[ «ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ПРАВА ...»
На правах рукописи
Кирин Анатолий Вадимович
ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОГО ПРАВА
Специальность 12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена на кафедре административного права и процесса юридического факультета им. М.М.Сперанского ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Шергин Анатолий Павлович доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Чепурнова Наталья Михайловна
Ведущая организация: Институт государства и права Российской академии наук
Защита состоится 29 мая 2012 г. в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119571, г. Москва, пр.
Вернадского, д. 82, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Автореферат разослан « » апреля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Л.А.Емелина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. История становления и развития административной ответственности как вида юридической ответственности в российском праве насчитывает уже почти сто пятьдесят лет. После отмены в 1861 г. крепостного права и судебной реформы 1864 г., в рамках развития уголовного права как фактической подотрасли полицейского права (важнейшей тогда комплексной публично-правовой отрасли), «маловажные»
преступления стали постепенно выделяться в особую разновидность правонарушений внутри общей системы публично-правовых деликтов с применением к ним упрощенной (преимущественно внесудебной) процедуры их назначения.
По мере реформирования правовой и судебной системы Российской империи, в процессе преобразования полицейского права в административное, а также предметного обособления государственного права, уголовного права и других новых отраслей, промежуточный этап развития института маловажных преступлений завершился их формальным выделением в самостоятельный вид уголовно-правовых деликтов (проступков) в Уголовном уложении 1903 г.
Уже в послереволюционные годы, в связи с принятием первых советского Уголовного кодекса 1922 г. и профильных декретов советской власти об административной ответственности 1921 и 1923 гг., произошло реальное законодательное разграничение в российском праве уголовных преступлений и административных проступков. Именно начало 20-х гг.
поэтому можно считать датой рождения и окончательного обособления административной ответственности как самостоятельного нового вида юридической ответственности и нового профильного института советского административного права.
В условиях сталинского СССР, где административному праву (после периода полного запрета в 20-х - 30-х гг. этой «буржуазной» отрасли права) была отведена лишь роль научного «проводника» политики коммунистической партии в сфере государственного управления, институт административной ответственности бессистемно развивался достаточно долго только в форме разрозненных законодательных и подзаконных актов и норм.
Изменилась эта ситуация лишь в условиях относительной политической «либерализации» после прихода к власти Н.С.Хрущева, когда, наряду с активизацией в юридической науке исследований по ранее запретной проблематике законодательной защиты прав граждан и гарантий их соблюдения (в том числе и в сфере административного принуждения) параллельно активизируется (причем не без учета властью отдельных из публично обсуждавшихся тогда учеными в юридической литературе практических рекомендаций) и профильная законотворческая деятельность.
Позитивное влияние хрущевской «оттепели» на изменение общественного правосознания и государственных приоритетов в направлении развития мало востребованного ранее цивилизованного правового и процедурного механизма ответственности за административные правонарушения стимулировало в период брежневской «застойной»
стабильности 60-х - 70-х гг. многочисленные профильные научные исследования, что в законодательной сфере к началу 80-х гг. вылилось в принятие Основ законодательства Союза ССР об административных правонарушениях и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Вместе с тем изначально недальновидное и методологически спорное решение советских правоведов о разделении в рамках отраслевой науки предметно единого института административной ответственности на отдельные материальную и процессуальную составляющие надолго затормозило поступательное развитие этого комплексного правового института и преобразование его в полноценную подотрасль административного права.
Принятие в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, закрепившей изменившиеся после распада СССР реалии государственного устройства и принципы организации правовой системы суверенной Российской Федерации, заложило политико-правовую основу для разработки и реализации в стране правовой, административной и судебной реформ. Формирование и развитие системы нового российского законодательства, реорганизация системы и механизма государственного управления послужили важными поводами и к активизации научных исследований в направлении серьезного реформирования классической советской теории административного права.
В системе российского административного права за последние десятилетия сложились и законодательно оформились многие новые административно-правовые подотраслевые блоки норм: служебное право, информационное право, нотариальное право, таможенное право, миграционное право, лицензионное право и некоторые другие.
Одной из таких новых подотраслей, причем в отличие от других (названных выше) фактически уже достаточно давно сложившейся, является и «выросшее» из советского института административной ответственности административно-деликтное право, которое, однако, до сих пор окончательно не признано отраслевой наукой.
В этой связи объективно назрела необходимость критической переоценки советской концепции института административной ответственности и обоснования теории административно-деликтного права как новой полноценной подотрасли российского административного права.
Поэтому задача комплексного анализа нормотворческой и правоприменительной практики в административно-деликтной сфере и разработки путей, правовых средств и форм дальнейшего развития адекватных современным условиям теории административной ответственности, в последние годы стала одной из наиболее актуальных для науки административного права.
Таким образом, необходимость решения давно назревшей в административном правоведении проблемы теоретического обоснования современной концепции административно-деликтного права, установления статусной роли и места этой подотрасли в системе административного права и отраслевой науки, предопределили актуальность и научную востребованность проведения настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере административной ответственности.
Предметом исследования являются положения дореволюционного законодательства России о маловажных проступках, нормы советских законодательных и подзаконных актов об административной ответственности, а также положения и нормы Конституции Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, профильных и отраслевых актов федерального законодательства, законодательных актов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и иных нормативных правовых актов, регулирующих и конкретизирующих правовые основы механизма административной ответственности.
Степень разработанности темы исследования. По известным причинам при сталинском тоталитарном режиме основную роль в обеспечении «должного» для власти поведения граждан методами государственного принуждения выполнял ГУЛАГ, а в качестве формального правового инструмента выступали преимущественно меры уголовной ответственности. Поэтому вплоть до начала 50-х гг. не только в правоведении серьезно не исследовались проблемы административной ответственности, но и административно-деликтное законодательство в «сталинском» СССР в позитивном смысле практически не развивалось.
Только в условиях хрущевской «оттепели» 50-х гг. советская юридическая наука впервые достаточно активно начала исследовать проблемы обеспечения законности, контроля и надзора в государственном управлении и законодательной защиты прав граждан в этой сфере, а также проблемы развития правового механизма административной ответственности. По этим проблемам в указанный период защищали диссертации и публиковали монографии и статьи Березовская С.Г., Карпец И.И., Козлов Ю.М., Козырева Т.И., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Розин Л.М., Шорина Е.В., Якуба О.М. и другие ученые-административисты послевоенного поколения.
В период 60-х - середины 80-х гг. в науке административного права появилось значительное число новационных исследований по актуальным проблемам развития в СССР административно-деликтной, юрисдикционной и административно-процессуальной сфер правового регулирования таких авторов, как Бахрах Д.Н., Галаган И.А., Додин Е.В., Еропкин М.И., Попов Л.Л., Салищева Н.Г., Сорокин В.Д., Тихомиров Ю.А., Хангельдыев Б.Б., Шергин А.П. и другие.
В сложный период «перестройки», развала СССР и постсоветских реформ, на фоне глобальных политико-государственных, экономических и конституционно-правовых преобразований, во вновь ставшей суверенным государством Российской Федерации издавалось не так много серьезных научных работ по теории административной ответственности и концептуальным вопросам развития материальных и процессуальных норм административно-деликтного законодательства. Тем не менее эти проблемы в конце 80-х - 90-е гг. продолжали исследовать Д.Н.Бахрах, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Л.Л.Попов, А.П.Шергин и некоторые другие административисты старшего поколения. Издавались в этот период и отдельные профильные научные работы нового «перестроечнопостсоветского» поколения ученых - Агапова А.Б., К.С.Бельского, А.А.Демина, И.Ш.Килясханова, П.И.Кононова, М.Я.Масленникова, И.В.Пановой, Ренова Э.М., Россинского В.Б., Старилова Ю.Н., Стахова А.И., Хаманевой Н.Ю., Якимова А.Ю. и других авторов.
В отличие от сложных и нестабильных 90-х гг., в последнее десятилетие учеными-административистами было предпринято множество интересных исследований по различным направлениям, конкретным аспектам и специализированным темам административно-деликтной науки:
по теории административных деликтов, административной деликтологии (Агапов А.Б., Денисенко В.В., Дерюга А.Н., Мартынов И.А., Никулин М.И., Россинский Б.В., Шергин А.П. и другие);
по теории административных наказаний (Агапов А.Б., Дугенец А.С., Максимов И.В., Масленников М.Я., Паукова Ю.В., Осипов А.А., Россинский Б.В., Шестакова Е.В., Якимов А.Ю. и другие);
по особенностям административной ответственности и специфике административно-деликтного статуса различных субъектов административных правонарушений, прежде всего юридических лиц и должностных лиц (Демин А.А., Кизилов В.В., Колесниченко Ю.Ю., Масленников М.Я., Минашкин А.В., Панова И.В., Петров М.П., Солдатов А.П., Хавин А.Л., Хараджиев Р.Ф. и другие);
по особенностям административной ответственности и механизму ее реализации по различным профильным категориям и видам правонарушений в конкретных областях, сферах и отраслях государственного управления (Булатов А.К., Бутаева Е.М., Денисова Г.Д., Зырянов С.М., Изутина С.В., Килясханов И.Ш., Колтышев М.С., Кузин В.В., Масленников М.Я., Молчанов П.В., Шалыгин Б.И., Шатов С.А., Якимов А.Ю. и многие другие);
по различным аспектам теории и практики развития административноделиктного (административно-юрисдикционного) процесса (Бахрах Д.Н., Дугенец А.С., Кобесская Т.М., Кононов П.И., Комлев С.В., Косоногова О.В., Масленников М.Я., Машаров И.М., Медеев М.Р., Панова И.В., Старилов Ю.Н., Тоненкова О.А., Чекалина О.В., Фиалковская И.Д., Шатов С.А., Шергин А.П., Якимов А.Ю. и другие);
по развитию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (Александрова Р.С., Антонов А.А., Дмитриев А.Т., Клепиков С.Н., Ломакина В.Ф., Масленников М.Я., Филант К.Г. и другие);
по зарубежному опыту законодательного регулирования в сфере административной ответственности, в том числе развитию административно-деликтного права и законодательства в ставших суверенными государствами бывших союзных республиках СССР (Гаврилова Л.В., Круглов В.А., Татарян В.Г. и другие).
