В.В. МОИСЕЕВ

ИСТОРИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

РОССИИ

Второе издание,

переработанное и дополненное

Рекомендовано ГОУ ВПО

«Государственный университет управления»

в качестве учебного пособия

для студентов

высшего профессионального образования, обучающихся по специальности 08.05.04 «Государственное и муниципальное управление»

УДК 340(075.8) ББК 67.3я73 М74 Рекомендовано к изданию Ученым советом ТФ ОРАГС Рецензенты:

О.Г. Вронский, проректор по научно исследовательской работе Тульского государственного педагогического университета им. Л.Н. Толстого, д р ист.

наук, проф., Д.Н. Земляков, проректор ГОУ ВПО Государственного университета уп равления, д р экон. наук, проф.

Моисеев В.В.

М74 История государственного управления России : учебное пособие / В.В. Моисеев. — 2 е изд., перераб. и доп. — М. : КНОРУС, 2010. — 440 с.

ISBN 978 5 406 Подготовлено в соответствии с требованиями Государственного образова тельного стандарта Министерства образования и науки РФ.

Для студентов, обучающихся по специальности 08.05.04 — «Государствен ное и муниципальное управление», а также для студентов, изучающих дисцип лины «История отечественного государства и права», «История государственно правовых реформ в России» и «Отечественная история».

УДК 340(075.8) ББК 67.3я Моисеев Владимир Викторович

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ

Санитарно эпидемиологическое заключение № 77.99.60.953.Д.003365.04.09 от 01.04.2009 г.

Изд. № 1367. Подписано в печать 11.01.2010. Формат 6090/16.

Гарнитура «PetersburgC». Печать офсетная.

Усл. печ. л. 27,5. Уч. изд. л. 24,4. Тираж 2000 экз. Заказ №.

ООО «Издательство КноРус».

129110, Москва, ул. Большая Переяславская, 46, стр. 7.

Тел.: (495) 680 7254, 680 0671, 680 1278.

E mail: [email protected] http://www.knorus.ru Отпечатано в ОАО «Московская типография № 2».

129085, Москва, пр. Мира, 105.

© Моисеев В.В., ISBN 978 5 406 00274 2 © ООО «Издательство КноРус»,

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Государственное управление в Киевской Руси 1.1. Образование Древнерусского государства и становление государственного управления

1.2. Принятие христианства и его влияние на государственное управление

1.3. Государственное управление в условиях феодальной раздробленности

1.4. Влияние Золотой Орды на государственное управление Руси....... Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 2. Система государственного управления в Русском централизованном государстве 2.1. Образование Русского централизованного государства

2.2. Система центральных и местных органов власти в Русском централизованном государстве

2.3. Государственное управление в России в Смутное время

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 3. Государственное управление в Российской империи в период абсолютизма 3.1. Особенности абсолютной монархии в России

3.2. Реформы государственного управления Петра I

3.3. Реформы государственного управления Екатерины II

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 4. Государственное управление в России в ХIХ в.

4.1. Российская государственность в первой половине ХIХ в................ 4.2. Государственное управление в условиях реформ и контрреформ во второй половине ХIХ в.

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 5. Государственное управление в России в начале ХХ в.

5.1. Государственное управление в России в период первой русской революции

5.2. Государственное управление в период Февральской буржуазно демократической революции

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 6. Создание Советского государства и построение новой системы государственного управления 6.1. Образование Советского государства и создание новых органов управления

6.2. Создание и укрепление правоохранительных и репрессивных органов

6.3. Первая Советская Конституция 1918 г.

6.4. Государственное управление в условиях НЭПа

6.5. Образование СССР и изменения в государственном управлении. Конституция СССР 1924 г.

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 7. Государственное управление в СССР 7.1. Деформация политической системы и массовые репрессии в СССР в 1930 х гг.

7.2. Конституция СССР 1936 г. и изменения в государственном управлении

7.3. Особенности функционирования системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 8. Государственное управление в 50—80 х гг. ХХ в.

8.1. Государственное развитие СССР в послевоенный период.

