одной трети ВВП, что продолжилось и после объединения Германии.

На Рисунке 2 показана структура социальных расходов в социальном бюджете Германии. Сюда включены не только государственные расходы, но также обязательные расходы частного сектора, например, взносы, уплачиваемые работодателями.

Рисунок 2 – Структура социальных расходов в Германии Источник: Министерство труда и социальных вопросов 2002 : Materialband zum Sozialbudget 2001, Bonn:

BMA; расчеты автора.

Как видно из Рисунка 2, расходы по выплате пенсий занимают самую высокую долю в социальном бюджете почти одну треть. За ними следуют расходы на медицинское страхование (почти одна пятая часть), а также расходы по выплате пособий по безработице и проведению активной политики в сфере рынка труда (примерно одна десятая часть всех расходов). Вместе с расходами по страхованию от несчастных случаев и длительной нетрудоспособности, расходы по выплате пособий социального страхования составляют почти две трети всех социальных затрат. Напротив, на долю расходов по выплате пособий на основе проверки нуждаемости, за исключением помощи безработным социальная помощь и жилищные субсидии приходится всего лишь менее 5 процентов всех расходов на социальные нужды.

Прочие крупные составляющие социальных расходов включают в себя затраты на содержание особых схем страхования государственных служащих и других групп, а также пособий, выплачиваемых работодателями 8 процентов всех расходов на социальные нужды. Наконец, прочие пособия включают в себя компенсации, укрепление благосостояния и расходование налоговых средств на социальные цели (кроме налоговых детских пособий).

2.3. Экономическая ситуация и положение на рынке труда На экономическую ситуацию за последнее десятилетие оказало сильное влияние объединение Германии и его далеко идущие последствия (см. Рисунок 3). Хотя резкое увеличение спроса сразу после объединения страны оказало благоприятное воздействие на немецкую экономику, и этот эффект на время защитил Германию от влияния общемирового экономического кризиса в начала 1990-х гг., в 1993 г. в экономике начался спад. Через несколько лет после восстановления роста в результате экономического подъема в конце 1990-х гг. с 2000 г. в экономике начался новый серьезный кризис и, возможно, новый спад в 2003 г.

Рисунок 3 – Рост реального ВВП в Германии Рост реального ВВП Прим.: До 1991 Зап. Германия Источник: Агентство статистики Германии.

В частности, после недавнего экономического спада многие эксперты стали призывать к проведению структурных реформ, направленных на обеспечение гибкости рынка труда и поощрение создания рабочих мест. В самом деле, уровень безработицы, как показано на Рисунке 4, увеличился в течение 1980-х гг., а в течение 1990-х гг. стал беспрецедентно высоким. Особое беспокойство вызывает высокий уровень и застойный характер безработицы в Восточной Германии. Рисунок 4 – Уровень безработицы в Германии Доля безработных в активном населении Источник: Агентство статистики Германии Термины “Западная Германия” и “Восточная Германия” использованы в настоящем тексте лишь для краткого обозначения территории бывшей Федеративной Республики Германия и Германской Демократической Республики до их объединения. Федеральный штат Берлин считается полностью частью Восточной Германии, если не указано иное.

Высокий уровень безработицы имел серьезные последствия для финансирования социального обеспечения. Схемы социального страхования в большой степени зависят от взносов застрахованных работников. Высокий уровень безработицы в сочетании с ростом неформальной занятости оказал двойной негативный эффект на финансирование социального обеспечения, так как высокий уровень расходов сопровождался низким уровнем поступлений. Так как поддерживать растущую армию безработных приходилось меньшему числу работающих, ставки взносов увеличились, что привело к дальнейшему росту трудовых затрат. Поэтому для улучшения финансирования социального обеспечения необходимо прежде всего добиться улучшения положения на рынке труда.

3. Система социальной помощи в Германии 3.1. Описание системы социальной помощи В своем нынешнем виде система социальной помощи была создана в 1962 г. в соответствии с Федеральным Законом о социальной помощи. Этим законом были реорганизованы и модернизированы предыдущие нормативные акты. Вплоть до XIX века законы предписывали предоставление лишь весьма скромной помощи нуждающимся членам общества, и то необязательной. Попытки законодательно закрепить право на получение социальной помощи были предприняты в 1920-х гг.

Опыт Первой мировой войны показал, что причины бедности коренятся не только в неудачах отдельных людей. Таким образом, все больше признавалось, что обязанность оказывать помощь нуждающимся должно нести государство, а не семьи и общины, а также что нуждающиеся должны иметь право на обеспечение минимального уровня жизни. В соответствии с фундаментальными принципами человеческого достоинства и общественного благосостояния, закрепленными в конституции Германии (принятой в 1949 г.), система социальной помощи гарантирует обеспечение минимального уровня жизни. Этот “социально-культурный минимум” выходит за пределы простых физических потребностей и включает в себя социальные и культурные нужды. Хотя этот принцип прописан в законе 1962 г., последующие поправки к этому закону расширили рамки предоставления помощи, укрепили права лиц, претендующих на ее получение, и ввели ограничения по избежание злоупотреблений. Существует два типа пособий социальной помощи.8 Первый, который можно считать социальной помощью в узком смысле, обеспечивает поддержку доходов домохозяйств, которые не могут обеспечить себя средствами к существованию (Hilfe zum Lebensunterhalt). Пособия второго типа помощь в особых обстоятельствах (Hilfe in besonderen Lebenslagen) обеспечивают удовлетворение особых нужд, например, в случае инвалидности, долговременной нетрудоспособности или болезни. Все пособия предоставляются на основе проверки нуждаемости, но те, которые выделяются определенным категориям лиц, сильнее привязаны к конкретным потребностям получателей. Пособия обоих типов можно получать одновременно. Так как пособия по Подробнее см. BMA, 2002, глава 19; объяснение истории развития социальной помощи в Германии дается Sache и Tennstedt: 1988, 1998.

Краткое описание социальной помощи в Германии см. также Adema et al., 2003.

поддержке дохода можно считать социальной помощью в узком смысле, в данном докладе основной упор делается именно на пособиях этого типа.

После 1962 г. были проведены крупные реформы, изменившие роль системы социальной помощи. В 1994 г. было введено страхование от длительной нетрудоспособности, направленное на реорганизацию финансирования долговременного ухода. Прежде людям, нуждавшимся в долговременном уходе, приходилось обращаться за социальной помощью, если их средств не хватало на оплату таких услуг. Пятый уровень социального страхования призван решить эту проблему. Хотя полностью снять это бремя с системы социальной помощи не удалось, расходы на оказание помощи людям, нуждающимся в долговременном уходе, были существенно снижены. Вторая реформа касалась пособий социальной помощи, которые выплачиваются лицам, попросившим политическое убежище, и некоторым категориям беженцев. Приток политических эмигрантов в начале 1990-х гг. вызвал большой рост расходов системы социальной помощи. С вводом в действие Закона о пособиям для лиц, попросивших политическое убежище (1993), была создана отдельная система социальной помощи для таких лиц и некоторых других категорий беженцев, которая выплачивает натуральные пособия меньшего размера. 3.2 Организация и управление системой социальной помощи Управление и финансирование социальной помощи в Германии осуществляют федеральные земли Lnder а также муниципалитеты. Пособия по поддержке дохода финансируются из муниципальных бюджетов, а затраты на оказание помощи в особых обстоятельствах из бюджетов федеральных земель.

Однако, несмотря на существенную степень децентрализации финансирования, федеральные земли и муниципалитеты обладают относительно небольшими регулирующими и административными полномочиями. Правовую основу системы формирует Федеральный Закон о социальной помощи, который дополняется директивами федерального и местного уровня. На этой основе муниципалитеты могут проводить собственную политику, но в ограниченных пределах. Нуждающиеся имеют относительно большие и упорядоченные права, которые могут быть предъявлены в суде, в частности, в особых “социальных судах” (Sozialgerichte). Однако, не так давно некоторые муниципалитеты получили большую степень свободы в целях экспериментальной проверки возможных вариантов реформ.