Однако только отдельные из названных авторов в своих работах использовали элементы комплексного методологического подхода к исследованию теоретических проблем административной ответственности и обобщению в целом опыта правового регулирования административноделиктной сферы отношений в постсоветской Российской Федерации. Но и в таких редких случаях цели и задачи подобных работ не претендовали на концептуальные новации и «прорывы» в общей теории административной ответственности, ограничиваясь в основном анализом и обобщением правоприменительной практики по реализации материальных и процессуальных норм КоАП РФ и конкретными предложениями и рекомендациям по возможным коррективам массива действующего административно-деликтного законодательства (Агапов А.Б., Килясханов И.Ш., Масленников М.Я., Стахов А.И., Шергин А.П., Якимов А.Ю. и некоторые другие авторы).
Лишь в работах нескольких ведущих российских ученыхадминистративистов (Бахраха Д.Н., Попова Л.Л., Россинского Б.В., Старилова Ю.Н., Шергина А.П. и некоторых других) в последние годы были предприняты попытки теоретического и методологического обоснования ими своих, скорее «пилотных» (в силу их определенной внутренней противоречивости, дискуссионности или незавершенности), моделей и концепций административно-деликтного права как подотрасли современного административного права Российской Федерации.
В итоге до сих пор большинство исследователей административноделиктной сферы правового регулирования в общеметодологическом смысле ориентированы на устаревшую «советскую» концепцию административной ответственности как института административного права.
Парадокс при этом заключается в том, что многие десятилетия отраслевая наука фактически признавала комплексный характер рассматриваемого административно-правового института и исследовала как минимум пять его традиционных «внутри-институциональных институтов», давно сложившихся в законодательстве и правоприменительной практике:
институт административных правонарушений, институт административных наказаний, институт субъектов административной юрисдикции, институт производства по делам об административных правонарушений и институт исполнения решений по этим делам.
Отсутствие в административном правоведении научных исследований, посвященных комплексному методологическому осмыслению и теоретическому обоснованию целостной современной концепции административно-деликтного права и адекватному реальным условиям структурированию его содержания в системе отраслевой науки, существенно затормозило окончательную формальную трансформацию этого особого предметно и законодательно единого комплекса правовых институтов в подотрасль административного права.
Вместе с тем накопленный за последние 50 лет эмпирический опыт развития профильного законодательства и обширная научная база исследования теории и практики административной ответственности диктует объективную необходимость в логическом завершении долгого процесса преобразования дореволюционного «института маловажных проступков», а затем советского «института административной ответственности» в полноценную подотрасль «административно-деликтного права».
Теоретическую основу исследования составили труды европейских обществоведов, «полицеистов» и правоведов XVII - XIX вв.; исследования отечественных дореволюционных правоведов в области истории развития публичных деликтов и теории полицейского, государственного, уголовного и административного права Российской империи; работы советских правоведов - теоретиков и историков права и юридической ответственности, ведущих современных теоретиков административного права и «профильных» ученых-юристов, занимающихся научной проблематикой административной ответственности.
Как известно, своими корнями современная теория административной ответственности (как и в целом общая теория публично-правовых деликтов) происходит из камеральных идей позднего средневековья об «отрицательных мерах» полицейской деятельности, являвшейся основой всего «внутреннего государственного управления». Эти идеи и теории в европейской науке конца XVII - середины XIX вв., последовательно разрабатывали Н. де ла Маре, И. Г. фон Юсти, Ж. Э. Пюттер, Г. фон Берг, Р.
фон Моль, О.Бэр, К. фон Гербер, Л. фон Штейн, О.Майер и другие преимущественно немецкие и французские ученые.
В дореволюционном правоведении России середины XIX - начала XX вв. теоретическими источниками для авторского исследования стали научные труды и учебники по полицейскому, государственному и административному праву Андреевского И.Е., Белявского Н.Н., Берендтса Э.Н., Гагена В.А., Дерюжинского В.Ф., Евтихеева А.Ф., Елистратова А.И., Ивановского В.В., Кобалевского В.Л., Коркунова Н.М., Кулишера М.А., Лешкова В.Н., Маклакова В.А., Тарасова И.Т., Шпилевского М.М. и других российских правоведов.
В советской юридической науке послереволюционного, сталинского и хрущевского периодов определенный исследовательский интерес для автора вызвали как противоречивые научные публикации 20-х гг. по теории «нового» административного права, так и «политически-корректные»
научные работы 40-х - 50-х гг. по советскому социалистическому административному праву. В первом случае речь идет о работах оставшихся после 1917 г. в России профессоров дореволюционного поколения (Евтихиеве А.Ф., Елистратове А.И., Кобалевском В.Л.) и ученыхадминистративистах первого послереволюционного поколения (Загряцкове М.Д., Карадже-Искрове П.Н.), во втором случае - об учебниках и монографиях нового поколения «советских» ученых-административистов (Ананове И.Н., Берцинском С.М., Власове В.А., Генкине Д.М., Дурденевском В.Д., Дябло В.К., Евтихиеве И.И., Кечекьяне С.Ф., Ландау Б.А., Певзнере С.Л., Г.И.Петрове, Солнцеве К.И., Студеникине С.С., Топчиеве И.С., Турубинере А.И. и других).
В правоведении позднего советского и постсоветского периодов общетеоретической основой диссертационного исследования стали положения из истории, теории и практики развития в советских и постсоветских условиях форм и методов «внутреннего государственного управления» и «полицейской» деятельности, системы и правового механизма государственного принуждения и публично-правовых видов юридической ответственности, содержащиеся в работах теоретиков и историков государства и права и теоретиков уголовного права: Алексеева С.С., Венгерова А.Б., Горшенева В.М., Гуценко К.Ф., Евтеева М.П., Зорькина В.Д., Казимирчука В.П., Калинычева Ф.И., Кирина В.А., Кригера Г.А., Кудрявцева В.Н., Лазарева В.В., Лаптевой Л.Е., Лейста О.Э., Малеина Н.С., Малько А.В., Марченко М.Н., Мокичева К.А., Мулукаева Р.С., Нерсесянца В.С., Пиголкина А.С., Полениной С.В., Самощенко И.С., Сизикова М.И, Скрипилева Е.А., Скрипилева А.Е., А.Ф.Черданцева и других ученых.
Важной отраслевой составляющей теоретических источников настоящего исследования стали работы ведущих советских и современных ученых-административистов «старшего» поколения: Атаманчука Г.В., Бачило И.Л., Бахраха Д.Н., Безденежных В.М., Василенкова П.Т., Вишнякова В.Г., Габричидзе Б.Н., Жданова А.А., Козлова Ю.М., Козырина А.Н., Конина Н.М., Кузьмичевой Г.А., Курашвили Б.П., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Манохина В.М., Пискотина М.И., Побежимовой Н.И., Попова Л.Л., Прониной В.С., Салищевой Н.Г., Сорокина В.Д., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Шергина А.П., Юсупова В.А., Ямпольской Ц.А. и других.
Автор также предметно исследовал и критически оценил идеи и теоретические новации последнего двадцатилетия по административноделиктной и юрисдикционно-процессуальной тематике, близкой предмету данного диссертационного исследования, содержащиеся в диссертациях, научных монографиях, журнальных публикациях, учебниках и учебных пособиях Адушкина В.С., Агапова А.Г., Антонова А.А., Багишаева З.А., Бельского К.С., Гавриловой Л.В., Денисовой Г.Д., Дугенца А.С., Килясханова И.Ш., Круглова В.А., Комлева С.В., Кононова П.И., Кузякина В.П., Максимова И.В., Масленникова М.А., Минашкина А.В., Молчанова П.В., Никулина М.И., Пановой И.В., Россинского Б.В., Солдатова А.П., Старилова Ю.Н., Стахова А.И., Татаряна В.Г., Чекалиной О.В., Якимова А.Ю. и других ученых-административистов уже преимущественно постсоветской «генерации».