Реформы государственного управления Н.С. Хрущева

8.2. Изменения в государственном управлении в эпоху Брежнева...... 8.3. Перестройка советской системы государственного управления. Развал Советского Союза

Вопросы и задания для самоконтроля

Глава 9. Создание современной системы государственного 9.1. Создание правовых основ новой системы государственного управления в России

9.2. Реформы государственного управления Б.Н. Ельцина

9.3. Реформы государственного управления В.В. Путина

9.4. Актуальные проблемы социально экономической политики современной России

9.5. Стратегия развития России до 2020 г.

9.6. Антикризисное государственное управление

Вопросы и задания для самоконтроля

Заключение

Литература

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

Переход к постиндустриальному обществу, инновационному раз витию, проводимые в стране реформы, реализация Концепции соци ально экономического развития России до 2020 г. — все это требует совершенствования государственного управления. Чтобы выполнить стратегические задачи большой сложности, стоящие перед страной, наше государство вынуждено реформировать всю систему, формы, методы управления обществом. Эффективность реформирования на прямую зависит от тщательного ретроспективного анализа логики, объективных и субъективных реалий государственного развития, уче та национальной, территориальной (региональной) и иной специфи ки развития конкретного общества. Неоценимую помощь в этом мо жет оказать изучение и творческое использование исторического опыта государственного управления.

Прошлый опыт нельзя абсолютизировать, но не менее опасно его незнание или игнорирование, что является типичной ошибкой неудач ных реформаторов.

Российскому государству более тысячи лет. В ее историю вписа ны имена Ярослава Мудрого, Владимира Мономаха, Ивана Грозного, Петра I, Екатерины II, М.М. Сперанского, С.Ю. Витте, П.А. Столыпи на, В.И. Ленина, Н.С. Хрущева, Б.Н. Ельцина, В.В. Путина и других реформаторов отечественного государственного управления.

История государственного управления является частью истории рос сийского общества и стоит в одном ряду с историей государства и права, историей Отечества и другими историческими дисциплинами. Являясь составной частью исторической науки, она объясняет сегодняшний день и дает исходный материал для прогнозирования будущего. В связи с этим возрастает значение ее достоверности. «Ложь в истолковании прошлого приводит к провалам в настоящем и готовит катастрофу в будущем» — этот афоризм не потерял своего значения и в наши дни.

Как учебная дисциплина «История государственного управления в России» возникла чуть более десяти лет назад, когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» в качестве общепро фессиональной дисциплины.

Предметом этой учебной дисциплины является образование, ста новление и развитие государственного управления в нашей стране.

Основной метод исследования процессов государственного управ ления — анализ и обобщение в их единстве и взаимосвязи, развитии на основе законов диалектики. Каждый исторический тип государства имеет свои законы возникновения, развития и трансформации систе мы государственного управления. Смена общественно экономической формации соответственно ведет к смене типа государства и измене нию институтов государственного управления. Система государствен ного управления развивалась и продолжает совершенствоваться в наши дни на основе общих закономерностей развития общества.

Возникновение и развитие различных систем государственного управления связаны с особенностями возникновения и развития го сударства, органов государственной власти в центре и на местах. При изучении истории государственного управления следует исходить из того, что производительные силы, экономика страны представляют собой ту реальную и прочную основу, на которой формируется поли тическая и юридическая надстройка в форме государства и соответ ствующей системы госуправления.

В результате победы социалистической революции рабочий класс России в союзе с беднейшим крестьянством в октябре 1917 г. сверг временное буржуазное правительство, создав новый тип государства и сформировав новую систему государственного управления.

На развитие системы государственного управления оказывают воздействие внешнеполитические, географические и другие факторы, а также религия, исторические традиции и т.д.

История государственного управления в России использует метод историзма, требующий подхода к государству и государственному управлению как к развивающимся явлениям, изменяющимся во време ни. Применяя его, изучают государственное управление с момента его возникновения и прослеживают весь процесс развития до сегодняшне го этапа. Чтобы понять суть явления, надо знать, как это явление в исто рии возникло, какие главные этапы в своем развитии прошло, и с уче том этого развития анализировать, чем данное явление стало сегодня.

В последние годы в истории государственного управления в Рос сии вновь широко стал применяться сравнительный метод, который заключается в сравнительном изучении институтов, форм и методов государственного управления нашей страны и других стран. Так, на пример, сопоставляя абсолютную монархию в России с абсолютными монархиями Англии, Франции, Германии, можно выявить как общие их черты, так и различия. В таком контексте рассматривается сейчас государственное управление демократических стран Европы и госу дарственное управление в условиях так называемой суверенной демо кратии Российской Федерации.