Пособия социальной помощи составляют небольшую часть социальных расходов, которая, тем не менее, увеличилась с 2 процентов в 1970 г. до чуть менее 5 процентов в 1993 г. (см. Рисунок 5). Между тем в 2000 г. общие расходы на социальную помощь сократились до 3,6 процентов от общей суммы затрат на социальные нужды.

Подробнее см. BMA, 2002.

Рисунок 5 – Доля социальной помощи в общей сумме социальных расходов Доля социальной помощи в общих соц.

Поддержание дохода исключает получателей, живущих в учреждениях соц. обеспечения. Число года для поддержки дохода и помощи политэмигрантам, для помощи в особых обстостельствах дано Источник: BMA; расчеты автора.

Динамика изменения расходов на социальную помощь станет яснее, если разбить их общую сумму по двум типам пособий. Рост расходов на социальную помощь, особенно в начале 1990-х гг., главным образом, связан с пособиями на помощь в особых обстоятельствах. Дальнейшее падение расходов во многом объясняется введением страхования от длительной нетрудоспособности в 1994 г., что имело большое влияние для расходов на помощь в особых обстоятельствах. В период между 1994 и 1997 годом уровень расходов сократился примерно на треть.

Напротив, расходы по поддержанию дохода лиц, живущих вне учреждений социального обеспечения, неуклонно росли с 0,7 процента социальных затрат в 1970 г.

до наивысшей точки 1,9 процента в 1989 г. В 2000 г. эти расходы немного снизились до 1,5 процента.

Для того, чтобы показать относительный уровень расходов на социальную помощь вне зависимости от размера социального бюджета, на Рисунке 6 приводится доля этих расходов в ВВП. Для сравнения с другими странами показана также динамика изменения расходов на социальную помощь в Швеции и Великобритании.

Рисунок 6 – Доля расходов на социальную помощь в ВВП: Германия, Швеция и Доля расходов на соц помощь в ВВП Источник: Великобритания: DSS: Статистика соцобеспечения. Германия: Statistisches Bundesamt, Fachserie 13, Reihe 2, а также неопубликованные материалы. Швеция: Statistisk rsbok fr Sverige.

По отношению к ВВП совокупные расходы на социальную помощь увеличились с 0, процентов в 1970 г. до своего наивысшего значения 1,51 процентов в 1993 г., после чего в 2000 г. снизились до 1,15 процентов. Если рассматривать только расходы по поддержке дохода малоимущих, то они увеличились с 0,17 процента ВВП в 1970 г. до своего наивысшего значения 0,56 процента в 1993 г. и в 2000 г. снизились до 0, процента.

По сравнению с английской системой поддержки дохода малоимущих затраты на социальную помощь в Германии намного ниже, даже с учетом помощи в особых обстоятельствах, и отличаются большей стабильностью. Напротив, затраты на социальную помощь в Швеции тоже намного ниже и очень близки к тем суммам, которые в Германии выделяются на поддержку дохода малоимущих.

3.3 Критерии и методики определения права на получение пособий В целом схема социальной помощи охватывает всех жителей с доходом ниже определенного уровня. Это пороговое значение зависит от размера и состава домохозяйства, а также от его особых потребностей. Социальная помощь является последним прибежищем малоимущих, что означает, что лица, претендующие на ее получение, должны вначале исчерпать возможности всех прочих источников дохода.

Однако при определении нуждаемости минимальные суммы сбережений и активов не принимаются во внимание. Если сбережения и активы составляют более высокие суммы, то в принципе они должны быть использованы, прежде чем возникнет право на получение социальной помощи.

Право на социальную помощь не зависит непосредственно от характера занятости и часов работы. Даже люди, работающий полный рабочий день, могут получать пособия социальной помощи, если их заработок не дотягивает до минимального порогового значения. Это относится и к другим видам социального обеспечения, например, пенсиям по старости или пособиям по безработице; если совокупный доход домохозяйства не дотягивает до установленного минимума, это дает право на получение социальной помощи.

Для определенных групп населения установлены особые правила. Некоторые категории молодежи не имеют права на социальную помощь, так как для их нужд существуют другие системы. Это относится, в частности, к студентам и учащимся профессионально-технических училищ. Однако в определенных обстоятельствах, например, в период беременности или воспитания детей, действуют исключения из этого общего правила.

С 1993 г. лица, попросившие политическое убежище, и некоторые категории беженцев перестали получать регулярную социальную помощь после того, как для этой группы были установлены особые пособия социальной помощи. Эти пособия обычно выделяются в натуральном виде, за исключением небольшой части, которая выплачивается деньгами.

Для решения проблемы низкой востребованности пособий социальной помощи среди престарелых лиц, получающих пенсии недостаточного размера, недавно правительство установило пособие по обеспечению престарелых минимальным доходом (Grundsicherung im Alter).10 Это пособие по размеру не отличается от тех, которые существуют в общей системе социальной помощи, но порядок обращения за его получением был упрощен. В частности, это относится к порядку определения органами социальной помощи дохода расширенной семьи заявителя и ее возможностей по оказанию ему материальной поддержки. Хотя эта проверка игнорирует некоторые источники дохода, а иногда вообще отменяется, правила, предусматривающие материальную ответственность семьи, помешали многим воспользоваться своим правом на социальную помощь. В соответствии с новым порядком обращения за пособием, проверка проводится лишь в том случае, если доход детей заявителя выше допустимого уровня (установленного в размере 100.000 евро в год). Первые результаты практического применения этого порядка показали, что полностью вывести престарелых заявителей из системы социальной помощи не удалось. Многие получатели нового пособия продолжают обращаться за социальной помощью в дополнение к получаемому пособию, в частности, если они имеют право на получение надбавок для оплаты особых потребностей.

3.4. Размеры пособий и их индексация Социальная помощь в Германии устроена по принципу индивидуального подхода к удовлетворению потребностей нуждающихся, но при этом пособия являются относительно стандартными и регулируемыми. В своем полном виде социальная Подобное пособие для престарелых (Sozialzuschlag) было установлено в Восточной Германии в 1990 г.

после объединения в качестве доплаты к пенсиям по старости, но было отменено в 1996 г.

помощь состоит из четырех компонентов: пособия стандартного размера, особые доплаты, единовременные пособия и жилищные субсидии. Пособия социальной помощи начисляют домохозяйствам. Глава домохозяйства получает стандартное пособие в полном размере, а каждый из членов получает меньшую часть того же стандартного пособия в зависимости от возраста: дети до 6 лет 50 процентов (55 процентов, если они живут в неполной семье), дети 7-14 лет процентов, дети 14-17 лет 90 процентов, взрослые 80 процентов..

В 2002 г. средний размер стандартного пособия составлял 288 евро. Эта часть помощи предназначена для обеспечения “социально-культурного минимума”, куда входит питание, средства личной гигиены, отопление, а также то, что нужно для участия в общественной жизни, например, оплата телефонных звонков или периодическая покупка газет.

Размеры пособий устанавливает правительство каждой федеральной земли, но, как правило, по согласованию с другими федеральными землями во избежание чрезмерных расхождений. Поэтому, хотя по размеру пособия отличаются друг от друга в зависимости от конкретной земли, эта разница невелика. В 2000 г. наименьший размер пособий составлял 279 евро, а наивысший 294 евро. Это отражает различия в стоимости жизни при соблюдении принципа “равенства в уровне жизни” в различных регионах, закрепленного в конституции. Динамика изменения среднего размера пособий показана на Рисунке 7 ниже.

