Теория и пракТика

Реализация Закона № 83-ФЗ:

актуальные проблемы

Л. В. Перцов  Ю. Ю. Чалая 

руководитель проектов сектора ведущий эксперт сектора

«Муниципальные финансы «Муниципальные финансы

и межбюджетные отношения» и межбюджетные отношения»

Фонда «Институт экономики Фонда «Институт экономики

города» города»

Практика реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83ФЗ (далее – Закон № 83ФЗ) на региональном и местном уровне выявила ряд характерных проблем, которые возникают при формировании пра вовой базы. В настоящей статье рассматриваются организация испол нения публичных обязательств в денежной форме, ответственность учреждений, определение в уставных документах муниципальных учреждений их учредителя и обеспечение его функций и полномочий в местной правовой базе.

Исполнение публичных обязательств в денежной форме В ступившая в силу 1 января 2011 года редакция п. 2 ст. 9.2 Фе дерального  закона  от  12.12.1996  № 7ФЗ  «О  некоммерче ских организациях» (далее – Закон № 7ФЗ) определяет, что бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального Серия изданий актуальные вопросы www.audar-press.ru органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме. Если возможность исполнения публичных обязательств в денежной форме бюджетными учреждениями была сразу предусмотрена Законом  № 83ФЗ, то в отношении автономных аналогичная норма лишь планируется к утверждению (см. законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», размещенный на сайте Минфина).

Появление данных норм обусловлено тем, что бюджетные Большинство муниципалитетов  и автономные учреждения не явРоссии, включая крупнейшие города,  ляются получателями бюджетпошло по пути наделения структурных  подразделений администрации  ных средств и право осущестфункциями и полномочиями  вления публичных обязательств учредителя актом местной  в денежной форме не может быть администрации.

исполнено без соответствующего законодательного оформления. Для регламентации возможности передачи этих полномочий высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального образования) должен (должна) утвердить порядок осуществления бюджетными учреждениями полномочий органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления.

В отношении федеральных бюджетных учреждений данный порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010  № 590. В силу указанного порядка для исполнения бюджетными учреждениями денежных выплат федеральный орган исполнительной власти, в чьем ведении находится учреждение, направляет на согласование в Минфин данные о планируемых объемах бюджетных средств, необходимых для производства выплат. Передача полномочий по осуществлению выплат оформляется приказом, копия которого направляется учреждению. На его основании территориальный орган Федерального казначейства открывает учреждению лицевой счет для отражения операций по переданным полномочируководиТель бюджеТной организации № 4. АПРЕЛЬ. 2011 г. Теория и пракТика ям. Денежные обязательства оплачиваются путем представления в орган Федерального казначейства платежных документов. Кассовые выплаты санкционируются в общем для получателей бюджетных средств порядке. В случае утверждения вышеназванного законопроекта такой же порядок будет действовать и в отношении автономных учреждений.

В процессе разработки аналогичных региональных и муОсновные изменения в части  ниципальных порядков встает ответственности учреждений  вопрос о применении критерисвязаны с отменой субсидиарной  ответственности собственника  ев отнесения обязательств к пуимущества учреждения в отношении  бличным, их отличий от публичобязательств бюджетных учреждений.  ных нормативных обязательств.

Согласно ст. 6 БК РФ публичные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

В свою очередь, публичные нормативные обязательства – это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитывающихся) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Действующая редакция Закона № 83ФЗ оставляет учреждениям право исполнять только публичные обязательства, подлежащие исполнению в денежной форме, перед физическими лицами. В настоящее время данным правом наделены только казенные и бюджетные учреждения. В случае утверждения вышеупомянутого законопроекта это будет относиться и к автономным учреждениям.

Так как определение публичных обязательств не позволяет четко выделить этот тип обязательств из всего объема существующих обязательств, на данном этапе реформы остается руководствоваться только неофициальными разъяснениями представителей Минфина, в том числе представленными на форуме Минфина по реализации Закона № 83ФЗ. Согласно имеющимся разъяснениям решение относительно того, считать ли тот или иной вид выплат публичными обязательствами, должно приниматься индивидуально по каждому виду выплат в порядке, установленном в соответствующем публично-правовом образовании. На федеральном уровне к числу публичных обязательств, подлежащих исполнению в денежной форме, бюджетными и в перспективе автономными учреждениями предлагается относить только выплаты, вытекающие из законодательства о статусе военнослужащих, а также законодательства о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

учреждения может быть только  но не местная администрация   зательств не только учредителя, или ее структурное подразделение. но и иного публично-правового учреждение, в частности, может исполнять публичные обязательства субъекта РФ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств, переданных в местный бюджет в виде субвенции.

