«Стратегии комплексного развития регионов России и повышение эффективности регионального менеджмента Издательский дом Прогресс Москва 2008 2 ББК 65.050 УДК 33 С 14 Общая редакция – доктор экономических наук, профессор ...»

В.Г.Садков, В.Е. Кириенко, Т.Б. Брехова,

Е.А. Збинякова, Д.В. Королев

Стратегии

комплексного развития регионов России

и повышение эффективности

регионального менеджмента

Издательский дом

«Прогресс»

Москва

2008

2

ББК 65.050

УДК 33

С 14

Общая редакция – доктор экономических наук, профессор В.Г.Садков Садков В.Г. и др.

С 14 Стратегии комплексного развития регионов России и повышение эффективности регионального менеджмента /В.Г. Садков, В.Е. Кириенко, Т.Б. Брехова, Е.А. Збинякова, Д.В. Королев – М.:

ООО «Прогресс ИД», 2008. – 364 с.

ISBN 978-5-01-004812- Монография «Стратегии комплексного развития регионов России и повышение эффективности регионального менеджмента» посвящена обоснованию стратегий развития регионов и муниципальных образований России, обеспечению комплексной застройки и экономической оценки земель населенных пунктов, повышению эффективности местного самоуправления на всех уровнях, муниципального менеджмента, включая создание эффективных организационных структур управления, обоснование методов выработки и реализации управленческих решений, мотивацию подразделений и персонала в соответствии с конечными результатами по выполнению закрепленных за ними функций и полномочий, разработку интегрированных систем информатизации регионов и муниципалитетов.

Работа предназначена для руководителей регионов, городов и районов, преподавателей, слушателей и студентов специальностей «Региональная экономика», «Региональный и муниципальный менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом».

ББК 65. УДК © Садков В.Г., Кириенко В.Е.,. Т.Б. Брехова, Е.А. Збинякова Е.А., Королев Д.В, ISBN 978-5-01-004812-9 © ООО «Прогресс ИД»,

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И ЛОГИКА ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ

РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В РЫНОЧНОЙ СРЕДЕ

1.1 Модернизация системы стратегического программирования развития регионов

1.2 Методы мобилизации финансовых ресурсов для реализации стратегии развития региона и оценка их эффективности

Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНФОРМАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СИСТЕМ....

2.1 Эволюция и SWOT-анализ региональных информационноуправленческих систем

2.2 Перспективы развития и обеспечение эффективного функционирования многоцелевых информационно-управленческих систем в регионах России

Глава 3. Стратегия развития муниципальных образований и территориальное общественное самоуправление

3.1 Система планирования и организационно–экономических механизмов комплексного развития и застройки города в условиях становления рынка земель

3.2 Система управления комплексной застройкой города

3.3 Методические рекомендации по оценке городских земель.............. 3.4 Организация территориального общественного самоуправления... 3.5 Формирование центров единого заказа на коммунальные услуги... 3.6 Общие принципы формирования и функционирования центров социального мониторинга в регионах и муниципальных образованиях........... Глава 4. ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТИ ОПЕРАТИВНОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА

4.1 Управленческое решение и его документирование

4.1.1 Организационная система

4.1.2 Взаимодействие организационных систем

4.1.3 Аппарат управления

4.1.4 Функции управления

4.1.5 Управленческое решение

4.1.6 Лицо, принимающее решение. Руководитель

4.1.7 Документ

4.1.8 Традиционное деление документов управления

4.1.9 Классификация документов по элементарным функциям управления

4.2 Построение дерева исполнительской деятельности

4.2.1 Алгоритм исследования

4.2.2 Дерево исполнительской деятельности

4.3 Экспертное оценивание элементов дерева исполнительской деятельности

4.3.1 Процесс экспертного оценивания

4.3.2 Подготовка к экспертному оцениванию

4.3.3 Цели и задачи экспертизы

4.3.4 Объекты и показатели экспертизы

4.3.5 Формирование группы экспертов

4.3.6 Выбор метода измерения оценок

4.3.7 Выбор вида опроса

4.3.8 Проведение экспертного опроса

4.3.9 Процедура экспертного оценивания

4.3.10 Проверка состава элементов дерева исполнительской деятельности

4.3.11 Организации и группы экспертов, включенные в анализ числовых данных

4.3.12 Обработка результатов экспертизы

4.4 Расчет оценки и вопросы внедрения метода оценки исполнительской деятельности

4.4.1 Расчет абсолютной оценки исполнительской деятельности работника

Глава 5. СИСТЕМНЫЕ ОСНОВЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ

ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ

И МОТИВАЦИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО КОНЕЧНЫМ РЕЗУЛЬТАТАМ.

5.1 Принципы проектирования эффективных организационных структур управления

5.2 Система мотивации деятельности структурных подразделений и персонала по конечным результатам

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

ВВЕДЕНИЕ

Стратегия развития России как целостной общественноэкономической и экономической системы должна включать в себя общенациональную стратегию и систему стратегий развития регионов. При этом должно быть обеспечено системное единство развития страны и, одновременно, необходимая и достаточная самостоятельность регионов и муниципальных образований.

Известно, что жесткая централизация функций, власти и ресурсов на верхнем уровне в больших системах не повышает, а наоборот – ухудшает эффективность функционирования и развития всей системы. Каждый из регионов России, в этой связи, должен формировать стратегии своего развития на перспективу в увязке с общенациональной стратегией. Такие работы в России в настоящее время ведутся.

В то же время, следует отметить, что необходимая теоретикометодическая база формирования стратегий регионов в целостном виде пока отсутствует, в связи с чем системность работ по формированию стратегий явно недостаточна.

Такого рода ситуация в целом характерна и для уровня местного самоуправления.

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью»

(Конституция РФ Гл. 8 ст. 130). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от октября 2003 года предусматривает коренные преобразования территориальных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление.

Важное значение для муниципалитетов имеет поиск новых источников пополнения доходной части местных бюджетов для реализации ряда социальных программ, обеспечение эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, включая работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Особого внимания заслуживают схемы финансирования, которые создаются под социальные проекты и не требуют дополнительных бюджетных расходов. За последние 10 лет разработаны и применены множество схем управления муниципалитетами.

В работе представлены авторские разработки теоретикометодических положений по стратегическому программированию комплексного развития регионов и муниципальных образований.

В настоящее время, несмотря на наличие обновленной нормативноправовой базы по развитию и функционированию систем местного самоуправления остались нерешенными главные проблемы, связанные с отсутствием системного разграничения функций и ресурсной базы государственного управления и местного самоуправления, с обоснованием стратегий развития городов и районов на единой теоретико-методической и организационной базе. Необходимы, следовательно, конструктивные методические рекомендации по стратегическому программированию и оперативной деятельности органов местного самоуправления.

Методические рекомендации содержат ряд разработок, оптимизирующих систему социально-экономического развития городов, включающих схемы их комплексной застройки, методику оценки городских земель, организации территориального общественного самоуправления, формирования центров единого заказа на коммунальные услуги.

Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И ЛОГИКА ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ

РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В РЫНОЧНОЙ СРЕДЕ

1.1 Модернизация системы стратегического программирования Важнейшим направлением укрепления государственности в Российской Федерации является обеспечение как целостности государства, так и относительной самостоятельности субъектов федерации, органов местного самоуправления.

Безусловно, регионализация общественной жизни во всех сферах не должна приводить к национально-территориальному или губернскому сепаратизму. Как жесткая унитарность, так и, наоборот, региональный сепаратизм, в конечном счете, не позволяют обеспечивать целенаправленное и эффективное социально-экономическое развитие страны в интересах основной массы населения. В этой связи, поиск решений, обеспечивающих оптимальное сочетание централизации государства и необходимой самостоятельности субъектов федерации, является в настоящее время крайне актуальной задачей. Стратегическая перспектива развития России в XXI веке в огромной степени определяется правильностью решения именно задачи оптимального федерализма.

Теорией управления иерархическими многоуровневыми системами установлено, что, в конечном счете, жесткая централизация ресурсов и властных полномочий приводит не к повышению эффективности деятельности системы, а наоборот, к ухудшению параметров деятельности и системы в целом, и ее отдельных подсистем.

Целенаправленное и эффективное развитие и функционирование больших иерархических систем позволяет на основе формирования комплекса общесистемных (общегосударственных) целей при относительной самостоятельности подсистем и реализации принципов самоорганизации, адаптируемости и мобильности обеспечить целостность, устойчивость и выживаемость и системы в целом, и ее подсистем.

Укрепление единства и целостности государства должно обеспечиваться не путем «стягивания» всех функций, прав и ресурсов в центр, а путем их оптимального разграничения по уровням государственного управления и местного самоуправления.

В целом единая система государственной власти и местного самоуправления включает три относительно самостоятельные составные части:

систему органов государственной власти федерального уровня;

систему органов государственной власти субъектов федерации;

систему органов местного самоуправления.

Каждый из указанных уровней управления должен иметь возможность реализовывать в рамках своих полномочий соответствующие циклы выработки управленческих решений, анализа состояния и тенденций развития соответствующих объектов по всем аспектам, выявления и оценки степеней значимости проблем, обоснования системы стратегических целей и формирования программ, создания эффективных организационных структур, мотивации реализации программ, контроль и оперативное регулирование реализации стратегий.

Однако, до настоящего времени, полноценная система стратегического программирования, охватывающая одновременно и во взаимосвязях все указанные уровни и объекты управления – в России пока отсутствует.