При определенных условиях могут выплачиваться надбавки для оплаты особых потребностей, например, при нарушении опорно-двигательных способностей ( процентов от суммы стандартного пособия), беременности (20 процентов), неполной семье (40 процентов, если в семье один ребенок до 7 лет или двое детей до 16 лет, процентов если четверо и более детей), инвалидности (40 процентов) и плохом состоянии здоровья (в зависимости от дополнительных потребностей). Эти надбавки могут складываться. В 1998 г. одну и более надбавок на оплату особых потребностей получали 17,5 процентов всех получателей.

Оплата медицинских услуг осуществляется за счет пособий по медицинской помощи при отсутствии у участников системы иного страхования. Пособия по медицинской помощи являются частью помощи в особых обстоятельствах и по своим размерам близки к пособиям социального страхования.

Помимо указанных регулярных пособий, заявители могут также обратиться за назначением единовременных пособий. Они выплачиваются в том случае, если у лица есть потребности, на оплату которых стандартного пособия не хватает. Сюда входит, например, стоимость покупки зимней одежды или холодильника. Если другие компоненты пособий по поддержке дохода регулируются достаточно строго, то в отношении единовременных пособий органы социальной помощи пользуются широкой свободой действий. Однако недавно в ряде федеральных земель на Жилищные субсидии не входят в систему социальной помощи и финансируются из различных источников (совместно федеральными землями (Land) и федеральным правительством). Однако лица, претендующие на получение социальной помощи, обращаются за жилищными субсидиями в органы социальной помощи.

экспериментальной основе была введена регулярная доплата к стандартному пособию для компенсации таких особых потребностей. Хотя эти надбавки не могут использоваться для активного отбора наиболее нуждающихся, управлять их распределением намного проще. Они также менее подвержены “эффекту расслаивания”, возникающему вследствие несовершенства механизма адресности. Стоимость жилищных услуг компенсируется за счет отдельных жилищных субсидий, которые также выплачиваются непосредственно органами социального обеспечения тем, кто обращается за социальной помощью. Жилищные субсидии могут также назначаться лицам, не получающим социальную помощь, но этим лицам выплаты, как правило, осуществляют другие органы. Жилищные субсидии обычно покрывают полную стоимость аренды жилья, но их размер может быть уменьшен, если, по мнению соответствующих органов, качество квартиры или дома является слишком высоким.

Пособия социальной помощи, как правило, индексируются в соответствии с динамикой изменения цен. Однако на размеры пособий влияют также другие факторы, в том числе фактическая структура расходов малоимущих семей, не включенных в число получателей, а также динамика изменения чистого дохода. Это институционализированное выражение принципа уменьшения начисляемых прав (Lohnabstandsgebot) служит во избежание опережающего роста пособий социальной помощи по сравнению с ростом заработка работающих семей. Это правило, формально существующее с 1990 г., оказалось не так просто внедрить в практику, однако с тех пор относительные размеры пособий даже немного сократились.

Динамика изменений размера стандартных пособий показана на Рисунке 7.

Рисунок 7 – Динамика изменений стандартного пособия размер в месяц (€) Источник: Агентство статистики Германии; расчеты автора.

“Эффект расслаивания» свидетельствует о том, что пособия получают наиболее активные и настойчивые, а не наиболее нуждающиеся.

Хотя до 1977 г. реальная стоимость стандартного пособия увеличивалась, в последующие годы наблюдалось ее небольшое уменьшение. Со второй половины 1980-х гг. рост размеров пособий возобновился, но после 1993 г. они стали сокращаться. Первоначально размер стандартных пособий в Восточной Германии был относительно большим, но затем он был сокращен в соответствии с уровнем, существующим в Западной Германии. Сейчас он остается чуть ниже этого уровня, что отражает более низкую стоимость жизни на востоке страны.

Рисунок 8 – Средний размер стандартного пособия по сравнению с чистой зарплатой работающих (в процентах) Размер пособия от зарплаты Примечение: частично учитывалась чистая Источник: Министерство труда и социальных вопросов;

На Рисунке 8 показана динамика изменения размеров пособий относительно средней чистой зарплаты одинокого работника без детей, занятого в обрабатывающей промышленности. По отношению к чистой зарплате размер пособий социальной помощи увеличивался вплоть до середины 1970-х гг., когда он достиг уровня процентов от чистой зарплаты. В начале 1990-х гг. относительный размер стандартного пособия вновь увеличился до 20 процентов в 1994 г., после чего в 2001 г. произошло его некоторое уменьшение до 18 процентов. Относительный размер стандартных пособий в Восточной Германии несколько выше по причине более низких заработков, но при этом наблюдается его медленное приближение к уровню, существующему в Западной Германии.

Однако значения, указанные на Рисунке 8, не следует считать коэффициентами замещения, так как они относятся только к стандартным пособиям. Если добавить к ним стоимость жилищных субсидий, единовременных пособий и надбавок, то разница между размером чистой зарплаты и пособий социальной помощи будет намного меньше. Более того, высказываются опасения, что размеры этих пособий слишком велики и не создают у людей, особенно с низким уровнем образования, стимулов к трудоустройству. Результаты эмпирических исследований в целом не подкрепляют эти опасения, но подтверждают существование этой проблемы в отношении малооплачиваемых работников с большими семьями (см. Adamy, 1998; Engels, 1999).

3.5 Численность и структура получателей Численность получателей социальной помощи утроилась за последние тридцать лет, что было вызвано, с одной стороны, высоким спросом на пособия социальной помощи, отчасти из-за роста безработицы, а, с другой стороны, расширением прав на их получение.

Рисунок 9 – Численность получателей социальной помощи относительно численности населения (в процентах) Доля от численности населения Примечание: Для поддержки дохода и политэмигрантов дано число получателей на конец года, для обстоятельствах дано число обращений. По этой причине значения сопоставимы не Как следует из Рисунка 9, с 1970 г. численность получателей увеличивалась почти непрерывно, лишь незначительно сократившись в конце 1970-х и в начале 1990-х гг. С выделением пособий для соискателей политического убежища в особую систему темпы роста расходов на поддержку дохода малоимущих стали меньше, но общая численность получателей в 1997 г. достигла своего пика в 3,5 процентов от численности населения. Затем наблюдалось некоторое снижение численности получателей пособий по поддержке дохода, в основном, в связи с ростом детских пособий. Особая система социальной помощи, созданная для политических эмигрантов, быстро утратила свое значение, в основном, в связи с резким сокращением численности лиц, ищущих политическое убежище, в конце 1990-х гг.

Хотя значения роста численности получателей помощи в особых обстоятельствах указаны для сравнения, их, строго говоря, нельзя сравнивать со значениями роста численности получателей пособий по поддержке дохода. Последние значения относятся к количеству получателей по состоянию на один определенный день в г., а первые к общему числу обращений. В 1993 г. число получателей составило почти 2, процента от общей численности населения, но с введением страхования от длительной нетрудоспособности это значение сократилось до менее, чем 2 процентов. Однако, если суммы страховых пособий недостаточно для оплаты затрат, то их получатели могут одновременно обратиться за помощью в особых обстоятельствах.

Среднее значение получателей социальной помощи 3,3 процента от общей численности населения неравно распределено по структуре населения. Разбивка по типу домохозяйств и возрастным группам показана на Рисунке 10 и Рисунке 11.

Рисунок 10 – Численность получателей социальной помощи по типам Неженатые пары без Примечание: Учитывались только получатели вне учреждений соцобеспечения. "Дети" включают детей до 18лет, живущих в домохозяйстве.

Источник: Федеральное агентство статистики 2003: Fachserie 13, Reihe 2.1, Wiesbaden.

