На правах рукописи

Леонов Виктор Васильевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО

УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ

РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ

Специальность

08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

(менеджмент)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Новосибирск – 2012 1

Работа выполнена в Негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирская академия финансов и банковского дела»

Научный кандидат технических наук, доцент руководитель Бовин Андрей Андреевич Научный доктор экономических наук, доцент консультант Никифорова Людмила Евгеньевна Официальные Князева Ирина Владимировна оппоненты доктор экономических наук, профессор, Сибирский институт – филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заместитель директора Казаков Владимир Владимирович доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский Томский государственный университет», профессор кафедры финансов и учета Ведущая ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при организация Правительстве Российской Федерации»

Защита состоится «28» июня 2012 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.021.01 по экономическим наукам при НОУ ВПО «Сибирская академия финансов и банковского дела» по адресу: 630051, г. Новосибирск, ул. Ползунова, 7, зал заседаний диссертационного совета, ауд. 21.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Сибирская академия финансов и банковского дела»

Автореферат разослан «26» мая 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Никифорова Людмила Евгеньевна

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Концепция социальноэкономического развития РФ до 2020 года, Стратегия инновационного развития России, реализуемые в контексте административной и бюджетной реформ, предопределили необходимость изменения взаимоотношений в системе «бизнес – общество (население) – государство» и формирования систем публичного управления (СПУ) на всех иерархических уровнях. Оказание доступных и качественных публичных услуг населению и эффективное исполнение публичных функций становится приоритетной задачей органов государственного (муниципального) управления (ГМУ).

В процессе формирования СПУ, несмотря на динамичное развитие нормативно-правовой базы, выявляются проблемы теоретико-методического характера. Отсутствуют концепции формирования СПУ социально-экономическим развитием территории (СЭРТ), научно обоснованные механизмы принятия управленческих решений в области: определения потребности в публичных услугах и оценки их качества, взаимодействия органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон. Требует совершенствования организационно-методический инструментарий мониторинга и оценки результативности и эффективности деятельности органов ГМУ, программ СЭР, качества публичных услуг, исполнения публичных функций и др. Таким образом, разработка методических подходов к формированию территориальной системы публичного управления (ТСПУ) представляется крайне актуальной.

Степень научной разработанности темы. Разработка концептуальной модели ТСПУ и методических подходов к ее реализации базируется на исследованиях в области публичного управления и общественного устройства, теории систем, теории организации, теории экономического анализа и др. Теории общественного устройства представлены в трудах Конфуция, Солона, Платона, Аристотеля, Макиавелли и др.

Проблемам публичного управления посвящены работы И.В. Барановой, Е.В. Гриценко, И.А. Мальковской, В.В. Михайлова, Л.Е. Никифоровой, Н.В. Фадейкиной, В.Е. Чиркина, и др. В развитие теории государственного (муниципального) управления большой вклад внесли В. Вильсон, Дж. Муни, А. Рейли, Л. Урвик и др. Исследование базировалось на положениях теории систем, теории организации и теории управления, обоснованных О.С. Виханским, А.И. Наумовым, П.В. Шеметовым, В.В. Щербиной, а также Ст. Биром, Д. Дунканом, Г. Саймоном, Э. Тоффлером и др.

Однако, не получили должного внимания проблемы формирования ТСПУ с учетом удовлетворенности населения и других заинтересованных сторон как субъектов управления, непосредственно участвующих в разработке прогнозов, стратегии СЭРТ, планов, программ, проектов во взаимосвязи с качеством и доступностью предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций, а также их ресурсного обеспечения и эффективности использования бюджетных средств.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальной модели территориальной системы публичного управления и развития ее инструментария, обеспечивающего устойчивое социально-экономическое развитие территории в условиях модернизации механизма предоставления публичных услуг.

