«АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ Монография nota bene ББК 67 Д 13 Научный редактор: Ю.Н. Старилов доктор юридических наук, профессор, заслуженный ...»

К.В. Давыдов

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

Монография

nota bene

ББК 67

Д 13

Научный редактор:

Ю.Н. Старилов

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета.

Рецензенты:

Б.В. Россинский доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный член Российской академии транспорта, проректор по учебной и воспитательной работе, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;

А.В. Леженин кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Воронежского института МВД России Д 13 Давыдов К.В., Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред.

д-ра юрид. наук, проф. Ю.Н. Старилова. Монография — М.: NOTA BENE, 2010. — 390 с.

ISBN 978-5-8188-0174- В монографии анализируются понятие, признаки, виды, функции, местоположение административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в отечественном законодательстве. Автор исследует основные тенденции, проблемы формирования института административных регламентов федеральных исполнительных органов и перспективы его развития. Через призму соответствующей тематики формулируются предложения по совершенствованию законодательства в области административных процедур, существующей системы нормативных правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти, организации и предоставления публичных услуг, государственной гражданской службы, электронных административных процедур, юридических лиц публичного права. Законодательство использовано по состоянию на 1 сентября 2010 г.

Книга предназначена для научных работников, преподавателей и студентов юридических вузов, работников правоприменительных органов и практикующих юристов.

ББК ISBN 978-5-8188-0174- © Давыдов К.В., © Издательство ООО «НБ-Медиа», Предисловие Реформа и оптимизация государственного управления относятся к важнейшим проблемам теории и практики административного права.

Совершенствование административных процедур, безусловно, является одним из ключевых направлений проводимой в Российской Федерации административной реформы. В числе главных инструментов процедурного направления последней следует признать административные регламенты органов исполнительной власти. Роль и количество этих правовых актов управления неуклонно растут. Их внедрение, как представляется, должно ознаменовать качественную реформу административно-правового регулирования взаимоотношений субъектов государственного управления и населения. Однако проблема административных регламентов федеральных органов исполнительной власти ранее столь обстоятельно и всесторонне не исследовалась и, по сути, является новой для науки административного права.

В монографии дана комплексная и внутренне непротиворечивая характеристика обозначенного предмета исследования. Уже при первом приближении к сути явления сразу же верно вычленяются главные, сущностные черты административных регламентов — их нормативность и установление административных процедур особого уровня детализации (§ 1.1). Далее, при выделении основных видов административных регламентов, делается весьма удачный с методологической точки зрения ход — разграничение их на внешнеуправленческие и внутриорганизационные. Отметим: если отдельные аспекты внешнеуправленческих административных регламентов еще затрагивались в некоторых публикациях, то регламенты внутренней организации (подробно рассмотренные во второй главе книги) вообще «выпадали» из предмета научных исследований.

В монографии последовательно и детально рассмотрены все основные группы административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, проблемы их разработки, внедрения и перспективы развития.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории Необходимо отметить, что выводы данного исследования по тем или иным вопросам в известной мере обогащают теорию административного права. Приведем несколько характерных примеров. Рассматривая местоположение административных регламентов федеральных исполнительных органов в отечественном законодательстве, автор выдвигает аргументированный тезис о необходимости существенной корректировки всех форм (видов) нормативных актов управления, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. «Пестроту» системы последних предлагается сократить и одновременно четко определиться с их функциональными ролями, а также выстроить иерархию нормативных административных актов в зависимости не только от статуса нормотворческих исполнительных органов, но и форм этих актов (§ 1.3). Более того, в дальнейшем (§ 4.3) предлагается авторская концепция проекта закона по вопросам нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Еще один пример: в § 3.4, на основе анализа теории конституционного права, существующей практики Верховного Суда РФ и традиций ведомственного нормотворчества сформулирована концепция пределов самостоятельности подзаконного правового регулирования, основанная на разграничении требований соответствия административного акта закону и его непротиворечия последнему.

Вообще, отдельной сильной стороной монографии является системный характер исследования. В книге, посвященной административным регламентам федеральных органов исполнительной власти, рассмотрены разнообразные связанные с ними (и часто — новейшие) проблемы административно-правовой реальности: публичные услуги (§ 3.2), административные договоры (§ 3.3), электронные административные процедуры (§ 4.1), юридические лица публичного права (§ 4.2).

В заключение можно сделать следующий вывод: поставленная автором задача комплексного исследования соответствующей проблематики достигнута. Более того, думается, не будет преувеличением утверждение о том, что в данной работе сформулирована полноценная концепция подзаконного регулирования административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти, которая имеет значительную теоретическую и практическую ценность для научных работников, законодателя и правоприменителей.

заведующий кафедрой административного и муниципального права Деятельность государства, его исполнительного аппарата так или иначе имеет своим конечным адресатом невластных субъектов права — граждан и организации. Взаимодействие органов исполнительной власти (должностных лиц) с населением не только один из важнейших аспектов государственного управления. Характер этого взаимодействия определяет дальнейшую оценку населением всего государственного аппарата. Следовательно, надлежащая регламентация реализации властными субъектами управления своей компетенции — одна из основ легитимации государственной власти.

Еще М. Вебер в своей теории рациональной бюрократии к числу основных качеств, обеспечивающих точность, скорость, порядок, определенность, непрерывность и предсказуемость функционирования бюрократической системы, справедливо относил, помимо прочего, формирование системы правил и норм, определяющих права и обязанности работников, систему правил и процедур поведения в конкретных ситуациях, также разработку и установление доскональных письменных инструкций1. Впрочем, здесь необходимо вспомнить специфику континентального административного права, к которому, безусловно, относится законодательство РФ. Романо-германское административное право традиционно большое внимание уделяет вопросам организации государственного управления принудительновластного характера. Как результат, многие важнейшие институты (органы исполнительной власти, государственная служба, административное принуждение) имманентно склонны к развитию в качестве самодостаточной ценности, своего рода «causa sue». С другой См.: Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: Учебник, 3-е изд. М., 1998.

С. 50-51.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории стороны, англосаксонская модель, как известно, административное законодательство сводит во многом именно к сфере взаимодействия населения и госаппарата. Обе традиции, сталкиваясь, взаимно обогащают друг друга. В итоге, по справедливому замечанию Л.Л. Попова, «административное право (континентальной правовой семьи — К.Д.) все в большей мере призвано регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола»2. Отечественное административное право унаследовало соответствующую модель континентальной семьи, что очень ярко проявилось в характере регламентации административнопроцессуальных отношений. Несмотря на многолетние ожесточенные научные дискуссии по вопросам административного (управленческого) процесса, законодатель долгое время уделял приоритетное внимание лишь одному его направлению — юрисдикционному (причем внесудебному). Взаимодействие чиновника с населением регулировалось (и в значительной мере продолжает регулироваться) иначе. Здесь не было и нет недостатка в нормативных актах. Наоборот, количество разного рода ведомственных приказов, инструкций, положений, порядков, распоряжений, писем, наставлений, циркуляров и т.д. нередко превышает все разумные пределы. Причем эти правовые акты, как правило, изобилуют противоречиями и малопонятными, слабоформализованными предписаниями. Определить, кто конкретно, какие действия и в какие сроки должен совершить, зачастую невозможно даже профессиональному юристу, не говоря уже о гражданах, не имеющих специального образования. Подобные «резиновые формулировки» таят в себе риски принятия не только малоэффективных, но и откровенно противоправных управленческих решений. Таким образом, уже давно и явно назрела потребность в смене сложившейся модели регламентации управленческой деятельности органов исполнительной власти и во внедрении в деятельность их должностных лиц предельно четких и прозрачных административных процедур.

В качестве инструмента такой реформы законодатель выбрал новую форму нормативных правовых актов управления — админиПопов Л.Л. Ключевые проблемы государственного управления и административного права // Сборник научных трудов памяти Юрия Марковича Козлова. М., 2005. С. 7.