В течение истекшего десятилетнего периода в условиях провозглашения лозунгов об укреплении целостности России при одновременной самостоятельности регионов и реализации принципа бюджетного федерализма – многие субъекты федерации начали разрабатывать стратегии своего развития. Очевидно, что оптимальное сочетание централизации и самостоятельности субъектов Российской Федерации требует резкой активизации деятельности региональных властей в части перспектив своего развития.

Более того, Правительство Российской Федерации в качестве важнейшего условия для выделения регионам субвенций и иных трансфертов совершенно справедливо стало выставлять условие наличия у региона разработанной стратегии его развития.

В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации в той или иной степени подготовили предложения по стратегиям своего развития. Проекты стратегий регулярно рассматриваются на заседаниях Правительства РФ. Позитивные сдвиги в этом направлении, таким образом, безусловно имеют место.

В то же время! Содержание стратегий, представляемых различными регионами, по своей формальной структуре существенно отличаются друг от друга. Необходимо отметить, что разнообразие концепций и содержаний стратегий, с одной стороны, – это позитив, поскольку можно выбирать лучшие и, далее, – ориентировать остальные регионы на подготовку более качественных документов. Однако, с другой стороны, чрезмерно высокая разноплановость подготовленных стратегий затрудняет восприятие указанных стратегий, не позволяет проводить углубленный анализ их качества. Профильные министерства РФ (прежде всего Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ), конечно, предпринимают определенные шаги по унификации требований к содержанию стратегий развития регионов. Так, в начале 2007 г. Министерством регионального развития РФ был подготовлен приказ № 14 от 27.02.2007 г. «Об утверждении Требований к стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской федерации». Актуальность этого приказа очевидна. Однако, системности и четкости в определении содержания стратегии региона в нем все-таки нет.

Приказом оговорено, что целями разработки Стратегии являются:

1) определение приоритетных направлений и целей развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу (не менее лет);

2) оценка потенциала социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

3) взаимоувязка краткосрочной политики и долгосрочных стратегических приоритетов развития субъекта Российской Федерации;

4) обеспечение совместных действий и поиск предметов партнерства государственных органов исполнительной власти, представителей коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе общественных;

5) обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В Стратегии рекомендуется отражать:

1) проблемы и приоритеты развития субъекта РФ:

комплексную оценку ключевых внешних факторов (макроэкономическая ситуация, экономико-географическое положение субъекта РФ, степень включенности в систему глобальных обменов) и внутренних факторов (природно-ресурсный потенциал региона, демографическая ситуация и человеческий потенциал, сложившаяся система расселения, сложившаяся структура экономики, инфраструктурная обеспеченность территории, конкурентоспособность экономики региона);

два-три наиболее вероятных сценария развития региона;

риски и ресурсные возможности региона;

целевой сценарий развития региона и приоритетные направления в рамках этого сценария;

энергетический баланс региона.

2) приоритетные направления деятельности, цели и задачи органов государственной власти субъекта РФ:

система приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта РФ;

анализ и оценка ограничений, связанных с реализацией поставленных целей и задач и ресурсных возможностей, в том числе:

а) бюджетные возможности и ограничения;

б) организационные возможности и ограничения;

в) возможности выстраивать взаимодействие с бизнесом и крупными общественными субъектами;

разработку системы мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач, в том числе:

а) формирование институтов развития;

б) развитие организационных возможностей;

в) разработку проектов и программ;

г) развитие производственных кластеров;

д) расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффективности использования бюджетных средств;

е) установление общих параметров бюджетного финансирования для реализации поставленных целей и задач;

3) механизмы реализации Стратегии, в том числе:

а) экономическая политика;

б) энергетическая политика;

в) бюджетная политика;

г) механизм частно-государственного партнерства;

д) региональные целевые программы;

4) систему индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Таковы, в главном, сформулированные действующими нормативными правовыми актами требования к Стратегии развития региона.

В то же время, представленными требованиями не раскрываются:

1) стадиальность разработки Стратегии и содержание стратегической документации по каждой из стадий;

2) содержание интегральных (обобщенных) критериев оценки целенаправленности, пропорциональности, динамичности и эффективности развития регионов.

В этой связи, в соответствии с развиваемыми нами подходами, формирование стратегии развития региона должно включать следующие стадии:

1) стадию комплексного SWOT-анализа, выявления и прогнозирования проблем;

2) стадию разработки Концепции стратегического развития региона;

3) стадию разработки системы взаимоувязанных целевых программ и формирования Комплексной Стратегической Антикризисной Программы развития региона.

Стратегия развития региона, таким образом, включает три взаимосвязанных составных элемента:

I Концепцию стратегического развития.

II Макромодель стратегии развития.

III Систему взаимосвязанных целевых стратегических программ развития.

Концепция целенаправленного, комплексного и устойчивого развития (далее «концепция развития») Российской Федерации (региона) – система аргументированных представлений о генеральном направлении (миссии), стратегических приоритетах и целях развития общества, экономики, природной среды в виде взаимосвязанной совокупности важнейших политик, институтов, методов и механизмов реализации целей.

Миссия развития региона (обобщенное определение) Создание для жителей области одного из лучших среди регионов России качества жизни, социального благополучия и экологической среды при постоянном росте численности населения на базе резкого повышения эффективности инновационного развития экономики и социальной сферы, наращивания и отдачи капитала.

Формирование высокого качества жизни, социального благополучия и экологической среды при постоянном росте численности населения на базе резкого повышения эффективности инновационного развития экономики и социальной сферы, наращивания и отдачи капитала для вхождения к 2010 году в 25, а к 2015 году – в десятку лучших регионов России.

СИСТЕМА

целевых макронаправлений второго уровня 1 Повышение качества жизни и социального благополучия жителей при постоянном росте численности населения.

2 Повышение качества окружающей среды и эффективнорациональное использование природных ресурсов в режиме расширенного воспроизводства.

3 Повышение темпов и интенсификации экономического развития на инновационной основе путем наращивания и эффективного вовлечения интеллектуальной собственности и человеческого капитала в экономический оборот.

Интегральным (обобщенным) критерием оценки и планирования развития региона должен являться «Индекс гармоничного развития региона» (ИГРР) как расширение известного и используемого «Индекса развития человеческого потенциала» (ИРЧП) Индекс гармоничного развития охватывает одновременно экономические, социальные и экологические аспекты развития региона:

ИГРР = 0,3*ИКЖ + 0,4*ИЭЭ + 0,3*ИКПС Соответственно, каждый из индексов по сфере рассчитывается следующим образом:

У р – нормативное (эталонное) значение целевого показателя «Р»;

У р – планируемое (далее – фактическое) значение целевого показателя «Р»;

Критериальными показателями конечных результатов развития отдельных сфер, таким образом, является соответственно:

1) «индекс качества жизни» (ИКЖ);

2) «индекс эффективности экономики» (ИЭЭ);

3) «индекс качества природной среды (ИКПС) Эти субинтегральные показатели рассчитываются по аналогичной методике, как и индекс гармоничного развития.

1. Концепция развития региона (муниципальных образований) включает следующие разделы (все разделы группируются по трем конечноцелевым направлениям, в том числе, повышение качества жизни; инновационное развитие экономики; улучшение качества окружающей среды).

Общая структура концепции, где представлены конечноцелевые и обеспечивающие политики (разделы) может быть представлена в матричном виде.

Рисунок 1.1 – Матричное представление концепции Концепция стратегического развития региона по направлениям должна включать:

1) социальную политику;

2) экологическую политику;

3) мезоэкономическую и структурную политику;

4) научно-инновационную политику;

5) аграрную политику;

6) промышленную политику;

7) политику территориального планирования размещения производительных сил, расселения и социальной сферы;

8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;

9) политику развития производственной инфраструктуры;

10) внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня);

11) инвестиционную политику;

12) финансово-налоговую и бюджетную политику (в пределах компетенции уровня);

13) денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уровня);

14) политику модернизации отношений собственности (в пределах компетенции уровня);

15) информационно-управленческую политику.

Комплексная стратегическая программа развития региона должна включать:

1 Социальное развитие и качество жизни.

1.1 Здоровье человека.

1.2 Безопасность человека.

1.3 Жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание.

1.4 Народное образование и воспитание.

1.5 Культура, искусство и сохранение этнических традиций.

1.6 Доходы населения и потребление.

1.7 Социальное обеспечение граждан.

1.8 Уровень и качество обеспечения прав граждан.

1.9 Уровень культуры населения и нравственности.

1.10 Уровень уверенности в будущем.

2 Политика охраны и улучшения качества окружающей среды 2.1.1 Политика охраны и улучшения качества атмосферного воздуха.

2.1.2 Политика охраны и улучшения качества водных ресурсов.

2.1.3 Политика охраны и улучшения качества земельных ресурсов.

2.1.4 Политика охраны и улучшения качества лесных ресурсов.

2.1.5 Политика обезвреживания и утилизации отходов.

2.2 Политика обеспечения рационального использования природных ресурсов.

2.2.1 Политика обеспечения рационального использования земельных ресурсов.

2.2.2 Политика обеспечения рационального использования водных ресурсов.

2.2.3 Политика обеспечения рационального использования лесных ресурсов.

2.2.4 Политика обеспечения рационального использования ресурсов недр.

2.2.5 Политика обеспечения рационального использования ресурсов животного мира.

3 Развитие, структурная перестройка и демонополизация комплексов и отраслей специализации региона (в зависимости от специфики региона).