Данная цель обусловила постановку следующих задач:

– обобщение концептуальных подходов к формированию СПУ, выявлению заинтересованных сторон как субъектов публичного управления;

– выявление лучших отечественных и зарубежных практик формирования ТСПУ и оценка результативности и эффективности ее функционирования;

– формирование концептуальной модели ТСПУ и элементов механизма ее функционирования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг;

– разработка рекомендаций по совершенствованию инструментов публичного управления и расширению роли населения, по оценке результативности СПУ СЭРТ с учетом эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) программ и удовлетворенности населения.

Объектом диссертационного исследования являются система органов и институтов публичного управления и механизмы их функционирования.

Предмет исследования – управленческие отношения, возникающие в системе публичного управления социальноэкономическим развитием территории в условиях модернизации механизма предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения публичных функций.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод, который позволяет выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. В диссертации использовались методы структурно-системного анализа, синергетический подход, другие методы теории организации, теории управления и др. Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными работами отечественных и зарубежных авторов в области институциональной и эволюционной теории, теорий управления, публичного управления, государственного и муниципального управления, общественных финансов и др.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые документы, в том числе административные регламенты, которые определяют механизм функционирования системы ГМУ на всех иерархических уровнях, официальная информация Росстата, контрольно-счетных палат, официальных сайтов, публикаций в периодических и научных изданиях, материалов научно-практических конференций, а также результаты проводимых автором в течение 2004–2011 гг. исследований в области повышения эффективности ГМУ в контексте административной и бюджетной реформ.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)» Паспорта специальностей ВАК РФ в части: п. 10.2.

Сущность, структура и отличительные особенности публичного управления, основные тенденции и направления развития в современных условиях. Принципы организации ресурсов и публичного управления; п. 10.3. …Особенности национальной организации системы публичного управления…; п. 10.6. Управление по результатам. Система ответственности в сфере публичного управления.

Научная новизна результатов исследования. Разработаны концептуальная модель территориальной системы публичного управления и инструментарий управления взаимодействием заинтересованных сторон в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории за счет повышения эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) целевых программ, а также качества публичных услуг и исполнения публичных функций.

Научные результаты, выносимые на защиту. К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором и обладающим научной новизной, относятся следующие:

– на основе выявленных закономерностей развития государственного и муниципального управления, обусловленных влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг, уточнены понятия «публичное управление», «публичная услуга», «результативность и эффективность публичного управления» и разработан методологический подход к формированию территориальной системы публичного управления, отличающейся представлением населения как специфического элемента управляющей системы, повышением степени ответственности как собственно органов публичного управления, так и населения (п. 10.2, 10.3);

– обоснована концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, ориентированного на результат и эффективное использование ресурсов, в том числе бюджетных средств, предусматривающая включение населения в число субъектов указанной системы и обеспечивающая формирование и реализацию прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социальноэкономического развития на принципах SMR (customer management of relationships) и согласования интересов различных общественных групп, бизнес-структур, органов власти и местного самоуправления в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе (п. 10.2, 10.3);

– в целях повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами разработаны методические подходы к управлению их взаимодействием, а также к использованию бюджетноналогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социальноэкономического развития и предоставления полного спектра стандартизированных публичных услуг (п. 10.2, 10.6);

– на основе концепции управления по результатам предложена методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления, базирующаяся на показателях эффективности и результативности реализации целевых программ социально-экономического развития территории. Предлагаемый подход отличается от существующих наличием корректирующих коэффициентов, учитывающих качество экспертизы программы, открытость, доступность и транспарентность информации о ходе и результатах ее реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевой программы (п. 10.6);

– для обеспечения реализации принципов публичного управления (транспарентности, открытости и др.) на основе обобщения лучших практик субъектов РФ усовершенствованы механизмы исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социально-экономического развития территории (п. 10.3, 10.6).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы состоит в формировании концептуальной модели публичного управления, ориентированной на предоставление качественных публичных услуг и обеспечивающей активное взаимодействие органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон в процессах управления СЭРТ. Практическая значимость исследования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг состоит в развитии инструментов СПУ (система работы с наказами избирателей, публичные слушания, бюджетно-налоговый паспорт (БНП) и др.), обеспечивающих повышение результативности функционирования ТСПУ.

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования использованы в деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области, Исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение», администраций Маслянинского и Краснозерского районов, МИСБФМ, о чем свидетельствуют справки (акты) о внедрении. Основные положения работы представлялись на секционном заседании Байкальского экономического форума (г. Иркутск, 2002 г.); МНПК «Местное самоуправление и стратегия устойчивого развития крупного города» (г. Новосибирск, 2004 г.), «Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004–2010 годах» (г. Новосибирск, 2010 г.), круглом столе «Эффективность управления федеральным бюджетом» НИИ СП РФ (Москва, 2005 г.) и др.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 15 работ общим объемом 54,65 п.л. (из них авторских – 13,2 п.л.), в том числе 2 монографии (45,8 п.л. / авторских 6,3 п.л.), 6 статей (3,55 п.л./авторских – 3,1 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (174 источника) и 6-ти приложений, основной текст изложен на 167-ми страницах.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи исследования, определены его объект и предмет, теоретическая и практическая значимость работы, а также новизна полученных результатов.

В первой главе «Теоретические основы и концептуальные подходы к формированию территориальной системы публичного управления на уровне субъекта РФ» представлены сущность, структура, отличительные особенности, отечественный и зарубежный опыт публичного управления СЭРТ, обоснован авторский методологический подход к формированию ТСПУ СЭР на уровне субъекта РФ, а также собственно концептуальная модель ТСПУ СЭР.

Во второй главе «Методическое обеспечение функционирования системы публичного управления социальноэкономическим развитием территории в условиях модернизации механизма предоставления публичных услуг» разработаны механизм взаимодействия органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон в процессе публичного управления, методическое обеспечение формирования и использования БНП в целях обоснованности прогнозно-плановых решений и повышения качества публичных услуг, а также методические подходы к оценке эффективности и результативности функционирования ТСПУ.

В третьей главе «Практические аспекты реализации инструментария системы публичного управления социальноэкономическим развитием территории» представлены результаты оценки эффективности и результативности функционирования СПУ СЭРТ (на примере регионов), рекомендации по развитию системы сбора и выполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов ТСПУ, указаны возможности применения БНП в процессе формирования прогнозов и программ СЭРТ.

В заключении представлены основные результаты выполненного диссертационного исследования, сформулированы выводы и рекомендации.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ,

ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. На основе выявленных закономерностей развития государственного и муниципального управления, обусловленных влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг, уточнены понятия «публичное управление», «публичная услуга», «результативность и эффективность публичного управления», и разработан методологический подход к формированию территориальной системы публичного управления, отличающейся представлением населения как специфического элемента управляющей системы, повышением степени ответственности как собственно органов публичного управления, так и населения.

Современные подходы к управлению социально-экономическими системами на макроуровне базируются на концептуальной модели взаимодействия бизнеса, общества (населения) и государства, эффективное функционирование которой обеспечивает повышение качества жизни населения. Категория «качество жизни» отражает те существенные обстоятельства жизни населения, которые определяют степень достоинства и свободы личности каждого человека. Основываясь на систематизации различных подходов к категориям «государственное (муниципальное) управление», «публичное управление» и др., автор доказывает, что государство выступает как посредник между обществом и его индивидами, т.е. члены общества являются не только налогоплательщиками, избирателями и потребителями публичных услуг, но индивидами, которые несут определенную ответственность за выработку государственной (муниципальной) политики и эффективность механизмов ее реализации.

Под публичным управлением автор понимает деятельность органов государственного (муниципального) управления при непосредственном участии граждан и других заинтересованных сторон, направленную на формирование и развитие общественных отношений в целях устойчивого развития государства, ориентированного на обеспечение прав и свобод граждан и удовлетворение их потребностей в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. В рамках механизма реализации стратегии долгосрочного СЭР государства, СПУ трансформируется в ТСПУ, обеспечивающую учет уникальных потребностей и нужд населения, обусловленных спецификой развития территории. Разработанный автором методологический подход к формированию ТСПУ на уровне субъекта РФ представлен в табл. 1.

Таблица 1 – Иллюстрация методологического подхода к формированию ТСПУ (фрагмент) Цель Повышение качества жизни, обеспечение прав и свобод граждан, удовлетворение их потребностей и достижение общественного согласия в краткосрочной и долгосрочной перспективе, базирующегося на активном участии населения в процессах публичного Окончание таблицы Парадигма Развитие взаимодействия бизнеса, общества и государства в целях управления повышения качества жизни населения Специфика Роль территории и ее геополитическое значение в структуре натерриториаль- циональной экономики. Отношения органов ГМУ с хозяйствуюной среды щими субъектами. Уровень гражданской активности населения.

Объект управ- Процессы СЭРТ. Процессы предоставления публичных услуг, исления полнения публичных функций. Процессы взаимодействия с заинтересованными сторонами Управляющая ОГВ и ОМСУ, население (граждане, общественные организации и система объединения), др. заинтересованные стороны Принципы Согласованное взаимодействие граждан. Управление взаимодейфункциониро- ствием с заинтересованными сторонами. Транспарентность. Отвания крытость и коммуникативность. Социальная ответственность бизнеса, общества, государства. Эффективность и результативность Ключевые Разработка и реализация сценариев развития, прогнозов, концеппроцессы ции долгосрочного СЭР субъекта РФ, комплексных программ, планов в рамках установленных государственных приоритетов и целевых программ вышестоящих ППО. Управление процессами взаимодействия заинтересованных сторон. Мониторинг качества Методы управ- Изучение и определение потребностей и нужд граждан и общестления ва в целом. Программно-целевой метод. Методы инфокоммуникационного взаимодействия. Экспертные методы (опросы общественного мнения, публичные слушания, наказы избирателей, др.).

Ограничения Целевые приоритеты государственной социально-экономи-ческой политики. Предельные объемы предоставления публичных услуг, обусловленные институциональной средой, уровнем СЭРТ. Качество нормативно-правовой базы процесса публичного управления.

Основные по- Комплекс показателей компетенции (способности субъекта к казатели управлению ключевыми процессами).

Комплекс показателей диагностики процесса в системе раннего предупреждения негативных тенденций в процессе публичного Комплекс оценочных, результирующих показателей.

В работе обоснована следующая трактовка категории «публичная услуга»: урегулированная нормами права и регламентированная деятельность уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, направленная на удовлетворение нужд и потребностей населения, которые формируются в рамках гарантированных государством прав и свобод граждан, а также деятельность по реализации публичных функций.

В диссертации обоснована роль населения как специфического элемента СПУ, выделены его функции, а также ключевые функции органов ГМУ. Основываясь на принципах формирования ТСПУ, ключевых процессах и др., автором обоснована необходимость оценки результативности и эффективности функционирования ТСПУ как интегральных показателей, отражающих качество предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций. Под результативностью функционирования ТСПУ автор понимает степень (уровень) удовлетворения общественных потребностей и нужд населения посредством предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций в соответствии со стандартами, административными регламентами, установленными для данного временного периода предельными объемами услуг, с учетом достижения целевых показателей и темпов СЭР территории; под эффективностью публичного управления – отношение достигнутых результатов к затраченным бюджетным ресурсам. Такой подход обусловливает необходимость разработки концептуальной модели СПУ СЭРТ в единстве с подсистемой управления бюджетным процессом.

2. Обоснована концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, ориентированного на результат и эффективное использование ресурсов, в том числе бюджетных средств, предусматривающая включение населения в число субъектов указанной системы и обеспечивающая формирование и реализацию прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социально-экономического развития на принципах SMR (customer management of relationships) и согласования интересов различных общественных групп, бизнес-структур, органов власти и местного самоуправления в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе.

Построение модели системы публичного управления СЭРТ базируется на определении той ценности, которая обеспечивается всем заинтересованным сторонам (гражданам, общественным организациям (объединениям), хозяйствующим субъектам, государству) на условиях минимизации издержек создания этой ценности. В ТСПУ в качестве ценности для граждан выступают доступные качественные публичные услуги, удовлетворяющие потребности и нужды большинства членов общества; для бизнесструктур – наличие комфортной среды, способствующей росту деловой активности и повышению конкурентоспособности хозяйствующих субъектов; для органов ГМУ – обеспечение качества жизни на основе устойчивого СЭРТ. Приоритетным критерием эффективности функционирования ТСПУ является степень удовлетворенности указанных субъектов в соотношении с затраченными бюджетными ресурсами.

Основываясь на возможностях и перспективах развития инфокоммуникационных технологий, зарубежной практике, а также опыте работы автора в системе ГМУ, разработана концептуальная модель СПУ СЭРТ, базирующаяся на принципах CMR (customer management of relationships – клиент, управляющий отношениями).

Модель ТСПУ (рис. 1) принципиально отличается от действующей в России системы ГМУ, в которой население до настоящего времени выступает, в первую очередь, в качестве клиента – получателя публичных услуг. В предлагаемой концептуальной модели, ориентированной на обеспечение качества жизни, баланс власти смещается в сторону населения и других заинтересованных сторон, участвующих в идентификации и формализации общественных потребностей. В диссертации представлена сравнительная характеристика действующей системы ГМУ и предлагаемой СПУ СЭРТ, определены условия успешной реализации предлагаемой концепции, а также формы участия основных субъектов в ТСПУ СЭР.

В работе обоснован комплекс основных принципов внедрения механизма публичного управления СЭРТ, включающий следующие модули:

– повышение эффективности СПУ СЭРТ с учетом согласования инструментов бюджетной и административной реформ;

– повышение уровня компетентности субъектов системы – ТСПУ СЭР в целях адекватного исполнения правил (административных регламентов) и четких процедур предоставления публичных услуг определенной стоимости и надлежащего качества;

ТСПУ СЭР

• комплексное СЭРТ в целях создания • социальная справедливость: выравнивание доступа граждан (вне завикомфортной среды жизнедеятельности симости от места их проживания) к основным общественным услугам и Рисунок 1– Иллюстрация концептуальной модели публичного управления СЭРТ Обеспечивающая подсистема: нормативно-правовое обеспечение; человеческие ресурсы, материальнотехническое, финансовое, организационно-технологическое, учетно-аналитическое и др. обеспечение – мониторинг и оценка эффективности и результативности функционирования ТСПУ СЭР.

3. В целях повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами разработаны методические подходы к управлению их взаимодействием, а также к использованию бюджетно-налогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социально-экономического развития и предоставления полного спектра стандартизированных публичных услуг.

Формируемый в ТСПУ механизм взаимодействия заинтересованных сторон базируется на принципах партнерства и подотчетности (прозрачности, готовности реагирования на возникающие проблемы, соблюдения заинтересованными сторонами законодательных требований, кодексов, стандартов, стратегий и иных добровольных обязательств) субъектов, среди которых в диссертации выделены: органы ГМУ; население; органы технического регулирования и стандартизации, разработчики рейтингов и индексов, инвесторы (субъекты бизнес-среды), экспертные (в том числе граждане, общественные советы) и аудирующие организации, научно-образовательные организации, СМИ, а также техноструктуры, обеспечивающие развитие инфокоммуникационных технологий. В диссертации представлен разработанный автором структурированный процесс идентификации заинтересованных сторон, включающий их роли, функции, способы взаимодействия в ТСПУ.

Исходя из того, что роль населения как субъекта публичного управления СЭРТ принципиально изменяется, создаются условия для достижения общественного согласия при распределении бюджетных средств в соответствии с коллективно установленными приоритетами подлежащих удовлетворению потребностей. В работе охарактеризован процесс реализации бюджетных полномочий по оказанию публичных услуг и исполнению публичных функций с участием населения, а в качестве действенной формы его участия выделены территориальные организации самоуправления (ТОС). В диссертации систематизированы принципы и функции деятельности ТОС, а также способы повышения эффективности взаимодействия органов ГМУ с населением и результативности деятельности ТОС.

Поскольку решение задач в области СЭРТ, обеспечении качества предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций непосредственно зависит от ресурсного обеспечения программ, проектов, планов и качества бюджетного планирования, прогнозирование доходной части местного бюджета, как обосновано в работе, требует эффективной системы взаимодействия органов ГМУ и территориальных подразделений ФНС с бизнес-структурами. В качестве инструмента, обеспечивающего эффективное взаимодействие заинтересованных сторон, предложен бюджетно-налоговый паспорт (БНП). В диссертации представлены результаты апробации БНП (данные по г. Заринску Алтайского края – в табл. 2).

Применение БНП, как инструмента ТСПУ СЭР, базируется на создании единой информационной системы, основу которой составляют данные статистической, финансовой и налоговой отчетности, что обеспечивает высокий уровень его верификации.

4. На основе концепции управления по результатам предложена методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления, базирующаяся на показателях эффективности и результативности реализации целевых программ социальноэкономического развития территории. Предлагаемый подход отличается от существующих наличием корректирующих коэффициентов, учитывающих качество экспертизы программы, открытость, доступность и транспарентность информации о ходе и результатах ее реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевой программы.

Основным инструментом управления по результатам, обеспечивающим реализацию приоритетных направлений СЭРТ, являются целевые программы (ЦП), которые выступают эффективным механизмом ТСПУ и призваны обеспечить требуемый уровень концентрации финансовых и других ресурсов. Для обеспечения результативности реализации ЦП в диссертации представлены Таблица 2 – Форма бюджетно-налогового паспорта Муниципального образования (МО) г. Заринск Алтайского края по состоянию на 01.01.2011 г. (фрагмент) Раздел 1. Общая характеристика (19 показателей) Раздел 2. Основные показатели финансового состояния МО (21 показатель) Раздел 3. Основные параметры бюджетной системы (7 показателей) Раздел 4. Налог на доходы физических лиц (8 показателей) Раздел 5. Имущественные налоги (13 показателей) Раздел 6. Налоги на совокупный доход (21 показатель) 6.1 Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной 6.2 Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности (ЕНВД) 6.3 Единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН) Раздел 7. Задолженность перед бюджетом по налогам и сборам (4 показателя) Раздел 8. Сведения о налоговом потенциале МО (10 показателей) ному налогу Раздел 10. Целевые программы СЭР (более 20 показателей) Раздел 11. Публичные услуги (более 10 показателей) особенности системы индикативного планирования в ТСПУ СЭР, методическое обеспечение мониторинга выполнения программных мероприятий и программы в целом. В работе обоснован вывод о необходимости разработки модельной методики оценки ЦП, обеспечивающей соизмерение эффекта (результата) реализации ЦП с затратами на их финансирование, а также методики оценки результативности, основанной на определении степени достижения целевых индикаторов, заявленных в паспорте ЦП, и оценки уровня соответствия механизма управления ЦП требованиям и принципам публичного управления. В диссертации представлена методика оценки эффективности и результативности ТСПУ СЭР на основе оценки эффективности реализации комплекса целевых программ и использования бюджетных средств:

R – интегральный показатель результативности реализации где aif – фактическое значение индикатора, достигнутое в ходе реализации ЦП, i = 1, …, n; ki – весовое значение i-го индикатора результативности; n – количество целевых показателей, используемых для оценки; q1, q2, q3 – корректирующие коэффициенты, учитывающие, соответственно, качество экспертизы проекта и результатов реализации ЦП, уровень открытости и гласности процедур разработки, принятия, реализации, мониторинга ЦП, транспарентность предоставляемой обществу информации, уровень удовлетворенности населения результатами реализации ЦП. При этом:

0 q1 0,5;0 q2 0,25; 0 q3 0,25.