Сравниваться могут отдельные институты государственного управ ления на территории одной страны, но на разных ступенях эволюции, например, государственное управление времен Ивана Грозного и го сударственное управление эпохи Петра I, государственное управление в советский период с госуправлением в период проведения конститу ционной реформы в ельцинский период и т.д. Сравнивая последующий период государственного управления с предшествующим, можно по нять, в какую сторону эволюционируют государственные институты, лучше понять тот уровень, на котором оказалось государственное уп равление в результате реформ, революций и других изменений. Воз можны и другие варианты применения этого метода при изучении ис тории отечественного государственного управления.

Логический способ дает возможность лучше понять объективные причины возникновения системы государственного управления в на шей стране, проследить развитие ее институтов, органов центральной и местной власти составных частей, рассмотреть с научных позиций все их основные закономерности, взаимные связи и отношения, луч ше понять логику реформаторов, отметить их просчеты.

Научное понимание истории государственного управления пре дусматривает анализ и обобщение результатов многовековой деятель ности политической элиты и руководителей государства по измене нию государственного устройства и системы государственного управления на разных исторических этапах в соответствии с требова ниями времени.

Изучение истории государственного управления осуществляется в хронологической последовательности с учетом ее научно обосно ванной периодизации. В основе периодизации истории государствен ного управления в России лежит тип государства, соответствующий определенной общественно экономической формации, способу произ водства, форме производственных отношений и видам собственности.

В соответствии с этим выделяются следующие типы государства: ра бовладельческое, феодальное, капиталистическое, социалистическое.

В последнее время все чаще употребляется термин «постиндустриаль ное государство». Авторы этого термина отказываются от классового характера государства, по иному определяя его сущность, основные функции и предназначение, делая главный акцент на трансформацию государства в новых исторических условиях.

Каждый исторический тип государства имеет свои законы возник новения, развития и трансформации системы государственного управ ления. Смена общественно экономической формации соответственно ведет к смене типа государства и изменения институтов государствен ного управления. Смена типов государства и права происходит в ре зультате социальной революции, перехода власти к новому классу.

С изменением классовой сущности государства возникает новый тип государства, соответственно изменяется и система государственного управления. В результате Октябрьской социалистической революции буржуазный тип государства и государственного управления в нашей стране был уничтожен. Возник новый, принципиально отличающий ся от всех предшествующих эксплуататорских типов государства, сфор мирована новая, социалистическая, система государственного управ ления в нашей стране.

В рамках различных типов государственного управления можно выделить более мелкие эволюционные периоды. Но критерии их пе риодизации еще недостаточно разработаны в историко управленческой литературе, так как имеются значительные трудности в связи с клас сификацией всего многообразия и особенностей развития инсти тутов государственного управления внутри самого государства.

Периодизация курса обусловлена как социально экономическим развитием нашего государства, так и влиянием отдельных субъектив ных факторов на изменение государственного управления. Особенно заметно влияние субъективного фактора на процесс формирования системы государственного управления в России после 1917 г. Отсюда название отдельных этапов развития России: «брежневский период», «ельцинский период» и т.д.

Отличительная черта курса заключается в том, что он разделяет ся на две части. Первая часть — история государственного управления в России до октября 1917 г., вторая — история государственного управ ления в России после октября 1917 г. Это обусловлено тем, что Ок тябрьская революция коренным образом изменила сущность госу дарства и создала принципиально новую систему государственного управления страной.

Советское государство и система государственного управления родились и развивались с главной целью — построить социализм в од ной, отдельно взятой стране. Попытка оказалась неудачной. Она при несла горе и страдания миллионам советских граждан, особенно в пе риод сталинских репрессий. Эта трагедия не должна повториться.

Известный русский историк, профессор МГУ В.О. Ключевский писал:

«История учит даже тех, кто у нее не учится: она проучивает их за не вежество и пренебрежение». Поэтому, чтобы не повторять ошибок про шлого, нужно хорошо знать историю своей страны и историю государ ственного управления.