3.1 Нефть и газ (добыча и переработка).

3.2 Наука и образование.

3.3 Машиностроение и металлообработка.

3.4 Лесозаготовка и деревообработки.

3.5 Электроника и приборостроение.

3.6 Легкая промышленность.

….Иные отрасли специализации.

4 Научно-технический прогресс и инновационная деятельность.

4.1 Развитие и повышение эффективности науки.

4.2 Развитие и повышение качества высшего образования.

4.3 Развитие и повышение эффективности конструкторскотехнологической деятельности.

4.4 Развитие и повышение эффективности инновационной деятельности.

5 Агропромышленный комплекс.

5.1 Сельское хозяйство.

5.2 Переработка сельскохозяйственной продукции.

5.3 Развитие и повышение эффективности обслуживающих производств АПК.

6 Развитие и размещение производительных сил по территории региона.

6.1 Развитие и размещение добывающей промышленности.

6.2. Развитие и размещение перерабатывающей промышленности.

7 Развитие системы расселения.

7.1 Развитие и реструктуризация сети муниципальных образований.

7.2 Развитие и поддержка малых сёл.

8 Подготовка трудовых ресурсов и занятость.

8.1 Прогноз потребностей в трудовых ресурсах по сферам и отраслям.

8.2 Программа подготовки специалистов с высшим образованием.

8.3 Программа подготовки специалистов со средним специальным образованием.

8.4 Программа подготовки квалифицированных рабочих.

8.5 Программа развития и поддержки малого бизнеса.

9 Производственная инфраструктура.

9.1 Развитие и повышение эффективности энергетики.

9.2 Развитие и повышение эффективности транспорта и транспортных коммуникаций.

9.3 Развитие и повышение эффективности и качества связи.

10 Инвестиции и строительство.

10.1 Объём и структура инвестиций.

10.2 Промышленность строительных материалов.

10.3 Совершенствование организации и технологии строительства.

11 Развитие внешнеэкономической деятельности.

11.1 Программа развития и повышения эффективности экспорта.

11.2 Повышения эффективности импорта.

11.3 Развития и повышения эффективности инфраструктуры внешнеэкономической деятельности.

12 Развитие рыночной инфраструктуры 12.1 Развитие сети биржевой торговли.

12.2 Развитие сети информатизации, телекоммуникаций и связи.

12.3 Развитие сети маркетинго-консалтинговых центров.

13 Финансы налоги и бюджет.

13.1 Сводные потребности в финансовых ресурсах (прогнозный сводный финансовый баланс).

13.2 Повышение эффективности региональной налоговой системы.

13.3 Политика повышения эффективности бюджета и межбюджетных отношений 13.4 Политика развития финансового рынка и повышения его эффективности 13.5 Повышение доходов регионально-муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов.

13.6 Повышение эффективности использования финансовых ресурсов (включая бюджетирование, ориентированное на результаты).

13.7 Создание финансово промышленных групп.

14 Развитие кредитно-банковской системы.

14.1 Развитие и повышение эффективности региональной кредитнобанковской системы.

14.2 Развитие и повышение эффективности небанковских кредитных учреждений.

14.3 Развитие и повышение эффективности платёжно-расчётной системы.

15 Повышение эффективности использования собственности.

15.1 Упорядочение и разграничение собственности по уровням.

15.2 Повышение эффективности использования собственности всех уровней.

16 Совершенствование государственного управления, местного самоуправления и экономических механизмов.

16.1 Региональное управление на базе новых информационных технологий.

16.2 Совершенствование экономического механизма комплексного развития регионов и предприятий.

16.3 Совершенствование функций, структур, методов и моделей управления.

16.4 Совершенствование правовых основ регионального развития.

16.5 Совершенствование мотивации труда по конечным результатам и подготовки персонала.

16.6 Совершенствование информатизации управления.

16.7 Политика повышения эффективности антимонопольной деятельности и ценообразования.

16.8 Политика развития и повышения эффективности рынка земель.

16.9 Политика развития и повышения эффективности рынка недвижимости.

16.10 Политика развития и повышения эффективности института социального партнерства (Правительство – Ассоциации работодателей – Профсоюзы).

16.11 Политика развития и повышения эффективности государственно-частного партнерства.

16.12 Политика повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления.

16.13 Политика развития и повышения эффективности институтов гражданского общества.

Каждая из политик (каждый из разделов) должны иметь следующую стандартную структуру:

1) ключевые принципы;

2) приоритеты;

3) цели на конец и по рубежам периода планирования;

4) пропорции;

5) ресурсы;

6) институты и механизмы.

Макромодель развития региона включает систему целей развития, ключевых макропропорций и приоритетов, формируемых на основе универсальной укрупненной экономико-математической модели, позволяющей обосновать цели, пропорции и структуру производства, максимизирующие доходы занятого населения и консолидированного бюджета. Базой для разработки макромоделей развития общества и экономики на уровне региона является концепции развития региона.

Содержание макромодели стратегии развития 1. Макромодель стратегии развития региона, (муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные элементы:

- систему целей развития;

- систему приоритетов развития, включающую приоритеты среднесрочного и долгосрочного развития;

- систему ключевых макропропорций;

- объемы потребления важнейших ресурсов.

2. Типовая инвариантная (универсальная) экономико-математическая модель обоснования основных параметров макромодели стратегии развития, на основе которой следует осуществлять вариантные оптимизационные расчеты, имеет следующую структуру:

Целевая функция:

где Vip – объем производства продукции (услуг) «p» в отрасли «i»;

fotip – удельный размер фонда оплаты труда за счет производства продукции «p» в отрасли «I»;

isnip – интегральная ставка налога (платежа) за счет производства продукции «p» в отрасли «i».

Ограничения:

дам загрязнении «z»).

Структурно-балансовые ограничения:

где N pj – коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена);

сии;

населением.

III Система взаимосвязанных целевых стратегических Система взаимосвязанных целевых стратегических программ развития важнейших сфер и отраслей направлена на решение ключевых проблем, содержит спектр заданий и инновационно-инвестиционных проектов, увязанных по срокам, исполнителям и сбалансированных по ресурсам.

Система целевых стратегических программ в обязательном порядке равномерно охватывает все сферы развития общества, экономики и окружающей среды и соответственно включает:

социальные и общественно-политические целевые программы;

экологические целевые программы;

обеспечивающие целевые программы (научные, научно-инновационные, экономические, политические, оборонные и другие программы, обеспечивающие реализацию генеральной цели и миссии региона.

При обосновании содержания комплексных стратегических программ развития конкретных регионов в рамках представлений общей ее структуры следует различать понятия «комплексная региональная стратегическая программа» и «комплексная региональная стратегическая антикризисная программа». Последняя по своему содержанию, как правило, будет уже по сравнению с более общей комплексной региональной стратегической программой.

Комплексная региональная антикризисная программа является составной (вложенной), (рис. 1.2) частью комплексной региональной стратегической программы, включающей систему наиболее эффективных мер решения ключевых проблем, устранение (минимизация) которых обеспечивает возникновение мультипликативных эффектов в смежных отраслях, что позволяет максимально улучшить значения конечных целевых показателей развития региона на рубежах периода планирования.

Из схемы (рис. 1.2) видно, что для наиболее депрессивных регионов комплексная региональная стратегическая программа «расширится» и может полностью сравняться с полной комплексной региональной стратегической программой.

И, наоборот, для некоторых наиболее успешных регионов комплексная региональная стратегическая антикризисная программа будет «свернута» до минимума (в предельном, как правило, абстрактном случае, – до нуля).

Рисунок 1.2 – Взаимосвязь комплексной региональной стратегической программы и комплексной региональной антикризисной стратегической программы Отметим еще одно крайне важное обстоятельство. Из представленной структуры комплексной стратегической региональной программы следует, что схемы территориального планирования, разработка которых регламентируется Градостроительным кодексом РФ, должны находиться внутри концепции развития региона и комплексной стратегической программы, а не являться внешним для нее документом. Такая идеология предлагалась нами еще в дореформенный период. (Сейчас же пока разработки схем территориального планирования и стратегий ведутся, к сожалению, без необходимой увязки друг с другом.) Таким образом, по сути дела, концепция территориальной схемы размещения производительных сил и концепция схемы расселения должны являться неотъемлемой составной частью общей концепции стратегического развития региона, а не наоборот, как это пока часто имеет место.

Соответственно, для крупных городов в структуру концепции стратегического развития города должна входить концепция генерального плана развития города.

Стратегия развития любого региона должна быть ориентирована на достижение конечных результатов развития экономики и общества. НеобСадков В.Г., Абушаев Ш.Т., Баткилина Г.В. Комплексное развитие административных образований и совершенствование региональной статистики. Изд-во Томского государственного университета, г. Томск, 1991. – ходимо отметить, что в последние годы для оценки развития регионов был подготовлен «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

(Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825). Представленный перечень показателей охватывает многие стороны жизнедеятельности регионов. Однако, тем не менее, в нем отсутствует ряд крайне важных интегральных показателей.

Система интегральных показателей оценки и программирования развития региона по конечным результатам должна быть представлена в следующем виде:

ИГРР – индекс гармоничного развития региона.

ИКЖ – индекс качества жизни.

ИЭЭ – индекс эффективности экономики.

ИКОС – индекс качества окружающей среды.