стративные регламенты органов исполнительной власти. Важность и актуальность внедрения в управленческую практику государственных исполнительных органов административных регламентов неоднократно подчеркивалась высшим политическим руководством страны. Так, еще до своего избрания ныне действующий Президент РФ Д.А. Медведев отметил по данному поводу: «Все административные процедуры должны быть закреплены в регламентах работы органов государственной власти и стать максимально удобными для людей… И сделать это надо не ради того, чтобы наплодить очередные бюрократические бумажки, а для того, чтобы граждане знали обязанности конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать незаконные действия или бездействие»3. Разработка и внедрение регламентов обозначены в Концепции административной реформы (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р)4 самостоятельной задачей указанной реформы (раздел II «Цели и задачи административной реформы. Сроки и этапы ее реализации»). Более того, актуальность института административных регламентов федеральных органов исполнительной власти повышается в контексте обозначенной борьбы с коррупцией. Формированию административных регламентов как отдельной антикоррупционной мере придается большое значение в утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568 Национальном плане противодействия коррупции5 и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»6.

Начиная с 2005 г. и по настоящее время, институт административных регламентов получает все более широкое распространение.

Только на федеральном уровне их принято несколько сотен. И количество этих административных актов продолжает расти. Впрочем, дело не только в количестве административных регламентов, но и в «качестве» предмета регулирования. Административными регламентами опосредуются многие важные группы общественных отношеТочки над «и». Дмитрий Медведев назвал четыре приоритета ближайшего четырехлетия: институты, инфраструктура, инновации, инвестиции // Российская газета. 2008. 16 фев.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006гг.: утв. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Российская газета. 2008. 5 авг.

Российская газета. 2008. 30 дек.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории ний. Назовем лишь некоторые: выдача, замена, учет паспортов, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственная регистрация юридических лиц, транспортных средств, борьба с безработицей, контроль и надзор за безопасностью дорожного движения и многое другое (не говоря уже о регулировании внутриорганизационных процедур в конкретных федеральных исполнительных органах). В настоящей монографии показывается, что в административных регламентах предпринята (где-то более, где-то менее успешная) попытка достижения качественно нового уровня правового регулирования управленческой деятельности за счет определения четких административных процедур и административных действий, установления строгих требований к их совершению (в том числе — исчерпывающих перечней необходимых документов), сроков совершения соответствующих действий, конкретизации исполнителей и т.д. Нельзя не согласиться с утверждением Ю.Н. Старилова о том, что в рамках административной реформы должна сформироваться иная система нормативных правовых актов, принимаемых федеральными исполнительными органами (а также других актов, оформляющих положение таких органов и замещающих в них должности государственной службы государственных служащих)7. Таким образом, мы являемся свидетелями становления не просто очередной правовой формы, но института, должного значительно (может быть, даже кардинально) модернизировать принципы, задачи, методы, формы, содержание деятельности субъектов государственного управления.

Однако здесь необходимо отметить весьма существенное обстоятельство. Дело в том, что если в целом по вопросам административного (управленческого) процесса отечественная научная мысль значительно опережает российское законодательство, то в случае с административными регламентами, наоборот, практика пошла впереди теории. Несмотря на то, что первые прогнозы о перспективности регламентной формы высказывались еще в 1990-х г., институт административных регламентов исполнительных органов См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 355 (автор главы — Ю.Н. Старилов).

См., например: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. № 6. С. (выступление А.Ф. Ноздрачева); Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. С. 6 (выступление Ю.А. Тихомирова).

власти сформировался во многом эмпирически, без должной научной проработки. Отдельные аспекты теории последних затрагиваются, как правило, лишь попутно в исследованиях, посвященных иной проблематике, либо в узкоспециализированных изданиях9.

Также проблема административных регламентов федеральных органов исполнительной власти становится предметом ряда статей, которые, как правило, касаются фрагментарных вопросов (и нередко характеризуются известной описательностью)10. Наконец, в 2008 г.

В.В. Брижаниным защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Административные реСм., например: Административная реформа в России: науч-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. 352 с.; Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. / Ю.А. Тихомиров. М., 2008. С. 609-628; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России:

правовой аспект. М., 2008. С. 148-234; Васильев Ф.Л., Дугенец А.С. Административный регламент ФМС России. М., 2009. 464 с.; Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих: административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.

С. 112-127; Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: Дис….канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 181-197; Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов, 2009.

280 с.; Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. 548 с.

См.: Грицай Г.И. Административный регламент обеспечения деятельности судов // Администратор суда. 2008. № 1. С. 15-18; Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29-34; Карлин А.Б. О роли и значении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 4. С. 95-102; Кузнецова Т.В.

Регламентация вопросов делопроизводства в административных регламентах исполнения государственных функций // Административное право. 2008. № 2.

С. 58-67; Нестеров А.В. Некоторые проблемы Административного регламента ФТС РФ // Таможенное дело. 2007. № 1. С. 17-20; Сургутсков В.И. Административные регламенты исполнения государственных функций в деятельности ОВД // Административное и муниципальное право. 2009. № 3; Федосеева Н.Н.

Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 6;

Филатова А.В. Административные регламенты исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по контролю, надзору // Административное право. 2008. № 3. С. 64-68; Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006.

№ 10. С. 18-28, и др.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории гламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации»11. Вместе с тем, по нашему мнению, указанная работа, с одной стороны, не раскрывает многих принципиальных аспектов заявленной проблематики (как, например, местоположение административных регламентов в системе иных правовых форм), с другой стороны, ряд суждений упомянутого автора носит весьма спорный характер. Таким образом, до сих пор нет единого, сравнительно полного, внутренне непротиворечивого комплексного монографического исследования, посвященного проблеме административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Данное исследование является попыткой восполнения этого пробела.

Как будет показано в книге, до настоящего времени отсутствует единая достаточно полная нормативно-правовая база для разработки, принятия и реализации административных регламентов. Понятие, признаки, виды, местоположение административных регламентов в системе правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти действующим законодательством до сих пор либо не определены вовсе, либо сформулированы недостаточно четко и исчерпывающе.

Следовательно, актуальность комплексного научного исследования административных регламентов федеральных органов исполнительной власти обусловлена также следующими факторами:

1) необходимостью теоретического анализа понятия, сущности, признаков, видов административных регламентов, их местоположения в системе актов управления федеральных органов исполнительной власти РФ;

2) потребностью в критическом анализе полноты, адекватности современным общественным отношениям достижений отечественной науки административного права и действующего законодательства по соответствующей проблематике;

3) постоянно и интенсивно растущими масштабами самого института административных регламентов федеральных органов исполнительной власти.

Предметом настоящего исследования являются: относительно самостоятельная группа нормативных правовых актов управления — административных регламентов федеральных органов исполнительБрижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации:

Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2008. 210 с.

ной власти, иное законодательство, практика судов высшего звена, а также различные теоретические аспекты обозначенного института.

Думается, необходимо пояснить, почему границы предмета анализа не включают административные регламенты органов исполнительной власти субъектов РФ. Дело в том, что именно на федеральном уровне был дан толчок развитию названных административных актов. Более того, «инициатива» в регламентном регулировании до сих пор сохраняется за федеральным центром. Региональное нормотворчество по этому вопросу носит во многом производный и неоригинальный характер. Следует также отметить: предмет исследования определен во многом с нормативистских позиций. Это объясняется довольно просто. Во-первых, несмотря на прямые предписания действующего законодательства, федеральные органы исполнительной власти продолжают уклоняться от размещения на своих официальных Интернет-сайтах анализа практики применения своих административных регламентов. Попытки же автора получить напрямую соответствующую информацию неизменно наталкивались на весьма предсказуемую отрицательную ответную реакцию государственных служащих. Во-вторых, изучение такой практики применения невозможно силами одного исследователя. Судите сами: только внешнеуправленческих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти на 1 сентября 2010 г. было более четырехсот.