Рассматривая опыт органов государственной власти и местного самоуправления, можно выделить ряд примеров публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению учреждением в денежной форме:

– материальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в государственных образовательных учреждениях, меры социальной поддержки лиц, проживающих в сельской местности и работающих (работавших) в учреждениях социальной сферы Москвы (Постановление Пра вительства г. Москвы от 13.12.2010 № 1056ПП);

– денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерскоакушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским серуководиТель бюджеТной организации № 4. АПРЕЛЬ. 2011 г. Теория и пракТика страм скорой медицинской помощи муниципальных учреждений здравоохранения в Сахалинской области и денежные выплаты, осуществляемые в рамках дополнительных социальных гарантий работникам бюджетных лечебно-профилактических, аптечных учреждений, образовательных учреждений здравоохранения, получивших почетное звание «Заслуженный работник здравоохранения Сахалинской области» (Постановление администрации г. Южно-Сахалинска от 09.12.2010 № 2332);

– городские премии золотым и серебряным медалистам (ежегодные премии «За особые успехи в обучении») (Постановление мэрии г. Череповца Вологодской области от 08.10.2010 № 3852).

движимым имуществом,   сить к публичным обязательне включенным в состав особо  ценного движимого имущества,  автономное же – всем закрепленным  общежития детям-сиротам), выплаты, которые могут быть включены в нормативные затраты при расчете субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания (например, академические стипендии, выплаты на приобретение книгоиздательской продукции преподавателями), надбавки за работу на Крайнем Севере»1.

По нашему мнению, важными критериями отнесения обязательства к группе публичных обязательств, исполняемых учреждениями, являются адресный характер обязательств, непосредственное осуществление денежных выплат учреждениями, а также то, что обязательство по выплатам является обязательством публичноправового образования в соответствии с принятыми им законами, иными нормативными правовыми актами. Так, установление муниципалитетом обязательств по выплате премий золотым и серебряным медалистам может быть отнесено к этой категории, поскольку каждый медалист имеет право на получение премии, размер и перечень получателей которой не может быть скорректироhttp://forum.iminfin.ru/viewtopic.php?f=2&t=82&start=10.

ван по усмотрению учреждения, осуществляющего выплату (даже при условии целевого использования средств, то есть сохранения общего объема премиального фонда). В отличие от них академические стипендии студентам высших учебных заведений могут начисляться в порядке и объемах, установленных соответствующим учреждением2, и, следовательно, не относятся к публичным обязательствам, подлежащим исполнению в денежной форме.

Ответственность учреждений 1 января 2011 года вступили в силу положения Закона № 83ФЗ в части внесения изменений в п. 2 ст. 120 ГК РФ, регулирующий ответственность государственных (муниципальных) учреждений.

Основные изменения связаны с отменой субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения, то есть публично-правового образования, в отношении обязательств бюджетных учреждений.

Действующая редакция п. 2 ст. 120 ГК РФ устанавливает следующее.

9  Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

9  Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.

9  Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущеПри условии целевого расходования общего объема средств, полученных на выплату стипендий, и соблюдения норм Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов, утв. Постановлением Правительства РФ от 27.06.2001.

Теория и пракТика ства или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества.

Отличия в ответственности бюджетного и автономного учреждения состоят в том, что первое отвечает по своим обязательствам только движимым имуществом, не включенным в состав особо ценного движимого имущества, а второе – всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем.

обязательств не только учредителя,  новленные Федеральным  за но и иного публично-правового  коном  от  03.11.2006  № 174ФЗ  образования.