Корректирующие коэффициенты q1, q2, q3 определяются на основе экспертных методов, в том числе по результатам опросов общественного мнения, анализа информативности официальных сайтов органов ГМУ и т.д. Содержание корректирующих коэффициентов и подходы к их оценке представлены в работе.

Результаты апробации предлагаемого методического подхода представлены на примере оценки эффективности и результативности реализации ведомственной целевой программы (ВЦП) «Безопасность дорожного движения в г. Новосибирска» (табл. 3).

Таблица 3 – Результаты реализации ВЦП «Безопасность дорожного движения в г.Новосибирске» (2008 – 2010 гг.) Сокращение кол-ва лиц, погибших в результате ДТП, % 15 – 20 Сокращение кол-ва пострадавших в ДТП, чел. 1530 Паспортом ВЦП предусмотрено 5 количественно выраженных целевых индикаторов, позволяющих оценить эффективность реализации программы; при оценке результативности ВЦП дополнительно введены два индикатора.

Показатель результативности реализации ВЦП при ориентации на нижний уровень целевого индикатора составил 75 %, при ориентации на верхний уровень целевого индикатора – 65,6 %.

Проведенный анализ выявил снижение эффективности ВЦП с 40,8 % в соответствии с паспортом программы до 37,7 % при фактическом исполнении. Оценка корректирующих коэффициентов (q1, q2, q3), которые составили 0,21, 0,19, 0,15, соответственно, представлена в работе.

Интегральный показатель результативности реализации ВЦП составил 0,39 при снижении эффективности при ее реализации на 7,7 %. Полученные результаты создают основу не только для корректировки ВЦП, но, прежде всего, для совершенствования процессов управления взаимодействием заинтересованных сторон в ТСПУ.

5. Для обеспечения реализации принципов публичного управления (транспарентности, открытости и др.) на основе обобщения лучших практик субъектов РФ усовершенствованы механизмы исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социальноэкономического развития территории.

Проведенный автором анализ законотворческой практики в части регламентации системы сбора и выполнения наказов избирателей (табл. 4), результаты которого представлены в диссертации, позволил уточнить понятия «предложения избирателей», «наказы избирателей» и разработать принципы работы с наказами избирателей в ТСПУ СЭР.

Таблица 4 – Исполнение в 2011 г. наказов избирателей, данных депутатам пятого созыва Законодательного собрания в 2010 г. на период полномочий (до октября 2015 г.) (фрагмент) (сель- (на 5 бюдТУАД, 2011 г.) Итого 635 316 174,16 1415,90 230,97 17,02 150,54 65,49 2054, Общественное измерение исполнения наказов представляет собой оценку соответствия полученных результатов ожиданиям населения, в том числе с учетом сроков и качества исполнения работ. Результативность и эффективность работы с наказами избирателей не учитываются в рассмотренных законах «О наказах», но развитие институциональной базы публичного управления обязывает, по мнению автора, оценивать данные показатели. Результативность исполнения наказов характеризует степень соответствия полученных результатов ожиданиям граждан, формализованных в программе наказов (или в специальном задании), в том числе с оценкой сроков и качества выполненных работ. Эффективность исполнения наказов рекомендуется оценивать по наказам, исполнение которых требует существенных затрат бюджетных средств на основе сопоставления затрат и ожидаемой (и фактической) экономией при эксплуатации объекта.

В диссертации разработана форма программы наказов избирателей депутатам, предложена схема регламентации работы с наказами на стадии их сбора и реализации на различных уровнях ТСПУ, а также выделена роль депутата как посредника между населением и другими субъектами ТСПУ.

В работе доказано, что публичные слушания (также как и наказы избирателей) должны стать инструментом СПУ СЭРТ, эффективность их проведения влияет на эффективность и результативность функционирования ТСПУ. Публичные слушания позволяют упорядочить взаимодействие органов ГМУ с множеством общественных организаций (объединений), прежде всего, при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку в процессе их проведения оценивается динамика развития потребностей населения и эффективность реализации ЦП как основы программы СЭРТ. На нижнем уровне ТСПУ создаются условия формирования у населения компетенций в области публичного управления, гражданской и социальной ответственности.