Принимая во внимание то обстоятельство, что большинство из них должно реализовываться не центральными аппаратами федеральных исполнительных органов, но территориальными органами на местах, нетрудно подсчитать: подлежащая анализу совокупность будет составлять несколько тысяч элементов. Таким образом, формирование репрезентативной выборки потребует усилий крупного исследовательского коллектива. Причем последний должен обладать необходимым «административным ресурсом». Вместе с тем автор использовал, наряду с традиционными юридическими, и некоторые социологические методы, в том числе — метод контент-анализа. Изучение проблемных вопросов административных регламентов с опорой на материалы СМИ должно, по нашему мнению, смягчить «нормативистский уклон» исследования.

Определяя границы работы, проще всего было бы «замкнуться»

на административных регламентах как таковых. Однако мы убеждены: эти правовые акты не должны рассматриваться в отрыве от реформы государственного управления в целом. Поэтому здесь важно Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории затронуть (а в необходимых случаях — переосмыслить) целый ряд проблем и положений, так или иначе пересекающихся с административными регламентами. Речь идет в первую очередь о сложившейся системе нормативных административных актов федеральных органов исполнительной власти, административных процедурах, функциях государственных органов, публичных услугах, юридических лицах публичного права, совершенствовании государственной службы, информационно-технологической модернизации государственного управления и т.д.

В случаях, когда принципиальные положения правовых источников не изменялись многочисленными поправками, автор при использовании законодательства ссылается на основные тексты нормативных актов.

Там, где имеющие определенное значение для заявленной проблематики формулировки изменялись, такие нормативные акты даются с учетом поправок.

В монографии отражены положения принятого 27 июля 2010 г.

Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Нормативный материал приводится по состоянию на 1 сентября 2010 г.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти:

§ 1.1. Понятие, признаки и содержание административных регламентов федеральных органов исполнительной власти Институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности. Его анализ представляется логичным начать с определения базовых понятий. Однако задача эта не так проста, что во многом обусловлено многозначностью термина «регламент» в отечественной доктрине и законодательстве.

Итак, в справочной научной литературе «регламент» раскрывается в трех аспектах: во-первых, как внутриорганизационный правовой акт, во-вторых, как порядок проведения собрания, заседания (в более узком смысле — норматив времени для доклада), в-третьих, как разновидность международных актов. Очевидно, что анализ последних двух подходов не входит в предмет настоящего исследования. Регламент же в первом смысле понимается как «нормативно-правовой акт, определяющий порядок деятельности какого-либо государственного органа, государственной, общественной или иной негосударственной организации… Обычно регламент закрепляет: принципы деятельности соответствующего органа, порядок и частоту проведения заседаний, сессий, съездов;

правовой статус руководителей (председателя, председательствующего и т.п.); порядок принятия повестки дня и проведения прений, в том числе временных рамок выступлений; особенности правового положения и характер взаимодействия с другими органами и организациями;

порядок доведения до сведения населения или заинтересованных лиц принятых решений; финансово-экономические основы деятельности Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории органа и т.д. Принятие регламента упорядочивает деятельность этого органа (организации), концентрирует внимание его членов на решении компетенционных, а не организационно-процессуальных вопросов, что во многом должно способствовать повышению эффективности работы данного органа (организации)»12.

Действительно, внутриорганизационные регламенты различных федеральных государственных органов (Государственной Думы, Совета Федерации, Генеральной прокуратуры, Центризбиркома, судов и др.) хорошо известны отечественному законодательству. Соотношение последних с административными регламентами федеральных органов исполнительной власти подробнее рассмотрено ниже13. Пока же отметим главные отличительные особенности таких правовых актов: во-первых, будучи нормативными, они устанавливают преимущественно внутриорганизационные процедуры, во-вторых, опосредуют деятельность различных государственных органов (законодательных, судебных и т.д.).

В ряде случаев термин «регламент» наполняется довольно экзотическим содержанием. Так, в ст.ст. 1, 36 Градостроительного кодекса РФ14 упоминается градостроительный регламент в смысле определенного правового режима использования земельных участков. Согласно ч. 1 ст. 3 Конвенции МОТ № 87 «О свободе ассоциаций и защите права на организацию 1948 г.» (ратифицированной Указом Президиума ВС СССР от 6.07.1956 г.)15, «организации трудящихся и предпринимателей имеют право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий». Нетрудно заметить, что термином «административные регламенты» в данном случае обозначаются локальные акты трудового права, не имеющие никакого отношения к современному административному законодательству РФ.

Первое упоминание собственно административных регламентов федеральных исполнительных органов закрепил Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»16 (далее — Закон о государственной гражданской службе). В соответствии со ст. 47 Закона, «профессиональная слуЦит. по: Словарь административного права / Колл. авт. М., 1999. С. 275.

По данному вопросу см. §1.3 монографического исследования.

Российская газета. 2004. 30 дек.

Ведомости ВС СССР. 1956. № 14. Ст. 301.

Российская газета. 2004. 31 июля.

жебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа». Однако в указанной статье, устанавливавшей элементы содержания должностного регламента как локального административно-служебного правового акта, не определялось даже примерное содержание термина «административный регламент федерального органа исполнительной власти». Более того, соответствующий термин не упоминался в иных статьях Закона (что, кстати, отмечалось в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ по проекту данного Закона)17.

Следующим этапом «легализации» института административных регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 г. № 30 (с изм.

и доп.) Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти18 (далее — Типовой регламент взаимодействия).

Главными новеллами этого правового акта применительно к институту административных регламентов федеральных органов исполнительной власти стали, в частности:

1) первая попытка определения системы административных регламентов (Типовой регламент взаимодействия выделил в п. 1.2 «административный регламент федеральных органов исполнительной власти»

как некое собирательное понятие, включающее в себя «регламент федерального органа исполнительной власти», «административные регламенты исполнения государственных функций», «административные регламенты предоставления государственных услуг» и «должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти»);

2) закрепление структуры «регламента федерального органа исполнительной власти» (нередко таковые именуются «регламентами внутренней организации» федеральных исполнительных органов);

3) установление некоторых правил по предоставляемым федеральными органами исполнительной власти государственным услугам, в том числе — требование об официальном опубликовании перечня таких услуг (п. 2.9).

См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Липатова Э.Г., Чаннова С.Е. М., 2006. С. 202 (автор комментария к статье — М.В. Пресняков).

Российская газета. 2005. 25 янв.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории Развитию феномена административных регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. № 452 (с изм. и доп.) Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (далее — Типовой регламент внутренней организации). Большая часть норм обозначенного акта посвящена детализации содержания внутренних регламентов федеральных исполнительных органов.

Вопросы административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) затрагиваются лишь в нескольких пунктах. Так, согласно п. 1.20 порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг устанавливаются Правительством РФ. Там же предпринята попытка закрепления общих задач указанных видов регламентов («определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан»).

Наконец, отдельно указывается на необходимость разработки, утверждения и опубликования федеральными органами исполнительной власти перечней предоставляемых ими государственных услуг (п. 1.21), предоставления таковых на основе специальных стандартов (п. 1.22).

Значительный импульс формированию института административных регламентов федеральных органов исполнительной власти придал утвержденный Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 г.

№ 679 (с изм. и доп.) Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)20 (далее — Порядок разработки и утверждения административных регламентов), установивший, как будет показано ниже, не только сам порядок, но и многие важные требования к содержанию упомянутых видов правовых актов. Наконец, попытка законодательного оформления правовых основ административных регламентов органов исполнительной власти предпринята в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210-ФЗ), определившем понятие, основные требования к структуре и разработке административных регламентов.

Российская газета. 2005. 5 авг.

СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.

Российская газета. 2010. 30 июля.

Уже краткий обзор обозначенного нормативного материала позволяет сделать вывод о многогранности термина «административный регламент федерального органа исполнительной власти». Даже при первом приближении к определению границ его содержания представляется необходимым учитывать следующие два обстоятельства.

Во-первых, несмотря на известную общность своей природы, административные регламенты распадаются на два сравнительно самостоятельных множества: «регламенты (внутренней организации) федеральных органов исполнительной власти» (которые мы, несколько забегая вперед, предлагаем обозначать в качестве внутренних регламентов, ибо таковые регулируют преимущественно внутриорганизационные процедуры деятельности исполнительных органов) и «административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг» (т.е. внешние регламенты, устанавливающие внешнеуправленческие процедуры). Примечательно, что легальной дефиниции регламентов внутренней организации в настоящее время не существует. Однако для административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг такая дефиниция была закреплена еще в утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р Концепции административной реформы в Российской Федерации22. Под последними предлагается понимать «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ, определяющие последовательность действий органов исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающие исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций». Менее удачным, по нашему мнению, следует признать весьма лапидарное определение административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг, сформулированное в п. 4 ст. 2 Закона № 210-ФЗ (это «нормативные правовые акты, устанавливающие порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»). Конечно, внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные регламенты характеризуются определенной спецификой. Однако и те, и О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006гг.: утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р (с изм.

и доп.) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории другие обладают общей природой и в дальнейшем (если иное прямо не оговорено) в данном исследовании будут именоваться административными регламентами федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, отметим: предложенный Законом о государственной гражданской службе и Типовым регламентом взаимодействия «административный регламент федерального органа исполнительной власти», должный включать в себя как внутренние и внешние регламенты, так и должностные регламенты, не образует, по нашему мнению, самостоятельного правового явления. Указанный «регламент» обозначен не в качестве единого нормативного правового акта, но в качестве некоторой абстрактной системы нормативных и нормативно-индивидуальных (локальных) правовых актов. Думается, подобная конструкция носит во многом искусственный характер и имеет в лучшем случае сугубо теоретико-декларативное значение. По этой причине ее анализ не входит в предмет настоящего исследования.

Очевидно, что раскрытие понятия административных регламентов невозможно без изучения научной литературы по соответствующему вопросу. Думается, что самое простое и правильное определение административных регламентов предложено в работе «Административная реформа в России. Научно-практическое пособие»: «Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры)»23. Также отмечается, что административный регламент является «нормативным актом, задающим совокупность и порядок выполнения действий для реализации конкретной функции государственных или муниципальных органов, а также определяющим результаты и условия выполнения этих действий, их участников и взаимодействия между ними»24. По мнению Ю.В. Истоминой, административный регламент есть «…принимаемый в предусмотренном законодательством порядке в целях повышения качества осуществления возложенных на федеральные органы исполнительной власти государственных функций и оказываемых услуг нормативный правовой акт, определяющий условия, порядок, сроки и последовательность совершения действий, принятия решений государственными служащими соответствующего федерального органа исполнительной власти (административные Административная реформа в России. М., 2006. С. 34 (авторы главы — Т.Я.

Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров).

См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М., 2004. С. 195.

процедуры), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и служащими и с иными участниками публичных правоотношений, а также регламентирующий иные, нормативно установленные вопросы (элементы)»25. Наконец, Е.М. Масленникова и Л.Н. Татаринова предлагают понимать административный регламент в качестве «нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству административно-управленческих процессов, обеспечивающих эффективную реализацию государственных полномочий органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц»26.

Приведенные дефиниции не лишены определенных достоинств:

административные регламенты действительно устанавливают административные процедуры, регламентируют реализацию компетенции федеральных исполнительных органов. Но для более глубокой характеристики феномена административных регламентов (как нормативных административных актов, устанавливающих административные процедуры, принятых в установленном порядке в специальных целях и задачах компетентными федеральными исполнительными органами), необходимо обратиться к анализу их сущностных свойств.

1. Административный регламент — административный акт (правовой акт управления).

Под административным актом в научной литературе предлагается понимать «особый вид официальных, подзаконных, регулирующих юридически властных, односторонних действий-волеизъявлений исполнительно-распорядительного характера, осуществляемых уполноСм.: Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих:

административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: Дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 127.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Липатова Э.Г., Чаннова С.Е.

М., 2006. С. 49 (авторы комментария к соответствующей статье — Е.В. Масленникова, Л.Н. Татаринова).

Примечательно, что в защищенной в 2008 г. (т.е. через два года после выхода указанного комментария) кандидатской диссертации В.В. Брижанина «Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации» дается почти идентичная дефиниция, без ссылки на первоисточник (см.: Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления…: Дис.... канд. юрид. наук.

СПб., 2008. С. 69).

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории моченными субъектами органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления в пределах установленной нормативными актами компетенции и в соответствии с определенными управленческими процедурами, для достижения целей управления, решения его задач и выполнения управленческих функций»27.

Естественно, что правовые акты управления имеют самое непосредственное отношение к административному праву. При этом, думается, внутренние регламенты в большей степени коррелируют т.н. «организационному административному праву» (т.е. «управленческим отношениям, возникающим в рамках организации публичного управления»);

внешние регламенты регулируют преимущественно «управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления»28.

Однако если административно-правовой характер содержащихся во внутренних регламентах норм бесспорен, то применительно к внешним регламентам отметим одно нетривиальное обстоятельство:

нередко такие акты регламентируют порядок реализации материальных норм не только административного, но и иных отраслей права (например, норм трудового (социального) права29, налогового (финансоСм.: Токарев О.В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории: Автореф. дис….канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. С. 11.

Как известно, в европейской науке административного права существует два главных подхода к определению понятия «административный акт». В соответствии с германской традицией под последним понимается лишь принятое в установленном порядке, установленной форме компетентным исполнительным органом (должностным лицом) индивидуально-властное веление. Французская доктрина относит к административным актам как нормативные, так и индивидуальные акты (по данному вопросу см.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 тт. Т. II. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002.

С. 243-246). В дальнейшем в настоящей работе используется именно последнее (традиционное для отечественного административного права) определение административного акта.

См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 тт. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 311.

См., например: Административный регламент предоставления государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных вого) законодательства30 и т.д.)31 Здесь нельзя не согласиться с утверждением А.А. Никольской о том, что в ходе реализации административной процедуры «применяются нормы различных отраслей права»32.

Действительно, «отраслевые корни» материальных норм, положенных в основу административных процедур, не должны влиять на природу последних. В этом смысле можно говорить о соответствующей экспансии предмета административного права за счет процедурных институтов (по аналогии с деликтными институтами административного права, защищающими не только административные, но и многие иные правовые нормы). Следовательно, как внутренние, так и внешние регламенты безусловно относятся к массиву административного законодательства.

2. Административный регламент — нормативный правовой акт управления.

Как известно, в теории права нормативный правовой акт в самом общем плане определяется как акт-документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы33. Можно согласиться с практикой Верховного Суда РФ, выделяющей следующие существенные признаки нормативного правового акта: издание его в установленном порядке управомоченным органом (должностным лицом), наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применеучреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые: утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 июня 2007 г.

№ 449 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (далее — БНА ФОИВ). 2007. № 35.

См., например: Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное страхование и налоговыми агентами: утв. Приказом ФНС от 9 сентября 2005 г. № САЭ-3-01/444@ // Документы и комментарии. 2005. № 19.

Как справедливо пишет Г.И. Грицай, «…положения административного регламента, основанного на нескольких отраслевых законах, могут распространять свои положения на правоотношения, которые не являются административными» (см.: Грицай Г.И. Административный регламент обеспечений деятельности федеральных судов // Администратор суда. 2008. № 1. С. 18).