Чаще всего получателями социальной помощи оказываются неполные семьи, из которых почти каждое четвертое домохозяйство обращается за такой помощью. По сравнению со значениями для других категорий получателей, неполные семьи обращаются за социальной помощью в шесть раз чаще. Напротив, семейные пары с детьми реже оказываются получателями социальной помощи. Но в отношении домохозяйств с тремя или более детьми наблюдается непропорционально высокое число обращений. Неженатые пары чаще обращаются за социальной помощью, особенно если у них трое или более детей. В отношении одиноких мужчин и женщин также наблюдается несколько непропорционально высокое количество обращений за социальной помощью.

Рисунок 11 - Численность получателей социальной помощи по возрастным Число получателей на 100 человек Примечание: учитывались только получатели вне учреждений соцобеспечения.

Источник: Федеральное агентство статистики (2003): Fachserie 13, Reihe 2.1, Wiesbaden.

Особенно высокая частота обращений наблюдается у детей. В группе до 7 лет социальную помощь получает каждый двенадцатый ребенок. С возрастом частота обращений уменьшается, что говорит, в частности, о том, что родителям детей более старшего возраста проще сочетать работу с уходом за детьми. Это также отчасти объясняет относительно большую частоту обращений у взрослых 2140 лет в период наибольшего ухода за детьми. В этой группе особенно большое число обращений наблюдается у женщин, многие из которых матери-одиночки. Группы более старшего возраста, особенно после 65 лет, реже попадают в число получателей социальной помощи. Риск бедности в престарелом возрасте удалось существенно снизить за последнее десятилетие благодаря расширению права на получение пенсий по старости.

Однако в данной возрастной группе женщины значительно чаще обращаются за социальной помощью, чем мужчины.

3.6. Социальная помощь и бедность Снизить относительный уровень бедности по доходам до менее, чем 5 процентов населения, удалось немногим из благополучных стран Запада. Относительным уровнем бедности в настоящем докладе считается наличие у данной группы населения менее, чем половины среднего эквивалентного располагаемого дохода. Это определение часто применяется для сравнения показателей среди группы промышленно развитых стран. Понятие относительной бедности по доходам основано на понимании, что бедность является не только вопросом физического выживания, но также зависит от общего уровня экономического благосостояния общества.

Рисунок 12 Относительный уровень бедности в отдельных странах ОЭСР (Черта бедности : 50 % среднего эквивалентного располагаемого дохода) Доля населения Примечание: пересчет выполнен по квадратным корням.

Источник: Изучение доходов Люксембурга (LIS) Основные данные.

Рисунок 12 показывает уровень относительной бедности в отдельных странах ОЭСР, из которого видно, что относительный уровень бедности в Германии близок к среднему значению для данной группы стран.

Эмпирические данные изучения бедности по доходам в Германии, основанные на других источникам (см. Таблицу 1) также показывают, что значительная часть населения страны живет в условиях относительной бедности по доходам.13 Для сравнения, черта бедности установлена в размере 50 процентов среднего эквивалентного располагаемого дохода. В таблице также приводится доля населения с низкими доходами (менее 60 процентов среднего эквивалентного располагаемого дохода).

Таблица 1 – Относительный уровень бедности по доходам в Германии (по отношению к численности населения) Примечание: Расчет выполнен Р. Хаузером и Й. Бекером на основе данных EVS и новой шкалы пересчета ОЭСР. Уровень бедности в Западной Германии в 1993 и 1998 гг. рассчитан на основе черты бедности, установленной соответственно для Западной Германии и Восточной Германии. Значения, указанные в скобках, рассчитаны, исходя из ограниченного количества наблюдений.

Источник: Министерство труда и социальных вопросов Германии (2001): Lebenslagen in Deutschland, Bonn: BMA: p. 26.

Расхождение в уровне бедности по сравнению с указанным на Рисунке 12 может объясняться разницей в методиках, используемых при расчете уровня бедности, и должно быть в обязательном порядке истолковано как существенное расхождение.

С начала 1970-х гг. доля бедных и населения с низкими доходами неуклонно росла на протяжении двух десятилетий. В Западной Германии эта тенденция продолжилась после объединения страны, причем в 1998 г. бедные составляли 7,1 процентов от общей численности населения. Напротив, в Восточной Германии уровень относительной бедности намного ниже, если рассчитывать его на основе местной черты бедности, но немного выше, чем общая черта бедности (9,3 и 8,5 процентов в 1993 и 1998 гг. соответственно). Уровень бедности в объединенной Германии увеличился с 5,6 процентов населения в 1993 г. до 6,2 процентов в 1998 г. Доля населения с низкими доходами увеличилась с 8,7 процентов в 1970 г. до 12, процентов в 1998 г. За последние десятилетия структура бедности также изменилась.

Среди престарелого населения бедных стало меньше, зато увеличился риск бедности у семей, воспитывающих детей (BMA, 2001).

Каким образом обращаемость за пособиями социальной помощи соотносится с чертой бедности? Модель расчетов основана на ряде примерных домохозяйств, а также на допущении, что эти семьи не имеют другого дохода, кроме социальной помощи и дополнительных пособий. Рассматриваемые здесь выплаты включают в себя стандартные пособия социальной помощи, доплаты (если есть), единовременные пособия на оплату особых потребностей, а также жилищные субсидии.14 На Рисунке пакет социальной помощи сравнивается со средним эквивалентным доходом, поэтому размеры пособий можно прямо соотнести с чертой бедности, равной 50 процентам среднего эквивалентного располагаемого дохода, использованного выше.

Рисунок 13 – Относительный размер пособий социальной помощи в Германии Примечание: Расчет среднего дохода по Изучению доходов Люксембурга с учетом мод. шкалы пересчета ОЭСР.

Источник: расчеты автора.

Пример расчетов, приведенный на Рисунке 13, показывает, что размер пособий достаточно велик для того, чтобы семья каждого типа могла преодолеть черту бедности, равную 50 процентам среднего эквивалентного дохода. Если одиноко живущие люди получают пакет социальной помощи на сумму чуть выше черты бедности, то большинство типов семей получают от 55 до 59 процентов среднего Более подробное описание применяемой мотодики см. Behrendt, 2002a, стр. 128-156.

дохода. Несколько лучше положение престарелых пар и неполных семей с двумя детьми, а семьи с малолетними детьми, особенно неполные, вообще обеспечены относительно комфортным, хотя и скромным, уровнем дохода. Эти семьи пользуются тем, что пособия по уходу за детьми (Erziehungsgeld) не учитываются при определении права на получение социальной помощи. У всех указанных здесь типов семей размеры пособий социальной помощи вполне соответствуют черте бедности.

Если размеры пособий социальной помощи соответствуют черте бедности, то как объяснить, что 7-8 процентов населения живут в бедности? Это расхождение объясняется целым рядом факторов. Во-первых, в указанном примере расчетов можно учесть лишь ограниченное число обращений и невозможно охватить все многообразие семейных ситуаций. Но более сложная модель размеров пособий, основанная на более широкой выборке, показывает, что бедность затрагивает лишь небольшую часть населения (Behrendt, 2002(a), 140-156). Во-вторых, лица, имеющие право на получение социальной помощи, могут не получать полную сумму, на которую они имеют право (см. подробнее ниже). Наконец, указанное расхождение можно отчасти отнести на счет ошибок, связанных с включением или исключением из выборки данных, полученных при обследовании доходов и используемых при расчете уровня бедности. (Behrendt, 2002(b)).

3.7. Взаимосвязи между системой социальной помощи и политикой в сфере рынка труда На Рисунке 14 показана структура получателей социальной помощи в связи с занятостью.

Рисунок 14 – Занятость получателей социальной помощи возрастом 15-64 лет Зап Германия Вост германия Источник: Bundesministerium fr Arbeit und Sozialordnung 2001. Lebenslagen in Deutschland: Daten und Fakten, Bonn: BMA. p. Занятым оказался один из каждого десятка получателей социальной помощи. В Западной Германии более трети получателей были незанятыми, большинство из которых не получали пособия по безработице. Это может быть связано с тем, что у них не было права на получение этого пособия или что период его выплаты уже истек.