Эмпирическую основу исследования составили:
- решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам толкования и разъяснения материальных и процессуальных норм федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях и практики их применения;
- практика общегражданских судов, арбитражных судов и мировых судей по применению и толкованию материальных и процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях;
- практика применения материальных и процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами;
- практика законотворческой деятельности по внесению изменений и дополнений в массив материальных и процессуальных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- практика законотворческой деятельности по развитию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
методологических подходов исследования автором были положены современные учения о методологии научного познания. В работе использовались такие общенаучные и частнонаучные методы исследований, как диалектический, конкретно-исторический, логический, социологический, системный, аналитический, структурно-функциональный, статистический, лингвистический, формально-юридический, сравнительноправовой.
Цели исследования. Целями настоящей диссертационной работы являются комплексное исследование и обобщение опыта формирования и развития института административной ответственности в отечественном праве, а также обоснование на этой основе статусной идентификации административно-деликтного права в качестве новой самостоятельной подотрасли современного административного права Российской Федерации.
Задачи исследования. Соответственно заявленным целям сформулированы и задачи диссертационного исследования. Это:
исследование и ретроспективный сравнительно-правовой анализ процесса становления и развития института административной ответственности, различий и преемственности в теории и практике регулирования административной ответственности в юридической науке и законодательстве дореволюционной, советской и современной России;
теоретическое исследование и обоснование генерирующей роли административного права в выделении и формировании в своей структуре новых подотраслей, в том числе административно-деликтного права;
критический анализ и оценка дефиниционных характеристик административной ответственности в советском и современном российском административном правоведении;
теоретический анализ этапов развития института административной ответственности и его преобразования в подотрасль современного российского административного права - административно-деликтное право;
обоснование современной концепции административно-деликтного права как единого подотраслевого комплекса профильных институтов, материальные и процессуальные нормы которых на общей предметной основе регламентируют как основания, так и порядок применения мер ответственности за административные правонарушения;
обоснование специфики административно-деликтного права как уникального для административно-правовой отрасли примера единства соответствующих подотрасли права и подотрасли законодательства;
изучение и критический анализ накопленного опыта становления и формирования современного законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях как законодательной основы подотрасли административно-деликтного права;
теоретический анализ, обобщение и оценка практики и проблем применения и изменения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
формулирование и обоснование теоретических выводов по результатам проведенного исследования и авторских предложений и рекомендаций по реформированию содержания и внутренней организации теории административного права, определению места административноделиктного права в современной системе отрасли и отраслевой науки;
обоснование на примере административно-деликтного права необходимости разработки современной концепции совершенствования и кодификации в целом системы административного законодательства Российской Федерации;
обоснование предложений и практических рекомендаций по дальнейшему развитию действующего законодательного механизма административного-деликтного регулирования.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертация является первым комплексным монографическим исследованием, посвященным решению крупной и важной для науки административного права задачи теоретическому обоснованию статусных и содержательных характеристик административно-деликтного права как новой подотрасли административного права Российской Федерации в составе следующих правовых институтов: института административных правонарушений (деликтов); института мер административной ответственности; института субъектов административной юрисдикции; института производства по делам об административных правонарушениях; института исполнительного производства по делам об административных правонарушениях.
В работе впервые предложено решение большинства дискуссионных, не нашедших должного отражения или традиционно замалчиваемых последние 50 лет в отраслевой науке (но принципиально важных для ее поступательного развития) концептуальных вопросов теории административной ответственности: об устаревшей и противоречивой «советской» дефиниции административной ответственности; о давно сложившейся фактически, но формально до сих пор не признанной подотрасли административно-деликтного права и системе ее институтов; о теоретической и практической взаимосвязи и предметном единстве материальных и процессуальных норм административно-деликтного права, подтвержденных 30 годами их совместной законодательной кодификации;
об особой роли и концептуальной важности «компетенционных» норм о субъектах административной юрисдикции в обеспечении единства материальных и процессуальных норм административно-деликтного права;
о реальном статусе административно-деликтного процесса как самостоятельном (и единственном реально сложившемся и законодательно оформленном) виде административного процесса и как составной части административно-деликтного права; об уникальности для административного права факта традиционной «автономности» подотрасли административно-деликтного права (ранее института административной ответственности) в системе отрасли, проистекающей из общности корней и закономерностей развития административно-деликтного и уголовного права; о связанном с этой автономностью феномене полного совмещения в административно-деликтной сфере подотрасли права и подотрасли законодательства, и т.д.
При этом новизна, а также теоретическая и методологическая самостоятельность исследования подтверждается практически полным отсутствием в работе прямых или косвенных научных заимствований и использованием преимущественно собственных научных и эмпирических аргументов и обоснований в отстаиваемых диссертантом концептуальных положениях теории административно-деликтного права.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Определены историко-правовые истоки института «маловажных преступлений» (проступков), как первоначально составной части общей системы публичных деликтов в российском законодательстве второй половины XIX в. На основе ретроспективного анализа положений камеральной науки, науки о полиции и науки полицейского (административного) права Российской империи раскрывается также генезис теории юридической ответственности за маловажные проступки как научной основы современной теории административно-деликтного права.
2. На основе ретроспективного анализа и оценки советских научных и законодательных источников обоснованы и структурированы положения об этапах становления и развития института административной ответственности в праве и законодательстве СССР (от хаотичного и научно необоснованного формирования разрозненных подзаконных актов и отдельных норм до концептуального оформления «института административной ответственности» и научно обоснованной кодификации материальных и процессуальных норм об административных правонарушениях в самостоятельную целостную подотрасль советского административного законодательства).
3. Обоснован вывод о теоретической и практической взаимосвязи и предметном единстве материальных и процессуальных норм административно-деликтного права на основе теоретического анализа толкований понятия и содержания административной ответственности в советской и современной науке административного права и оценки 30летнего опыта кодифицированного законодательного регулирования профильной сферы правовых отношений.
4. Обоснован на той же эмпирической и научной основе вывод об особой роли и концептуальной важности «компетенционных» норм о субъектах административной юрисдикции в обеспечении и сохранении единства материальных и процессуальных норм административноделиктного права.
4. Обоснован в этой связи вывод о концептуальной трансформации еще в начале 80-х гг. «института» административной ответственности в фактическую подотрасль административного права.
5. Обоснована с учетом предыдущих положений концепция административно-деликтного права как новой подотрасли современного административного права Российской Федерации, объединяющей предметно единый комплекс профильных материальных и процессуальных норм, устанавливающих как основания, так и процедурный механизм реализации административной ответственности за совершение административных правонарушений.
6. На основе предложенной концепции обосновано и сформулировано понятие административно-деликтного права как предметно единого подотраслевого комплекса материальных и процессуальных норм в составе следующих профильных правовых институтов: института административных правонарушений (деликтов); института административной ответственности (мер наказаний); института субъектов административной юрисдикции; института производства по делам об административных правонарушениях; института исполнения решений по делам об административных правонарушениях.
7. Обосновано положение о значении и роли теории «множества»
административных процессов как научной основе для признания производства по делам об административных правонарушениях и производства по исполнению решений по делам об административных правонарушениях в качестве самостоятельных разновидностях административно-процессуальной деятельности.
8. Обоснованы и сформулированы в этой связи концептуальные положения об организации внутренней структуры административноделиктного процесса в составе: института субъектов административной юрисдикции (в части процессуальных норм о подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушений), института производства по делам об административных правонарушениях и института производства по исполнению решений по делам об административных правонарушениях.
9. Обосновано и сформулировано определение административноделиктного процесса как особого профильного административного процесса, который является, по сути, единственным давно уже сложившимся в теоретическом «множестве» административных процессов видом юрисдикционного процесса, имеющим свое реальное научное обоснование, практическое подтверждение и законодательное оформление.
10. С учетом авторской концепции и предыдущих положений обоснован вывод об административно-деликтном процессе как процессуальной составной части системы внутренней организации подотрасли административно-деликтного права.
11. Обоснованы также на научной и эмпирической основе выводы о традиционной автономности административно-деликтного права от других институтов и подотраслей административного права, а также об уникальном для административно-правовой теории и административного законодательства феномене и единственном примере практически полного концептуального и практического совмещения подотрасли административно-деликтного права и профильной подотрасли административного законодательства.
12. Через раскрытие и определение общих корней и близости предметов регулирования норм уголовного и административно-деликтного права, проистекающих из эмпирического и научного опыта развития первоначально единого института публично-правовых деликтов как составной части дореволюционного полицейского права, обоснованы положения и выводы об общности закономерностей развития уголовного права и административно-деликтного права.
13. Обоснована и сформулирована на этой основе научная гипотеза о достаточной степени вероятности появления в будущем теоретического и эмпирического обоснования дальнейшего развития административноделиктного права по пути обособления (причем именно по аналогии с наиболее близким по предмету регулирования уголовным правом) в самостоятельную отрасль российского права.
14. С учетом этой авторской гипотезы обоснован и сформулирован вывод о том, что возможное обособление в будущем административноделиктного права в самостоятельную отрасль права должно привести и к концептуальному разъединению материального и процессуального блоков административно-деликтных норм и последующей их раздельной кодификацией в отдельных законодательных актах (но только при условии решения к тому времени проблемы множественности субъектов административной юрисдикции).
15. Обоснованы и сформулированы (в том числе и с учетом предыдущих положений) выводы, предложения и практические рекомендации автора по необходимости реформирования системы субъектов административной юрисдикции на основе:
постепенного выведения органов исполнительной власти и их должностных лиц из числа субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушений;
сосредоточения в рамках юрисдикционной компетенции названных субъектов только полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению по ним в необходимых случаях административных расследований;
повышения роли органов прокуратуры в надзоре за строгим соблюдением процессуальных прав субъектов административных деликтов и законностью оснований и процедур возбуждения, расследования дел об административных правонарушениях и обжалования решений по ним;
постепенного перераспределения полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в пользу судейского корпуса и их последующей полной передачи судьям;
завершения организации системы административной юстиции в виде наименее затратного формирования вертикальной системы административной специализации судей судов общей юрисдикции с вершиной этой системы в лице уже созданной коллегии Верховного Суда РФ по административным делам.
16. Определены и сформулированы на основе сравнительно-правового анализа закономерности и пути развития российской и зарубежной науки административного и административно-деликтного права, а также выявлены и рассмотрены достоинства и недостатки практики развития профильного законодательства в различных странах. При этом исследовании особо выделен и негативно оценен автором опыт современной Германии (чья прогрессивная в XIX в. правовая модель ответственности за публичные деликты была заимствована полицейским правом Российской империи), которая только в начале XXI в. под прессом требований Евросоюза об унификации законодательства всерьез начала правовую реформу по обособлению друг от друга уголовной и административной ответственности.
административно-деликтного права как составной части общего административно-правового (или точнее будет сказать в данном случае несколько шире - публично-правового) блока отечественной юридической науки, назначение которой состоит в исследовании истории возникновения административной «ветви» публично-правовых деликтов, анализе и оценке накопленного опыта функционировния правового механизма административной ответственности, тенденциях и закономерностях его развития, а также в выработке обоснованных рекомендаций по перспективам дальнейшего позитивного реформирования и совершенствования административно-деликтного права и законодательства.
18. Обосновано, сформулировано и структурировано содержание профильного учебного курса «Административно-деликтное право».
19. С учетом положений общей теории права, теории уголовного права и теории административного права о соотношении и взаимосвязи понятий «право» и «закон», «система права» и «система законодательства», а также в результате анализа накопленного эмпирического и научного опыта обоснованы и сформулированы выводы о тесной взаимосвязи теории административно-деликтного права и законодательства об административных правонарушениях, дающей основания для рассмотрения КоАП РФ как нормативного «донора» развития теории административной ответственности и как законодательной основы подотрасли административно-деликтного права.
20. На основании теоретического анализа и критической оценки эмпирического опыта применения и изменения КоАП РФ и развития законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях обоснован вывод о существенных недостатках действующей концепции максимальной централизации законодательной системы и правового механизма административно-деликтного регулирования 21. Обоснован также в этой связи вывод о необходимости разработки и последующего принятия (при безусловном сохранении единства материальных и процессуальных административно-деликтных норм) новой современной редакции КоАП РФ, предусматривающей концептуальное и содержательное редактирование всех разделов кодекса, в том числе:
уточнение и конкретизацию концептуальных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования административной ответственности на основе расширения полномочий субъектов РФ в рассматриваемой сфере;
концептуальное уточнение и разграничение статуса должностных лиц и индивидуальных предпринимателей как субъектов административных правонарушений;
концептуальное уточнение и коррективы статуса и форм вины юридических лиц как субъектов административных правонарушений;
критическое переосмысление и концептуальное уточнение в КоАП РФ видов, характеристик, пределов и сфер применения административных санкций, таких как предупреждение, штраф, дисквалификация, лишение специального права, административное приостановление деятельности, а также исключение из системы административных наказаний «уголовного»
по сути административного ареста и одновременное «возвращение» в систему административных наказаний исправительных (или общественных) работ, неоправданно монополизированных УК РФ;
критическое переосмысление, концептуальное уточнение и конкретизацию положений о сроках давности рассмотрения дел об административных правонарушениях, об основаниях проведения административного расследования и т.д. во избежание неконтролируемого последующего пополнения общих правил о таких сроках и основаниях бесконечными исключениями из этих общих правил;
существенное расширение процессуальных прав субъектов административных правонарушений, а также участников производства по делам об административных правонарушениях в целом и т.д.
22. На основе проведенного автором комплексного исследования и оценки проблем теории и методологии науки административно-деликтного права и практики развития системы законодательного регулирования административной ответственности были обоснованы и сформулированы авторские положения, выводы, предложения и рекомендации по реформированию остающейся «советской» и во многом устаревшей общей теории и системе российского административного права. Обоснованы также выводы и предложения о необходимости разработки общей концепции реформирования, упорядочения и развития системы административного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для уточнения и корректив научной концепции развития административного права и реформирования устаревших «советских» методологических подходов к содержанию и системе его внутренней организации, а также для адекватного современным реалиям изменения содержания, формы изложения и структурирования в учебных курсах административного права раздела «Административно-деликтное право».
Положения, выводы и рекомендации настоящего исследования могут быть использованы также в процессе развития и совершенствования общей системы административного законодательства и особенно сферы регулирования административной ответственности; в правоприменительной деятельности различных субъектов административной юрисдикции, в том числе и в судебной практике по делам об административных правонарушениях; в научно-исследовательской сфере, а также в учебном процессе при преподавании как общего курса административного права, так и специального курса административно-деликтного права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Предметным исследованием различных проблем теории административной ответственности, а также практической разработкой и экспертизой проектов нормативных правовых актов федерального административного законодательства и профильного законодательства об административной ответственности диссертант занимается с 1992 г. За этот период времени многие научные наработки, конкретные предложения и практические рекомендации, вошедшие в положения настоящего диссертационного исследования, были апробированы и по ряду направлений в разной мере внедрены автором в законодательную практику:
по вопросам разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в законодательной сфере (в 1992 г. при участии в подготовке проекта Федеративного договора; в 1993 г. при участии в составе группы экспертов Конституционного совещания в работе по редактированию статей 71 и 72 проекта Конституции Российской Федерации; в 1995-1996 гг. при участии в разработке первоначальной концепции проекта КоАП РФ; в г. при участии в обосновании вето Президента РФ на отклоненный проект КоАП РФ; при экспертизе и доработке проекта Федерального закона от декабря 2009 г. № 380-ФЗ в части дополнения КоАП РФ статьей 1.31 и т.д.);
по вопросам формирования системы и уточнения полномочий (в том числе юрисдикционных) федеральных органов исполнительной власти предложения диссертанта были реализованы: в 1994-1995 гг. при участии в разработке проекта концепции Административной реформы; в 1995-1996 гг.
при участии в рабочей группе по подготовке первоначальной редакции проекта КоАП РФ; в 1996-1997 гг. при участии в рабочей группе по подготовке проекта федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»; при участии в подготовке ряда проектов указов Президента РФ о структуре и функциях федеральных органов исполнительной власти);
по вопросам формулирования оснований и мер административной ответственности в конкретных областях и сферах законодательного регулирования (при участии в разработке, экспертизе или доработке в период с 1992 г. по н/вр.: большинства законопроектов по внесению изменений и дополнений в КоАП РФ; проектов законов «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите конкуренции», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», «О защите прав потребителей», «О рекламе», «Об ограничении курения табака»; «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»; проектов указов Президента Российской Федерации о борьбе с экстремизмом, о неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности и других);
по вопросу об исключении из КоАП РФ такого рудиментарного «советского» вида административного наказания как «возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения» (эта рекомендация диссертанта была реализована в статье 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия»).
Основные положения диссертационного исследования нашли также отражение в монографиях, учебных пособиях, лекциях, научных и научнопопулярных статьях автора, опубликованных в советских, российских и зарубежных издательствах и изданиях, а также в выступлениях диссертанта в период с 1992 г. по н/вр. на многочисленных международных и российских конгрессах, симпозиумах, семинарах и научно-практических конференциях.
Структура и содержание диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, шести глав, девятнадцати параграфов и списка использованных законодательных, судебных, научных и иных источников.
Во введении раскрывается и обосновывается актуальность избранной темы, предопределившая ее выбор диссертантом, освещается степень разработанности данной темы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационной работы, характеризуется ее теоретическая, методологическая и эмпирическая основа, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации и внедрении результатов исследования и информация о структуре диссертации.
Глава 1 «Краткий очерк истории развития института административной ответственности в российском праве» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются теоретико-правовые и законодательные истоки генезиса и становления в российском праве института маловажных проступков (административных правонарушений) и теории административной ответственности.
В первом параграфе «Генезис института маловажных проступков в дореволюционном праве России» на основе исследования истории возникновения европейской науки полицейского права с ее учением об «отрицательных мерах» полицейской деятельности в сфере «внутреннего государственного управления» показан и рассмотрен генезис института маловажных преступлений (проступков) как изначально составной части общей системы публичных деликтов и правового механизма уголовной ответственности, заимствованных в середине XIX в. правом и законодательством Российской империи из прусского полицейского права.
В работе на примере трудов Николаса де-ла-Маре (1639-1723), Иоганна (Жана) фон Юсти (1700-1771), Жана Этьена Пюттера (1725-1807), Лоренца фон Штейна (1815-1890) исследованы основные положения камеральной науки, из которых развились наука о полиции и позднее наука полицейского права. Анализируются автором также иные близкие камералистике теории: «общественного блага», «абсолютизма», «меркантелизма» и т.д.
В дореволюционном правоведении России тему транспонирования этих западноевропейских теорий в отечественную правовую теорию, а также в практику законодательного регулирования и внутреннего управления, наиболее полно описал, проанализировал и раскрыл в своих работах один из известнейших ученых-юристов и специалистов по полицейскому праву конца XIX века, профессор Императорского Московского университета И.Т.Тарасов. В этой связи наиболее подробно исследованы самые известные труды именно этого ученого. Однако автором было уделено должное внимание и исследованиям по теории «отрицательных мер» полицейской деятельности в сфере внутреннего государственного управления других дореволюционных ученых-правоведов: Андреевского И.Е., Белявского Н.Н., Берендтса Э.Н., Гагена В.А., Дерюжинского В.Ф., Евтихеева А.Ф., Елистратова А.И., Ивановского В.В., Кобалевского В.Л., Кулишера М.А., Лешкова В.Н.
Проведенный в работе анализ этих научных источников показал, что как и классическое прусское полицейское право, полицейское (административное) право и законодательство Российской империи долгое время не разделяли понятий преступление и проступок. Эти понятия и соответствующие им противоправные деяния в российских правовой науке и законодательстве вплоть до начала XX в. трактовались как преступления, разграничение которых проводилось (прежде всего по размерам и срокам санкций) только в правоприменительной практике.
При этом и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных г., и в Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г.
рассматривали в единстве всю совокупность составов противоправных деяний и наказаний за них. Не различались преступления и проступки также в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г., в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1882 г. и в Положении о негласном полицейском надзоре 1882 г. Первым и единственным в дореволюционном праве примером формального законодательного разграничения преступлений и проступков можно считать, лишь статью 3 Уголовного уложении 1903 г. последнего по хронологии их принятия и первого систематизированного акта уголовного законодательства Российской империи. Что же касается процессуальных основ рассмотрения дел о маловажных проступках, то они впервые в дореволюционной законодательной практике получили своё закрепление в Правилах производства дел о проступках лишь в 1889 г.
Вместе с тем, автор приходит к выводу, что концептуальные основы внутренней архитектоники и принципы систематизации норм о маловажных проступках были заложены в российском праве и законодательстве еще в XIX веке и в обще-концептуальном виде оказались во многом восприняты советским правом, найдя отражение спустя десятилетия в КоАП РСФСР 1984 г.
Второй параграф «Этапы развития института административной ответственности в СССР» посвящен рассмотрению и характеристике этапов становления и развития института административной ответственности и профильного законодательства в советский период.
Проведенный диссертантом анализ научных и законодательных источников позволил сделать выводы о следующей периодизации института административной ответственности в СССР:
Первый этап (1917-1929 г.г.): полный отказ от дореволюционной системы права и законодательства, красный террор в условиях гражданской войны, затем постепенный возврат к правовой либерализации в условиях НЭПа, запрет в середине 20-х гг. административного права как буржуазной науки, начальный период формирования разрозненного законодательства об административной ответственности. Главный положительный итог разграничение уголовных преступлений и административных проступков в первом советском Уголовном кодексе 1922 г. и в декретах 1921 и 1922 гг., которыми был впервые намечен контур общего правового механизма привлечения к административной ответственности.
Второй этап (1930-1939 гг.). Полное отсутствие каких-либо серьезных исследований по теории административной ответственности; главное событие в профильном законодательстве - утверждение совместным постановлением ВЦИК и Совнарком РСФСР от 30 марта 1931 г. Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке.
Названное Положение стало самым важным в довоенной советской истории права нормативным актом, установившим на долгие тридцать лет (вплоть до 1961 г.) юридический механизм административной ответственности (в том числе юридических лиц) на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки, - в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применяемого в соответствии с Уголовным кодексом РСФСР.
Третий этап (1940-1960 гг.). Возрождение административного права как отрасли уже советского права и советской юридической науки. Издание первых идеологически адаптированных учебников по советскому административному праву. Принятие отдельных разрозненных актов по вопросам установления административной ответственности за нарушения различных норм профильного и отраслевого законодательства. Хрущевская «оттепель» конца 50-х гг. ознаменовалась активным опять-таки разрозненным нормотворчеством в сфере административно-деликтного регулирования и выходом первых советских профильных научных работ. Задача систематизации норм рассматриваемой отрасли отечественного законодательства к началу 60-х годов в СССР так и остается нерешенной и нереализованной.
Четвертый этап (1961-1980 гг.). Принимается Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» - самый значимый нормативный правовой акт послесталинского периода в сфере регулирования административной ответственности, которым была отменена административная ответственность юридических лиц и частично систематизированы административно-деликтные нормы в части регулирования системы и полномочий субъектов административной юрисдикции.
Публикуются первые серьезные монографии по теории административной ответственности и административному процессу. К концу 70-х гг. назрела и стала объективно необходимой и очевидной задача уже не просто частичной консолидации норм в рамках отдельных административно-деликтных институтов, а именно кодификации законодательства об административных правонарушениях как единой самостоятельной подотрасли.
Пятый этап (1980-1991 гг.). Главные события - принятие в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и в 1984 г. - КоАП РСФСР. Принятие этих актов стало важной этапной вехой в развитии института административной ответственности и его полноценного законодательного оформления на основе концепции комплексного регулирования материальными и процессуальными нормами административного права как оснований, так и процедурного порядка применения мер административной ответственности за проступки. Подобный комплексный подход к законодательному регулирования административной ответственности на практике доказал свою эффективность, что не только обеспечило достаточно стабильный период существования этого правового механизма рассматриваемого вида юридической ответственности в условиях последнего десятилетия существования СССР, но и позволило сохранить его (хотя и с достаточно существенными коррективами в условиях кардинального реформирования экономики и системы государственного управления после 1991 г.) ещё на целое десятилетие уже после распада советского государства, в условиях сложного переходного этапа российских политических и экономических реформ 90-х гг.
административной ответственности в переходный постсоветский период»
анализируется противоречивая и во многом хаотичная практика развития законодательства об административных правонарушениях в 90-е гг.
Автором рассматриваются и оцениваются тенденции развития профильного законодательства после принятия в 1993 г. Конституции РФ. Так, вместо концентрации усилий на достаточно оперативной разработке проекта нового федерального кодифицированного акта (по аналогии со сферами гражданско-правовой и уголовной ответственности), применительно к системе правового регулирования административной ответственности российские законодатели по пути разрозненного нормотворчества, приведшего к концу 90х гг. к формированию огромного хаотичного массива профильных законодательных актов.
Такая сложившаяся в период 1991 - 2001 г.г. законодательная «мешанина» в регулировании административной ответственности, состоящая из норм КоАП РСФСР и параллельного массива сотен норм различных самостоятельных профильных федеральных и региональных законов, рядом ученых-административистов справедливо была определена как «дуализм»
административно-деликтного регулирования и «декодификация» российского законодательства об административных правонарушениях (Д.Н.Бахрах, В.Д.Сорокин и др.). В этих условиях к концу 90-х гг. очевидной для всех стала необходимость завершения работы над проектом нового КоАП РФ и скорейшей кодификации накопившегося за первое и объективно самое сложное постсоветское десятилетие разрозненного, громоздкого и противоречивого массива федерального административно-деликтного законодательства.
Глава 2 «Теоретические основы концепции административноделиктного права» состоит из четырех параграфов, в которых на основе критического анализа традиционной «советской» теории административной ответственности обосновывается концепция административно-деликтного права, как подотрасли современного административного права Российской Федерации.
административной ответственности» выявляются и рассматриваются теоретические и методологические недостатки применительно к характеристике административно-правовой наукой понятия и содержания административной ответственности.
По мнению диссертанта, одной из существенных проблем теории отечественного права в целом является сохраняющаяся многие десятилетия дефиниционная неопределенность и различия мнений ученых как при толковании и сравнении определений и характеристик различных отраслей права, их предмета и системы (включая определение самого понятия «отрасли права»), так и в отношении характеристик внутренних структурных элементов отраслей права (включая определения общих понятий «подотрасль права», «правовой институт») и понятий конкретных подотраслей и институтов в рамках отдельных отраслей.
Применительно к сфере регулировании публично-правовых отношений автором отмечается, что в этой правовой сфере названая дефиниционная проблема имеет долгую историю. Генезис полицейского (административного) права и все этапы его развития в России сопровождались спорами ученых-юристов по терминологическому инструментарию и понятийному аппарату этой самой сложно организованной (и одной из важнейших, наряду с частным правом) комплексной отрасли российского права. В результате дискуссии о терминах и понятиях в теории административного права, включая определение административной ответственности, как одной из существенных внутриструктурных концептуальных частей и содержательных понятийных составляющих этой отрасли, продолжаются уже более ста лет.
К сожалению, как ранее, так и сегодня, в большинстве работ по общей теории государства и права тот же термин «правовой институт»
рассматривается в его традиционном для советской юридической науки упрощённо-системном понимании в качестве элемента системы права (следующего за нормой как первичным и основным элементом права, и предшествующего следующему системному уровню - подотрасли права), определяемого как совокупность правовых норм, регулирующих определенный вид или группу однородных общественных отношений.
Учитывая исторически сложившееся условно-схематическое формулирование теорией советского права понятий «правовой институт» и «подотрасль права», профильная и отраслевая юридическая наука давно уже пошла по эмпирическому пути предметного обособления и структурирования в рамках своих отраслей правоведения тех или иных реально образующихся на основе развития законодательной и правоприменительной практики институтов и подотраслей.
Что касается административной ответственности, то, по мнению диссертанта, с этим существенным и на практике одним из наиболее значимых внутриструктурных блоков норм и отношений системы административного права, в административно-правовой науке сложилась парадоксальная ситуация, обусловившая возникновение и сохранение многие годы серьезной методологической проблемы, тормозящей позитивное развитие административно-деликтной теории.
С одной стороны, в отличие от других административно-правовых институтов (той же административной юстиции или административных договоров, например), в отношении характеристики содержания административной ответственности среди советских и современных ученыхадминистративистов не наблюдалось ранее и не наблюдается сегодня какихлибо серьезных теоретических споров и дискуссий.
Так, в теории отечественного административного права традиционно рассматриваются в предметном единстве: 1) понятие, признаки и виды административных правонарушений; 2) понятие и система мер административной ответственности в виде соответствующих санкций за совершение правонарушений; 3) понятие, виды и компетенция субъектов административной юрисдикции; 4) производство по делам об административных правонарушениях и 5) исполнительное производство в связи с решениями по таким делам.
С другой стороны, при кажущейся простоте в понимании содержательной сути механизма административной ответственности и очевидной исчерпывающей завершенности его названных выше составных элементов, определение этого важного комплексного блока норм как института административного права в науке и соответствующих учебных курсах за семьдесят лет (начиная с изложения этой темы в первом учебнике советского административного права в 1940 г. и вплоть до настоящего времени) так и не получило своего должного теоретического выражения.
Поэтому актуальным и важным для реализации целей и задач диссертационного исследования представляется анализ толкований и трактовок в советской и современной российской юридической литературе понятия «административная ответственность» применительно к обоснованию автором правомерности выделения, содержательной идентификации и полноценной легализации на его основе в системе современного административного права новой самостоятельной подотрасли - административно-деликтного права.
Во втором параграфе «Толкование понятия административной ответственности в отечественном правоведении» рассматриваются и критически анализируются наиболее характерные для отечественной административно-правовой науки толкования понятия и содержания административной ответственности.
Проведенный в работе анализ показал, что среди отечественных ученых-административистов единство мнений традиционно прослеживалось в одном, - а именно в том, какие понятия и категории науки административного права составляют содержание административной ответственности. Так, в подавляющем большинстве трудов по молчаливому внутрикорпоративному согласию членов научного сообщества административистов рассматривались и продолжают рассматриваться только составляющие (а точнее содержательные элементы) административной ответственности, но без однозначных и исчерпывающих дефиниционных характеристик объединяющего их института.
При этом парадоксальным и необъяснимым (но только на первый взгляд) представляется то, что понятие института административной ответственности так и не было четко, недвусмысленно и неоспоримо сформулировано ни в одной из работ по административному праву (монографий или учебников), изданных в СССР и Российской Федерации за прошедшие годы.
По мнению диссертанта, вызвано это бытующим еще с советских времен «дуалистическим» толкованием большинством ученыхадминистративистов понятия «административная ответственность», которое традиционно рассматривается одновременно в двух разных значениях, а именно в широком смысле (как наименование одноименного общего для рассматриваемой правовой сферы института административного права) и в узком смысле (как разновидность мер государственного принуждения в виде комплекса административных наказаний за нарушение требований административно-правовых норм).
При этом, как показал анализ множества профильных научных работ советского и современного периода, за редким исключением практически все авторы при рассмотрении административной ответственности в широком смысле не формулируют конкретного определения административной ответственности как института административного права, ограничиваясь характеристиками содержательного наполнения этого института соответствующими внутриструктурными элементами и правовыми категориями (а именно административное правонарушение, административное наказание, субъекты административной юрисдикции, производство по делам об административных правонарушениях, и процедуры исполнения решений по таким делам).
Однако если исходить из того, что большинство как советских, так и современных теоретиков административного права солидарны в том, что административная ответственность в узком смысле представляет собой совокупность особых мер государственного принуждения в форме законодательно установленного перечня административных наказаний, то, по выводу диссертанта, могут быть наконец исключены и основания для столь «затянувшихся во времени» неопределенных характеристик отраслевой наукой всей совокупности материальных и процессуальных административно-деликтных норм и отношений как общего для них институцонально-правового комплекса административной ответственности.
Как представляется автору более обоснованным, в этом случае речь должна идти о наименовании «административно-деликтное право», а не «административная ответственность». Вся же рассматриваемая совокупность деликтных административно-правовых норм и отношений в целом должна быть признана подотраслью административного права, а не ее институтом.
В свою очередь, собственно «институт» административной ответственности в совокупности с другими профильными для данной сферы административно-правовыми институтами (институтом административных правонарушений, институтом субъектов административной юрисдикции, институтом производства по делам об административных правонарушениях и институтом исполнения решений по делам об административных правонарушениях) должен составлять концептуально и предметно единую общность внутренних структурных элементов фактически давно уже сложившейся подотрасли административного права - административноделиктного права.
В третьем параграфе «Анализ современных теоретических версий административно-деликтного права» анализируются и критически оцениваются все наиболее интересные из представленных в юридической науке постсоветского периода теории и концептуальные версии административно-деликтного права.
Основное внимание в работе уделено научной позиции Б.В.Россинского и Ю.Н.Старилова, которые в своем совместном отраслевом курсе 2009 г. подробно излагают наиболее близкую к авторской аргументацию по обоснованию формирования в системе российского административного права новой подотрасли, выросшей из советского института административного ответственности.
Названные ученые обоснованно относят административно-деликтное право к одному из четырех важнейших структурных блоков норм в отраслевой системе. Однако объединяют в эту подотрасль всю совокупность действующих административно-правовых норм, устанавливающих все возможные виды (меры) административного принуждения, используемые государством в целях и предупреждения правонарушений, и пресечения противоправных деяний или предполагаемых намерений их совершения, и наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.
Такое понимание предмета административно-деликтного права оценивается диссертантом как излишне-расширительное и недостаточно обоснованное по следующим причинам.
Во-первых, в соответствии с общепризнанными положениями теории административного права и нормами действующего законодательства, меры административного пресечения применяются как в целях прекращения совершаемых противоправных действий или в связи с ними (то есть в процессе их совершения), так и в предупредительных, превентивных целях при наличии лишь оснований предполагать намерение совершить нарушение закона, то есть до установления юридического факта его совершения и процессуального оформления административно-правового нарушения в качестве такового. В последнем случае меры пресечения вообще фактически смыкаются с административно-предупредительными мерами, что лишний раз доказывает их общий превентивный характер (в сравнении с административной ответственностью за уже совершенные правонарушения) и, соответственно, отсутствие оснований для включения их в сферу регулирования административно-деликтного права.
Во-вторых, и административно-предупредительные меры, и меры административного пресечения применяются исключительно во внесудебном порядке и при этом имеют вспомогательный и предваряющий характер не только по отношению к сфере реализации административноделиктных норм, но также уголовно-правовых и уголовно-процессуальных.
Это касается, например, таких мер пресечения, предусмотренных в настоящее время Федеральным законом «О полиции» (а до его принятия законом РФ «О милиции»), как применение оружия, применение специальных средств и применение непосредственного физического воздействия сотрудниками правоохранительных органов, которые на практике используется чаще для пресечения уголовно-наказуемых деяний, чем административных проступков. Аналогичная аргументация правомерна и применительно к такой административно-предупредительной мере, как административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
В этой позиции автор полностью солидарен с авторитетным мнением своего учителя Ю.М.Козлова, который еще в 80-е гг. XX в. обоснованно утверждал, что преимущественно внесудебный порядок применения мер административной ответственности отнюдь не означает, что все случаи используемых в таком порядке юридических санкций (мер государственного принуждения) можно квалифицировать как административную ответственность.