См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): Дис....

канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 13-14.

См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х тт. Т. II. М., 1982.

С. 201.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории ние, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений34. Под нормативными актами управления в научной литературе предлагается понимать «властные волеизъявления государственных органов, должностных лиц и органов некоторых общественных организаций по установлению, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы действия этих норм, которые совершаются в определенном порядке в процессе осуществления функций государственного управления на основе и во исполнение законов и действуют, как правило, в форме документов, содержащих соответствующие веления (предписания)»35.

Административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально-определенные общеобязательные процедурные правила. Напомним: именно в качестве нормативных характеризуют административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг Концепция административной реформы и Закон № 210-ФЗ. Более того, в пользу тезиса о нормативности административных регламентов, помимо содержательных, можно привести такой формальный аргумент, как их государственная регистрация в Минюсте РФ. Общие правила регистрации закреплены в утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (с изм. и доп.)36. Обязательность регистрации внешнеуправленческих регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утверждения административных регламентов. При этом хотя действующее законодательство прямо не устанавливает определенных правил по поводу регистрации регламентов внутренней организации, См.: п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г.

№ 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (Российская газета. 2007. 8 дек.).

Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства): Автореф.

дис. … д-ра юрид. наук. М., 1980. С. 28-29.

При этом правоприменительными актами управления указанный автор определяет «властные волеизъявления государственных органов, должностных лиц и органов некоторых общественных организаций по установлению, изменению и прекращению конкретных правоотношений, совершаемые в установленном порядке в процессе осуществления функций государственного управления на основе и во исполнение законов и действующие в форме документов или устных велений» (там же. С. 31).

СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

абсолютное большинство последних также прошло регистрацию в качестве нормативных актов. Впрочем, в литературе высказывалась точка зрения о том, что «административный регламент, регулирующий порядок исполнения государственных функций нельзя отнести к числу нормативных поскольку: во-первых, административный регламент не имеет унифицированной формы, во-вторых, юридическая сила сообщается административному регламенту индивидуальным административным актом — ведомственным приказом, в-третьих, административный регламент утверждается непосредственным руководителем органа исполнительной власти, который обычно не обладает полномочиями издавать нормативные акты (кроме руководителей федеральных министерств)»37.

С данным утверждением трудно согласиться. Первый и второй аргументы по меньшей мере неубедительны. При всех неясностях и проблемах форму регламентов нельзя упрекнуть в неунифицированности: последние, как правило, утверждены приказами федеральных органов, с чем, кстати, упомянутый автор согласен. При этом двойная форма правового акта управления до настоящего времени является излюбленным нормотворческим приемом, сам факт которого отнюдь не лишает нормативных административных актов их природы38. Наконец, «аргумент»

об отсутствии у руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти полномочий на принятие нормативных актов не выдерживает критики и противоречит п. 9 действующего (1.09.2010 г.) Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Однако вывод о нормативности административных регламентов еще не означает того, что они автоматически выступают в качестве источников административного права. Как справедливо отмечается в научной литературе, «нормативно-правовой акт призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права. Правовой акт, См.: Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации»:

Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 47.

Сомнения в нормативности правовой природы административных регламентов возникли и у некоторых иных авторов (см., например: Грицай Г.И. Указ. соч.

С. 17; Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 20-21).

Подробнее данная проблема рассмотрена в § 1.3 настоящего монографического исследования.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории состоящий из норм, принятых другими правотворческими органами, не закрепляет решения правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права»39. Действительно, содержание административных регламентов по критерию новизны (оригинальности) весьма неоднородно. С одной стороны, регламенты содержат немало производных правил, воспроизводя положения иных правовых актов, в том числе — федеральных законов. Следовательно, в части своей производности, административные регламенты не являются источниками административного права. С другой стороны, они нередко не просто уточняют существующие процедурные нормы, но идут дальше простой детализации40. И в оригинальной части своего содержания регламенты выступают источниками административного права.

3. Административный регламент — правовой акт, устанавливающий административные процедуры (процедурный акт).

Связь административных регламентов с административными процедурами настойчиво подчеркивается как в действующем законодательстве, так и в исследовательской литературе41. При этом, по справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, проблема административных процедур относится к числу важнейших вопросов современного административного правового регулирования42. Действительно, в новейшей литературе по административному праву последняя вызывает оживленный интерес43. Однако анализу института административных процедур См.: Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 201.

Подробнее вопросы пределов регламентного нормотворчества анализируются в § 3.4 книги.

Примечательно, что сам термин «административная процедура» был нормативно закреплен как раз в связи с введением административных регламентов и до недавнего времени никак в законодательстве не раскрывался. Впрочем, как отмечают Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина, отсутствие термина еще не означает отсутствия самого явления: «Конечно, «присутствие» процедур в административных и местных органах наблюдалось и в прошлые десятилетия» (см.:

Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 3).

См.: Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестник ВГУ. Серия Право. 2007. № 2 (3). С. 112;

Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 79 (автор главы — Ю.Н. Старилов).

См., например: Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3. С. 5-11; ЕфреГлава I логически предшествует краткий обзор позиций относительно более общего вопроса — феномена административного (также управленческого) процесса.

Литература, посвященная проблеме административного процесса, весьма обширна44. Впрочем, как пишет А.А. Никольская, если еще недавно можно было бы говорить о трех принципиально различных подходах к пониманию сущности административного процесса и характеру регулируемых им процессуальных отношений, то в настоящее время таковых фактически осталось только два:

1. «Юрисдикционный» («охранительный») подход к пониманию административного процесса до недавнего времени являлся одним из «традиционных» и сводил понятие административного мов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф.

дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. 26 с.; Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ:

Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 25 с.; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004.

С. 118-141 (автор параграфа — И.М. Лазарев); Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления…: Дис.... канд. юрид. наук.

Воронеж, 2007. 261 с.; Новиков А.В. Обращения граждан (административнопроцедурные правовые аспекты): Автореф. дис….канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. 24 с.; Помазуев А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации: Автореф. дис….канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007.

34 с.; Старилов Ю.Н. Административные процедуры как правовое средство обеспечения законности публичного управления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып.21: «Правовой нигилизм»

и «чувство законности» в России: соотношение, значение и формы / под ред.

Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 2007. С. 204-235; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002.

№ 4. С. 3-13.

См., например: Административное право и административный процесс:

старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. С. 5-32; Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. / Ю.А. Тихомиров. М., 2008. 697 с.; Панова И.В.

Административно-процессуальное право России. 2-изд., пересмотр. и доп. М., 2007. 336 с.; Сорокин В.Д. Административный процесс и административнопроцессуальное право. СПб., 2002.; Он же. Избранные труды: монография.

СПб., 2005. 1084 с; Старилов Ю.Н. Российский административный процесс: от «широты» или «узости» понимания к поиску «реального» содержания и формированию полезной модели // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. трудов. Вып. 20: Судебная реформа и правосудие в Российской Федерации: соотношение, правовое качество и проблемы / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2006. С. 132-163, и др.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории процесса к «деятельности специальных субъектов по применению административно-правовых санкций»45. Данная точка зрения была представлена в ранних работах Н.Г. Салищевой, М.Я. Масленникова и других исследователей, однако в настоящее время эти ученые изменили свое мнение, и можно говорить, что в современных условиях «юрисдикционный» подход к административному процессу утратил свое значение.

2. «Позитивная» (процедурная) точка зрения, согласно которой административный процесс состоит из большого количества производств и процедур. Этот подход также является одним из «традиционных», наиболее известный его представитель — В.Д. Сорокин.

3. Согласно третьей точке зрения, административный процесс — это судебный процесс разрешения спора о публичном праве. Данная концепция уравнивает термины «административное судопроизводство», «административный процесс» и «административная юстиция» (указанная точка зрения представлена в работах А.А. Демина, С.Н. Махиной, Ю.Н. Старилова)46. Последняя позиция подразумевает введение еще одной категории — «управленческий процесс» (как порядка совершения исполнительными органами управленческих действий)47.