Учебное пособие имеет довольно четкую и последовательную структуру. Оно состоит из трех основных элементов: первый включает в себя рассмотрение общественного строя на том или ином историче ском отрезке времени; второй предусматривает характеристику госу дарственного строя в историческом ракурсе; третий охватывает систе му государственного управления в ее развитии. Такая структура позволяет создать стройную картину исторического процесса государ ственного управления и осуществления российских реформ.

Характеризуя исторические тенденции развития государствен ного управления, следует помнить, что первые элементы системы гос управления создавались одновременно с образованием государства.

Первобытно общинная общественно экономическая формация, как известно, не знала государственного управления. В пособии показано, какую роль в создании системы государственного управления России сыграли деятельность Ярослава Мудрого и Ивана Грозного, нововве дения Петра I и Екатерины II, В.И. Ленина и И.В. Сталина, Н.С. Хру щева и Л.И. Брежнева, М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина. В пособии ана лизируется, как изменилось государственное управление в наши дни с созданием вертикали власти В.В. Путина.

Усложнение социально экономической и общественно политиче ской жизни потребовало не только совершенствования отдельных ин ститутов государственного управления, изменения государственных законодательных и исполнительно распорядительных органов, что находило свое отражение в усложнении системы организации власти, но и совершенствования политической системы государства в целом.

При подготовке учебного пособия была использована историогра фия предмета. Среди литературы, освещающей историю государствен ного управления нашей страны, следует выделить «Историю государ ства Российского», написанную известным публицистом и историком Н.М. Карамзиным в 1842 г., «Курс русской истории», созданный про фессором Московского университета В.О. Ключевским, многотомную «Историю России с древнейших времен», опубликованную выдающимся русским историком С.М. Соловьевым, «Русскую историю в жизнеопи саниях ее главнейших деятелей» Н.И. Костомарова и другие труды уче ных ХIХ в.

В вышедших в первой половине ХХ в. работах М.Н. Покровского, Н.А. Рыжкова, С.В. Юшкова и других история государственного управления исследовалась с марксистских позиций. Отсюда их неко торый максимализм в подходе к реальным историческим фактам и со бытиям, а также в формулировании выводов по тем или иным темам и проблемам.

К числу современных исследований истории государства и права России относятся фундаментальные труды Р.Г. Пихои, В.Г. Игнатова, Н.А. Омельченко и других авторов1.

Предлагаемое учебное пособие в значительной мере основывает ся на исследованиях вышеназванных отечественных ученых. Опира ясь на сведения, аргументы и факты, изложенные в опубликованных работах, автор пособия стремился осветить все наиболее важные ас пекты государственного управления на основных этапах исторического развития.

Задачи учебного курса — дать студентам научно обоснованное понимание:

социально экономических и политических предпосылок воз никновения и развития государства и государственного управления на территории нашей страны;

сущности и основных принципов организации различных сис тем государственного управления: великокняжеской, царской, импе раторской, либерально демократической, советской;

механизма государственного управления, взаимодействия ос новных звеньев системы государственных органов на разных стадиях и этапах их развития;

осуществления реформ государственного управления, их поли тических и социально экономических последствий в различные исто рические периоды.

Автор выражает надежду, что учебное пособие поможет студен там лучше понять изучаемую дисциплину, разобраться в современных терминах и понятиях, уяснить причины и закономерности изменений в системе государственного управления нашей страны, поможет по нять логику реформаторов, осознать значение результатов их деятель ности для развития институтов государственного управления, обще ства в целом. Автор не только стремился показать диалектику исторического развития государственного управления в России, эта пы и процессы его развития в конкретных политических и социально экономических условиях, но и попытался определить степень его эф См. список литературы, указанный в конце учебного пособия.

фективности, позитивные и негативные последствия и результаты.

Отдельный раздел посвящен актуальным проблемам социально эко номической политики российского государства на современном этапе развития.

В пособии излагаются исторические факты и явления, анализи руются основные события и тенденции государственного управле ния, свидетельствующие о сложном пути России, показывается зна чение преобразований органов власти и управления в развитии нашей страны.

В учебном пособии материал систематизирован в соответствии с программой курса «История государственного управления в России».

В качестве приложения дан список рекомендованной литературы для более глубокого изучения материала.