Вывод диссертанта о том, что применение административнопредупредительных мер и мер административного пресечения находится за рамками административно-деликтных отношений, подтверждается и действующим законодательством РФ, где регламентация этих мер в сфере исполнительно-распорядительной деятельности осуществляется не КоАП РФ (а до этого многие годы КоАП РСФСР), а нормами многих других профильных и отраслевых законодательных актов в рамках общей компетенции соответствующих правоохранительных органов.
Что же касается предложения об отнесении к административноделиктной сфере правового регулирования вопросов возмещения имущественного ущерба, причиненного в результате совершения административных правонарушений, то эти задачи по общему правилу решаются вообще не в административном, а в исковом гражданскоправовом порядке (за исключением единичных на практике бесспорных случаев «добровольного» возмещения ущерба).
Кроме того, по мнению диссертанта, излишне расширительное толкование предмета административно-деликтного права в версии Б.В.Россинского и Ю.Н.Старилова (с которыми во многом солидарен также К.С.Бельский), вовсе не дает также оснований для отождествления административно-деликтного права со сферой правоохранительной деятельности и правоохранительной службой. Поэтому совокупность административно-деликтых норм и регулируемых ими отношений нельзя отождествлять с правоохранительным (или полицейским) правом, что делают названные ученые.
При этом сторонники приведенной позиции о предметной общности (или даже идентичности) административно-деликтного и правоохранительного (полицейского) права сами справедливо признают, что правоохранительная служба осуществляет свои задачи и функции в сфере действия как административно-деликтного, так и уголовного права. В этой связи диссертанту представляется вполне очевидной искусственность и нежизнеспособность в современных условиях расширения подотрасли административно-деликтного права до рамок «правоохранительнополицейской» квази-отрасли по аналогии с одноименной «необъятной»
отраслью дореволюционного публичного права.
Во многом аналогичный Б.В.Россинскому и Ю.Н.Старилову научный подход к пониманию административно-деликтного права демонстрирует в своих работах Д.Н.Бахрах. И это вполне объяснимо, учитывая соавторство названной «триады» авторитетных ученых в написании нескольких совместных курсов административного права, опубликованных в последнее десятилетие. Так же, как и его бывшие соавторы, Д.Н.Бахрах признает и отстаивает самостоятельный подотраслевой статус административноделиктного права, базирующийся на предметной общности как материальных, так и процессуальных административно норм, регламентирующих применение всей системы мер административного принуждения (а не только мер административной ответственности). В этом его позиция полностью совпадает с критически оцененной диссертантом концепцией административно-деликтного права Б.В.Россинского и Ю.Н.Старилова. Кроме того, составной частью в свою версию содержания административно-деликтного права Д.Н.Бахрах без серьезного обоснования включил также институт дисциплинарной ответственности.
Еще более спорной является отчасти пересекающаяся с позицией автора настоящей работы теоретическая модель административноделиктного права (правда не российского, а белорусского), автором которой является В.А.Круглов. В соответствии с его концепцией административноделиктное право предлагается рассматривать как самостоятельную отрасль права, то есть вне системы административного права. Речь в рассматриваемом примере идет о комплексе только материальных правовых норм, регламентирующих при этом также всю совокупность мер административного принуждения - как предупреждения и пресечения правонарушений (причем в равной мере и в отношении проступков, и в отношении преступлений), так и мер административных наказаний, а также устанавливающих виды (юридические составы) административных правонарушений.
Данная концепция административно-деликтного права (особенно и прежде всего в части объединения всех разновидностей мер принуждения) в значительной мере повторяет рассмотренные выше в работе позиции Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, Д.Н.Бахраха и К.С.Бельского и не может быть поддержана диссертантом по тем же, изложенным выше, основаниям.
У В.А.Круглова, помимо этого, из единого массива норм, регулирующих все административно-деликтные отношения, предметно выделены в самостоятельные отраслевые группы нормы, регулирующие административно-деликтный процесс и административно-деликтное исполнительное производство как еще две отдельные отрасли права, что также представляется диссертанту по меньшей мере спорным и недостаточно обоснованным.
В четвертом параграфе «Понятие административно-деликтного права как подотрасли административного права» диссертантом излагаются и суммируются все важнейшие научные аргументы и положения авторской концепции административно-деликтного права как новой самостоятельной подотрасли в системе современного административного права Российской Федерации.
Как известно, ключевым в классическом толковании содержания и, соответственно, определения юридической ответственности теоретики права считают понятие «правонарушение». Для большинства ученыхадминистративистов также не вызывало и не вызывает сомнений, что именно проступок порождает административную ответственность в виде наступления определенных негативных последствий для тех, кто не исполняет либо недобросовестно исполняет требования, предписания и запреты административно-правовых норм, но при этом с безусловным обеспечением гарантий и соблюдением законных прав и свобод нарушителей.
Поэтому, в отличие от советского наименования «институт административной ответственности» (основанного по своей сути на «камеральном» доминировании интересов государства в подходе к пониманию административной ответственности лишь как системе мер властного принуждения), в гносеологическом и лингвистическом смысле вполне логичным для диссертанта представляется и использование в наименовании рассматриваемой новой подотрасли уже получившего широкое распространение в науке административного права термина «деликтное» (от латинского deliсtus - нарушение закона, правонарушение).
Важным аргументом в пользу давно назревшего в науке предложения об окончательном оформлении административно-деликтного права в самостоятельную подотрасль административного права является, по мнению автора, специфический межотраслевой (точнее даже внеотраслевой) характер применения мер административной ответственности. Эти универсальная особенность и межотраслевой характер охранительновосстановительной функции административной ответственности (обусловленной совершением административно наказуемых нарушений обязательных правил поведения в различных областях и сферах правового регулирования) существенно отличают административно-деликтное право от подавляющего большинства других институтов и подотраслей административного права.
При анализе данной особенности административно-деликтного права (как достаточно автономной традиционно сферы административноправового регулирования) в работе проводятся аналогии с дореволюционным уголовным правом как подотраслью полицеского права важнейшей в России XIX в. комплексной отрасли публичного права.
Приведенный пример из истории отечественного права дал автору основания предположить, что, с достаточной степенью вероятности и может быть уже в недалеком будущем, появится возможность теоретического обоснования дальнейшего развития административно-деликтного права по пути полного обособления (причем именно по аналогии с наиболее близким по предмету регулирования уголовным правом) в самостоятельную отрасль в системе российского права. Однако пока реальное положение вещей еще достаточно далеко от реализации и даже рассмотрения подобных гипотез, а научная и практическая задача диссертанта в настоящее время выглядит гораздо скромнее. И состоит она в рамках настоящего исследования прежде всего в способствовании скорейшему формальному общему признанию давно уже состоявшегося фактического обособления административноделиктного права в самостоятельную подотрасль современного российского административного права.
Еще одним принципиально важным для структурного и содержательного обособления подотрасли административно-деликтного права аргументом в работе называется предметное единство его материальных и процессуальных норм.
При этом в обоснование своей позиции диссертант ссылается на мнение одного из самых авторитетных и уважаемых теоретиков советского административного права Б.М.Лазарева, который в коллективной монографии 1988 г. «Управленческие процедуры» при характеристике сферы административной ответственности в контексте рассмотрения проблем соотношения материальных и процессуальных административноделиктных норм утверждал, что в этой сфере законодательство не случайно объединяет и те, и другие нормы: во-первых, о составах правонарушений;
во-вторых, об органах (должностных лицах), правомочных решать дела об административных правонарушениях (с указанием круга дел, подведомственных каждому из них), и, наконец, в третьих, - о порядке производства по делам об административных правонарушениях и исполнении постановлений по этим делам. Обусловлено это тем, что нормы всех трех групп, обладая относительной самостоятельностью, базируются на общих предписаниях, интегрирующих эти нормы в единую отрасль законодательства - законодательство об административных правонарушениях.
Диссертант в этой связи приходит к выводу, что в рамках такого предметного единства норм административно-деликтного права (в данном случае, как мы уже рассматривали выше - это единство всего комплекса отношений, складывающихся в связи с совершением административных правонарушений) материальные нормы закрепляют понятие, систему и виды административных правонарушений, понятие и виды мер административной ответственности, а также компетенцию органов административной юрисдикции, а процессуальные нормы - процессуальную подведомственность дел о конкретных правонарушениях конкретным субъектам административной юрисдикции, а также порядок производства и исполнения решений по делам об административных правонарушениях в целях реализации административной ответственности и обеспечения неотвратимости наказания за совершенные административные правонарушения.
По мнению автора лишь в жесткой предметной связке с материальными административно-деликтными отношениями и на их основе, в качестве дополнительного и исключительно служебного предметного предназначения соответствующих процессуальных норм, отношения процедурного характера могут рассматриваться в общей подотраслевой системе административно-деликтного регулирования. Именно наличие тесной предметной взаимосвязи и взаимозависимости содержательного структурирования теории административной ответственности и практики оформления ее законодательного регулирования единым кодифицированным массивом как материальных, так и процессуальных норм в кодексах РСФСР и Российской Федерации об административных правонарушениях, обусловливают правомерность, логичность и традиционность отстаиваемой в данном контексте научной позиции об объединении в рамках административно-деликтного права всех составляющих эту подотрасль институтов, не разрывая и, тем более, не пытаясь искусственно вычленить их из существующей системы административного права.