Большая доля получателей социальной помощи из-за состояния здоровья или обязанностей по уходу за другими членами семьи не могли или лишь в ограниченной степени принимали предложения работы.

Часто считалось, что система социальной помощи в недостаточной мере связана с политикой в сфере рынка труда. В этой связи, в частности, отмечалось, что размеры пособий по социальной помощи особенно для семей с несколькими детьми не создают достаточно стимулов для трудоустройства.

Законы о социальной помощи содержат ряд положительных и отрицательных стимулов для трудоустройства. При определении права на пособия заработок не учитывается до определенного уровня. Получатели помощи обязаны принимать предложения работы, если только они не освобождены от этой обязанности по причине возраста, состояния здоровья или обязанностей по уходу за другими членами семьи.

При отказе от предложений работы или прекращении усилий по ее поиску пособия, получаемые трудоспособными лицами, могут быть урезаны, как минимум, на процентов.

Органы социального обеспечения и службы занятости должны сотрудничать в деле трудоустройства получателей помощи, однако на практике это выполняется недостаточно. Одна из причин этого коренится в порядке управления и финансирования. Меры по проведению политики в сфере рынка труда в основном финансируются за счет взносов на страхование от безработицы, а ответственность за их проведение лежит на федеральной службе занятости (Bundesanstalt fr Arbeit) и ее органах на местах. С институциональной точки зрения служба занятости напрямую заинтересована в прекращении выплат страховых пособий по безработице и трудоустройстве их получателей, но в отношении получателей социальной помощи эти усилия не оказывают прямого влияния на ее бюджет. Кроме того, получателям социальной помощи часто требуется более интенсивное обучение и поддержка для того, чтобы облегчить их положение на рынке труда. Хотя более активная политика в сфере рынка труда, направленная на получателей социальной помощи, могла бы принести пользу обществу, осуществлению такой политики препятствует фрагментация управленческих и финансовых функций (см. Schmid and Reissert, 1988).

Для укрепления административных связей между органами социальной помощи и службой занятости в целях обеспечения (восстановления) трудоустройства лиц, получающих помощь, были проведены ряд реформ. Хотя при этом удалось на короткое время исправить ситуацию, реформы не привели к ее фундаментальному изменению.

Текущая ситуация на рынке труда не создает благоприятной основы для проведения таких реформ.

3.8. Права личности, административная свобода и степень востребованности пособий Несмотря на то, что система социальной помощи в Германии жестко закреплена в законодательстве, органы социального обеспечения пользуются достаточной административной свободой, особенно в вопросах выделения единовременных пособий. В случае несогласия с решением органа социального обеспечения лица, претендующие на получение социальной помощи, могут обжаловать это решение.

Вначале они могут формально потребовать пересмотра решения от самого органа а затем передать дело в суд. Судебное рассмотрение включает слушания дела, на которые привлекаются специалисты по социальной политике из ассоциаций получателей социальной помощи или благотворительных организаций. Истцы могут по своему усмотрению принимать участие в слушаниях. Существует также порядок вынесения судами предварительных решений по избежание сложностей. Жалобы на решения органов социального обеспечения, как правило, не подлежат обложению судебным сбором; истцы с низкими доходами могут обратиться за выделением юридической помощи на оплату услуг адвоката (см. Brhl, 1998, 220-233).

Следует также отметить, что лицо, имеющее право на получение социальной помощи, не обязано подавать заявление. Органы социального обеспечения сами должны проявить инициативу, как только им становится известно о положении нуждающегося лица. Однако на практике выделение социальной помощи в большинстве случаев начинается с заявления нуждающегося лица.

По сравнению с другими странами степень востребованности социальной помощи не слишком велика. Согласно исследованиям, 40-60 процентов домохозяйств, имеющих право на социальную помощь, не получают ее, а 20-40 процентов потенциальных затрат на социальную помощь оказываются невостребованными.15 Низкая степень востребованности объясняется рядом факторов (van Oorschot, 1995; Riphahn, 2000).

Некоторые люди не заявляют о своих правах на получение социальной помощи, не потому что они недостаточно четко знают их, не потому что они понимают, что получат незначительную сумму, а на самом деле из-за нежелания пройти процедуру подачи заявления, а так же боятся общественного осуждения Считается, что на право получения социальной помощи, в частности, лицами престарелого возраста, оказывает особенно отрицательное влияние идея о семейной ответственности, которая находит отражение в системе социальной помощи в Германии (Hartmann, 1985; Mller, 1998). В связи с низкой востребованностью социальной помощи лицами этой группы недавно для престарелых было введено пособие по обеспечению минимального дохода, а также фактически приостановлено действие правила семейной ответственности.

4. Заключение Перед создателями немецкой системы социальной помощи стояла непростая задача обеспечить равновесие между защитой человеческого достоинства и прав личности, с одной стороны, и общественным контролем и экономией средств с другой. Можно считать, что достижение этих противоречивых целей оказалось относительно успешным. Система социальной помощи превратилась в сложный организм, эффективность которого еще предстоит улучшить.

Ранее упоминалось о фундаментальной реформе системы социальной помощи, которая направлена, главным образом, на то, чтобы объединить социальную помощь и помощь Подробнее о востребованности социальной помощи см. Behrendt, 2002(a), Глава 7.

безработным, оказываемую на основе проверки нуждаемости. Эта реформа недавно была утверждена и в настоящее время осуществляется ее реализация.

Реформа была вызвана осознанием того, что динамика обращения за социальной помощью и прекращения ее получения намного выше, чем ожидалось. В свете обычных статистических данных о получателях система социальной помощи считалась относительно статичной. Однако было бы неправомерным считать лиц, претендующих на получение социальной помощи, отдельной группой населения, а получение пособий стабильным. Согласно эмпирическим данным анализа получения социальной помощи в долгосрочной перспективе, наблюдается существенная динамика обращения за социальной помощью и прекращением ее получения.16 Многие люди обращаются за социальной помощью на несколько месяцев для покрытия временного дефицита средств, но быстро справляются с ситуацией за счет трудоустройства или поиска других источников дохода. Разумеется, есть и долговременные получатели, но их численность относительно невелика по отношению к числу кратковременных получателей, обращающихся и выходящих из системы социальной помощи.

Другое значение высокой степени неустойчивости среди получателей помощи состоит в том, что в каждый момент времени за социальной помощью обращается намного большая группа населения, чем об этом говорят данные о численности получателей (менее 4 процентов населения). Согласно оценкам, до трети населения обращается за социальной помощью, по крайней мере, один раз в пять-шесть лет. Эти наблюдения привели к тому, что государственные органы все больше стали задумываться о том, как отладить систему социальной помощи для увеличения степени выхода из нее другими словами, как сделать так, чтобы социальная помощь была скорее “трамплином”, чем “гамаком”.

Подробнее о динамике социальной помощи и бедности см., например, Buhr, 1995; Voges и Rohwer, 1991; Leisering и Leibfried, 1999.

5. Перечень законодательных документов Социальная помощь - Федеральный Закон о социальной помощи (Bundessozialhilfegesetz), принятый июня 1962 г., с многочисленными последующими изменениями, из которых последнее датируется 20 марта 2002 г.

- Закон об улучшении взаимодействия между службой занятости и органами социального обеспечения (Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Arbeitsmtern und Trgern der Sozialhilfe), принятый 20 ноября 2000 г.

- Закон о выплате пособий лицам, попросившим политическое убежище (Asylbewerberleistungsgesetz). Закон принят 3 июня 1993 г., последние поправки внесены 20 июня 2002 г.