Продолжением дискуссий о предметном содержании категории «административный процесс» являются споры вокруг категории «административная процедура». Некоторыми представителями «судебной» концепции административного процесса (с выделением в качестве самостоятельного феномена управленческого процесса) высказывается точка зрения о формировании «управленческих процедур» как «ориентированных на достижение конкретного результата, состоящих из последовательно сменяющих друг друга актов поведеСалищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 8.

Обзор позиций взят из работы: Никольская А.А. Указ. соч. С. 27-28.

По мнению Ю.Н. Старилова, «в качестве главных новых частей общего административного права можно назвать управленческий процесс и административную юстицию (выделено автором — К.Д.)… Тогда административное право приобретает совсем иной, демократический смысл, так как речь идет об установленной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), порядке совершения управленческих действий, управленческих процедурах, административных договорах (управленческий процесс)…» (цит.

по работе: Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С. 5, 9, 19).

ния, урегулированных нормами права, иерархично построенных, постоянно находящихся в динамике, в развитии порядков совершения управленческих действий»48; в этом контексте административные регламенты определяются как «нормативно-правовые акты, устанавливающие управленческую процедуру»49. Однако целесообразность подобного противопоставления терминов «административная процедура» и «управленческая процедура» представляется сомнительной.

Нельзя не согласиться с лидером указанной концепции административного (управленческого) процесса Ю.Н. Стариловым, рассматривающим обозначенные процедуры в качестве тождественных явлений: «Управленческий процесс целесообразно связывать с многочисленными административными процедурами, которые пронизывают практическую управленческую деятельность современного российского государства»50. Поэтому в дальнейшем в данной книге термины «административная процедура» и «управленческая процедура» будут рассматриваться как совпадающие по объему51.

Ожесточенные (но, как представляется, не всегда продуктивные) дискуссии ведутся по кругу субъектов административных процедур — могут ли они реализовываться только органами исполнительной власти или также иными субъектами права. Различные авторы не приходят к согласию и о границах предметной сферы их действия: описывают ли последние деятельность исключительно внешнеуправленческого характера или административным процедурам «позволено» опосредовать еще и внутриорганизационные отношения; должны ли административные процедуры регламентировать исключительно позитивную деятельность или необходимо признать «право на жизнь» за юрисдикционными См.: Завьялова И.С. Процессуальные основы реализации форм государственного управления в Российской Федерации: теория, практика и способы решения актуальных проблем: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 11, 18.

Там же. С. 12.

Старилов Ю.Н. Административные процедуры как правовое средство обеспечения законности публичного управления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 21: «Правовой нигилизм» и «чувство законности» в России… С. 208.

Впрочем, в литературе высказывается заслуживающая внимания точка зрения о том, что позитивные административные процедуры следует отличать от управленческих процедур по юридическому критерию: последние предлагается понимать как «не урегулированную правом фактическую управленческую деятельность» (см.: Никольская А.А. Указ. соч. С. 61).

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории административными процедурами52. На наш взгляд, административные процедуры (как совокупности связанных общей задачей административных действий, завершающихся определенным правовым результатом) должны охватывать как внешнеуправленческую, так и внутриорганизационную деятельность как позитивного, так и охранительного характера всех субъектов публичного управления — исполнительных государственных органов, иных государственных органов, также юридических лиц публичного права53. Исключение должны составлять отношения по судебному рассмотрению споров; последняя группа правовых отношений должна регулироваться особо.

К сожалению, феномен административных процедур до сих пор законодательно не урегулирован. Например, Закон № 210-ФЗ лишь упомянул административные процедуры при характеристике структуры административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 12). С другой стороны, еще в 2007 г. была предпринята попытка закрепления легальной дефиниции административной процедуры на уровне подзаконных актов. Согласно п. 30 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в редакции Постановления Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. № 81354, под административными процедурами следует понимать «логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), имеющие конечный результат и выделяемые в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)». Указанная норма позволяет выделить следующие признаки административных процедур:

Например, И.М. Лазарев (Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис….канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7-8), В.А. Зюзин (указ. соч.) сводят административные процедуры лишь к позитивной внешнеуправленческой деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц. Напротив, М.О. Ефремов (указ. соч. С. 10-11), А.А. Никольская (указ. соч.) признают целесообразным внедрение административных процедур как во внешнеуправленческую, так и во внутриорганизационную деятельность исполнительных органов не только при реализации их позитивной компетенции, но и в охранительной сфере.

Проблеме административных процедур и административных регламентов юридических лиц публичного права посвящен § 4.2 книги.

СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 6285.

1) логическая их обособленность;

2) «элементарными частицами» содержания являются административные действия55;

3) наличие конечного результата (очевидно, правового характера).

Однако большим недостатком приведенного подхода является его ориентация исключительно на внешнеуправленческую деятельность по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Как справедливо замечает Н.В. Киселева, «если придерживаться буквального понимания текста (Порядка разработки и утверждения административных регламентов — К.Д.), то административные процедуры сводятся только к отношениям субординации и исключительно между органом управления и гражданином (объединением граждан). В то же время нет никаких оснований отказываться от признания процедурного характера отношений еще двух видов:

1) органов управления между собой и 2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа»56.

Действительно, легальная формулировка административных процедур позволяет сделать вывод о том, что последние содержатся лишь во внешних регламентах, а регламенты внутренней организации федеральных исполнительных органов административных процедур не содержат (либо закрепляют такие процедуры, понятие, сущность которых законодатель до сих пор не раскрыл). Но отказ внутренним регламентам в процедурной природе нелогичен и идет вразрез с очевидными тенденциями развития института административных регламентов.

Итак, основу содержания внешних и внутренних административных регламентов федеральных органов исполнительной власти составляют административные процедуры, которые мы предлагаем определить как логически обособленные совокупности связанных общей задачей административных действий внешнеуправленческой и внутриорганизационной направленности позитивного и охранительного характера, заВпрочем, в научной литературе высказано предложение о разграничении терминов «административное действие должностного лица» и «административное действие органа управления публичной власти» (см.: Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008. С. 33-35 (автор главы — Т.Я. Хабриева)).

См.: Киселева Н.В. Проблемы раскрытия сущности административной процедуры // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов. Вып. 10. Контроль, правовые процедуры и юридический процесс: теория соотношения и практика взаимообеспечения / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 122-123.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории вершающиеся единым правовым результатом (принятием юридически значимого решения, выдачей документа и т.д.)57.

Процедурная природа административных регламентов становится особенно наглядной при анализе их структуры. Подробное исследование структуры и содержания внутриорганизационных и внешнеуправленческих административных регламентов проводится в соответствующих разделах данной книги. Однако предварительно и конспективно отметим: регламенты внутренней организации, согласно п. 1.7 Типового регламента взаимодействия, содержат следующие процедуры:

1) порядок планирования и организации работы;

2) порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя федерального органа исполнительной власти и его заместителей;

3) порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти;

4) порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями);

5) порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

6) порядок деятельности и взаимодействия подразделений федерального органа исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций;

7) порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также порядок осуществления федеральным министерством своих полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб, федеральных агентств, а также государственных внебюджетных фондов (для соответствующих министерств);

8) правила организации деятельности территориальных органов (при наличии территориальных органов);

Повторим: административно-процессуальных правил (в смысле правил судебной деятельности) административные регламенты не содержат и содержать не могут. Эти правила должны регулироваться исключительно актами высшей юридической силы.

Также в § 1.2 монографии будет показана небесспорность попытки некоторых федеральных ведомств устанавливать охранительные административные процедуры посредством административных регламентов.