Модели расчетов интегральных показателей могут быть представлены в следующем виде:

ИГРР = 0,3*ИЖК + 0,3*ИКОС + 0,4*ИЭЭ Таким образом, индекс гармоничного развития региона рассчитывается в виде средневзвешенной суммы индексов качества жизни, качества окружающей среды, эффективности экономики. При этом доля весов качества жизни и окружающей среды составляет 60%, а доля компонента «эффективность экономики» – 40%.

ИК ИЭ ИКО

Рисунок 1.3 – Система целевых показателей (индикаторов) развития региона Такая логика обусловлена тем, что конечными результатами общественного развития являются социальные и экологические результаты, а развитие экономики и повышение ее эффективности – это не самоцель, а все-таки – макросредство.

В свою очередь, индекс качества жизни оценивается следующим образом:

где У Р – эталонное значение целевого показателя «р»;

Ур – фактическое или программируемое на будущее значение целевого показателя «р».

Аналогично:

(Использование знака «модуля» |Урэ – Ур| означает то, что, в случае превышения значения целевого показателя над эталонным, это значение приравнивается к эталонному, чтобы не происходила взаимная компенсация невзаимозаменяемых показателей. Кроме того, если лучшее значение целевого показателя соответствует меньшей величине, то фактическое и эталонное значение меняются местами).

Таким образом, формирование комплексной и эффективной стратегии развития региона должно обеспечивать гармоничное улучшение представленных интегральных показателей.

В настоящее время, как известно, на всех уровнях управления должна реализовываться концепция «программирования, ориентированного на результат» (ПОР), «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). В этой связи, проектирование систем показателей, обеспечивающих реализацию этой концепции, является обязательным этапом при совершенствовании теоретико-методических основ стратегического программирования.

В настоящее время, как известно, в качестве обобщающих показателей развития регионов используются «индексы развития человеческого потенциала» (ИРЧП). Однако этот показатель содержит лишь три компоненты: уровень ВРП на душу населения, уровень образования и уровень здоровья. В этой связи, введенный нами интегральный показатель «Индекс гармоничного развития» не только шире по составу его компонентов, но и предназначен ориентировать развитие регионов (и страны в целом) на конечные социальные и экологические результаты на базе интенсификации инновационности экономики. Дальнейшая декомпозиция представленных субинтегральных показателей позволяет получить третий уровень системы показателей, характеризующих конечные результаты развития общества и экономики как на общенациональном, так и региональном (с учетом их особенностей) уровнях (Приложение 1).

Необходимо отметить, что Правительством РФ подготовлены и введены в действие Указом Президента РФ перечни показателей для оценки результатов деятельности региональных и муниципальных властей (Приложения 2, 3).

В то же время, необходимой системности в утвержденных перечнях не просматривается, хотя многие из показателей действительно необходимы для сравнения динамики и результатов развития.

Далее, сформированные стратегии развития регионов и муниципальных образований России в единой многоуровневой системе должны быть обеспечены необходимыми ресурсами. Без экономической базы, без ресурсов любые даже важнейшие стратегии останутся лишь благими пожеланиями.

В качестве экономической базы каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь в собственности:

природные ресурсы;

финансовые ресурсы;

материальные ресурсы (включая основные фонды производственного и непроизводственного назначения).

Кроме собственных, как известно, любая система управления может привлекать и заемные ресурсы (в том числе – и для реализации стратегий развития).

В рыночной среды при обосновании стратегических направлений развития регионов, обеспечивающих их конкурентоспособность на общероссийском экономическом пространстве (а в перспективе в рамках разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федеСадков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России. – М.:

«Издательская группа «Прогресс», 2006 г.

Садков В.Г., Гринкевич Л.С. От индекса развития человеческого потенциала к индексу гармоничного развития цивилизации//Общество и экономика, 2001, № 7-8, с. 220- рации – и на общемировом) важнейшую роль приобретает общерегиональный стратегический маркетинг. В данном случае речь идет не только о маркетинговых исследованиях в рамках отдельных предприятий или даже сфер деятельности и отраслей, а именно об исследовании стратегических перспектив региона в целом – как целостной системы с учетом взаимосвязей, взаимодействия различных предприятий и отраслей, действующих на территории, что создает общесистемный синергетический эффект.

При обосновании стратегических целей развития региона на основе комплексных маркетинговых исследований могут быть использованы как формализованные экономико-математические, экономико-статистические методы, так и экспертные, экспертно-социологические методы.

В качестве достаточно эффективного метода обоснования стратегических целей и, соответственно, перспективной структуры регионального социально-экономического комплекса и, далее, – необходимых объемов и структуры инвестиций, может быть использован адаптированный метод межотраслевого баланса В. Леонтьева (рис. 1.4) Рисунок 1.4 – Обоснование структуры регионального комплекса с использованием метода межотраслевого баланса: Y – общий объем производства продукции по отрасли; K – объём конечного потребления При этом для расчета необходимого объема производства по каждой отрасли в текущем и прогнозном периодах целесообразно использовать следующие формулы (1.1. и 1.2):

где Yi(t1), Yi(tN) – объемы производства (выпуска) по отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах;

Ki (t1),Ki(tn) – объемы конечного потребления продукции отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах;

Aij(t1), Aij(tN) – нормативы (коэффициенты) прямых затрат по отраслям.

На основе полученных таким образом данных о необходимых объемах выпуска по отраслям определяется объем инвестиций, необходимый для изменений структуры социально-экономического комплекса региона:

где Ii(t1), Ii(tN) – объем инвестиций в отрасль i, необходимый для обеспечения изменения структуры;

Vi(t1), Vi(tN) – удельные инвестиции по отрасли i в текущем (t1) и прогнозном (tN) периодах.

Суммарный объем инвестиций, необходимых для обеспечения модернизации структуры социально-экономического комплекса региона должен оцениваться следующим образом:

На основе полученных прогнозов потребностей в инвестициях по каждой отрасли и в целом по региону становится возможным разработать варианты обеспечения потребностей региона в инвестициях на основе собственных и заемных источников финансирования. Разработанная модель позволяет обеспечивать целевую ориентацию процесса стратегического планирования инвестиционной деятельности в регионе.

1.2 Методы мобилизации финансовых ресурсов для реализации стратегии развития региона и оценка их эффективности Стратегия развития региона как долгосрочный целезадающий комплексный документ должна, в обязательном порядке, содержать макрорасчеты потребностей в финансовых ресурсах и источников их обеспечения. Другое дело, что в связи с долгосрочным характером стратегии конкретные и детальные расчеты потребностей в финансовых ресурсах заранее производить нет ни возможности, ни необходимости. Однако, общие макрорасчеты потребностей в ресурсах, расчеты общих контуров и пропорций между отдельными источниками финансовых ресурсов должны производиться в обязательном порядке.

В целом, в качестве источников финансовых ресурсов для реализации стратегии развития региона можно выделить два направления:

1) внешние для региона источники финансовых ресурсов (Ф1);

2) внутрирегиональные источники финансовых ресурсов (Ф2).

В свою очередь, внешние источники финансовых ресурсов могут включать:

1) общегосударственные финансовые ресурсы, включающие государственный бюджет и внебюджетные фонды (Ф1.1.);

2) частные внутрироссийские инорегиональные финансовые ресурсы (Ф1.2);

3) зарубежные (как правило – частные) финансовые ресурсы (Ф1.3);

4) финансовые ресурсы общественных организаций (Ф1.4).

Следует отметить, что в настоящее время многие из активно действующих регионов России привлекают для своего развития инвестиционные ресурсы по масштабу даже существенно большие, чем консолидированные бюджеты регионов (таблица 1.1) Таблица 1.1 – Размеры инвестиций и консолидированных бюджетов по ЦФО РФ федеральный округ Далее. Кроме финансовых ресурсов (то есть, по определению категории «финансы», – безвозвратных ресурсов) могут задействоваться и заемные ресурсы (кредиты, облигационные займы). Поэтому, к каждому из указанных источников финансирования могут быть добавлены соответствующие заемные источники.

Внутрирегиональные источники финансовых ресурсов для реализации стратегий развития регионов, прежде всего, включают:

1) консолидированные бюджеты регионов, включающие региональные бюджеты и сумму всех муниципальных бюджетов (Ф2.1);

2) региональные части государственных внебюджетных фондов, остающихся на территории (Ф2.2);

3) частные внутрирегиональные финансовые ресурсы юридических лиц, действующих на территории (Ф2.3);

4) частные финансовые ресурсы граждан, проживающих на территории (Ф2.4);

5) финансовые ресурсы общественных организаций (Ф2.5).

Конечно, частные финансовые ресурсы и юридических лиц, и граждан в общем случае могут быть задействованы не только в данном регионе, но и в других регионах, и за рубежом. Однако, в данном случае задачей региональных властей является создание необходимых условий, стимулирование их задействования в данном регионе.

Соответственно, кроме финансовых (безвозвратных) источников реализации стратегии должны быть задействованы заемные источники:

банковские кредиты, рынок ценных бумаг.

Таким образом, составной частью стратегии развития региона должен быть, своего рода «сводный финансовый прогнозный баланс»3, содержащий оценку потребностей в финансово-кредитных ресурсах для реализации стратегии и прогноз источников их мобилизации в соответствии с указанными направлениями.

Целенаправленное и эффективное развитие муниципальных образований требует обеспечения сбалансированности составных частей в триаде: функции – полномочия – ресурсы.