Таким образом, в соответствии с предложенной и обоснованной автором концепцией административно-деликтное право именно и прежде всего на общей предметной основе объединяет комплекс следующих административно-правовых институтов:
институт административных правонарушений (деликтов);
институт мер административной ответственности (административных наказаний);
институт субъектов административной юрисдикции;
институт производства по делам об административных правонарушениях;
институт исполнения решений по делам об административных правонарушениях.
Суммируя все приведенные выше аргументы в подтверждение давно уже назревшего выделения и статусного оформления в системе современного административного права новой подотрасли, диссертантом формулируется и ее дефиниция. В соответствии с ней административноделиктное право, как подотрасль административного права - это предметно единый комплекс правовых институтов, объединяющих материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регламентирующие основания и порядок применения уполномоченными субъектами административной юрисдикции системы мер административной ответственности (административных наказаний) за совершение административных правонарушений.
Глава 3 «Теоретические основы административно-деликтного процесса как составной части административно-деликтного права»
включает пять параграфов и посвящена обоснованию авторской концепции административно-деликтного процесса как самостоятельного вида административного процесса, предметно и содержательно интегрированного в подотрасль административно-деликтного права.
В первом параграфе «Общая характеристика и проблемы теории административного процесса» коротко рассматривается 50-летняя история становления в советском и современном праве административнопроцессуальной теории, ее изначально спорный и противоречивый характер, а также анализируются важнейшие версии понятия и содержания административного процесса, предлагаемые и обсуждаемые отечественной административно-правовой наукой.
В работе констатируется, что собственно «административный процесс» возник в СССР в период 20-х гг. XX в. как упрощенный внесудебный вид юридической процедуры исключительно для рассмотрения дел о незначительных проступках (в отличие от формально строго регламентированного судебного порядка рассмотрения дел об уголовных преступлениях) уполномоченными коллегиальными органами и должностными лицами в рамках системы государственного управления.
Такое узко-предметное понимание административного процесса доминировало в отечественном праве вплоть до хрущевской «оттепели»
конца 50-х гг., когда власть впервые за все послереволюционные годы «позволила» советской юридической науке начать исследования процессуальных проблем обеспечения и защиты прав граждан и регламентации деятельности органов государственного управления.
Из всех представленных сегодня в науке административного права версий и теорий наибольшее число сторонников автором прежде всего рассмотрены две традиционно противопоставляемые с конца 60-х гг.
прошлого века основные концепции административного процесса. Первая концепция узкого толкования административного процесса, которая связывается с именем Н.Г. Салищевой и именуется «юрисдикционной».
Автором второй, «управленческой» концепции, стал главный теоретик широкого понимания административного процесса В.Д.Сорокин. В работе отражены также и различные многочисленные вариации на тему «узкого» и «широкого» процессов в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, а также теория административного процесса как административного судопроизводства и ряд других концепций и теорий.
В структуре юрисдикционного административного процесса традиционно рассматриваются процедуры разрешения административноправовых коллизий и процедуры применения мер административного принуждения. Прежде всего под этим подразумеваются процессуальные формы разрешения таких разновидностей индивидуально-конкретных дел в сфере административно-правового регулирования, как административная юстиция и производство по делам об административных правонарушениях.
В качестве самой «узкой» версии толкования административного процесса диссертантом рассматривается ставшая последние годы снова модной «советская» по сути концепция, которая ограничивает весь административный процесс лишь сферой применения административных мер государственного принуждения, включая, правда, не только меры административных наказаний, но и административно-предупредительные меры и меры административного пресечения.
В отличие от юрисдикционной теории, широкое понимание административного процесса охватывает порядок осуществления всего государственного управления, включая и все «позитивные» процедуры функционирования исполнительной власти, ее органов и должностных лиц.
Таким образом, важнейшим содержательным различием двух основных концепций административного процесса стали прежде всего особенности предметного обособления, количество и классификации включаемых приверженцами этих концепций в структуру административного процесса видов производств и процедур в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Подводя итоги общей характеристике и анализу проблем развития теории административного процесса в отечественном праве, в диссертации отмечается, что во избежание перегрузки тех же отраслевых учебных курсов излишними и зачастую схоластичными подробностями научных споров «профессиональных» процессуалистов, многие современные теоретики административного права уже давно в своих общих характеристиках административного процесса пошли по пути его корректно-дуалистического изложения, признавая право на существование в науке административного права и юрисдикционной, и управленческой концепций.
Во втором параграфе «Анализ законодательных инициатив по регулированию административно-процессуальной деятельности» автором анализируются наиболее интересные из инициативных законопроектов, иллюстрирующие рассмотренные в предыдущем параграфе различные противоречивые подходы к пониманию и содержанию административного процесса.
В этом контексте диссертантом рассматриваются и критически оцениваются: законопроект 2001 г. «Об административных процедурах»
депутата Государственной Думы третьего созыва В.В.Похмелкина;
альтернативный «похмелкинскому» законопроект «Об административных процедурах», подготовленный в том же 2001 г. фондом «Конституция»; два законопроекта Верховного Суда РФ 2006 - 2007 гг. - проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»; проект Основ административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации В.Д.Сорокина; проект Федерального кодифицированного административно-процессуального закона П.И.Кононова; проект концепции Административнопроцессуального кодекса Российской Федерации И.В.Пановой и целый ряд других авторских административно-процессуальных законопроектных новаций и инициатив. Причем в связи с концептуальной спорностью содержания и противоречиями с актами действующего федерального законодательства ни один из названных проектов так и не был принят к рассмотрению Государственной Думой.
Особое внимание автором было уделено проекту Российского административно-процессуального кодекса М.Я.Масленникова в силу его ориентации непосредственно на процессуальное регулирование административно-деликтной сферы отношений, которые являются объектом настоящего диссертационного исследования.
Проведенный диссертантом критический анализ показал, что структурирование материала этого законопроекта с точки зрения юридической техники представляется крайне неудачным, редакционно сырым и не учитывает требований давно уже общедоступных Методических рекомендаций Государственной Думы по юридико-техническому оформлению законопроектов. Что касается содержания рассматриваемого проекта (насколько можно судить по доступной в опубликованных работах автора проекта постатейной структуре этой инициативы), то из его разделов, 19 глав и 193 статей три четверти объема составляют лишь повторение норм глав 24-32 действующей редакции КоАП РФ.
Итоговой оценкой рассмотренных законопроектных инициатив стал вывод диссертанта (подтвержденный 20-летним собственным профессиональным опытом нормотворческой деятельности), что в отсутствие общепризнанной и непротиворечивой концепции административного процесса практическая реализация этих законопроектов в предлагаемом их авторами виде не может позитивно повлиять на действующую в Российской Федерации систему административноправового регулирования.
Третий параграф «Теория «множества видов» административного процесса» посвящен рассмотрению теории административного процесса, предложенной в 80-е гг. XX в. Б.М.Лазаревым и взятой диссертантом за основу своей концепции административно-деликтного процесса как составной части подотрасли административно-деликтного права.
В контексте рассмотрения процессуальной составляющей предлагаемой концепции административно-деликтного права автор констатирует, что во всём множестве представленных сегодня в юридической науке теорий и концепций административного процесса оказалась практически забытой и мало востребованной позиция по этой проблеме одного из общепризнанных корифеев советской административистики Б.М.Лазарева.
По мнению диссертанта, объяснить такую «забывчивость» коллег к «лазаревскому» толкованию административного процесса следует, видимо, тем, что оно не укладывалось и не укладывается в логику аргументов большинства других (как советских, так и современных) отечественных ученых, специализирующихся на административно-процессуальной тематике, которые все последние десятилетия отстаивают своё на удивление солидарное в данном конкретном примере восприятие административного процесса как некоей концептуальной и предметной общности норм и отношений. И соответственно, единстве на этой достаточно далекой от реальной жизни и имеющей исключительно теоретической характер основе абсолютно различных видов процедур в рамках общей для них самостоятельной отрасли права и законодательства.
Вместе с тем еще в 1988 г., примиряя антагонистов из разных «процессуальных» лагерей, Б.М.Лазарев утверждал, что «в сфере государственного управления, по сути дела, нет единого процесса, а существует множественность видов процессов, каждый из которых имеет свою роль и относительную самостоятельность». Далее диссертантом приводятся аргументированные доводы названного ученого, считавшего, что исполнительно-распорядительная деятельность имеет, в отличие от правосудия, более сложную структуру и состоит из разнообразных самостоятельных форм нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной и иной деятельности, правосудие же состоит исключительно в разрешении конкретных дел. Отсюда и разнообразие управленческих процедур по сравнению с судебными. Кроме того, порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел в судах всегда строго регламентирован законодательством. Порядок же деятельности органов государственного управления не имеет такой детальности и строгости.
«