сразу предусматривали отсутствие субсидиарной ответственности собственника имущества, для бюджетных учреждений, сохранивших свой тип (то есть перешедших из категории «старобюджетных»

в категорию «новобюджетных»), отмена субсидиарной ответственности не распространяется на правоотношения, возникшие до 1 января 2011 года (п. 12 ст. 3 Закона № 83ФЗ). При этом в Письме Мин фина РФ № 020306/5491 и Казначейства РФ № 427.405/5.212  от  31.12.2010, в котором еще раз отражена норма ч.  9  ст.  31  За кона  83ФЗ  о том, что все права и обязанности, вытекающие из гражданско-правовых договоров (включая государственные (муниципальные) контракты), обязательства по которым не исполнены по состоянию на 1 января 2011 года, заключенным бюджетными учреждениями, тип которых не изменяется, соответственно от имени РФ, субъектов РФ или муниципальных образований (за исключением государственных (муниципальных) контрактов, по которым эти учреждения продолжают выступать в качестве получателей бюджетных средств в случаях, установленных ч. 13 данной статьи), переходят с 1 января 2011 года к соответствующим бюджетным учреждениям. Анализируя содержание вышеупомянутой статьи, а также ч. 13 ст. 31 Закона № 83ФЗ, можно сделать вывод, что бюджетное учреждение сохраняет право субсидиарной ответственности по раСерия изданий нее заключенным договорам, а также право заключать контракты в 2011 году от имени публично-правового образования только до 2012 года и только в случае реализации на территории региона, муниципалитета переходного периода.

Еще одним исключением, содержащимся в указанном письме, в части сохранения субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения в 2011 году, а также права заключения государственного (муниципального) контракта от имени публичноправового образования (даже в случае отсутствия переходного периода) является возможность принятия соответствующего решения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрации) в отношении обязательств, связанных с возведением объектов капитального строительства.

Указанные исключения не распространяются на бюджетное учреждение, если оно становится автономным. Можно предположить, что именно поэтому в случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения применяются правила п. 1, 2 ст. 60 ГК РФ (п. 14 ст. 5 Закона  № 174ФЗ), касающиеся процедуры размещения в средствах массовой информации сведений о происходящих изменениях.

деятельности учреждений, как  правило, возлагается на отраслевые  правильность оформления гоподразделения, а не на администрацию  сударственных (муниципальв целом.

№ 94ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполне ние работ, оказание услуг для государственных и муниципаль ных нужд» (далее – Закон № 94ФЗ). Согласно ст. 9 Закона № 94ФЗ контракт заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ и иными федеральными законами с учетом положений данного закона.

При этом согласно ст. 764 ГК РФ по государственному контракту государственными заказчиками могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ при размещении заказов на выполнение подрядруководиТель бюджеТной организации № 4. АПРЕЛЬ. 2011 г. Теория и пракТика ных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. По муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Следует отметить, что государственный (муниципальный) заказчик не становится стороной государственного (муниципального) контракта, ею является соответствующее публично-правовое образование (РФ, субъект РФ или муниципальное образование), а заказчик действует от имени этого публично-правового образования (ч. 1  ст. 9 Закона № 94ФЗ). Исходя из этого, когда контракт заключается казенным учреждением, в шапке государственного (муниципального) контракта в качестве заказчика следует писать наименование казенного учреждения с указанием на его действие от имени соответствующего публично-правового образования, а в реквизитах контракта – реквизиты соответствующего казенного учреждения. Право казенного учреждения размещать заказ и заключать контракт не требует специального оформления (утверждения актов органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, или внесения соответствующих норм в устав учреждения), поскольку оно прямо предусмотрено ГК РФ и ст. 4 Закона № 94ФЗ.

Учредитель муниципального учреждения Согласно ст.  120  ГК  РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием.

В отношении муниципальных автономных учреждений эта норма закреплена также в ч. 3, п. 1 ст. 6 Закона № 174ФЗ. Пункт 2 ст. 41  Федерального  закона  от  06.10.2010  № 131ФЗ  «Об  общих  прин ципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – За кон  № 131ФЗ) в редакции Закона  № 83ФЗ определяет, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Таким обраСерия изданий зом, учредителем муниципального учреждения может быть только муниципальное образование в целом. Местная администрация или ее структурное подразделение (например, управление образования или здравоохранения) не может быть учредителем учреждения. Поэтому в тех муниципальных образованиях, где сохранились учреждения, учредителями которых являются структурные подразделения администрации, необходимо внести в уставные документы этих учреждений соответствующие изменения.

Закон № 83ФЗ дополнил Закон № 7ФЗ ст. 9.1, в которой определено, что функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления. А в п. 1 ст. 34 Закона № 131ФЗ установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:

9  представительный орган муниципального образования;

9  глава муниципального образования;

9  местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

9  контрольный орган муниципального образования;

9  иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В связи с этим возникает вопрос: может ли структурное подразделение местной администрации, не являющееся как таковое органом местного самоуправления, осуществлять функции и полномочия учредителя учреждений?

Согласно п.  8  ст.  37  Закона  № 131ФЗ в состав подразделений местной администрации входят территориальные и отраслевые подразделения. При этом ст.  2,  34  Закона  № 131ФЗ  определяют, что органы местного самоуправления должны быть перечислены в уставе муниципального образования. В настоящее время в подавляющем большинстве муниципалитетов перечень органов местного самоуправления не выходит за рамки перечня, установленного ст. 34 Закона № 131ФЗ. Другими словами, функции и полномочия учредителя учреждений в большинстве муниципальных образований сегодня может осуществлять только единственный руководиТель бюджеТной организации № 4. АПРЕЛЬ. 2011 г. Теория и пракТика исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – местная администрация.

Можно выделить два способа наделения структурных подразделений администрации муниципального образования функциями и полномочиями учредителей учреждений. Во-первых, в уставе муниципального образования можно указать соответствующие структурные подразделения администрации в качестве органов местного самоуправления, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (иных органов местного самоуправления согласно п. 1 ст. 34 Закона № 131ФЗ). В уставах учреждений в качестве органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя, в этом случае указываются отраслевые или территориальные подразделения администрации. Соответствующие изменения должны быть внесены и в положения о подразделениях администрации, выполняющих функции и полномочия учредителя.

Данные органы при этом могут наделяться либо не наделяться правами юридического лица согласно п. 2 ст. 4 Закона № 131ФЗ.

Во-вторых, передачу функций учредителя отраслевым и территориальным подразделениям администрации можно оформить и актом местной администрации (как правило, это положение о порядке осуществления органами местного самоуправления функций и полномочий учредителя муниципальных учреждений).

В этом случае в учредительных документах всех учреждений в качестве органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, указывается местная администрация, хотя фактически ответственность за них возлагается на отдельные подразделения. Формулировки положения при этом могут выглядеть следующим образом.

9  Функции и полномочия учредителя бюджетного (казенного, автономного) учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности муниципального образования, осуществляет местная 9  От имени местной администрации функции и полномочия учредителя осуществляются (местная администрации осуществляет функции и полномочия – в части реализации прав собственника муниципального имущества – Комитетом по управлению муниципального имущества муниципального образования;

– в части формирования и финансового обеспечения задания, контроля его выполнения, назначения руководителя… – структурным подразделением местной администрации, в ведении которого находится соответствующее учреждение и на которое возложено регулирование деятельности в той сфере, где будет осуществлять свою деятельность учреждение.

Большинство муниципалитетов, включая крупнейшие города России, утвердивших по состоянию на февраль 2011 года положения о порядке осуществления органами местного самоуправления функций и полномочий учредителя муниципальных учреждений, пошло по второму, более простому пути.

Несмотря на то что ряд юристов считает второй подход не соответствующим законодательству3, на наш взгляд, решение этого вопроса лежит, скорее, в поле правоприменительной практики. Более строгим путем с точки зрения буквы закона, безусловно, является изменение устава муниципального образования с выделением структурных подразделений в качестве отдельных органов местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, делегируя функции и полномочия учредителя подразделениям местной администрации, муниципалитет не нарушает духа рассматриваемых законов. Напротив, общее указание в уставе учреждения местной администрации в качестве органа, осуществлявшего функции и полномочия учредителя, не соответствует смыслу п. 3 ст. 9.1 Закона № 7ФЗ, который предполагает конкретное выделение уполномоченного органа.

На практике ответственность за регулирование деятельности учреждений, как правило, по чисто управленческим причинам возлагается на отраслевые подразделения4, а не на администрацию в целом. Если контролирующие органы не рассматривают передачу функций учредителя подразделениям актом местной администрации как нарушение, муниципалитеты вполне могут пойти по упрощенной процедуре, то есть не вносить изменения в устав муниципального образования. Поэтому органам местного самоуправления хотим порекомендовать вносить изменения в уставы учреждений ближе к концу переходного периода, когда можно будет говорить об устойчивой практике.

Автономные учреждения: кто может быть учредителем? / Бюджет. – 2010. – № 9.

Исключение в этом отношении составляют небольшие муниципальные образования.