Важнейшим направлением укрепления государственности в Российской Федерации является обеспечение, как целостности, так и относительной самостоятельности субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

В целом единая система государственной власти и местного самоуправления включает три относительно самостоятельных и взаимодействующих составных части:

систему органов государственной власти Федерального уровня;

систему органов государственной власти субъектов Федерации;

систему органов местного самоуправления.

Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий по уровням государственного управления (федеральный и региональный) и местного самоуправления. Кроме того, безусловно, реализация функций органов государственной власти и местного самоуправления требует создания соответствующей экономической основы. В качестве такой основы каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь в собственности:

природные ресурсы;

Г.Б. Поляк, А.А. Астахов, Л.А. Вафина и др. Бюджетная система России. М.: ЮНИТИ, 2001, 540,с.

финансовые ресурсы;

основные фонды производственного и непроизводственного назначения.

Очевидно, что без наличия ресурсной базы ни государственное, ни региональное управление, ни местное самоуправление эффективно реализовать невозможно.

Таким образом, совершенствование экономических основ как государственного и регионального управления, так и местного самоуправления должно в первую очередь включать разработку методических и нормативно-правовых основ, обеспечивающих соответствие составных частей в триаде: функции – полномочия – ресурсы.

Сформулируем ключевой принцип обоснования долей собственности на ресурсы, разграниченных по уровням государственной власти и местного самоуправления.

Для целенаправленного, пропорционального и эффективного развития социально-экономических систем в составе федерации и успешного выполнения функций на каждом из уровней доли собственности на природные ресурсы, финансовые ресурсы и основные фонды должны быть необходимыми и достаточными для обеспечения саморазвития региональных и муниципальных систем при удовлетворении потребностей населения и соответствующих территориальных общностей на уровне рациональных потребительских бюджетов при сохранении и развитии этнических общностей.

Как известно, Российские традиции государственного и местного самоуправления в значительной степени основывались на земстве. В настоящее время эти традиции начинают возрождаться. В то же время и земское движение по нашему мнению неминуемо будет обречено на неудачу, если оно не будет подкреплено соответствующей экономической базой.

Остановимся, в этой связи, на проблемах, принципах и методических основах формирования региональных и муниципальных бюджетов как основы региональных и муниципальных финансов.

Отсутствие обоснованных единых для Российской Федерации научно-методических принципов обоснования размеров необходимых регионам и местным сообществам финансовых ресурсов интенсивно провоцирует руководителей субъектов Федерации реализовать политику выбивания разного рода льгот и привилегий для своих регионов, что, как правило, обосновывается спецификой территорий, «особыми условиями» их местоположения, социально- экономической обстановкой, что, конечно, часто имеет место в действительности.

Напомним, что в последний период перед распадом СССР пропорции построения бюджетной системы страны соответствовали примерно следующим соотношениями.

где СБ – союзный бюджет (бюджет «центра»);

БСР – консолидированные бюджет союзных республик;

РБ – республиканские бюджеты союзных республик;

МБ – местные бюджеты (в тот период к местным бюджетам относились и бюджеты областей, краев, республик в составе России, городов и районов).

Соответственно, доля бюджетов краев, областей, республик в составе России и собственно муниципальных бюджетов составляла не более 14-15%.

В тот период, как известно, очень много говорилось о необходимости повышения размеров местных бюджетов. К 1998 - 1999 годам соотношения между федеральным бюджетом и региональными бюджетами установились примерно равными, однако в 2001 году доля федерального бюджета снова существенно возросла, а в 2002-2007 гг. доля федерального бюджета составляла в разные периоды 62%-65%.

В Российской Федерации доля местных бюджетов по расходам в консолидированном бюджете составляет в последнее время менее 25%. И это при резком общем сокращении объемов государственных программ социально-экономического развития, охватывающих те или иные регионы, в соответствии с которыми регионы получали соответствующие субвенции. Доля же местных бюджетов по собственным доходам при этом еще меньше.

Таким образом, провозглашаемая самостоятельность регионов и местных сообществ фактически не подкреплена финансовыми ресурсами, что предопределяет наличие всего лишь около десятка регионов-доноров из всех субъектов Федерации. Если анализировать финансовое состояние муниципальных образований в регионах то и на этом уровне оказывается, что при существующей налоговой системе и соответствующих пропорциях распределения финансовых ресурсов основная часть муниципальных образований в регионах не имеет собственных доходных источников для обеспечения текущих нужд (простого воспроизводства), не говоря уже о развитии, о расширенном воспроизводстве.

В то же время, каждый субъект Федерации, административный район или город должен реализовать свои региональные и муниципальные программы и иметь финансовые ресурсы на текущее содержание соответствующих местных структур.

Методика обоснования размеров расходов бюджетов регионов и муниципальных образований, позволяющая устанавливать нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты субъектов Федерации с тем, чтобы все края, области, республики в составе Российской Федерации имели равные возможности социально-экономического развития – предложена и опубликована в работе «Межбюджетные отношения и методические основы определения размеров региональных бюджетов» (В.Г. Садков, Л.С. Гринкевич // Финансы. – 1997. – №6. –С.16-19).

Сформулированные положения позволяют предложить и нормативные пропорции между размерами бюджетов разных уровней в консолидированном бюджете Российской Федерации, которые, по нашим оценкам, должны основываться на принципе «две трети снизу». Это означает, что суммарная величина расходов бюджетов субъектов федерации должна составлять примерно 60% консолидированного бюджета России. В свою очередь, суммарный размер бюджетов муниципальных образований в составе субъекта федерации должен составить около 60% консолидированного бюджета региона.

Указанные межбюджетные пропорции должны обеспечиваться модернизацией налоговой системы России, что является предметом отдельного обсуждения [159].

Рассмотренные бюджетные источники обеспечения комплексного развития регионов и муниципальных образований в современных условиях должны быть в обязательном порядке дополнены внебюджетными источниками финансовых ресурсов.

В целом схема финансового обеспечения комплексного развития региона и муниципальных образований может быть представлена в виде рис.1.5.

Государственные и мунициаренды региональных и мууправления денежными рениципальных предприятий Корпоративные облигациСредства от аукционов по Кредиты банков Рисунок 1.5 – Система финансового обеспечения комплексного развития региона и муниципальных образований Безусловно, без активизации производства, без структурной перестройки экономики муниципальных образований и развития малого бизнеса, без постоянного поиска внутрирегиональных источников укрепления доходной базы муниципальных бюджетов и повышения собираемости налогов, проблемы бюджета в целом и муниципальных бюджетов в частности, решены быть не могут. Однако, это уже тема для отдельного рассмотрения.

Следует подчеркнуть, что при оценке потребностей в финансовых ресурсах и, соответственно, в расходной части «сквозного финансового прогнозного баланса» должны быть выделены два потока:

1) финансовые ресурсы текущих расходов (ФРТР);

2) финансовые ресурсы развития (ФРР) Соответственно, в расходах бюджетов всех уровней должны быть выделены «бюджет текущих расходов» (БТР) и «бюджет развития» (БР).

Финансовые ресурсы развития (и, в том числе, – бюджет развития) предназначены для расширенного воспроизводства, на инновационные и инвестиционные цели. В этой связи, одной из важнейших проблем является обоснование «необходимых и достаточных» объемов ресурсов на развитие пропорций между финансовыми ресурсами текущих расходов и финансовыми ресурсами развития.

Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНФОРМАЦИОННОУПРАВЛЕНЧЕСКИХ СИСТЕМ

2.1 Эволюция и SWOT-анализ региональных информационноуправленческих систем К началу 60-х годов стало очевидным, что поток экономической информации является слишком обширным, чтобы возможным было обрабатывать его вручную или с помощью имевшейся в то время счетной техники. Особенно остро эта проблема стояла в условиях плановой экономики СССР. Потребность достижения плановой сбалансированности экономики вызывала необходимость обработки огромных массивов данных, согласования между собой всех отраслей и сфер производства. Назрела необходимость комплексного применения электронно-вычислительной техники в задачах государственного управления.

Одним из наиболее значимых и влиятельных проектов того времени была общегосударственная автоматизированная система планирования и управления в народном хозяйстве (ОГАС), предложенная академиком Виктором Михайловичем Глушковым.

В рамках создания ОГАС предлагалось создание единой государственной сети вычислительных центров, которые должны были обеспечивать обработку всей имеющейся социально-экономической информации.

Структура сети виделась следующим образом: «структура единой государственной сети должна органически сочетать территориальный и отраслевой принципы, быть инвариантной по отношению к возможным изменениям структуры органов планирования и управления».

ОГАС проектировалась в виде трехступенчатой структуры. Нижний уровень образовывался из «кустовых вычислительных центров, пунктов сбора и первичной обработки информации, а также вычислительных центров предприятий и некоторых исследовательских организаций».

Второй уровень должны были образовывать несколько десятков крупных опорных центров. «Эти центры должны быть расположены в местах наибольшей концентрации потоков экономической информации и обслуживать прилегающую к ним территорию. Кроме того, они должны функционировать в режиме единой вычислительной системы, что крайне важно для организации оптимального народнохозяйственного планирования».

Третьим уровнем единой государственной сети должен являться головной центр, «осуществляющий координационное руководство всей сетью и непосредственно обслуживающий высшие правительственные органы».

Таким образом, ОГАС должна была покрывать всю территорию страны, являться системой, все части должны которой функционировать по единым правилам и иметь согласованные форматы обмена данными.