9) правила организации взаимодействия с территориальными органами и подведомственными организациями (при наличии территориальных органов и подведомственных организаций);

10) порядок работы с обращениями граждан и организаций;

11) порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти58.

Согласно разделу II Порядка разработки и утверждения административных регламентов (в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2007 г. № 813), административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг содержат следующие разделы:

1) «общие положения»;

2) «требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)»;

3) «административные процедуры»;

4) «порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги)»;

5) «порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги»).

Закон № 210-ФЗ несколько подкорректировал структуру административных регламентов предоставления государственных услуг, переименовав второй раздел («требования…») на «стандарт предоставления государственной услуги», также изменив акцент в последнем разделе с «простого» обжалования действия (бездействия) на именно досудебное (внесудебное) обжалование. В целом же указанная структура внешнеуправленческих регламентов сохранена.

При этом нетрудно заметить, что центральным является раздел, посвященный описанию административных процедур (остальные разделы, «обслуживая» его, сами, как правило, содержат процедуры, отдельные их элементы или устанавливают требования к процедурам). В соответствии с п. 32 Порядка, описание каждого административного действия должно содержать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия (если норПервоначальный вариант структуры регламентов внутренней организации впоследствии был несколько уточнен Типовым регламентом внутренней организации (см. § 2.2 монографии).

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории мативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте административного регламента); содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия;

способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах.

Необходимо отметить, что административные регламенты — это процедурные акты «нового поколения»; содержащиеся в них административные процедуры регулируются на принципиально ином уровне. Приведем следующий репрезентативный пример. Приказом МВД РФ от 24 ноября 2008 г. № 1001 утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по регистрации автотранспортных средств и прицепов к ним 59, основу содержания которого составляют административные процедуры по регистрации (в том числе — временной) транспортных средств и снятия транспортных средств с регистрационного учета. Каждая административная процедура в свою очередь «дробится» на отдельные административные действия. При этом к системе административных процедур (действий) устанавливаются строгие и конкретные требования. В частности, согласно упомянутому административному регламенту, в рамках процедуры регистрации транспортного средства ответственное должностное лицо обязано совершить в течение пяти минут такое административное действие, как проверка полномочий представителя собственника транспортного средства (в случае если необходимые документы на регистрацию подаются по доверенности). Отметим: до введения в действие административного регламента такая проверка могла проводиться месяцами.

В качестве еще одной иллюстрации сравним Инструкцию о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными Российская газета. 2009. 16 янв.

органами Министерства финансов РФ60 и пришедший ей на смену Административный регламент Росфиннадзора по исполнению функции органа валютного контроля61. Регламент значительно полнее регламентирует порядок проведения проверок. Например, в административном регламенте определены требования к акту проверки, его содержание и сроки передачи проверяемому лицу и административному органу (такие положения содержались и в ранее действовавшей инструкции, однако в регламенте порядок составления, требования к содержанию, полномочные должностные лица и другие вопросы освещены более подробно). Помимо прочего, регламент содержит ряд других существенных отличий от инструкции. Даже само наименование проводимых мероприятий в них различается: теперь используется термин «проверка» вместо терминов «ревизия» и «проверка»

(что само по себе способствует ясности в толковании положений нормативного акта); впервые указана очередность проведения плановых проверок (в отмененной инструкции данный вопрос вообще не затрагивался), и т.д. Наконец, принципиальным моментом в установлении административными регламентами административных процедур является детализация последних не только за счет «дробления» процедур на элементарные действия, но и углубленная детализация по субъектам-исполнителям, с доведением до уровня конкретных должностных лиц. Как справедливо отмечает А.В. Яцкин, «…ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур»; «детализация описания отдельных действий в регламенте (до уровня ответственного) для российской правовой практики носит…беспрецедентный характер, позволяя довести описание до уровня «ответственных»»63.

Именно последнее обстоятельство (подробнее рассмотренное в § 1. данного исследования) является одним из важнейших доказательств Инструкция о порядке проведения ревизии и проверки контрольноревизионными органами Министерства финансов РФ: утв. Приказом Минфина РФ от 14.04.2000 г. № 42н // Финансовая газета. 2000. № 23.

Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля:

утв. Приказом Минфина РФ от 6.11.2007 г. № 98н // БНА ФОИВ. 2008. № 23.

Подробнее по данному вопросу см.: Ковалева Н. Не только для Росфиннадзора // ЭЖ-Юрист. 2008. № 10.

Яцкин. А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 23.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории того, что административные регламенты федеральных органов исполнительной власти являются новой и самостоятельной формой правового акта управления64.

4. Административный регламент — правовой акт, принятый для достижения специальных задач и в особом порядке уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти.

4.1. Согласно п. 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов, при разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:

1) упорядочение административных процедур и административных действий;

2) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий (если это не противоречит федеральным законам, нормативным актам Президента РФ и Правительства РФ).

Определение и общая характеристика избыточной административной процедуры и избыточного административного действия дается в Как уже говорилось выше, отечественное законодательство весьма «вольно» использует полюбившийся термин «регламент». К сожалению, отрасль административного права не стала исключением из этого правила. В результате появилось множество нормативных правовых актов управления федеральных исполнительных органов, не имеющих отношения к институту административных регламентов, но именуемых в таком качестве. Примерами подобных административных «квазирегламентов» могут служить следующие правовые акты:

Регламент действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу РФ: утв. Распоряжением ФТС РФ от 28.07.2006 г. №257-р // Таможенный вестник. 2006. № 16; Регламент предоставления информации в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства:

утв. Приказом Минсельхоза РФ от 2.04.2008 г. № 189 // БНА ФОИВ. 2008. № 18;

Регламент по защите информации ограниченного доступа в центральном аппарате Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при ее обработке на объектах информатизации: утв. Приказом Росфиннадзора от 5.03.2008 г. № 41 // СПС «Консультант Плюс».

Анализ содержания таких административных квазирегламентов показывает:

они не содержат достаточно строгих, детально проработанных систем административных процедур и административных действий, являясь, по сути, обычными инструкциями (правилами). Поэтому более подробное их рассмотрение в данной работе нецелесообразно.

подп. 1 п. 5 Методических рекомендаций по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг65: избыточная административная процедура — это последовательность действий, исключение которых из административного процесса не приводит к снижению качества государственной функции или предоставления государственной услуги. Например, избыточные согласования (в случае, если результат не влияет на решение), избыточные уведомления и т.д.

Под избыточным административным действием понимается административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет достичь результата без дополнительных затрат;

3) упрощение административных процедур, что проявляется в следующих аспектах:

3.1) сокращение количества документов, представляемых заявителями;

3.2) применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации;

3.3) снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационных технологий;

3.4) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках последних66;

4) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий;

5) предоставление государственной услуги в электронной форме67.

Этот документ не был официально утвержден и не вступил в действие, однако фактически учитывается федеральными исполнительными органами.

Это очень важное положение подчеркивает: административные регламенты могут устанавливать меньшие сроки по сравнению с тем, как это определено в законодательстве, но они не могут удлинять такие сроки.

Приведенную формулировку трудно признать удачной: информатизация должна коснуться не только деятельности по предоставлению государственных услуг, но и властной деятельности — по исполнению государственных функций (полномочий).

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории Думается, описанный перечень может быть дополнен еще одной самостоятельной задачей — снижения уровня коррупционности государственного управления. Действительно, сравнительная полнота и четкость содержания административных регламентов, системность закрепленных в них административных процедур безусловно должны сыграть свою позитивную роль в проводимой в настоящее время борьбе с коррупцией (к чему мы вернемся в § 1.3 монографии)68.

Как отметил германский юрист XIX в. Иеринг, «процесс — сестраблизнец свободы; процессуальные нормы создают гарантии для реализации материального права. Но не следует плодить слишком много норм. Иначе можно впасть в мелочный формализм, который до беспредельности удлинит процесс принятия решений, что неизбежно приведет к бюрократизации системы управления»69. Важность оптимизации процедур управленческой деятельности подчеркивается не только в исследовательской литературе, но и высшим политическим руководством страны. Проблема разумной «глубины» и «широты» процедурного охвата весьма актуальна для административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Уже сейчас в исследовательской литературе, помимо однозначно положительных, встречаются, как представляется, заслуживающие серьезного внимания довольно критические оценки по указанному вопросу70. Действительно, административные регламенты — с одной стороны, довольно объемные и сравнительно «жесткие» акты, с другой стороны, содержание внешних регламентов в значительной мере обусловлено содержанием широкого спектра иных нормативных актов. Указанные обстоятельства чреваты «мутациями» административных регламентов; при неблагоприятном развитии событий заявленные задачи устранения избыточных и упрощения иных процедур и действий могут быть достигнуты не в полном объеме.

Нетрудно заметить, что все указанные задачи адресованы законодателем исключительно внешним регламентам. Однако, как представляется, цель оптимизации является общей для всех административных регламентов; следовательно, внедрение внутренних регламентов федеральных исполнительных органов также должно сопровождаться устранением избыточных и оптимизацией необходимых административных процедур и действий при соблюдении принципа личной ответственности уполномоченных должностных лиц.

Цит по работе: Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового развития. Воронеж, 1999. С. 46.

См., например: Нестеров А.В. Некоторые проблемы Административного регламента ФТС РФ // Таможенное дело. 2007. № 1. С. 17-20.

4.2. Общие правила принятия федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых актов определяются уже упоминавшимися утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, а также разделом V Типового регламента внутренней организации (и соответствующими разделами внутренних регламентов конкретных федеральных исполнительных органов).

Указанные правовые акты не содержат норм, специально посвященных административным регламентам. Примечательно, что принятие внутренних регламентов регулирует лишь один пункт Типового регламента взаимодействия (п. 1.2: «Регламенты федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства разрабатываются ими на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства, положения о федеральном органе исполнительной власти и настоящего Типового регламента и утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти»). Таким образом, специальный порядок разработки и утверждения регламентов внутренней организации федеральных исполнительных органов в настоящее время отсутствует, что нельзя признать оптимальным.

Иная ситуация складывается в отношении внешних регламентов.

На 1 сентября 2010 г. порядок разработки и принятия таких административных регламентов регулировался неоднократно упоминавшимся Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (которое претерпело целый ряд существенных изменений) и ст. 13 Закона № 210-ФЗ. Для начала отметим: нормы ст. 13 Закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» 2010 г. закрепили общие положения по разработке проектов административных регламентов предоставления государственных услуг (на федеральном уровне — федеральных исполнительных органов и органов государственных внебюджетных фондов). Согласно ч. 1 ст. 13, разработку проекта административного регламента осуществляет сам орган, предоставляющий государственную услугу. Проект административного регламента размещается в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося его разработчиком. С даты размещения в сети Интернет проект должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления (ч. 2, ст. 13). Далее отмечается: проекты административных регламентов подлежат двум видам экспертиз: независимой и экспертизе, провоАдминистративные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории димой государственными органами. Независимая экспертиза проводится любыми физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств на предмет оценки возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента.

Предмет экспертизы, проводимой государственными органами, — оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям Закона № 210-ФЗ (и иных принятых на его основе правовых актов), а также оценка учета результатов независимой экспертизы проекта регламента. Однако следует подчеркнуть: если для административных регламентов органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных регламентов порядок их утверждения устанавливается высшими должностными лицами субъектов РФ и муниципальными органами соответственно (ч. 14-15 ст. 13 Закона), то по поводу утверждения административных регламентов федеральных органов власти Закон хранит весьма неконструктивное молчание. Думается, уже в силу этого пробела нормы Постановления Правительства РФ № должны сохранять свое действие. На момент написания книги (1 сентября 2010 г.) основные правила по разработке и утверждению административных регламентов федеральных исполнительных органов названного правового акта (сыгравшего большую роль в формировании этого правового института) не были отменены. Поэтому в дальнейшем мы обратимся к их анализу.

Согласно п. 4 действующей редакции Порядка, федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при разработке и утверждении административных регламентов следуют указанному порядку, если федеральными законами или нормативными актами Президента РФ не установлено иное. В соответствии с п. 9, административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов (если иное не установлено законом). Административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, утвержГлава I даются руководителями указанных федеральных служб, федеральных агентств. Данное положение носит принципиально значимый характер.

Согласно первоначальной редакции Типового регламента взаимодействия, регламенты утверждались всеми федеральными исполнительными органами (в том числе и находящимися в ведении министерств федеральными службами и агентствами) самостоятельно. Однако новелла Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 позволила «поднять» статус внешнеуправленческих актов, изменив их сугубо внутриведомственную природу.

Первоначальный вариант Порядка предусматривал разделение административных регламентов на внесенные в перечень «наиболее приоритетных» (разрабатывавшийся Правительственной комиссией по проведению административной реформы) и иные. Правила разработки таких видов регламентов разнились (в частности, первые непременно проходили независимую экспертизу). Впоследующем подобное разграничение административных регламентов по уровню приоритетности было устранено; в более поздней редакции Порядка предусматривалась необходимость разработки Правительственной комиссией «общих»

ежегодных планов подготовки регламентов. Однако Постановлением Правительства РФ от 2.10.2009 г. № 77971 в Порядок вновь внесли изменения. Теперь административные регламенты разрабатываются в соответствии с самостоятельно утвержденными федеральными органами исполнительной власти планами-графиками их разработки и утверждения. Очевидно, это связано с тем, что все наиболее важные по мысли законодателя административные регламенты уже разработаны и первоначальный этап их формирования пройден. Проекты административных регламентов подлежат согласованию с Минэкономразвития РФ, а в случае, если их внедрение потребует дополнительных расходов — и с Минфином РФ.

Затем, согласно п. 35 Порядка, первоначальный вариант административного регламента должен размещаться федеральным исполнительным органом в сети Интернет не позднее чем за один месяц до его направления на согласование с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; все внесенные предложения подлежат рассмотрению. К сожалению, обозначенное требование до настоящего времени соблюдалось далеко не всеми федеральными органами исполнительной власти. На момент написания книги на сайтах некоторых федеральных ведомств не только не был отражен ход работы над проСЗ РФ. 2009. № 41. Ст. 4765.

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории ектами административных регламентов, но даже не были размещены тексты всех принятых административных регламентов. Впрочем, создание сайта www.gosuslugi.ru заметно активизировало это направление деятельности федеральных ведомств.

Отдельного упоминания заслуживает институт независимой экспертизы проектов административных регламентов (пп. 35-39 Порядка).

Думается, соответствующие нормы стали в свое время значительным шагом вперед в плане обеспечения открытости, прозрачности административного нормотворческого процесса. Позднее они были закреплены, как уже говорилось выше, в Законе № 210-ФЗ. Вместе с тем Порядок разработки и утверждения внешнеуправленческих административных регламентов и Закон № 210-ФЗ не отразили изменения антикоррупционного законодательства. Так, Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ была закреплена целая система видов антикоррупционных экспертиз — ведомственная, общественная, Минюста РФ, органов прокуратуры72. Полагаем, что в соответствующей части Порядок и Закон № 210-ФЗ должны быть дополнены.

Внешний административный регламент, согласованный со всеми федеральными исполнительными органами и прошедший все необходимые экспертизы, представляется на государственную регистрацию в Минюсте РФ (п. 14 Порядка)73. Отметим: в ряде случаев разработка административного регламента сопровождается ожесточенными дискуссиями, а процесс согласования может растягиваться на многие месяцы.