- Закон об обеспечении престарелых и инвалидов базовым доходом на основе проверки нуждаемости (Gesetz ber eine bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung). Закон принят 26 июня 2001 г., последние поправки внесены 27 апреля 2002 г.

Жилищные субсидии - Новая редакция Закона о жилищных субсидиях (Wohngeldgesetz), принятого в 1965г., последние поправки датируются 11 апреля 2000 г.

Страхование от длительной нетрудоспособности - Социальное страхование от длительной нетрудоспособности (Одиннадцатый том Кодекса социального обеспечения; Soziale Pflegeversicherung; Elftes Buch des Sozialgesetzbuchs). 26 мая 1994 г., последние поправки датируются 14 декабря 2001г.

6. Литература Adamy, W. 1998. "Sozialhilfe und Erwerbsttigkeit: Gibt es eine Arbeitslosigkeitsfalle in der Sozialhilfe?", in Soziale Sicherheit 47 (1), pp. 29-36.

Adema, W., et al. (2003): Social Assistance in Germany, Labour Market and Social Policy Occasional Paper, 58 (Paris: OECD).

Behrendt, C. 2002(a). At the Margins of the Welfare State: Social Assistance and the Alleviation of Poverty in Germany, Sweden and the United Kingdom (Aldershot:

- 2002(b). "Do income surveys overestimate poverty in Western Europe? Evidence from a comparison with institutional frameworks", in Social Indicators Research 58 (1-3), BMA 2001. Lebenslagen in Deutschland: Erster Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung (Bonn: Bundesministerium fr Arbeit und Sozialordnung).

- 2002. bersicht ber das Sozialrecht (Bonn: Bundesministerium fr Arbeit und Sozialordnung).

Brhl, A. 1998. Mein Recht auf Sozialhilfe (Mnchen: dtv).

Buhr, P. 1995. Dynamik von Armut: Dauer und biographische Bedeutung von Sozialhilfe (Opladen: Westdeutscher Verlag).

Eardley, T., et al. 1996(a): Social Assistance in OECD Countries, Volume I: Synthesis Report, Department of Social Security Research Report, 46 (London: HMSO).

- 1996(b). Social Assistance in OECD Countries, Volume II: Country Reports, vol. (London: HMSO).

Engels, D. 1999. Der Abstand zwischen Sozialhilfe und unteren Arbeitnehmereinkommen, Forschungsbericht des Bundesministeriums fr Arbeit und Sozialordnung, Bonn:

Bundesministerium fr Arbeit und Sozialordnung.

German Government 2003. Neuregelungen zum Jahresanfang 2003 (Berlin: German Government).

Gough, I., et al. 1997. "Social Assistance in OECD countries", in Journal of European Social Policy 7 (1), pp. 17-43.

Hartmann, H. 1985. "Armut trotz Sozialhilfe - Zur Nichtinanspruchnahme von Sozialhilfe in der Bundesrepublik", in S. Leibfried and F. Tennstedt (eds.) Politik der Armut und Die Spaltung des Sozialstaats (Frankfurt (Main): Suhrkamp), pp. 169-189.

Leisering, L. and Leibfried, S. 1999. Time, Life & Poverty: Social Assistance Dynamics in the German Welfare State (Cambridge: Cambridge University Press).

Mller, C. 1998. Der Rckgriff auf Angehrige von Sozialhilfeempfngern: Ein Leitfaden (Baden-Baden: Nomos).

Riphahn, R. T. 2000. Rational poverty or poor rationality? The take-up of social assistance benefits, Institute for the Study of Labor Discussion Paper Series, Bonn:

Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit.

Sache, C. and Tennstedt, F. 1988(a). Geschichte der Armenfrsorge in Deutschland, Band 2: Frsorge und Wohlfahrtspflege 1971 bis 1929 (Stuttgart: Kohlhammer).

- 1998(b). Geschichte der Armenfrsorge in Deutschland, Band 1: Vom Sptmittelalter bis zum 1. Weltkrieg (2. Aufl.) (Stuttgart: Kohlhammer).

Schmid, G. and Reissert, B. 1988. "Machen Institutionen einen Unterschied? Finanzierungssysteme der Arbeitsmarktpolitik im internationalen Vergleich", in M. G. Schmidt (ed.) Staatsttigkeit - International und historisch vergleichende Analysen, vol. (Opladen: Westdeutscher Verlag), pp. 284-307.

van Oorschot, W. 1995. Realizing Rights: A Multi-level Approach to Non-take-up of Social Security Benefits (Aldershot: Avebury).

Voges, W. and Rohwer, G. 1991. "Receiving Social Assistance in Germany: Risk and 6Duration", in Journal of European Social Policy 2, pp. 175-191.

7. Статистическое приложение Таблица A1 – Обменные курсы валют Примечание: Для облегчения сравнения значения, выделенные курсивом, апроксимировались с учетом фиксированного обменного курса евро к немецкой марке.

Источник: Федеральный банк Германии, Европейский центральный банк, расчеты автора.

Глава Бьорн Густафссон Профессор, факультет социальных проблем университета Гётеборга 1. Введение В то время как построение системы социальной помощи в некоторых странах все еще находится в политической повестке дня, Швеция обладает такой системой уже на протяжении многих веков. Правда первоначально эти система именовалась "помощь бедным", и она гораздо старше, чем "государство всеобщего благосостояния".

Установление года, в который система помощи бедным, регулируемая законодательством, возникла в Швеции (и в Финляндии, которая в то время была частью королевства), зависит, в некоторой степени, от определения самого понятия.

Местные власти несут ответственность за оказание помощи достойным ее нуждающимся бедным людям с 1763г. "Достойными нуждающимися" считались люди, которые не могли заработать себе на жизнь по причине немощи или инвалидности и у которых, кроме того, не было родственников, которые могли бы о них позаботиться.

Такое законодательство, однако, не явилось изобретением системы помощи бедным;

историки утверждают, что в некоторых регионах такая помощь бедным осуществлялась гораздо раньше. Еще не так давно Швеция была аграрной страной и не обладала необходимыми ресурсами для проведения претенциозный социальной политики. Низкий уровень жизни подталкивал людей к эмиграции, поэтому в конце ХIX и первых десятилетиях ХХ века многие покинули Швецию, выехав, в основном, в США. В те времена социальная политика ограничивалась, более или менее, предоставлением помощи бедным. Типичным получателем такой помощи является пожилой серьезно больной или нетрудоспособный человек, а также семья с большим количеством детей. Для местных властей предоставление помощи бедным составляло значительную часть бюджета, поэтому являлось темой горячих политических дебатов. Например, в конце 1860-х гг. Швеция пострадала от сурового неурожая. Это затруднило предоставление помощи бедным, в основном, в аграрном секторе. Процент населения, которое получало помощь бедным, вырос с 3,2 процента (в 1861 г.) до 5,2 процента (в 1869 г.).

На таком фоне не менее 12 законопроектов было подано в Риксдаг (шведский парламент), требующих снижения давления на помощь бедным. Это привело к новому, более ограничительному законодательству (Nilson, 1965).

Начиная с конца XIX века и на протяжении следующего столетия, Швеция прошла период стремительного экономического роста. По мере того как население все больше становилось городским, быстро рос уровень жизни. Стремление центрального правительства обеспечить население всеми благами социального страхования Выражаю благодарность Леннарту Флуду и Марико Оучи за полезные комментарии к первоначальному варианту статьи.

См: напр. Йоханссон, 1982, 1984.

постоянно усиливалось, в особенности, после второй мировой войны, в период, который характеризовался низким уровнем безработицы. На протяжении 60-х, 70-х и 80-х гг. прошлого века постоянно расширялось присутствие женщин на рынке труда, и типичной (ролевой) моделью в обществе стала семья с обоими работающими супругами. Параллельно этому местные правительства стали уделять больше внимания предоставлению социальных услуг населению, и, как следствие, резко выросли налоги.

В этот период помощь бедным была переименована в "социальную помощь" ("socialhjlp" в середине 1950-х, "socialbidrag" – в начале 1980-х гг.), при этом фигурировала только эпизодически в публичных дебатах, так как расширение многих других программ привлекало гораздо больше внимания.

Однако на протяжении 1990-х гг. политическая значимость социальной помощи в Швеции существенно выросла. В начале того десятилетия экономика Швеции испытала настоящий "шок безработицы", в результате которого государственный сектор столкнулся с серьезными финансовыми проблемами, решение которых привело к сокращению объема и доступности социальных выплат, а также к росту налогов.

Через несколько лет число получателей социальной помощи существенно выросло, усилив давление на бюджеты местных правительств.

Эти изменения отражены в Таблице 1, из которой видно, что число лиц, проживающих в домохозяйствах, которые получали социальную помощь хотя бы один раз в году, увеличилось с 491 000 человек в 1990 г. до 721 000 в 1996 г. или на 47 процентов. Доля получателей помощи в масштабе населения страны выросла с 5,7 процента до 8, процента. Увеличился средний период получения помощи; объем выплаченных сумм удвоился. Тем не менее, по мере выздоровления экономики во второй половине 1990-х г., люди стали возвращаться к работе, и тенденция сокращения государственных социальных программ возобновилась. Как следствие, количество лиц в списках на пособия значительно снизилось за последние годы; в 2002 г. их число составило 000 человек, что соответствует 4,9 процента всего населения. Однако общие затраты снижались не так стремительно, поскольку среднее число месяцев получения пособия не сократилось. Более подробно о развитии системы социальной помощи в 1990-е гг. см. Bergmark, 2000.

Таблица 1 – Социальная помощь в Швеции в 1983 – 2002 гг. некоторые базовые цифры Источник: Socialstyrelsen (2003) Примечание: Начиная с 1990 г. был изменен порядок сбора данных. До того люди, которые получали социальную помощь более чем от одного местного правительства (например, из-за миграции), учитывались более одного раза.

Интересно отметить, что, несмотря на это, уровень полученной социальной помощи в 2002 г. оказался ниже, чем на протяжении многих предыдущих лет, он фактически оказался довольно близок к тому уровню помощи, которую получали нуждающиеся еще в 1860-е гг. Экономический рост и реализации концепции государства всеобщего благосостояния не привели, таким образом, к сокращению той доли населения Швеции, которая поддерживалась сетью социальной помощи. Хотя эта тенденция демонстрирует определенную преемственность во времени в отношении людей, которым государство помогало оказаться в зоне безопасного дохода, между двумя системами социальной помощи существуют важные различия. В то время как типичным получателем помощи бедным был пожилой человек, в большинстве случаев – местная уроженка, то типичным получателем социальной помощи сегодня является взрослый молодой человек, мужчина или женщина, местный уроженец или иммигрант.

В данной работе представлен обзор системы социальной помощи в Швеции. В следующем разделе социальная помощь рассматривается в общей системе социальной политики, взятой в широком аспекте. Порядок предоставления социальной помощи описан в разделе 3.1, а процедура ее получения – в разделе 3.3. Сегодня правительство Швеции поставило перед собой цель наполовину сократить число людей, нуждающихся в социальной помощи. Этот вопрос будет рассмотрен, наряду с мерами по борьбе с нищетой в Швеции, в разделе 3.3. Доклад заканчивается выводами.

2. Система социальной политики и роль социальной помощи Если сравнивать с другими странами, то в Швеции достаточно много ресурсов направляется на меры социального обеспечения. Таблица 2 показывает, что доля таких затрат в национальном ВВП была, в среднем, несколько выше, чем в целом по странам Евросоюза (ЕС). Однако шведский пример не уникален, поскольку в 2000 г. затраты на социальное обеспечение в Дании, Германии и Франции были того же уровня.

Таблица 2 – Расходы в Швеции на социальное обеспечение в Швеции и в целом по ЕС по видам затрат за 1996 – 2001 гг. в процентах от внутреннего валового продукта (ВВП) социальной помощи) социальное обеспечение в Швеции целом по ЕС Источник: Статистика Швеции, 2003.

Важным составным элементом развития концепции государства всеобщего благосостояния в Швеции явилась система доходов престарелых лиц. Таблица показывает структуру затрат на социальное обеспечение по возрасту (в основном, пенсии), которые составляли в 2001 г. 11 процентов ВВП. Система назначения пенсий по возрасту для всех граждан была введена еще в 1913 г. Однако на первоначальном этапе их размер далеко не гарантировал нормальный уровень жизни пенсионера.

Только после второй мировой войны он приблизился к адекватному уровню. С тех пор доход престарелых жителей увеличивался предпочтительнее, чем у других групп населения. Как следствие, степень получения социальной помощи среди престарелого населения постепенно сокращалась на протяжении многих десятилетий и сейчас остается ниже, чем в целом по населению. Такое состояние дел объясняется, в основном, ростом пенсионных выплат. Только немногие из достигших пенсионного возраста, составляющего 65 лет (как для мужчин, так и для женщин), сегодня продолжают работать.

Пенсионная система в Швеции претерпела множество изменений, а в 2001 г. начала внедряться новая система. Фактом является то, что некоторое время сумма выплачиваемых пенсий связывалась с уровнем предшествующих доходов. Безусловно и то, что минимальные пенсии и прочие выплаты тем, у кого пенсии невысокие, продолжали возрастать относительно опережающими темпами вплоть до начала 1990-х гг. Из-за финансового кризиса в государственном секторе минимальные пенсии сокращались по своей реальной величине в период с 1991 по 1998 гг. Скорее всего, в этом заключается основная причина того, что уровень предоставления социальной помощи пожилым людям перестал сокращаться на протяжении 1990-х гг. Однако по мере выздоровления экономики с уменьшением проблем финансирования госбюджетного сектора размер минимальных пенсий снова вырос.

Пожилые люди, прожившие в Швеции не менее 40 лет, имеют право на полную гарантированную пенсию ("Garantipension"). На одного человека она составляет в среднем 83 766 шведских крон (SEK) в год (по данным Национального совета по социальному страхованию за 2002 г., который считает, что данное лицо родилось в 1937 г. или ранее). По обменному курсу, который преобладал в октябре 2003 г., шведская крона равнялась 0,11 евро или 0,13 доллара США, или 14,7 японской иены.

Этот доход облагается подоходным налогом (на уровне около 30 процентов). Лица, получающие гарантированную пенсию, могут также обратиться за пособием на содержание дома, которое зависит от общего дохода. Пожилые лица, прожившие в Швеции менее 40 лет, получают пониженную гарантированную пенсию, но могут обратиться за дополнительным пособием по старости ("ldrefrsrjningsstd"), которое назначается в зависимости от дохода и было введено в январе 2003 г.

В течение некоторого времени основным получателем социальной помощи в Швеции являлось население трудоспособного возраста. В 1920-х гг. органы местного самоуправления в некоторых городах Швеции стали выплачивать помощь бедным тем семьям, в которых были безработные члены (Nationalekonomiska freningsns frhandlingar, 1928; S O U, 1931:20 p. 74). С тех пор соотношение между уровнем безработицы и процентом получения социальной помощи все время оставалось положительным (Korpi 1974; Gustafsson, 1984(a); Stenberg, 1998). Это подчеркивает тот факт, что макроэкономические условия и политика на рынке труда в значительной степени определяют число получателей социальной помощи. В течение достаточно продолжительного периода времени многие из тех, кто получал социальную помощь, находились в активном поиске работы и не имели никаких других средств к существованию. Таким образом, высокий уровень предоставления социальной помощи свидетельствует о провале экономической политики, а более конкретно – политике на рынке труда. С другой стороны, систему социальной помощи можно рассматривать как одну из множества форм компенсации на период безработицы. Это заставляет правительство более внимательно отнестись к своей политике на рынке труда.