Научная общественность того времени высказывала неоднозначные оценки относительно идеи ОГАС. Главными аргументами против были очень большая стоимость создания и развертывания системы, а также высокая сложность ее разработки. Многими идея считалась мертворожденной. Система в целом так и не была внедрена, хотя идеи Глушкова использовались при разработке, в частности, автоматизированных систем управления (АСУ) в оборонном комплексе и на ряде промышленных предприятий.

С начала 70-х годов сразу в нескольких научных центрах – Киеве, Донецке, Томске, Туле, Таллинне, Новосибирске – была сформулирована, а затем и принята к реализации концепция формирования территориальных автоматизированных систем управления – ТАСУ.

Предполагалось, что внедрение территориальных автоматизированных систем управления обеспечит согласованное и полное отображение жизнедеятельности региона по всем уровням управления. Для достижения этой цели структура ТАСУ должна была соответствовать генеральной схеме управления регионом. «Организационная структура территориальной АСУ определяется иерархией построения генеральной схемы управления областью и представляет собой комплексную интегрированную совокупность автоматизированных систем управления отдельных экономических объектов, построенных на единой методологической, информационной, программной, технической и организационной основе».

Содержание разработки ТАСУ заключалось в проектировании направленных процессов обработки информации, базирующихся на единых данных о состоянии объекта управления.

Определенные надежды при разработке ТАСУ возлагались на создание и широкое применение человеко-машинных систем в планировании - автоматизированных систем плановых расчетов, предназначенных для проведения многовариантных плановых расчетов на основе интегрированной системы обработки данных. Однако решить данную задачу ни в одной из ТАСУ полностью не удалось [160].

Одной из главных причин этого являлось существование, по сути дела, двух систем управления – формальной, которая жестко регламентировалась разнообразными положениями и инструкциями, и неформальной, которая эти документы часто игнорировала. При создании автоматизированных систем плановых расчетов автоматизировались лишь формальные схемы принятия решений, в то время как при управлении реальными процессами больше использовались неформальные методы и механизмы.

В автоматизированных системах плановых расчетов отсутствовала необходимая системная автоматизация информационных процессов, единая региональная информационная база. Бессистемная автоматизация отдельных процедур управления, в лучшем случае, давала лишь частичный эффект. В 80-е годы эта тенденция практически сохранилась, несмотря на изменение политической, социально-экономической обстановки, прогресс вычислительной и телекоммуникационной техники.

Анализ опыта проектирования и внедрения в 70-80-х годах ТАСУ позволяет выделить следующие общие, характерные для них, проблемы:

• недооценка неформальных процедур принятия решений, недоучет потребностей пользователей в услугах ТАСУ;

• недостаточность участия первых лиц управления регионом в разработке и внедрении ТАСУ;

• бессистемность и несогласованность отдельных проектных решений – дублирование разработок или невозможность их информационной увязки;

• задачи ТАСУ сводились, зачастую, лишь к вычислительным функциям, разработке и анализу альтернативных вариантов управленческих решений должного внимания не уделялось;

• чрезмерная централизация обработки информационных потоков, отчуждение информации от первоисточника, ее низкая достоверность или значительное запаздывание ее передачи в центр обработки;

• невысокий уровень информационной подготовки пользователей, что, в свою очередь, вызывало «эффект отторжения» ими всех нововведений.

Необходимо отметить, что во многом специфика разрабатываемых в 70-80-е годы АСУ регионального уровня определялась тем, что экономика страны была плановой. Это определяло то, что главное внимание уделялось централизованному сбору огромного количества отчетных, плановых, учетных данных и контролю выполнения планов в соответствии с существовавшей организационно-правовой системой. Теоретическим идеалом была система оптимального функционирования экономики, основанная на экономико-математических моделях межотраслевого баланса и статистических методах.

Ожидалось, что внедрение АСУ позволит полностью рационализировать документооборот и перейти на безбумажные технологии.

АСУ региона рассматривались как системы, которые должны частично автоматизировать все основные функции органов управления. В работе [168] описываются основные задачи территориальной АСУ хозяйством Томской области:

• анализ и комплексная оценка состояния материальных, технических, трудовых и природных ресурсов, материального производства области;

• разработка основных направлений развития хозяйства области как единой социально-экономической и экологической системы;

• подготовка проектов комплексных программ социальноэкономического развития районов, городов, области в целом, контроль выполнения программ;

• формирование комплексных перспективных и текущих планов развития и размещения отраслей специализации, производственной и социально-бытовой инфраструктуры;

• обеспечение руководства области оперативной проблемноориентированной информацией о текущем состоянии области».

Как видим, АСУ рассматривались как комплексные системы, затрагивающие фактически все стороны деятельности органов государственного управления.

Однако, строгие математические исследования прикладного характера показывали, что разрабатываемые системы чрезвычайно критичны к исходным данным и при определенных условиях вызывают эффект, который можно назвать «информационным резонансом» [164]. Этот эффект приводил к тому, что ожидаемые результаты применения вычислительной техники не достигались, компьютеры выдавали обширные потоки информации, реально малопригодной для информационно-аналитической работы. Многие АСУ оказались, по образному выражению академика В.М.

Глушкова, «электронными телегами», контролирующими все и не решающими ничего.

Следует отметить, что такого рода ситуация имеет место и в настоящее время. Более того, развитие технических возможностей информатизации часто приводит к обеднению содержательной стороны управления: технические и технологические возможности как бы «развращают»

управленцев, которые в этой связи перестают генерировать конструктивные и более эффективные решения.

Одной из наиболее известных разработок, созданных в СССР, является информационная экономическая система (ИНЭС). ИНЭС была построена на иных принципах, нежели те, которые легли в основу концепции ТАСУ или ОГАС. ИНЭС сочетала универсальную систему управления базами данных и алгоритмы отраслевых и межотраслевых расчетов.

Для ИНЭС независимо от широко известных теперь зарубежных работ были созданы метод хеширования и эффективная техника индексирования на основе растущего дерева, были применены самоописываемые базы данных, принципы, на которых они базируются, позволяют применять единые методы доступа для данных и метаданных. Система ИНЭС показала себя как гибкое и эффективное средство автоматизации деятельности органов управления. ИНЭС была внедрена в нескольких тысячах организаций.

Фактически, ИНЭС показала возможность иного пути, нежели создание тяжелых масштабных систем. По словам член-корреспондента РАН Владимира Арлазарова, одного из главных разработчиков ИНЭС, «путь нормального развития – это всегда путь создания легких, функциональных систем».

Действительно, мобильность, динамичность и возможность быстрой настройки на удовлетворение потребностей управленцев – это главное в создании эффективных информационно-управленческих систем.

Распад СССР и переход к рыночной экономике вызвал необходимость пересмотра методологии построения региональных информационно-управленческих систем регионов.

В 1991-96 гг. были разработаны комплексные программы информатизации системы территориального управления отдельных регионов России – Татарстана, Чувашии, Нижегородской, Тверской, Ярославской, Ульяновской и др. областей. Их авторы пытались учесть, с одной стороны, значительные перемены в хозяйственном механизме и организационной структуре управления регионов, а с другой, – современный уровень развития информационных технологий, телекоммуникационных средств, существующие заделы в плане организационного, методологического, программного, технического обеспечения процессов информатизации.

Как утверждается в работе [160], «тогда для большинства регионов страны декларировался, но не реализовался системный подход к проблеме информатизации региона; не были определены приоритеты в решении проблемы информатизации, формирования информационных ресурсов, отсутствовала четко сформулированная информационная политика региональных органов власти; не была разработана система критериев и показателей оценки эффективности региональной информатизации».

Со второй половины 90-х годов, в условиях перехода к рыночной экономике, особое значение приобретает создание эффективно действующей системы информационно-аналитической поддержки деятельности органов территориального управления, обеспечивающих оценку состояния и прогнозирование развития экономики регионов.

Вместе с тем, постоянное изменение условий управления и труда происходит все быстрее и быстрее. Раньше процесс проектирования региональных информационных систем любого типа – поисковой или библиотечной, справочной или информационно-аналитической – растягивался на три-четыре года. По сегодняшним меркам такие сроки явно не подходят для заказчика, потребителя. Омертвление капитала, устаревание проектных решений, смена поколений программного или технологического обеспечения – главные причины «увядания проектов».

Основные особенности подходов и методов, новых информационных технологий, с которыми в той или иной мере приходится сталкиваться разработчикам региональных информационных ресурсов, заключаются в следующем:

1 Опосредованность применения средств информатизации органов власти. Использование компьютеров руководителями происходит через посредников: сотрудников отделов информационных технологий и т.п.

Опосредованность приводит к тому, что до руководителей зачастую не доводится наиболее актуальная и важная информация.

2 Локальность и последовательность смыслового преобразования информации. Решение задач обычно осуществляется на месте их инициации, а не там, где, например, по экономическим соображениям или для повышения оперативности это более целесообразно. Причем существующие способы комплексирования задач практически не позволяют эффективно распараллеливать их решение. Это обусловливает анахронизм использования коммуникационной среды только на уровне «электронной почты», а, следовательно – невозможность эффективного решения сложных комплексных задач, например, многоотраслевых.

3 Традиционное стремление к централизованному хранению информации. С одной стороны, это упрощает процедуры ее ведения и актуализации. Но, при этом, резко снижается информационная живучесть системы, неэффективно используются ее ресурсы и повышается нагрузка на коммуникационную среду. И, главное, не каждый разработчик информационного ресурса передаст свою информацию в централизованное хранилище, поскольку она является своего рода его «капиталом».

