«АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет)

На правах рукописи

Фамиева Карина Ильдаровна

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ЗАКУПОК ДЛЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В УСЛОВИЯХ

ПЕРЕХОДА К КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ

Специальность 12.00.14 – административное право, административный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор В.И. Майоров Челябинск - Оглавление Введение…………………………………………………………………… Глава 1. Теоретико-правовая основа административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд………………… §1. Генезис правового регулирования закупок для государственных и муниципальных нужд…………………………………………………………… § 2. Общая характеристика административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд: понятие, принципы, значение…. Глава 2. Особенности административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе………………………………………………………… §1. Стадии административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд……………………………………………………… § 2. Субъекты административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд…………………………………… Глава 3. Основные направления совершенствования административной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд…………. §1. Способы централизации закупок в условиях перехода к контрактной системе………………………………………………………… §2. Концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд…………………………………… Заключение……………………………………………………………... Библиографический список………………………………………….. Приложения…………………………………………………………… Введение Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность проводимого исследования вызвана реформированием законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд и переходу на контрактную систему.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд представляет собой сложный процесс, требующий четкого алгоритма действий от субъектов данных правоотношений на всех стадиях закупочного процесса. Минимальной структурной единицей данного процесса является административная процедура. Административная процедура имеет важное юридическое значение для правоотношений сфере закупок, поскольку указанные процедуры, их правовая регламентация, правовое качество и доступность оказывают непосредственное влияние на качество и своевременность обеспечения государственных и муниципальных нужд.

С вступлением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в силу, круг регулируемых правоотношений в сфере закупок значительно расширяется, однако в связи с новизной контрактной системы, отсутствием общего научно-теоретического исследования по данной теме, должной регламентации порядок осуществления административных процедур закупок не получил, отсутствует четкость и унификация процедур закупок. Данные обстоятельства вызывают проблемы в правоприменительной практике.

Кроме того, усугубляет ситуацию факт почти полного отсутствия административной и судебной практики по применению норм указанного закона. При этом важно обратить внимание на недопустимость толкования ряда положений именно сейчас, когда принятые подходы еще не укоренились в правоприменительной практике.

Законодательством о контрактной системе предоставлено право субъектам Российской Федерации принимать активное участие в формировании региональных контрактных систем. Функции органов исполнительной власти расширятся, государственному регулированию перераспределения полномочий и построения оптимальной модели централизации в сфере закупок для каждого субъекта Российской Федерации.

Указанные обстоятельства с учетом их существенного практического значения актуализируют необходимость теоретического осмысления закономерностей развития закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе с целью обеспечения соблюдения законодательства о контрактной системе и поиска путей повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих административные процедуры в данной сфере.

Степень научной разработанности темы. В настоящее время, в условиях начального этапа построения контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации, в юридической науке еще отсутствуют комплексные монографические исследования об административной процедуре закупки для государственных и муниципальных нужд, посвященные исследованию ее теоретико-правовых основ, сущности и порядка осуществления на основе законодательства о контрактной системе.

Значительный вклад в изучение правовой природы административного процесса и административных процедур внесен исследованиями таких отечественных ученых-административистов, как: Д.Н. Бахрах, О.В.

Гречкина, Ю.А. Дмитриев, А.С. Дугенец, В.И. Майоров Н.Г. Салищева, Ю.Н.

Старилов, Ю.А. Тихомиров.

Отдельные аспекты, направленные на изучение правовой природы размещения заказа для государственных и муниципальных нужд отражены в исследованиях Л.В. Андреевой, П.Ф. Ахмадеева, Ю. Барон, И.В. Бегтина, В.Е. Белова, С. А. Бордуновой, Д.Ю. Борисова, М.И. Брагинского, Г.М.

Веденеева, А.В. Винницкого, В.В. Витрянского, В.А. Власова, А.В.

Гапанович, Е.Ю. Гончарова, С.В. Грачева, Я. Б. Гребенщиковой, А.Ю.

Ильиной, А.А. Демина, А.С. Дугенец, Е.И. Задорожнюк, Д.В. Замышляева, Л.Г. Каранатовой, К.В. Кичик, Г.Н. Кобзева, Э.К. Коняровой, К.В. Косарева, Е.П. Кочаненко, К.В. Кузнецова, М. Н. Кудилинского, Л.В. Ласкина, А.В.

Макманцева, К.Б. Маркелова, Э.В. Немченко, Л.М. Пахомовой, М.И.

Потемкина, Ю.Н. Старилова, А.Н. Сухаренко, Я.В. Скляровой, Л.В.

Слепенковой, О.А. Ступникова, Г. А. Суходольского, Ю. А. Тихомирова, Л.

В. Тихомировой, Т. А. Халиуллина, О.В. Цыгаркиной, Л.И. Шевченко, М.В.

Шмелевой, В.А. Щербакова.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в системном комплексном анализе основных теоретических и практических вопросов осуществления административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе и выработке предложений по совершенствованию правового регулирования данной процедуры.

Достижение поставленной цели осуществляется решением следующих задач:

государственных и муниципальных нужд;

государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, формулирование авторского понятия административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд;

- определение системы и содержания стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд;

административных процедур закупок товаров, работ, услуг;

- исследование видов централизации закупок;

- разработка оптимальной модели централизации закупок и концепции перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд;

- формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом исследования является комплекс административноправовых отношений, возникающих в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.

Предметом исследования выступают теоретические и практические государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, нормативные правовые акты, регулирующее административные процедуры, судебная практика арбитражных судов, правоприменительные акты Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и ее муниципальных нужд.

Методологической основой исследования являются выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формальнологический, системно-структурный, метод толкования, формальноюридический). Данные методы позволили осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические выводы, совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности.

Указанные методы применялись в сочетании с требованиями объективности и всестороннего познания.

Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

арбитражных судов субъектов Российской Федерации по вопросам, посвященным применению процедуры размещения заказа, статистические данные органов, уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) субъектов Российской Федерации, статистические данные официального сайта для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru и сайта ФАС России fas.gov.ru.

Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой первое в период обновления административного законодательства комплексное исследование процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе.

В научно-поисковый оборот введены авторские определения понятий «административная процедура закупок для государственных и муниципальных нужд», «централизованные закупки», «объект закупки»;

муниципальных нужд; актуальные теоретические и практические проблемы реализации административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд; предложена авторская концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере закупок.

Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию законодательства, регулирующего административную процедуру закупок для государственных и муниципальных нужд.

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. Предложено авторское определение понятия административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд, под которой понимается деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков по реализации мероприятий правового, организационного, экономического и информационного характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, посредством последовательной реализации стадий контрактной системы.

процессуальной регламентации следующих стадий административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд:

1) планирование закупок товаров, работ, услуг;

2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключение и исполнение контрактов.

Приведенная структура административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд содержит перечень основных стадий, обладающих присущими им признаками, имеющих относительно самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, законодательно установленные сроки осуществления, круг субъектов, определяемых нормативными правовыми актами, каждая стадия завершается подписанием и опубликованием в единой информационной системе соответствующего процедурного документа.

3. Отстаивается авторская позиция о том, что под централизованными закупками следует понимать совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, регламентированных действий субъектов административных процедур закупок, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд, в условиях централизации закупок в уполномоченном органе, уполномоченном учреждении.

4. Обосновывается вывод о том, что формирование государственными органами контрактной системы в сфере закупок в субъектах Российской Федерации должно происходить при сохранении принципа централизации закупок. Усиление централизации может быть достигнуто путем создания самоуправления, муниципальных казенных учреждений.

5. Предложена авторская концепция перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к контрактной системе в сфере предусматривает направления деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стадий административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе, а также комплекс мер по централизации системы закупок.

6. На основе анализа деятельности уполномоченных на размещение заказа органов и особенностей формирования контрактной системы на примере субъектов Российской Федерации и муниципальных образований даны рекомендации по совершенствованию деятельности уполномоченных методологическое сопровождение закупок; обеспечение возможности осуществления процедуры общественного контроля; принятие мер для профессиональной основе.

административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд. Разработаны типовые формы указанных актов: регламент деятельности единой комиссии по осуществлению закупок; положение о комиссии по приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

должностной регламент контрактного управляющего; Административный регламент планирования закупок; структура Административного регламента уполномоченного учреждения по осуществлению функции закупок для заказчиков.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что результаты проведенного автором сравнительноправового и теоретико-правового исследования административной процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе могут служить теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформулировать единую правовую концепцию контрактной системе как административной процедуры.

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные направлениях:

совершенствования и развития контрактной системы;

2) в работе органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих правоприменительные функции в сфере закупок;

3) при разработке государственных и муниципальных программ по развитию контрактной системы, административных регламентов органов исполнительной власти по взаимодействию субъектов административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе;

4) в системе дополнительного профессионального образования в сфере закупок.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный Университет»

(национальный исследовательский университет). Основные результаты научных исследований применяются в практической и нормотворческой работе Министерства финансов Челябинской области, Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор принимал участие в подготовке предложений и рекомендаций муниципального образования «город Челябинск» по законопроекту «О федеральной контрактной системе», а также разработке нормативных актов органа местного самоуправления, муниципальных нужд города Челябинска, методических рекомендаций для заказчиков. Результаты исследования используются в цикле лекций для слушателей программ профессиональной переподготовки и повышения государственной службы при Президенте Российской Федерации (Челябинский филиал).

Содержащиеся в работе положения нашли отражение в 25 публикациях автора и апробированы на научно-практических конференциях, включая международные (г. Пермь – 2012 - 2013 гг., г. Шадринск – 2013 г., г. Челябинск – 2013 г.).

Структура диссертации обусловлена целями и задачами и состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Глава 1. Теоретико-правовая основа административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд государственных и муниципальных нужд Современное состояние правового регулирования закупок товаров, работ, услуг в контрактной системе представляет собой результат процесса сложных преобразований и изменений, отразивших все этапы развития российского государства1. Анализ исторического опыта свидетельствует о том, что правовое регулирование отношений в сфере закупок, а также процедур по их осуществлению в различные исторические эпохи имеет определенную специфику. Анализ становления правовой конструкции с учетом исторического аспекта направлен на установление взаимосвязи подходов современного законодательства и законодательства различных периодов развития государства. Исторические данные позволяют выявить трансформацию подхода к порядку осуществления административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд с целью прогнозирования их дальнейшего развития и выработке предложений по совершенствованию законодательства.

Российское государство имеет богатейший опыт по осуществлению деятельности в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

С. А. Бордунова приходит к выводу, что институт государственных закупок является одним из старейших в российском праве2. О. В. Цыгаркина в своей статье отмечает, что история торгов ведет отсчет с древних времен, когда на Фамиева К.И. Правовые предпосылки создания федеральной контрактной системы в Российской Федерации // Социум и власть. 2012. № 5. С. 86 - 90.

муниципальных заказов по законодательству Российской Федерации: автореферат дис.

...канд. юрид. наук. М., 2011. С. 21.

Руси торг, торжище были местом схода не только торгующихся (купцов и пр.), но и простых горожан1.

Д. Ю. Борисов, подчеркивая высокую значимость рассматриваемых правоотношений утверждает, что закупки исторически занимали центральное место в экономике страны и подтверждали свою эффективность при наличии четкого механизма и конкурентной среды на рынке определенных товаров, работ и услуг2.

В условиях перехода России к качественно новому уровню экономики, развитию конкуренции отношения, связанные с закупками, получили новое развитие. Развитие нормативно-правовой регламентации отношений в сфере закупок – одно из основных направлений модернизации экономики.

Практика показывает, что в современных условиях значимость данных отношений продолжает возрастать.

законодательства: дореволюционный период; послереволюционный период;

советский период; переходный период; современный период, замечая при этом, что каждый из которых характеризовался своими особенностями3.

Однако первые правовые акты, имеющих значение для современных процедур закупок, и анализируемые в настоящем исследовании, появились еще в период российской империи. В силу приведенных обстоятельств, необходимо выделить следующие основные периоды развития правового регулирования отношений в сфере закупок: период российской империи, советский период, современный период.

Ю.Барон связывает происхождение закупок с появлением товарного денежного обращения, первичных форм торгового и ростовщического Цыгаркина О. В. История торгов в Российской Федерации: сб. межд. практич.

форума, М. 2012.

Борисов Д. Ю. Гражданско-правовая регламентация торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд: автореферат дис. … канд. юрид. наук.

Волгоград. 2010. С. 21.

Слепенкова Л.В. Административно-правовое регулирование государственного оборонного заказа: автореферат дис. … канд. юрид. наук. М. 2010. С 25.

капитала. В поисках оптимальных пропорций, в которых один товар обменивался на другой, в процесс закупок вовлекались несколько претендентов в целях нахождения «правильной» цены на требуемые товары и услуги1.

В толковом словаре В.И. Даля торгами именовался «вызов и сход в урочный день и час купцов или подрядчиков, поставщиков, торгующихся на заявленный предмет, понижая друг перед другом цену»2.

Из указанного понятия следует, что предназначение торгов в то время было значительно шире, нежели просто организованная торговля. В организации торгов прослеживается определенный порядок, имеющий отдаленное сходство с современными процедурами проведения закупок.

Г.М.Веденеев, Е.Ю.Гончаров, Г.Н. Кобзев в своем труде о конкурсных торгах в России отмечают, что первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться3. В июне 1714 г. издано специальное сенатское решение, согласно которому необходимо было публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов стало обязательным. Требовалось указать, кто на что подрядился, по каким ценам, данные сведения подлежали направлению в Канцелярию Сената.

Таким образом, отбор поставщиков происходил на основе открытости и публичности проводимых закупок, что позволяет сделать вывод о том, что происходило зарождение одного из современных принципов – принципа прозрачности процедур закупок.

Активизация экономических отношений в России была вызвана масштабными реформами Петра I Великого. Указанный вывод содержится в Барон Ю. Система римского гражданского права: книга 1. 2-е изд. М. 1898. С. 20.

Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1955. С. 62.

Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России:

исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ. 2005. С. 25.

трудах многих ученых1. Реформы повлекли рост числа публичных торгов.

Увеличение количества проводимых торгов обуславливает создание специальных органов: в 1715 году учреждена «Канцелярия подрядных дел»

для управления делами по казенным подрядам и сбора недоимок по губерниям, которая подчинялась Камер-коллегии Сената. Данные органы уполномоченным в сфере закупок органам.

Изложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что впервые проведение процедур торгов обрело специфические черты, характерные и для современного порядка организации процедур закупок.

Анализируя изложенное, ряд положений получили дальнейшее развитие в соответствии с современными экономическими условиями, но не все полезные наработки были использованы современным законодателем.

Преемственность в подходах прослеживается в положениях об ограничении участия в последующих торгах лиц, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта, а также поставщиков, с которыми государственные, муниципальные контракты были расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных, муниципальных контрактов. В дореволюционный период запрещалось участвовать в размещении государственных заказов предпринимателям, которые в соответствии с судебным приговором были признаны виновными в неисполнении «договора с казной». В настоящее время государственными органами также ведутся в открытом доступе реестры недобросовестных поставщиков, заключение договоров с которыми не допускается.

становления советского государства и социалистической экономики PaulDukes, «TheMaki№gofRussia№Absolutism, 1613—1801»; Любавский М. К., «Курс лекций по русской истории XVII XVIII веков»; Долгов С.И., Васильев В.В., Гончаров С.П. Основы внешнеэкономических знаний: словарь - справочник. М., Высшая школа, 1990; Основы внешнеэкономических знаний /Под ред. И.П. Фоминского. М., 1995.

С. 89; Анисимов Е. В. Время петровских реформ. Ленинград. 1989. С. 119.