Стратегия проведения политики на рынке труда в Швеции традиционно базировалась на активных мерах воздействия. В то же время предоставление безработным пособий по безработице через системы страхования от потери занятости является основной пассивной мерой. Шведская система страхования на случай безработицы имеет долгую историю и сильно зависит от профсоюзов. Хотя система такого страхования формально отличается от госбюджетного сектора, она почти полностью финансируется из госбюджетных источников. Кроме того, критерии назначения и уровни пособий определяются парламентом по предложению правительства.

Система страхования по безработице состоит из двух частей – базовой и добровольной.

Пособие можно получать до 300 рабочих дней, после чего его выплата прекращается. В действительности, однако, лишь немногие из безработных теряют право на пособие по этой причине. Как правило, людям, которые не трудоустроились за этот срок и могут потерять свое право на компенсацию, предлагают, вместо пособия, принять участие в активной программе на рынке труда. Пособия подлежат обложению подоходным налогом.

Что касается размера пособия, то базовая ставка составляет 270 шведских крон в день (пять дней в неделю), если безработный ранее работал полный день. Право на такое пособие имеют лица, которые выполняют все требования по занятости или обучению и не являются членами общепризнанных обществ страхования по безработице или не были членами таких обществ в течение достаточно длительного периода времени.

Пособия добровольного страхования, которые зависят от дохода, полагаются тем, кто являлся членом общества страхования по безработице не менее одного года, а также выполняет все требования по занятости. Последнее означает, что безработный должен был отработать не менее 70 часов в месяц, предшествующий безработице, или, альтернативно, 450 часов в течение шести месяцев, предшествовавших безработице.

Пособие зависит от заработной платы до безработицы и составляет не менее шведских крон в день (пять дней в неделю) при полной занятости. Для многих безработных такое пособие замещает около 80 процентов их утраченного дохода. По состоянию на июль 2002 г. размер пособия не мог превышать 680 шведских крон в день. Тем не менее, на протяжении первых 100 дней безработицы пособие может достигать уровня 730 шведских крон в день.

Если обратиться к мероприятиям активной политике на рынке труда, то мы найдем их во множестве – например, различные программы переподготовки.4 Некоторые предназначены для взрослых в возрасте до 25 лет, другие – для нетрудоспособных лиц.

Участвуя в таких программах, безработные получают заработную плату или стипендию. Как правило, к таким активным мероприятиям привлекаются безработные уже "со стажем".

Из вышесказанного следует, что многие безработные не имеют права на социальную помощь, поскольку их доход достаточен и без нее. Кроме того, некоторые безработные живут в домохозяйствах с работающими членами, которые зарабатывают так много, что эти безработные не вправе претендовать на социальную помощь. Другие безработные владеют имуществом в виде собственного дома или дорогого автомобиля, что также вычеркивает их из рядов получателей социальной помощи. Тем не менее, совсем другая ситуация с теми многими, кто впервые выходит на рынок труда (молодые взрослые граждане, недавние иммигранты) и кто лишен как средств добровольного страхования от безработицы, так и других базовых пособий.

Несмотря на то, что на социальную помощь в Швеции основное влияние оказывают система обеспечения дохода пожилых людей, политика на рынке труда и в области макроэкономики, другие сферы общественной жизни также оказывают на нее определенное влияние. Система здравоохранения финансируется преимущественно за Подробное исследование см. в работе: Ollie Segersdorf,. 2003.

счет поступлений от сбора налогов; оплата услуг наличными со стороны физических лиц играет небольшую роль. Значительная часть государственных средств направляется в систему страхования здоровья и досрочного выхода на пенсию (см.

Таблицу 2), где служат для покрытия, в частности, потери доходов в случае нетрудоспособности лиц трудоспособного возраста. Поэтому социальная помощь на период отпуска по болезни и выздоровления обычно не предоставляется.

Кроме того, осуществляются мероприятия в сфере семейной политики. Наиболее дорогостоящие из них направлены на все семьи, имеющие детей, или на семьи с детьми определенного возраста. Имеется в виду программа детских пособий, по которой каждая семья получает пособие в размере 950 шведских крон (SEK) в месяц (оно не облагается подоходным налогом) на каждого ребенка на иждивении. Размеры этих пособий выше для семей, в которых на иждивении находится трое или более детей. Существуют пособия для родителей для возмещения потерь дохода при рождении ребенка, и в период после родов. Местные власти обеспечивают высокое качество дошкольного воспитания за счет высокого уровня дотаций, что дает многим родителям возможность продолжать работать. Малодетность является типичной для шведской семьи; два ребенка – общепринятая норма. Из этого следует, что относительно небольшое число семей имеют право на получение социальной помощи.

Между тем ситуация с одинокими матерями выглядит иначе. В 1990-е гг. их положение на рынке труда было хуже, чем у замужних матерей и матерей, живущих в гражданском браке (Lundborg 2000; Nordmark 2000). Кроме того, многие из них несли бремя расходов, очень часто не разделенное полностью с другим родителем.

Некоторые матери-одиночки могут воспользоваться преимуществом, получая пособия, которые предоставляются системой гарантированной поддержки и помощи по содержанию жилища в соответствии с уровнем дохода. Однако этих пособий (немалых с точки зрения международных представлений) не хватает, чтобы жить на них.

Поэтому многие матери-одиночки обращаются за социальной помощью и получают ее.

Последние данные Национального совета по социальным вопросам показывают, что в 2002 г. 23 % всех домохозяйств одиноких матерей получали социальную помощь не менее одного раза в год. И хотя это число говорит о том, что бльшая часть матерейодиночек не получала социальной помощи, данный показатель почти в четыре раза выше процента по всем домохозяйствам в целом.

Одним поразительным изменением в структуре населения Швеции после второй мировой войны был рост иммигрантов. До второй мировой войны в Швеции жило очень мало иммигрантов, но после нее многочисленные волны иммигрантов хлынули в страну. В то время как в 1950 г. процент жителей, родившихся за границей, составлял 1,8 % от всего населения, то уже 10 лет спустя этот показатель вырос до 4,0 %. Наплыв иммигрантов продолжался и в последующие десятилетия, и в 1980 г. их численность составляла 7,5 %. В конце 2002 г. показатель вырос до 11,8 %, что означает, что сейчас в Швеции проживает немногим более одного миллиона жителей, родившихся за пределами этой страны.

Многие из первых иммигрантов прибывали как трудовые мигранты и в скором времени сумели обеспечить себя работой. Между тем, многие иммигранты, прибывшие в страну в 80-х и 90-х гг. прошлого века, были беженцами, так что и они, и их родственники столкнулись с большими трудностями при поиске работы. Так как недавние иммигранты не имеют стажа работы на территории Швеции, они не имеют права на получение пособия по безработице. В этом одна из причин того, почему уровень получения социальной помощи выше среди жителей, родившихся за границей, чем среди местных, причем это касается людей всех возрастных групп (смотри Таблицу 3). Например, вероятность получения социальной помощи у жителя иностранного происхождения в возрасте 40-49 лет в пять раз выше, чем у местного жителя того же возраста. Как у родившихся за границей, так и у местных жителей уровень охвата социальной помощью уменьшается с увеличением возраста. Заметьте, что в то время как предоставление социальной помощи местному жителю в возрасте свыше 50 лет в 2002 г. было явлением редким, это не касалось жителя иностранного происхождения того же возраста.

Таблица 3 – Охват социальной помощью по возрасту и стране рождения совершеннолетних жителей в 2002 г., в процентах