4 Превалирование организационных мер защиты информационных и программных ресурсов информационной системы.

5 «Жесткость» схемы закрепления технических средств за функциональными подсистемами (пользователями).

Рассматривая ретроспективу практики создания региональных информационно-управленческих систем, можно выделить два главных фактора, оказывающих влияние на методологию их проектирования: принятая практика государственного управления и уровень развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).

Современный этап развития ИКТ характеризуется высокой производительностью вычислительной техники, достаточно низкой ее стоимостью, доступностью коммуникационных сетей, постоянным снижением стоимости передачи информации. Все это предопределяет основные изменения, которые претерпевают региональные информационноуправленческие системы.

Широкое распространение информационно-телекоммуникационных систем, основанных на сетевой архитектуре, высокоскоростных линий связи позволило значительно расширить присутствие информационно-управленческой системы в социально-экономической жизни региона. С распространением глобальной информационной сети Интернет появилась возможность интеграции региональной информационноуправленческой системы в информационное пространство региона.

Увеличение производительности вычислительной техники вызвало бурное развитие и внедрение в практику интеллектуальных информационных технологий, методов ситуационного управления, анализа и обработки нечетких данных и т.п. Это позволило значительно расширить возможности компьютерных систем. В частности:

• стало возможным представлять информацию в специальной форме, ориентированной на решение задач с использованием компьютера;

• логико-лингвистическое моделирование и применение методов обработки «нечеткой» информации резко расширили области использования компьютеров (семантический анализ изображений, речи, ситуационное управление и т.п.);

• прямой, без посредников, доступ к компьютеру конечных пользователей при решении прикладных задач на основе интеллектуального интерактивного графического интерфейса (ранее руководители часто общались с компьютерами опосредованно – через своих подчиненных);

• взаимодействие конечных пользователей с компьютером ориентировано на их профессиональный язык;

• интеллектуальность самой технологии, которая в процессе своего развития постоянно совершенствуется: адаптируется к пользователям, приобретает новые знания, в том числе и путем самообучения;

• объединение компьютеров в различного рода сети и организация в них распределенной обработки информации и т.д..

Рассматривая некоторые современные информационно-управленческие системы регионов и сравнивая их с предшественниками, можно выделить следующие основные отличительные черты:

1. Прежде всего, региональные информационно-управленческие системы в настоящее время все в большей степени приобретают черты распределенных информационных систем. Т.е. происходит переход от использования крупных централизованных хранилищ данных и центров обработки информации к распределенным базам данных и аналитическим центрам. Во многом это обусловлено бурным развитием информационнокоммуникационных технологий, создавшим техническую возможность такого построения систем. Распределенные информационноуправленческие системы имеют целый ряд преимуществ по сравнению с традиционными системами: прежде всего, это значительно большая гибкость системы, простота ее модернизации. Также распределенные системы обладают значительно большей защищенностью от атак.

2. Помимо распределенности, современные информационноуправленческие системы регионов стали приобретать многие свойства открытых систем. Если ранее системы создавались исключительно для внутреннего использования органами государственной власти, то сейчас региональные информационно-управленческие системы интегрируются в единое информационное пространство регионов. Это выражается, в частности, в создании web-сайтов органов власти, в предоставлении населению некоторых услуг в режиме он-лайн (сдача налоговой отчетности, регистрация имущественных прав и т.д.). Создаются каналы обратной связи между населением региона и органами власти. Это реализуется посредством публикации статистических данных о социально-экономическом положении региона, информации о деятельности государственных органов.

В целом, региональные информационно-управленческие системы становятся все более доступными для внешней среды. Конечно, каналы взаимодействия с внешней средой должны быть четко очерчены для недопущения распространения конфиденциальной информации и снижения риска внешнего деструктивного воздействия на компоненты информационноуправленческой системы.

3. Возрастающая сложность систем. Современные региональные информационно-управленческие системы являются сложными многокомпонентными системами, агрегирующими в своем составе данные многих различных систем. Так, например, информационно-управленческая система Ярославской области [162] еще в конце 90-х годов прошлого века включала в свой состав следующие основные компоненты:

систему оперативных показателей социально- экономического развития Ярославской области;

информационно-графическую систему анализа региональной инфраструктуры «ТЕРРА»;

систему социологического мониторинга;

базу данных сообщений СМИ «Инфотека»;

базу данных нормативных актов Ярославской области;

систему учета населения Ярославской области «Физические лица Ярославской области»;

реестр предприятий и организаций Ярославской области.

Широкий спектр и разнородность собираемой информации требует акцентирования на совершенствовании работы аналитического центра, занимающегося обработкой информации.

Одним из проектов, реализуемых в современной России, заслуживающих внимания, является программа развития региональных телекоммуникаций, реализовывавшаяся с начала 2000 г. в республике Саха (Якутия) [176].

Первой и наиболее значимой задачей формирования региональной телекоммуникационной системы названа задача информатизации государственного управления и повышения эффективности бюджетного сектора экономики на базе информационных технологий. При этом, создание региональной телекоммуникационной инфраструктуры включает в себя как обязательный элемент реинжиниринг и формирование эталонной модели бизнес-процессов госуправления.

В рамках рассматриваемой программы были созданы информационные системы «Регистр республиканской и муниципальной собственности», «Государственные закупки», «Мониторинг ЖКХ», «Образование», «Кадры госслужащих», регистр населения, представляющий собой совокупность информационно-регистрационных систем персонального учета граждан и ведомственных систем учета граждан (подсистемы «Паспорт», «ЗАГС», «Пенсии», «Пособия», «Медицина», «Налоги»), и ряд других систем, также создана аналитическая подсистема и системы защиты информации. Сформирована система интеллектуального анализа данных с использованием технологии формирования банка данных на основе детализированной информации путем ее агрегации и автоматической конвертации. Использование интеллектуальных технологий позволяет выявлять взаимосвязи и тенденции социально-экономических процессов, осуществлять прогнозирование последствий государственной региональной политики.

В рамках программы формируется единый портал органов власти, посредством которого государственные муниципальные служащие смогут получать персонифицированный доступ к информационным системам, автоматизирующим и повышающим эффективность их работы. Важнейшим результатом здесь является упрощение и унификация обмена информацией между органами власти, хозяйствующими субъектами и гражданами, улучшение взаимодействия и информированности общества и власти. Через единый портал государственные органы власти могут предоставлять открытые и стандартизированные услуги (например, выдача лицензий и сертификатов).

Еще одним проектом, достаточно полно отражающим современные тенденции развития региональных информационно-управленческих систем, является автоматизированная система принятия решений по управлению регионом, создаваемая в Калининградской области в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия» [177].

В процессе создания системы управления Калининградской областью решаются задачи развертывания единой системы управления, включающей в себя в качестве подсистем, системы управления администрации, областной Думы, муниципальных образований, отдельных ведомств, функционирующих на территории области. Система управления регионом содержит следующие функциональные подсистемы:

1. Экономический регистр, содержащий информацию об экономике, финансах, организациях различных отраслей хозяйства и бюджетной сферы на региональном и муниципальном уровнях.

2. Регистр населения – совокупность персональных регистрационных данных граждан и информации ведомственных систем учета граждан (паспортные данные, сведения по налогам, медицине, пособиям, пенсии и др.).

3. Подсистема оперативного управления регионом и взаимодействия с региональным подразделением МИД, управлением внутренних дел, федеральной пограничной службой, военно-морским флотом, таможенной службой и МЧС в условиях чрезвычайных ситуаций, министерством транспорта предназначена для непрерывного сбора и обработки информации о состоянии объектов обеспечения повседневной деятельности, объектов повышенной опасности, прогнозирования возможных нештатных и чрезвычайных ситуаций, а также формирования оптимальных решений по их предотвращению и ликвидации.

4. Информационно-аналитическая подсистема, предназначенная для решения широкого круга аналитических, финансовых и других задач с возможностью представления результатов, как по отдельным показателям, так и по связи между ними.

5. Подсистема документооборота, предназначенная для управления потоком документов, регистрации и отслеживания документов в переписке органов власти и контроля их исполнения.

6. Публичный Интернет-портал, предназначенный для размещения общественно значимой информации и оказания услуг в интересах организаций и граждан региона.

7. Подсистема «Трансграничное перемещение», предназначенная для автоматизированного управления процессами трансграничного перемещения людей и грузов, в том числе для решения задач управления указанными процессами во всех муниципальных образованиях.

8. Автоматизированная система государственного земельного кадастра (ГЗК), предназначенная для обеспечения в автоматизированном режиме: ведения баз данных ГЗК, регламентированных государственными нормативно-правовыми актами, и информационного обслуживания государственных органов исполнительной и законодательной власти, граждан и юридических лиц и предоставления им в установленном законом порядке объективных, достоверных сведений, содержащихся в ГЗК.

9. Регистр недвижимости - регистр, согласно которому определяется право владения конкретным объектом недвижимости; включает описание объекта, его планировку. В составе региональной и муниципальных информационных систем должен быть создан реестр объектов недвижимости.

10. Подсистема электронной торговли предназначена для размещения государственного заказа с максимальной эффективностью применения конкурсных процедур, проведения открытых торгов как основного способа закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд без проблем, связанных с обработкой большого объема конкурсной документации, длительностью процедуры, недостаточной оперативностью оформления заявок и др.