В диссертации представлены модельные региональные законы, определяющие процедуру проведения публичных слушаний, а также механизм работы с наказами избирателей.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК России 1. Никифорова Л.Е., Леонов В.В. Концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории // Сибирская финансовая школа. 2012. № 3 (0,9 / 0,45 п.л.).

2. Леонов В.В. Реформирование бюджетной системы как условие повышения качества муниципальных услуг// Сибирская финансовая школа. 2012. № 1 (0,45 п.л.).

3. Леонов В.В. Реализация государственных и муниципальных услуг – инструмент перехода к новым межбюджетным отношениям в сфере публичного управления // Сибирская финансовая школа. 2011.

№ 4 (0,75 п.л.).

4. Леонов В.В. Бюджетный процесс как комплекс управленческих задач // Вестник АКСОР. 2010. № 1 (12) (0,6 п.л.).

5. Леонов В.В. Региональные бюджеты в бюджетной системе Российской Федерации // Сибирская финансовая школа. 2009. № 6 (0,45 п.л.).

6. Леонов В.В. Социально-экономическое развитие региона: проблемы управления // Сибирская финансовая школа. 2006. № 2 (0,4 п.л.).

7. Леонов В.В., Папело В.Н., Головко В.М. и др. Муниципальное управление социально-экономическим развитием Маслянинского района Новосибирской области: пилотный проект / под науч. ред. д-ра экон. наук, проф. В.Н. Папело. Новосибирск: СибАГС, 2006 (25,5 / 3,2 п.л.).

8. Фадейкина Н.В., Баранова И.В., Никифорова Л.Е., Леонов В.В. и др. Развитие инструментария взаимодействия субъектов системы публичного управления социально-экономическим развитием территории / под науч. ред. д-ра экон. наук, проф. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск:

САФБД, 2012 (20,3 / 3,1 п.л.).

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях 9. Баранова И.В., Леонов В.В. Методические подходы к регламентации процедур оценки эффективности и результативности целевых программ как инструментов территориальной системы публичного управления // Инновационная экономика: от теории к практике: сборник науч. трудов по материалам междунар. научно-практич. конференции. Новосибирск: САФБД, 2011 (0,8 / 0,4 п.л.).

10. Фадейкина Н.В., Леонов В.В. Бюджетно-налоговый паспорт как инструмент территориальной системы управления // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004–2010 годах:

сб. науч. тр. Новосибирск: САФБД, 2010. (0,9 / 0,5 п.л.) 11. Фадейкина Н.В., Леонов В.В. О трансформации механизма планирования бюджетных ассигнований // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004–2010 годах: сб. науч. тр.Новосибирск: САФБД, 2010. (0,8 / 0,5 п.л.) 12. Никифорова Л.Е., Леонов В.В. Механизм взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, населения и других заинтересованных сторон в процессе публичного управления // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004–2010 годах: сб. науч.

тр.Новосибирск: САФБД, 2010. (0,8 / 0,4 п.л.) 13. Леонов В.В. Актуальные вопросы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник. 2010.

№13 (399). (0,8 п.л.).

14. Леонов В.В. Совершенствовать бюджетный процесс // Вестник Совета Федерации. 2009. № 7. (0,7 п.л.).

15. Леонов В.В. Совершенствование бюджетного процесса в Новосибирской области // Сборник научных статей «Анализ эффективности федерального бюджета: вопросы теории и практики». М.: ГНИИСА СП РФ, 2006. (0,5 п.л.).

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Редакционно-издательский отдел Сибирской академии финансов и банковского дела (г. Новосибирск).

630051, Новосибирск, ул. Ползунова, 7. Тел. 8 (383) 278-85-74. Факс 8 (383) 279-73-83. Для корреспонденции:

630051, Новосибирск, а/я 134. E-mail: [email protected], [email protected]