характерно распространение административно-правового регулирования в договорных отношениях1. Брагинский М.И. констатирует, что подрядные отношения, в том числе с государством (казной) постепенно утрачивали значение. В этом проявилось общее негативное отношение к частному подряду, что объяснялось, с одной стороны, заменой свободного труда трудовой повинностью, а с другой - поставленной государством задачей:

отказаться от подрядного способа строительства, полностью заменив его хозяйственным способом2.

Активное проведение процедур закупок возобновилось в Советской России и СССР в период нэпа и по своему содержанию принципиально не отличалось от современного. Ахмадеев П.Ф., Макманцев А.В., раскрывают значение госзаказа в рассматриваемый период: «госзаказ должен был стать особым инструментом новой системы управления и объединить старый механизм с формирующимся новым3.

С начала 1930-х годов у государства отсутствовала необходимость в системном правовом регулировании тендерных процедур, что в принципе не исключало проведение государственных конкурсов по конкретным вопросам, особенно в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок. В рассматриваемый период в связи с переходом на плановое хозяйство публичные торги, в основе которых лежала состязательность, практически прекратились. В законодательстве того времени остались публичные торги, проводимые судебными исполнителями для продажи имущества, принадлежащего должникам. В современном законодательстве понятие «публичные торги» содержится исключительно в Гражданском Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. – СПб.:

Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 197 - 198.

Брагинский М.И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., 1999. С. 186, 187.

Ахмадеев П.Ф., Макманцев А.В. Госзаказ: содержание и механизм реализации // Вестник Московского университета. Серия «Экономика». 1988. № 6. C. 17-19.

кодексе Российской Федерации1 (далее – ГК РФ) и в правоотношениях по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд не применяется.

Однако, как указывается в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 3182, система планирования и распределения материальных ресурсов, характерная для социалистической экономики последующего периода, была чрезмерно централизована и усложнена, не обеспечивала необходимой сбалансированности производства и потребления.

После советского периода и до вступления в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

(далее – Закон о контрактной системе)3 планирование было упразднено.

Законодательством вводились лишь отдельные элементы системы планирования и прогнозирования. В сравнении с советской системой, планирование в контрактной системе модернизировано и призвано обеспечить осуществление закупок на качественно новом уровне4.

Логика рассуждения приводит к тому, что контроль исполнения контрактов для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательства, регулирующего отношения в сфере закупок, возрождаются в контрактной системе.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ 1994. №32. Ст. 3301.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 318.

О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд :Федер. закон Рос. Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Рос. газ. 2013. 12 апреля.

Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков: Приказ Минэкономразвития Рос.

Федерации от 27 декабря 2011 г. № 761, Казначейства Рос. Федерации № 20н // Рос.газ. – 2012. 22 февраля.

С. А.Бордунова отмечает, что с переходом страны к рыночной экономике правовое регулирование государственных закупок стало возрождаться в связи с принятием Закона о размещении заказов и применения на практике предусмотренных в нем способов размещения заказов, основанных на принципах публичности, конкуренции, эффективности использования бюджетных средств1. Основной недостаток Закона о размещении заказов усматривается в том, что относительно прозрачной, подверженной общественному контролю, являлась исключительно стадия размещения заказа, а не весь процесс осуществления закупок, что влечет возникновение правовых пробелов в регулировании отдельных закупочных этапов и процессов.

Следует отметить, что данный недостаток влечет возникновение коррупционного потенциала, который формируется уже на стадии планирования: обоснование завышенных бюджетных заявок, установление завышенной начальной цены на торгах, подготовка технического задания, соответствующего определенному поставщику, выставление нереальных сроков осуществления заказа. Вместе с тем анализ рассматриваемых отношений показывает, что коррупционные проявления возникали не только при размещении заказов, но и на других стадиях рассматриваемого процесса - при формировании заказов, исполнении контрактных (договорных) обязательств. В частности, это касается случаев необоснованного завышения цен на товары (работы, услуги), о чем свидетельствуют материалы судебной практики2. Представляется, что данный негативный фактор связан не только с размещением заказов, но и, не в меньшей мере, со стадией формирования заказов (в части расчета выделяемых объемов бюджетных ассигнований).

муниципальных заказов по законодательству Российской Федерации. С. 15.

Постановление ФАС Дальневосточного округа от 07.03.2012 № Ф03-373/2012 по делу № А73-9161/2011. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Большое количество поправок в Закон о размещении заказов, а также отсутствие комплексного характера правового регулирования отношений по размещению заказов (применение норм частного и публичного права) вызывало ряд проблем в правоприменительной практике.

Устранение данных противоречий не представлялось возможным путем внесения очередного ряда поправок в действующее законодательство.

В Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012 – 2014 годах Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «требует кардинальной перестройки система государственных закупок. Следует сформировать механизмы, гарантирующие надлежащее качество закупок с учётом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надёжный мониторинг их исполнения». Указанные обстоятельства обусловили необходимость принятия Закона о контрактной системе, который более подробно будет проанализирован нами в последующих параграфах. Разработке Законопроекта предшествовал длительный процесс формирования нормативной базы, обеспечившей становление закупочной системы России.

О.В. Анчишкина среди основных проблем, которые послужили предпосылками создания контрактной системы выделяет следующие:

неполнота правового регулирования процесса закупок (урегулированы только вопросы размещения заказа); отсутствие контроля планов закупок, открывающее возможности для осуществления закупок, не отвечающих интересам общества и государства; отсутствие ответственности заказчика за результат; увеличение количества контрактов, заключенных с единственным поставщиком, то есть без проведения каких-либо конкурентных процедур;

демпинг и незащищенность заказчиков от недобросовестных поставщиков;

постоянно возрастающее количество не состоявшихся конкурсных процедур, отсутствие правовых механизмов защиты интересов государства в процессе публичных инвестиций, крайне узкие возможности реальной конкуренции при размещении заказов, отсутствие процедуры обоснования заказа и нормирования нужд учреждений1.

Основные нововведения, направленные на устранение указанных осуществления закупок (конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений), при этом значительно сокращены случаи возможного осуществления закупок из единственного источника, а также механизмы оценки эффективности контрактной системы.

заключаются в повышении качества удовлетворения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации процедур прогнозирования и планирования закупок товаров, работ и услуг в увязке с мониторингом и контролем исполнения контрактов, учетом и комплексной оценкой контрактных результатов, сокращении уровня коррупции при осуществлении закупок - за счет осуществления необходимых закупочных процессов на всех этапах жизненного цикла контракта, их регламентации ипубличного мониторинга, повышении эффективности бюджетных расходов - за счет сокращения малоэффективных государственных контрактов, оперативного контроля исполнения, анализа и предупреждения контрактных рисков, обеспечение технологической безопасности - за счет контроля качества предоставляемых товаров, работ и предложенные Закономо контрактной системе новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при Анчишкина О.В. Национальные контрактные системы: российское перепутье // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2010. №2. С. 19.

О федеральной контрактной системе: концепция проекта Федерального закона. // Рос. газ. 2011. № 5556.

проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности1.

В завершении рассматриваемого вопроса об историческом развитии правовогорегулирования закупок, приведем следующие суждения.

В.А. Щербаков усматривает преемственность в подходах, например, в правиле об ограничении участия в последующих торгах лиц, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта, а также поставщиков, с которыми государственные, муниципальные контракты были расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных, муниципальных контрактов. Автор на основе проведенного анализа современным законодательством и законодательством различных этапов развития Российского государства2. Аналогичной позиции придерживается Э.В.Немченко, сопоставляя правовые нормы исторических эпох развития российского государства, регламентирующие отношения по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд3. Следует согласиться с мнением авторов о том, что усматривается преемственность в подходах законодателя к регулированию закупок на различных этапах развития государства.

Исходя из анализа генезиса правового регулирования закупок можно сделать следующие выводы:

Во – первых, современное состояние правового регулирования процедур закупок товаров, работ, услуг представляет собой совокупность норм, регламентирующих процедуры проведения закупок товаров (выполнения Сухаренко А.Н. Залог прозрачности госзакупок // ЭЖ-Юрист. 2013. № 15. С. 1 Щербаков В. А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: автореферат дис.

...канд. юрид. наук. М., 2009. 28 с.

Немченко Э.В. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме: автореферат дис....канд. юрид. наук. Владикавказ. 2009. 20 с.

работ, оказания услуг) в контрактной системе, образовавшихся в результате процесса сложных преобразований и изменений, отразивших особенности развития различных периодов становления российской государственности и находящихся в постоянном развитии.

Во – вторых, развитие правового регулирования процедур закупок включает в себя следующие основные периоды: период российской империи, советский период, современный период.

§ 2. Общая характеристика административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд: понятие, принципы, значение.

Система государственных и муниципальных закупок является сферой отношений, от развития которой непосредственно зависит эффективность государственного регулирования экономики, а также реализация важнейших применительно к среднесрочной и долгосрочной перспективе социальноэкономического развития. Высокая значимость закупок для государственных и муниципальных нуждобусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей, как государства, так и отдельно взятого муниципального обеспечиваются государственные и муниципальные нужды. В 2013 году было размещено 2 480 979 процедур закупок на общую сумму 6 471 200, млн. руб., по итогам их проведения заключено 3 688 324 контрактов на сумму 5 827 657,6 млн. руб1.

Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов // URL.: http://zakupki.gov.ru/epz/mai№/public/home.html (дата обращения: 02.12.2013).

потенциала государственных закупок указано также в распоряжении Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года»: «Необходимо сформировать в Российской Федерации комплексную федеральную контрактную систему, включающую не только стадию размещения заказа, но и стадию планирования и контроля за исполнением контрактов.»1.

Вместе с тем, правоприменительная практика указывает на системный Государственного Совета Российской Федерации, посвященном вопросу повышения эффективности бюджетных расходов, 7 октября 2013 года Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил о нарушениях в сфере закупок, выявленных контрольными органами: «В 2012 году только муниципальных заказах было выявлено на сумму свыше 130 миллиардов рублей. Нарушений бюджетного законодательства – на 187 миллиардов рублей. По итогам проверок к дисциплинарной ответственности за эти нарушения привлечено 27 тысяч должностных лиц»2. Приведенные статистические данные контрольной деятельности свидетельствуют о наличии проблем в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд и недостатках действовавшего до 1 января 2014 года Закона о размещении заказов, что обусловило появление нового направления развития системы закупок для государственных и муниципальных нужд и принятие Закона о контрактной системе.

Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до года: утв. Распоряжением Правительства Рос. Федерации от 08.12.2011 № 2227-р // СЗ РФ. – 2012. - № 1, ст. 216.

Заседание Государственного Совета Российской Федерации, посвященное вопросу повышения эффективности бюджетных расходов, 7 октября 2013 года // URL.:http://www.kremli№.ru/tra№scripts (дата обращения: 02.12.2013).

преимущественно стадию отбора победителя (поставщика), применялось понятие «размещение заказа». Законодательное определение понятия «размещение заказа», а также административных процедур по размещению заказа отсутствовало, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действовавшего законодательства1.

Закон о контрактной системе вводит новый для данной сферы правоотношений термин «закупка», который имеет некоторые общие признаки с понятием «размещение заказа», но является несколько шире.

Поддерживая данную позицию, К.В. Кичик, разделяет категории государственного (муниципального) заказа», по его мнению, несовпадающие по содержанию. Первое понятие является более объемным, поскольку включает в себя не только размещение заказа, то есть действия государственных (муниципальных) заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков, но и элементы исполнения заказа (реализации договора (контракта)). Сложно признать закупкой лишь определение поставщика в установленном порядке. Закупка предполагает получение заказчиком исполнения по договору (контракту)2. Солидарен с указанной позицией А.В. Винницкий, согласно его мнению, на практике осуществление закупок охватывает деятельность органов государственной власти и получателей средств бюджета с момента принятия решения о необходимости закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд до момента Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд:

правовое регулирование. - М., 2009. - С. 70; Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. - М., 2005. С. - 204;

Кикавец В.В. Закон против государственного заказчика? // Современное право. 2009. - № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ. 2012. С. 155.

заключения государственного контракта включительно, а также отдельные вопросы, связанные с изменением государственного контракта1.

В целях усиления позиции, приведем ст. 3 Закона о контрактной системе, согласно которой стадия закупки «завершается исполнением обязательств сторонами контракта». Данное понимание находит отражение и в практике. Так, в подписанном между правительствами Белоруссии, Казахстана и Российской Федерации Соглашении«О государственных (муниципальных) закупках» под закупками понимается не только «приобретение заказчиками товаров, работ, услуг», но также и «отношения, связанные с исполнением договоров (контрактов) о закупках»2. Полагаем, что приведенные обстоятельства являются основным отличием понятий «размещение заказа» и «закупка».

Ранее понятие «закупка» подлежало применению в некоторых правовых актах в различных значениях. Например, согласно ст. Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках государственных нужд»(далее - Закон№ 53-ФЗ) под закупкой понимается форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях3. В аналогичном значении термин «закупка» употребляется вст. 535ГК РФ (договор контрактации)4.

Очевидно, что определение закупки, содержащееся в Законе№ 53-ФЗ, не может применяться в качестве универсального для закупок в контрактной Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 3. С. 127 - 132.

Соглашение«О государственных (муниципальных) закупках» 9 декабря 2010 г. СЗ РФ. 2012. 30 января.

О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд: Федер. закон Рос. Федерации от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ // Рос.газ. 1994. 15 декабря.

К. В. КичикГосударственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения.

системе в связи со спецификой регулируемых указанным Законом отношений.

В то же время, согласно ст. 2 Федерального закона от 22 ноября 1995 г.

№ 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» под оборотом продукции понимается ее «закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничная продажа»1.

Сухадольский Г.А. анализирует Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» 2 (далее – Закон о закупках отдельными видами юридических лиц), указывая, что данный закон не раскрывает понятия «закупка», но исходя из содержания данного закона, следует, что термин «закупка» используется в трех смыслах:

- как процесс материально-технического обеспечения;

- как отдельно взятая закупочная процедура, но заканчивающаяся в момент выбора контрагента, то есть, по сути, процедура определения контрагента (см., например, ч. 5 ст. 4 Закона о закупках отдельными видами юридических лиц«сроки исполнения договора по сравнению с указанными в протоколе, составленном по результатам закупки»).

- как отдельно взятая закупочная процедура, начиная от планирования и заканчивая исполнением договора (ч. 2 ст. 2 Закона о закупках отдельными видами юридических лиц«к закупке, в том числе порядок подготовки и О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: Федер. закон Рос. Федерации от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ // Рос.газ. 1999.19 января.

О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федер.

закон Рос. Федерации от 18 июля.2011 г. № 223-ФЗ // Рос.газ. 2011. 22 июля.

проведения процедур закупки …, порядок заключения и исполнения договоров»)1.

Заключительное суждение представляется наиболее убедительным, несмотря на это, применимость его по отношению к правоотношениям, возникающим в федеральной контрактной системе, является спорной ввиду того, что процедуры закупок по Закону о закупках отдельными видами юридических лицосуществляются в целях удовлетворения потребностей отдельных видов юридических лиц, а не государственных и муниципальных заказчиков.

В узком значении термин «закупка» употребляется и в иных законах2, не относящихся к предмету настоящего исследования.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг под закупками понимается «приобретение любыми способами товаров (работ) или услуг» (ст. 2 Закона)3.

Близкое по содержанию понятие содержится в ст. 2 Закона Украины от 1 июня 2010 г. № 2289-VI «Об осуществлении государственных закупок», под государственными закупками понимается «приобретение заказчиком товаров, работ и услуг за государственные средства» в установленном законом порядке4.

Определению понятия «закупка» посвящены некоторые исследования ученых-экономистов.

Так, А.А. Демин пишет о двух значениях термина «государственные закупки». «На практике, - указывает автор, - термин «государственные закупки» используется только в рамках характеристики взаимодействия Сухадольский Г.А. Закон № 223-ФЗ: исполнять или корректировать?

//Госзакупки.Ру. 2012. № 2. С. 38-45.

О наркотических средствах и психотропных веществах: Федер. закон Рос.

Федерации от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ// СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

ЮНСИТРАЛ Принят в г. Нью-Йорке 31 мая 1994 г. - 17 июня 1994 г. на 27-й сессии ЮНСИТРАЛ // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Об осуществлении государственных закупок: Закон Украины от 1 июня 2010 г. № 2289-VI //Голос Украины. 2010. 30 июня. № 118.

государственных заказчиков с поставщиками товаров, работ, услуг»1. В то же время «в макроэкономической теории содержание термина «государственные закупки» близко к его современному юридическому толкованию и подразумевает под собой часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета»2.

К.В. Кузнецов, исследуя зарубежный опыт применения термина «государственные закупки», приходит к выводу, что почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В большинстве случаев речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При этом из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются закупки товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи»3.

Аналогичное определение закупок было отражено в п. 8 ст. III Генерального соглашения по тарифам и торговле, в соответствии с которым закупки осуществляются «для правительственных целей, а не для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для целей коммерческой продажи»4.

Бордунова С.А. определяет закупку как процесс, направленный на приобретение товаров для государственных нужд, финансируемых из средств налогоплательщиков и необходимых для осуществления функций и определения, поскольку предметом осуществления закупок является не Демин А.А. Государственный заказ как фактор развития государственного сектора трансформационной экономики: теоретико-экономические аспекты: автореферат дис....канд. юрид. наук. М. 2007. 28 с.

Кузнецов К.В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М. 2003. С. 131.

Кузнецов К.В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М. 2003. С. 132.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле ГАТТ. СПб., 1994 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Бордунова С.А. Правовые проблемы регулирования государственных и муниципальных заказов // Право и экономика. 2012. № 6. С. 4 - 9.

только приобретение конкретных товаров, но и оказание услуг, выполнение работ, также необходимых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Т.А. Халиуллин выработал представление о процедуре закупок как о системе последовательных юридически значимых операций и действий, обеспечивающих соответствие принимаемых в процессе государственных закупок решений установленным требованиям1. При этом фактически указывая, что закупка состоит из двух последовательно связанных этапов:

размещение заказа и заключение контракта. Приведенная точка зрения не в полной мере раскрывает административно-правовую природу процедуры закупок, поскольку кроме названных этапов, немаловажную роль в федеральной контрактной системе играют стадии планирования, прогнозирования государственных и муниципальных нужд, исполнения контрактов и другие.

«совокупность методов, позволяющих максимально эффективно удовлетворять потребности организации (заказчика) в товарах, работах и услугах»2.

В. И.Смирнов, Н. В.Нестеровичразделяют указанное мнение, понимая под закупкой совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов3.

Наиболее полным представляется суждение Я. Б.Гребенщиковой, согласно которому закупка представляет собой деятельность органов Халиуллин, Т. А. Процедуры принятия управленческих решений при конкурсном размещении государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд: автореферат дис....канд. юрид. наук. М., 1999. 25 с.

КузнецовК. В.. Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки. М.

2005. С. 55.

Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральныхгосударственных нужд: учеб.-метод. пособие для государственных служащих / Под ред. В. И. Смирнова, Н. В. Нестеровича. М.: ГУ ВШЭ. 2002. С. 77.

направленную на выявление потребностей соответствующего муниципального образования в товарах, работах, услугах, формирование на их основе муниципального заказа и его размещение, заключение муниципального контракта и контроль за его исполнением1.

Нововведением и одновременно ключевым понятием отдельных норм Закона о контрактной системе является понятие «объект закупки». В связи с тем, что в законодательстве отсутствует его определение, на практике возникают сложности при реализации императивных правовых норм, например, пункта 2 части 3 статьи 21 Закона о контрактной системе, согласно которому заказчик обязан производить обоснование, в том числе, «объекта закупки».

В целях исключения возможности наступления административной ответственности в отношении заказчика за неисполнение данных норм, предлагается указанный пробел устранить путем дополнения ст. 3 Законао контрактной системе следующим понятием:«Объект закупки это и иные характеристики товаров, работ, услуг, достаточные для обеспечения государственных или муниципальных нужд и установленные в документации о торгах».

Несмотря на приверженность к различным подходам в определении содержания понятия «закупка», ученые традиционно относят процедуры закупок к числу административных.

А.В. Винницкий перечисляет признаки, которые свидетельствуют собой об административно-процедурной форме осуществления закупок свидетельствуют следующие обстоятельства:

- императивно установлен порядок размещения заказа, который не может быть изменен соглашением сторон и весьма отдаленно напоминает гражданско-правовой институт заключения договора на торгах;

Гребенщикова Я. Б. Правовой механизм закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд: автореферат дис....канд. юрид. наук. М. 2008. С 18.

- размещение заказа представляет собой организационные отношения по выбору поставщика товаров, работ, услуг и определению наиболее выгодных условий удовлетворения публичных нужд;

- в процедурах размещения заказа всегда участвует орган или агент публичной власти;

плановые и внеплановые проверки) со стороны уполномоченных органов публичной администрации, и прежде всего ФАС России;

- основным средством защиты субъективных прав участников размещения заказа выступает жалоба;

- за нарушения установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений, что подчеркивает публичный характер обязанностей участников размещения заказа1.

О публично-правовой природе осуществления закупок свидетельствует также утверждение М.Н. Кудилинского о том, что властный характер закупок неразрывно связан с конечной целью каждой процедуры такого рода — закупкой конкретного товара, работы или услуги и выбором наилучшего поставщика, исполнителя, подрядчика для государственных нужд, а закупка конкретных товара, работы или услуги, в свою очередь, представляет собой отдельное административное дело2. Автор также определет, что с процессуально-процедурной точки зрения осуществление закупок уполномоченных органов, должностных лиц, а также специальных коллективных субъектов, в том числе издание актов управления, совершаемых от имени публично-территориального образования.

Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях:

проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 82 - 91.

Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 3. С. 127 - 132.

В связи с этим осуществление закупок представляет собой отдельное административное производство, занимающее промежуточное положение финансового права) и непосредственным участием государства в гражданском обороте (сфера гражданского права).

Халиуллин Т.А. характеризуя отношения в сфере закупок, также делает вывод об их преимущественно административно-правовой природе. Вопервых, осуществляя закупку продукции для государственных нужд, орган исполнительной власти реализует возложенные на него задачи, функции и действует в рамках предоставленных ему полномочий, т.е. реализует государственный, иначе публичный, интерес. Во-вторых, реализация публичного интереса, представляющего собой необходимость эффективного и рационального использования государственных средств, напрямую связана с обязательным установлением четких процедурных правил для участников этих отношений. В-третьих, при проведении конкурса на размещение заказов на поставку продукции для государственных нужд организатор вправе (и даже обязан) устанавливать ограничения для участия в конкурсе, вправе принимать волевое решение об отстранении участника от участия в процедурах закупок в связи с несоответствием квалификационным требованиям и по иным основаниям, установленным нормами права. Вчетвертых, в данном случае в отношении государственного органа не действует принцип свободы договора, предусмотренный ст.421 ГК РФ и означающий, что граждане и юридические лица самостоятельно решают, с кем и какие договоры заключать, а также предусматривает право свободного выбора контрагента договора1. В-пятых, отношения в сфере закупок возникают в связи или по поводу совершения органом исполнительной власти своей административно-правовой компетенции. Данный вывод можно сделать, например, из анализа законодательства о государственном Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Части первой (под ред. Садикова О.Н.) М. 1998. С.673.

материальном резерве. В-шестых, для споров, возникающих в сфере размещения государственного заказа при государственных закупках, законодательством предусмотрен преимущественно административный порядок их рассмотрения1.

государственных и муниципальных нужд является административной свидетельствует и мнение О. А. Ступникова о том, что дела об обжаловании действий (бездействий) заказчика, органа, уполномоченного на размещение заказов, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной и котировочной комиссии должны рассматриваться судами в порядке административного производства2. Кроме того, за нарушение норма Закона о контрактной системе и Закона о защите конкуренции предусмотрена административная ответственность.

Следует не согласиться с мнением Л.В. Ласкина, Я.В. Скляровой, о том, что основной нормой, подлежащей применению при определении законности торгов является статья 449 ГК РФ3, поскольку, в данном случае необходимо разграничивать понятие публичных торгов, проводимых в осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд способом проведения торгов. Основное отличие приведенных понятий состоит в том, что в первом случае оплата товаров, работ, услуг по контракту регулирование специального законодательства. Частью 1 статьи Халиуллин Т. А. Процедуры принятия управленческих решений при конкурсном размещении государственного заказа на поставку продукции для государственных нужд.

М. 1999. 25 с.

Ступников О. А. Административная процедура размещения заказов. М. 2011. С.

14.

Ласкин Л.В., Склярова Я.В. Рассмотрение споров, связанных с применением Закона о размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд //Арбитражная практика. 2008. № 11. С.58 – 68.

регламентировано, что размещение заказов для государственных и муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством о размещении заказов.

осуществления административной процедур осуществления закупок способом проведения торгов, по отношению к нормам ГК РФ являются нормы Закона о контрактной системе - специального федерального закона, регулирующего порядок расходования бюджетных средств.

Кроме того, подзаконное регулирование отношений, возникающих при реализации мероприятий контрактной системы, осуществляется исключительно органами исполнительной власти, что также говорит в пользу административно-правовой природы закупок.

На основании изложенного, административная процедура закупок для государственных и муниципальных нужд, безусловно, обладает основными признаками административной процедуры: представляет собой порядок урегулированных административно-процессуальными нормами, имеет поставщиков, протоколы вскрытия конвертов, рассмотрения и оценки заявок участников закупок) и конечных юридически значимых решениях (протокол подведения итогов), оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права (заключение государственного/муниципального контракта); процедура не имеет своим административных процедур закупок предполагает их охрану от нарушений Бюджетный кодекс Российской Федерации: ввод. Федер. законом Рос. Фед. от июля 1998 г. № 145-ФЗ // Рос.газ. 1998. 12 августа.

правовыми санкциями, представляющими собой вид и меру юридической ответственности.

Анализ всех точек зрения на проблему определения вышеуказанного понятия позволяет выделить также специальные признаки данных процедур, раскрывающих ее специфику и отраслевую принадлежность:

- финансирование из средств бюджета или внебюджетных фондов:

- наличие жестких сроков выполнения административных действий;

- фиксация результата исполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме;

- наступление ответственности должностных лиц за невыполнение требований административной процедуры осуществления закупок;

- специальный субъектный состав.

государственных и муниципальных нуждв контрактной системе понимать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по реализации мероприятий правового, организационного и экономического муниципальных нужд посредством комплексной реализации этапов контрактной системы.

Впервые в законодательстве, регулирующем сферу закупок, введены базовые принципы. С учетом их высокой теоретической и практической значимости, на основе системного анализа приведенных выше признаков административной процедуры осуществления закупок, представляется целесообразным рассмотреть данные принципы и определить возможные пути их реализации.

контрактную систему от ранее существующей системы размещения заказов, является принцип профессионализма, предусматривающий осуществление деятельности заказчика преимущественно на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих соответствующим опытом и знаниями. Переход к инновационному социально ориентированному типу экономического развития возможен только в условиях высокой профессиональной культуры участников закупочного процесса.

Раскрывая юридическое значение принципа профессионализма, А.Н.Борисов, Т.Н. Трефилова в качестве обозначения одной из двух составляющих содержания указанного принципа выделяют осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок; в качестве обозначения другой составляющей содержания принципа профессионализма заказчика определяют обязанности заказчиков, специализированных организаций принимать меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данное утверждение не вызывает сомнения, поскольку указанные составляющие принципа профессионализма основаны на части 5 статьи Закона о контрактной системе, в соответствии с которым заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Кроме того, на реализацию рассматриваемого принципа направлены положения статьи 38 Закона о контрактной системе, предусматривающие необходимость создания заказчиком контрактной службы или назначения заказчиком должностного лица, ответственного за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (контрактного управляющего); а также положения статьи 41 Закона о контрактной системе, предусматривающие и регламентирующие привлечение заказчиками экспертов, экспертных организаций, т.е.

обладающих специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, либо юридического лица (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла)1.

Отсутствие необходимого количества подготовленных кадров – одна из самых существенных проблем в сфере закупок. Чрезвычайно важной в этой связи представляется нацеленность Закона о контрактной системе на формирование предпосылок для профессионализации сферы закупок и использовании принципов персонификации ответственности.

Белов В.Е. указывает, что реализация полномочий государственных заказчиков, связанных с формированием и реализацией целевых программ различного уровня и иных программ (проектов) в сфере государственных заказов, требует высокой степени профессионализма должностных лиц, участвующих в данном процессе (дирекций целевых программ и др.). Это требует организации подготовки соответствующих специалистов2.

Разделяя данную позицию, Андреева Л.В. отмечает, что эффективность функционирования системы закупок определяется многими факторами, среди которых профессионализм чиновников3.

Заказчики, члены конкурсных, аукционных, котировочных комиссий должны поддерживать уровень квалификации, в том числе путем проведения профессионального переобучения. Необходимо создавать методическую Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). М.: Деловой двор. 2013. С. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М. 2011. С. 139.

Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд:

правовое регулирование. М.: ВолтерсКлувер. 2009. С.3.

специальных программ значительно повысит эффективности процедур закупок.

Полагаем, что с целью невозможности допущения злоупотреблений со стороны коммерческих фирм, которые не имеют квалифицированных кадров, трудовых и финансовых ресурсов для реализации данных программ, формирование профессионалов в сфере закупок должно идти в соответствии с образовательным государственным требованиями, которые представляется необходимым дополнить требованиями кповышению квалификации в сфере осуществления закупок. Следует отметить, что в отличие от действующего на сегодняшний день законодательства, регулирующего правоотношения в сфере закупок, контрактная система включает в себя механизмы управления всем циклом заказа (планирование-размещение-исполнение). В связи с этим требования должны содержать юридические, экономические, управленческие аспекты, а также формировать понимание осуществления планирования и приемки товаров, работ, услуг.

Е.В. Соломонов отмечает, что привлечение научных и учебных эффективности процедур муниципального заказа1.

необходимо предусмотреть меры по созданию:

системы аттестации кадров, занятых в сфере закупок соответствии с профессиональным квалификационным стандартом в данной области;

управлению циклом обеспечения федеральных государственных нужд в Соломонов Е.В. Право муниципального заказа: автореферат дис....канд. юрид.

наук. Омск. 2005. С. 12.

связи с высокими коррупционными рисками. В частности, может быть рассмотрена возможность поощрения служащих за обеспечение высокого качества исполнения государственных контрактов.

Достижение высокого профессионализма участников закупочного процесса позволит обеспечить государственные и муниципальные нужды с максимальным достижением результата и минимальными затратами бюджетных средств.

В Российской Федерации среди заказчиков наблюдается дефицит квалифицированных кадров в сфере закупочного процесса, в первую очередь из-за жесткой административной ответственности даже за незначительные нарушения. Отметим, что специалисты в сфере закупок, как правило, предпочитают осуществлять профессиональную деятельность на стороне участников закупочного процесса, единственная существующая ответственность у которых в настоящее время – реестр недобросовестных поставщиков.

На основании изложенного, сформулированная задача и реализация принципа профессионализма может быть решена не только путем повышения профессионального уровня сотрудников заказчика, уполномоченного органа, но и созданием необходимых стимулов для привлечения специалистов.

осуществляемых деятельность в сфере закупок, весьма актуальной также представляется проблема их добросовестности. Квалификацию сотрудников, как посчитал законодатель, можно повысить путем установления соответствующих требований в Законе. В статье 39Закона о контрактной системе содержится норма об обязательном включении в состав комиссий по соответствующую переподготовку или повышение квалификации. Однако подобными способами, по нашему мнению, нельзя «повысить» их добросовестность. В связи с этим представляется необходимым наряду с совершенствованием соответствующего нормативного регулирования усилить кадровую работу в организациях, выступающих заказчиками в федеральной контрактной системе. Следует разработать и принять Кодекс уполномоченных органов, членов комиссий по осуществлению закупок.

Данный правовой акт, может стать одним из инструментов борьбы с нарушениями в сфере закупок.

Принцип открытости и прозрачности.

Высокую значимость данного принципа подчеркивает В.Е. Белов, рассматривая его как открытую и полную информацию о деятельности в сфере госзаказов и возможность ее широкого и свободного обсуждения;

публичность как возможность участия в формировании и реализации госзаказов широких слоев населения (организаций гражданского общества и отдельных граждан)1.

Не смотря на то, что роль сети Интернет в сфере осуществления закупок значительно возросла за последнее время, вопрос о качестве и доступности размещаемой информации для ее конечных потребителей стоит до сих пор. Представляет интерес мнение И.В. Бегтина,который под качеством и доступностью информации для ее конечных потребителей понимает совокупность технических и организационных решений, обеспечивающих потребителям своевременное и удобное получение информации, возможность сопоставления сведений, полученных из разных аналитического материала2.

Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. С. 288.

Бегтин И.В., Потемкин М.И. Текущее состояние информационного обеспечения государственных и муниципальных закупок // «ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение». № 11. 2008. С. 118119.

Борисов А.Н., Трефилова Т.Н., комментируя содержание Закона о контрактной системе обозначают следующие три составляющие этого принципа:

во-первых, установлено, что в России обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок (ч. 1). На реализацию этой составляющей направлены в том числе положения комментируемого Закона, предусматривающие возможность ознакомления без взимания платы с конкурсной документацией (ч. ч. 3 и 4 ст. 50), информацией, связанной с проведением электронного аукциона (ч. 6 ст. 60), документацией об электронном аукционе (ч. 2 ст. 65), извещением о проведении запроса котировок (ч. 2 ст. 74), документами и информацией, содержащейся в реестре контрактов (ч. 5 ст. 103), информацией, содержащейся в реестре недобросовестных поставщиков (ч. 8 ст. 104);

во-вторых, определено, что открытость и прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе (ч. 2);

комментируемым Законом и размещенная в ЕИС, должна быть полной и достоверной (ч. 3)1.

Данный подход не вызывает сомнения в связи с тем, что одним из основных направлений реализации принципа открытости и прозрачности Закон о контрактной системе является создание единой информационной системы, содержащей данные обо всех этапах закупок, начиная с информационную систему включаются документы по планированию закупок и по реализации планов, информация о заключении и исполнении контрактов, а также иные сведения, предусмотренные законом. Информация является общедоступной в единой информационной системе. Напомним, что Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). М.: Деловой двор. 2013. С. 145.

по ранее действовавшему Закону о размещении заказов (ч. 6 и 8 ст. 16) на официальном сайте для общего доступа бесплатно публиковались только сведения о размещении заказа и заключении контракта.

Л.М. Пахомова указывает на позитивное влияние реализации принципа информационной открытости на уровне муниципального образования:

экономичности, эффективности, информационной открытости, может не только обеспечить качественное выполнение функций органами власти, но и предпринимательства на уровне муниципальных образований»1.

На основе проведенного анализа можно выделить следующие направления развития информационной открытости:

реализация государственной политики в сфере формирования и объединения информационных ресурсов в сфере закупок, обеспечения прав организаций и граждан на информацию;

создание условий для интеграции с единой информационно телекоммуникационной системой Российской Федерации;

обеспечение информатизации органов государственной власти и органов местного самоуправления и внедрение в деятельность электронного документооборота как средства повышения эффективности их действия;

создание и поддержка необходимой информационной инфраструктуры и информационных ресурсов закупок для ее устойчивого социально экономического развития;

потенциала, развитие современного информационного обеспечения закупок.

Наращивание темпов использования информационных технологий в сфере осуществления закупок обеспечивает возможность совершенствования системы закупок в Российской Федерации в целом, позволяет осуществлять Л.М. Пахомова Актуальные проблемы внедрения федеральной контрактной системы в муниципальных образованиях РФ // Местное самоуправление и развитие территорий. 2011. № 3. С. 80-88.

реальный контроль за их проведением, значительно ограничивает коррупцию. Автоматизация системы закупок сейчас находится на начальной стадии, тем не менее прогресс очевиден: информационные технологии внедряются повсеместно, а это является одним из главных условий эффективного использования бюджетных средств, открытости и прозрачности системы государственных закупок.

С указанным принципом тесно связан принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

М.Н. Кудилинский отмечает, что «размер экономии бюджетных средств при размещении государственного заказа быстро стал одним из основных показателей эффективности расходования бюджетных средств.

Впрочем, достаточно быстро был найден способ искусственного улучшения показателей: увеличение начальной цены контракта позволяет поднимать уровень экономии бюджетных средств практически неограниченно.

Опасность состоит в том, что увеличение начальной цены даже при условии абсолютной прозрачности проведения процедур задает неправильный ценовой ориентир для участников закупок. Достижение «бумажной»

экономии косвенно ведет к увеличению расходов»1.

Вместе с тем, понятие эффективное расходование бюджетных средств законодательно не закреплено.

Дж. Блэк, автор Толкового словаря по экономике, определяет эффективность как «достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов»2.

Важно, что эффективность и результативность рассматриваются в федеральной контрактной системе как единый принцип.

Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 3. С. 127 - 132.

Блэк Дж. Экономика: Толковый словарь: Англо- русский. М.: Инфра-М; Весь мир, 2000. С. 225.

В этой связи логичным представляется рассуждение Э.С. Набиуллиной о том, что «эффективность госзакупок – это не только знаменатель, сколько денег мы потратили, но и числитель – какое количество госнужд мы за эти деньги получили. Это важное изменение принципа госзакупок. Чтобы результаты были достигнуты, заказчик должен стать лицом, которое принимает решения и отвечает за них»1.

эффективности управления в сфере закупок, уделяющих повышенное внимание суммам затраченных средств, без учета достигнутых результатов.

Оценка экономической эффективности размещения конкретного заказа может осуществляться по сравнению:

– с максимально возможными в рамках данной, завершившейся к моменту анализа процедуры;

– со сред ним уровнем в исходных условиях с использованием аналогичных процедур;

– с ожиданиями заказчика по какому-либо из основных показателей 2.

Итак, под принципом эффективности расходования бюджетных средств следует понимать, что процедуры закупок должны осуществляться с минимально возможными затратами, и достигать максимальный конечный результат проведения процедур, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

Определять эффективность использования государственных средств необходимо в целях:

Набиуллина Э.С. Федеральная контрактная система должна решить острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок // ГОСЗАКАЗ.Управление.Размещение.

Обеспечение. С.5.

Управление муниципальными закупками: учеб. Пособие. М.: Акад. народ, хоз-ва, 2007. С. 326.

– оценки потенциальной целесообразности государственного финансирования, то есть проверки условия, согласно которому совокупные результаты превышают затраты всех видов в приемлемых размерах;

– оценки преимуществ рассматриваемого проекта государственного финансирования в сравнении с альтернативными;

– ранжирования проектов использования государственных средств по принятой системе показателей эффективности для последующего включения их в бюджет в условиях ограниченных финансовых и других ресурсов 1.

Анализу проблем эффективности и неправомерности использования бюджетных средств посвящена статья Д.В. Замышляева и Е.И. Задорожнюк.

Согласно их позиции, не существует и методики определения эффективности использования бюджетных средств2.

Квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств.

По мнению Н.Н. Асташовой, очевидно, что на сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств и, соответственно, для проведения оценки эффективности3.

Одним из существенных пробелов при оценке эффективности государственных и муниципальных заказов является анализ только одного из этапов закупочной деятельности – этап размещения заказа, что в корне неверно. Важно проанализировать все процессы, происходящие в данной системе: от планирования закупки, заканчивая контролем над ходом исполнения контракта.

Конярова Э.К. Подходы к оценке эффективности использования государственных средств в со ци аль ной сфе ре // Реальный сектор экономики: теория и практика управления. 2006. № 1. С. 106.

Д.В. Замышляев, Е.И. Задорожнюк. Проблемы эффективности и неправомерности использования бюджетных средств сфере размещения государственных заказов//Финансовое право.2009. № 9. С.12.

3 Асташова Н.Н. Механизмы оценки эффективности использования бюджетных средств. //Вопросы экономики и права. 2010. № 11. С. 9 - 13.

осуществления закупок должна учитываться не только экономическая эффективность и эффективность проведенной процедуры, но и социальная эффективность, поскольку одной из целей закупочной деятельности является «удовлетворение конечных потребностей заказчика, а также удовлетворение многообразных потребностей людей: материальных, социальных, духовных»1.

К.Б. Маркелов предлагает для обеспечения принципа результативности и эффективности расходования бюджетных средств включить в Бюджетный кодекс положения по установлению правовых основ государственного регулирования ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок2.

эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

бюджетных средств является:

- недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;

- достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;

Грачев С.В. Эффективность закупок в Нижегородской области. // Центр URL:http://www.mcfr.ru/jour№als/79/15709/22999/23002/index.php 03.04.2011).

Маркелов К.Б. Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права: автореферат дис....канд. юрид. наук. М. 2012. С.16.

- завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.

М.Р. Губайдуллина предлагает оценивать, достигнут ли результат деятельности конкретного учреждения или нет, в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, количественно не определены1.

Авторы учебного пособия «Ценообразование в сфере государственных закупок» указывают, что условиями эффективности государственных закупок в конечном счете являются, во-первых, обеспечение в полной мере государственных нужд, во-вторых, рациональное использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов при реализации государственных заказов2.

направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств:

- установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе;

- участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе в случае непредставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации. В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, не возвращаются;

- установление заказчиком требования об обеспечении исполнения государственного контракта. В этом случае контракт заключается только после предоставления участником конкурса, с которым заключается Губайдуллина М.Р. Неэффективное использование: проблемы, классификация и ответственность// Бюджетный учет. 2012. № 6.

Наумов В.В. Ценообразование в сфере государственных закупок: Учеб.пособие.

М. 2010. С.156.

контракт, обеспечения исполнения контракта. Отметим, что способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных выше участник конкурса (аукциона) выбирает самостоятельно;

- включение в государственный контракт условия об ответственности контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного данным контрактом, например об уплате неустойки (штрафа, пени);

- установление требования к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков, в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о контрагентах (поставщиках, исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими данных контрактов;

- отсутствие в государственном, муниципальном контракте условия об авансовых платежах. Отметим, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя).

Установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, не соответствует принципу эффективности расходования бюджетных средств;

- установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг. Данный механизм позволит заказчикам отслеживать исполнение контрактов контрагентами (поставщиками, подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок Целью федеральной контрактной системы является реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов. Суть принципа единства заключается в соблюдении строгой последовательности реализации предусмотренных стадий осуществления закупок. Построение процедур осуществления закупок позволит установить единообразие и оптимизацию при проведении процедур осуществления закупок.

Для реализации данного принципа необходимо обеспечить увязку в единый процесс уже существующих этапов обеспечения государственных нужд от прогнозирования до осуществления расчетов по государственным контрактам и получения ожидаемых результатов работ, а также интеграцию информационных ресурсов, связанных с подготовкой и реализацией государственных контрактов, в том числе официального сайта Российской Федерации в сети «Интернет» для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд и информационных систем по вопросам федеральных целевых программ и федеральной адресной программе.

Принцип обеспечения конкуренции Понятие «конкуренция» определено в п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В качестве одной из двух составляющих указанного принципа часть статьи 18 Закона о контрактной системе среди целей функционирования контрактной системы в сфере закупок называет создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. В развитие данного О защите конкуренции: Федер. закон Рос. Федерации от 26 июля 2006 г. №135Ф3 « // СЗ РФ. - 2006. – 31 июля.

положения также предусмотрено, что любое заинтересованное лицо имеет нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Раскрывает данный принцип положение пункта 4 статьи 3 Закона о контрактной системе, определяющее участника закупки как любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве составляющей направлены в том числе положения частей 1, 2 статьи Закона о контрактной системе, согласно которым: участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе; в случае если заказчиком принято решение об ограничении участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), информация о таком ограничении с осуществлении закупки.

Следует обратить внимание на составляющую принципа обеспечения конкуренции, содержащуюся в части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, которая устанавливает, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. В развитие этого положения в данной части также установлен запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами противоречат требованиям комментируемого законодательства, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Данные положения закреплены соответственно тому, как в ст. антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары.

Принцип стимулирования инноваций Сущность принципа стимулирования инноваций состоит в том, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

В российском законодательстве отсутствует понятие инновационной и представляется целесообразным обратиться к положению ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе, предусматривающему, что критерии отнесения высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной регулированию в установленной сфере деятельности. В качестве примера реализации данной нормы следует упомянуть Приказ Минобрнауки России от 1 ноября 2012 г. № 881, которым утверждены критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции1.

Как предусмотрено в пункте 7 части 2 статьи 17 Закона о контрактной системе, информация о закупках которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать Приказ Минобрнауки России от 1 ноября 2012 г. № 881// Рос.газ. 2013. 13 марта.

только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, подлежит включению в планы закупок.

Кроме рассмотренных выше принципов, некоторые ученые выделяют свою систему принципов. Так, Л.Г. Карнатова выделяет основные принципы:

недискриминация, транспарентность, справедливость, эффективность, принципов административных процедур закупок для государственных и административной процедуры; обеспечение конфиденциальности сведений;

анонимность участия; равный доступ к торгам всех потенциально заинтересованных лиц; запрет на участие в торгах для отдельных категорий (максимальной) цены контракта2. М.Н.Кудилинский называет в качестве принципов административной процедуры размещения заказов принцип целенаправленности, принцип непрерывности процедуры размещения заказов; гласности и открытости; эффективности и экономичности; сочетания коллегиальности и единоначалия.

На основе проведенного анализа представляется целесообразным ввести в Закон о контрактной системе принцип автоматизации процедур осуществления закупок, принцип презумпции невиновности заказчика при Каранатова Л.Г. Учебное пособие Управление государственными и муниципальными заказами в Санкт-Петербурге. Санкт-Петербург. 2008.

Ступников О. А. Административная процедура размещения заказов. М. 2011. С.

14.

обстоятельствами.

Развитие и широкое применение информационных технологий в различных сферах является глобальной тенденцией развития Российской Федерации.

информационного общества в Российской Федерации (далее - Стратегия) является внедрение в деятельность органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих Стратегии является совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок. В рамках реализации данного положения, в некоторых муниципальных образованиях, например, в городе Челябинске реализованы масштабные проекты по внедрению электронного документооборота в закупочном процессе.

Система электронного документооборотапредставляетсобой организационно-техническую систему, обеспечивающую процесс создания, управления доступом и распространения электронных документов по размещению и исполнению муниципального заказа в компьютерных сетях.

уполномоченным органом и заказчиками в процедурах планирования, размещения и исполнения муниципального заказа.

Предпосылкой перехода к автоматизации закупок для муниципальных нужд является необходимость создания информационно-технической Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утв.

Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

платформы для автоматизации процесса хранения, обработки данных по размещению муниципального заказа.

Подводя итог сказанному отметим, что модернизация программноаппаратного комплекса осуществления закупок и консолидация данных о проводимых закупках на официальном сайте способствует реализации основополагающего принципа осуществления закупок повышению электронного документооборота позволит повысить прозрачность и открытость работы органов местного самоуправления, отвечающих за распределение и эффективное использование материальных ресурсов бюджета.