11. Градостроительный кадастр предназначен для количественного и качественного учета всех объектов инфраструктуры края, учета инженерных и архитектурных характеристик строительных объектов, учета проектных организаций, специалистов и лицензий на их деятельность, контроля всех этапов строительства и прохождение градостроительной документации.

12. Информационно-коммуникационная система предназначена для объединения информационных ресурсов всех административных служб области и региональных отделений ведомственных систем, а также для обеспечения взаимодействия субъектов информационных отношений, расположенных на региональном, европейском и мировом уровнях.

2.2 Перспективы развития и обеспечение эффективного функционирования многоцелевых информационноуправленческих систем в регионах России Сейчас перед органами государственного управления РФ стоит сложная задача по обеспечению перехода национальной экономики на инновационный путь развития. Решение этой задачи невозможно без системного совершенствования сферы информационного обеспечения органов управления, без комплексного применения современных информационных технологий в области государственного управления. Это вызвано тем, что формирование инновационной экономики и развитие инновационной деятельности ставит вопрос о решении многих взаимосвязанных проблем – технических, организационных, социальных, экологических, решение кадрового вопроса и т.д. Решение этих проблем предполагает системное видение органами государственного управления сложившейся ситуации, что невозможно без наличия адекватного информационного обеспечения. Очевидно, что ситуация, когда управленческое решение принимается органами власти на основе интуитивных представлений о конечном результате, является недопустимой. Однако на практике принимаемые управленческие решения далеко не всегда имеют достаточное обоснование.

Все это приводит к пониманию необходимости совершенствования информационного и аналитического обеспечения управленческой деятельности в регионах. В современных условиях основным направлением совершенствования является разработка и дальнейшее совершенствование информационно-управленческих систем (ИУС) – комплексных программно-технических систем, обеспечивающих информационную и аналитическую поддержку принятия решений органами государственной власти.

Особенно остро проблема совершенствования деятельности органов государственного управления стоит на региональном уровне ввиду перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами, а также существующими значительными различиями регионов, их спецификой.

Информационно-управленческие системы стали внедряться в практику государственного управления еще в 70-х годах прошлого века. Анализ деятельности органов государственного управления регионального уровня позволил выделить следующие факторы, обуславливающие необходимость развития ИУС и практики их применения:

необходимость интеграции информационной, аналитической, прогнозной составляющей работы служб региональных органов управления, координация их деятельности;

необходимость долгосрочного планирования и прогнозирования и, как следствие, потребность в качественной, полной и доступной экономико-статистической информации;

потребность совершенствования системы статистических обследований, вызванная недостаточной репрезентативностью и актуальностью собираемой информации;

дефицит качественной, своевременной и актуальной информации, необходимой для принятия управленческих решений и, одновременно, избыток информационного шума – информации общего характера – в информационных потоках управленческих структур;

недостаточно эффективное использование органами государственного управления имеющихся информационных ресурсов, отчасти вызванное недостаточной информационной культурой;

неразработанность механизмов и организационно-правовых норм интеграции информационных ресурсов различных министерств и ведомств, различных уровней государственного управления;

проблемы в области подготовки специалистов как в области информационно-коммуникационных технологий (экономика ощущает сильную нехватку специалистов данного профиля), так и специалистовуправленцев;

неэффективное использование имеющегося теоретического и производственного потенциала отечественной науки и промышленности;

устаревший парк используемых программных систем и информационных технологий, что значительно снижает эффективность функционирования органов управления, часто делает невозможной интеграцию информационных ресурсов различных ведомств в рамках единой системы.

В современной России ведется достаточно активная работа по преодолению всех вышеперечисленных факторов. В ряде регионов имеются заслуживающие внимания проекты ИУС.

Одним из наиболее интересных проектов, на наш взгляд, является создание единой системы управления регионом в республике Хакасия, выполняемый в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия» [175]. Создаваемая система должна консолидировать интересы и финансовые ресурсы государственных и коммерческих структур, должна обеспечить комплексное развитие ключевых направлений республиканской целевой программы «Электронная Хакасия». Данный проект примечателен, прежде всего, тем, что предпринята попытка комплексного развития основных направлений информатизации. В долгосрочной перспективе планируется реализация полного комплекса социально и экономически значимых подсистем ИУС: социальная карта региона, электронные закупки, электронные регламенты управления, автоматизация ЖКХ, телемедицина, дистанционное обучение и т.д.

Создание системы управления регионом в республике Хакасия является одним из первых прецедентов комплексного внедрения основных направлений ФЦП «Электронная Россия».

Еще одним заслуживающим внимания проектом является создание комплекса региональных информационно-аналитических систем по управлению ресурсами в Ивановской области [174]. В рамках создания комплекса решаются вопросы согласованного ведения ведомственных реестров и кадастров, создания интегрированных хранилищ данных, организацию на их основе региональных информационно-аналитических систем, осуществляющих поддержку принятия решений органами государственного управления.

Опыт некоторых регионов в разработке и использовании ИУС безусловно является положительным и заслуживающим внимания, однако, рассматривая ситуацию с созданием региональных ИУС в целом по стране, приходится констатировать, что во многих регионах ИУС в государственном управлении используются все еще явно недостаточно.

Одним из главных направлений развития российского общества в области использования информационных технологий является формирование единого информационного пространства (ЕИП) страны [171].

В свете формирования единого информационного пространства рассмотрим основные перспективы развития региональных информационно-управленческих систем. Создание единого информационного пространства страны подразумевает формирование единого информационного пространства регионов. Таким образом, информационное пространство страны включает в себя ЕИП всех регионов (рис.2.1).

ЕИП ЕИП

Рисунок 2.1 – Единое информационное пространство страны Региональная информационно-управленческая система при таком подходе должна создаваться как часть ЕИП региона. Это накладывает ряд дополнительных требований на региональные ИУС, что, в совокупности с выработанными практикой регионального управления рекомендациями к построению региональных управленческих систем, позволяет сформулировать следующие основные направления развития ИУС:

Охват всего информационного пространства региона. Региональная ИУС должна являться системой, реализующей информационное взаимодействие органов власти, координацию деятельности федеральных ведомств и учреждений, их региональных подразделений, хозяйствующих субъектов региона, граждан, в совокупности образующих ЕИП региона.

Региональная Информационная управляющая система должна строиться в виде распределенной системы, имеющей множество источников информации, пользователей и компонент – баз данных, центров аналитической обработки информации и др. Это позволит сделать систему гибкой, легко масштабируемой, упростит ее развертывание, сделает ИУС значительно более простой в эксплуатации. Такая реализация ИУС позволит в любой момент производить расширение системы, включать в нее новые компоненты и новых пользователей.

Согласно концепции [171], одной из основных целей формирования единого информационного пространства является обеспечение прав граждан на информацию, а также повышение уровня правосознания граждан путем предоставления им свободного доступа к правовым и нормативным документам, определяющим их права, обязанности и возможности. В современных условиях одним из главных средств предоставления гражданам информации является создание электронного правительства.

Многие зарубежные страны имеют положительный опыт использования электронного правительства, в России же на сегодняшний день электронное правительство не внедрено, его запуск намечается на 2010 год. Для полноценного функционирования ИУС региона как части единого информационного пространства электронные правительства должны быть созданы и на региональных уровнях.

ИУС должна быть способна осуществлять непрерывный мониторинг социально-экономической обстановки, выявлять появление проблем.

В рамках ИУС должны формироваться информационные фонды, адекватно отражающие реальную и ретроспективную ситуацию, тенденции развития региональных систем, всех сфер жизнедеятельности региона.

Обязательное включение стратегии развития ИУС в общую стратегию развития региона. Это позволит согласованно и своевременно производить модернизацию ИУС, адаптацию ее к меняющимся социальноэкономическим условиям и новым требованиям, выдвигаемым практикой государственного управления.

Одновременно с созданием ИУС региона должна создаваться система обеспечения функционирования ИУС. Эта обеспечивающая система должна позволять непрерывно совершенствовать ИУС, вносить изменения в структуру, наращивать функциональные возможности. Должен производиться постоянный контроль качества функционирования ИУС, актуальности собираемой информации, обеспечиваться отслеживание возникающих новых информационных связей и другие задачи.

Рассмотрим теперь предложения по формированию состава информационных фондов региональных информационно-управленческих систем, которые должны обеспечивать комплексное стратегическое управление развитием и функционированием регионов России.

Комплексная паспортизация объектов управления. В течение последнего десятилетия в связи с реализуемыми социальноэкономическими реформами огромные изменения произошли в информационном обеспечении органов государственного управления и местного самоуправления по вопросам о состоянии и тенденциях социальноэкономического развития страны в разрезе сфер деятельности, отраслей, регионов и муниципальных образований.

Позитивные изменения в целом, конечно, налицо. В то же время потребности в комплексной информации для эффективного управления, с нашей точки зрения, все-таки обеспечиваются далеко не полностью. Для ответа на вопрос о составе информационной базы, обеспечивающей эффективное управление, необходимо, прежде всего, системно определить:

1) чем надо управлять в стране, регионах и муниципалитетах;

2) какие методы необходимо использовать для управления;

3) какими ресурсами всех видов располагает страна;

4) какова должна быть структура органов государственного управления, обеспечивающая эффективное выполнение функций управления.

Ответив на эти вопросы, можно определить и информационные потребности органов государственного и муниципального управления всех уровней, а также потребности свободных товаропроизводителей, научных, общественных организаций.

Целенаправленное и эффективное развитие страны, регионов и муниципальных образований предполагает необходимость управления следующими глобальными сферами: