«УДК 349.6(075.8) ББК 67.407я73 Э40 Рецензенты: Красов О. И. — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. ...»

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

Э40

Рецензенты:

Красов О. И. — доктор юридических наук, профессор кафедры

экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова;

Кафедра экологического и земельного права юридического

факультета Оренбургского государственного университета.

Экологическое право : учебник / под ред. С. А. Боголюбова. — Э40 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2011. - 482 с. - (Основы наук).

15ВЫ 978-5-9916-0992-0 (Издательство Юрайт) 13ВИ 978-5-9692-1043-1 (ИД Юрайт) В учебнике изложен курс «Экологическое право», соответствующий программам и государственным стандартам высшего профессионального образования для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». Рассмотрены понятие, методы, источники и принципы экологического права, экологические права и обязанности граждан, организационный и экономический механизмы охраны окружающей среды, проблемы экологического контроля, юридическая ответственность в области охраны природной среды.

Особенная часть учебника посвящена вопросам правовой охраны земли, недр, водоемов, лесов, животного мира и атмосферного воздуха, особо охраняемых природных территорий (заповедники, заказники, памятники природы) и объектов.

Отличительными чертами издания являются подробное освещение деятельности новых органов экологического управления, экологических требований к хозяйственной деятельности, информационного обеспечения защиты экологических прав, комментирование новейшего законодательства и предложений по его дальнейшему совершенствованию.

Для студентов, обучающихся по специальностям021100(030501) «Юриспруденция*, 050402 (032700) «Юриспруденция*(учитель права), 030505 (023100) Правоохранительная деятельность», 250600(030502) «Судебная экспертиза*, 030500 (521400) *Юриспруденция (бакалавр)*, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также для работников природоохранных и правоохранительных органов, повышающих свою квалификацию.

УДК 349.6(075.8) ББК 67.407я 15ВК 978-5-9916-0992-0 © Коллектив авторов, (Издательство Юрайт) © Коллектив авторов, 2009, I5ВN 978-5-9692-1043-1 с изменениями (ИД Юрайт) © ООО «ИД Юрайт»,

ОГЛАВЛЕНИЕ

Авторский коллектив Принятые сокращения Предисловие Ю Раздел I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения 1.1. Предмет п методы экологического права 1.2. Система экологического права 1.3. Экологическое право как наука и учебная дисциплина 1.4. Экологические правоотношения Вопросы для самоконтроля Литература Глава 2. Принципы и объекты охраны окружающей среды 2.1. Здоровье человека, экология, экономика 2.2. Принцип устойчивого развития 2.3. Международное сотрудничество 2.4. Объекты правовой охраны окружающей среды Вопросы для самоконтроля Литература Глава 3. Источники экологического нрава 3.1. Понятие источников экологического права и их общая характеристика 3.2. Конституционные основы регулирования экологических отношений 3.3. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и другие федеральные законы 3.4. Нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и другие подзаконные акты Вопросы для самоконтроля Литература 4 Оглавление Глава 4. Экологические права и обязанности физических и юридических лиц 4.1. Экологические права и обязанности граждан 4.2. Права и обязанности юридических лиц в области охраны окружающей среды 4.3. Право природопользования 4.4. Защита экологических прав Вопросы для самоконтроля Литература Глава 5. Информационное обеспечение экологических правоотношений 5.1. Понятие экологической информации 5.2. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию в Российской Федерации 5.3. Система источников экологической информации 5.4. Классификация видов и форм информационного обеспечения экологических правоотношений 5.5. Судебная защита экологической информации Вопросы для самоконтроля Литература Глава 6. Управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования 6.1. Разграничение полномочий по управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования... 6.2. Органы, осуществляющие государственное и муниципальное экологическое управление 6.3. Органы, осуществляющие смежную деятельность... Глава 7. Экологический контроль и мониторинг 7.2. Государственны Г) экологический контроль 7.3. Муниципальный и общественный экологический 7.4. Производственный экологический контроль Глава 8. Организационный механизм охраны 8.4. Оценка воздействия на окружающую среду 8.7. Чрезвычайные ситуации и зоны экологического Глава 9. Экономический механизм охраны окружающей 9.1. Понятие экономического регулирования 9.2. Планирование и финансирование мероприятий 9.3. Платность природопользования 9.4. Экономическое стимулирование Глава 10. Экологические требования при осуществлении 10.1. Требования в области охраны окружающей среды при строительстве зданий, сооружений 10.2. Особые экологические требования к объектам 10.3. Экологические требования в градостроительстве... 10.4. Экологические требования к обращению 10.5. Обращение с отходами производства Глава 11. Юридическая ответственность за экологические 11.1. Понятие юридической ответственности 11.2. Уголовная ответственность за экологические 11.3. Административная ответственность 11.4. Дисциплинарная ответственность 11.5. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность за экологические 12.3. Организационно-правовые средства охраны 13.3. Охрана недр континентального шельфа Глава 14. Правовая охрана лесов и нелесной 14.2. Законодательство России о лесах и иной 14.3. Управление в области использования, охраны, 15.1. Правовое регулирование водных отношений 15.2. Собственность и иные права на водные объекты... 15.3. Цели водопользования и способы охраны 15.4. Особенности государственного управления Глава 16. Правовая охрана животного мира 16.1. Понятие и принципы правовой охраны 16.2. Система фаунистического законодательства 16.3. Право собственности на животный мир Глава 17. Правовая охрана атмосферного воздуха 17.1. Правовые меры защиты атмосферного воздуха 17.2. Особенности мониторинга атмосферного 17.3. Предупреждение шумовых и радиационных Глава 18. Особо охраняемые природные территории и 18.1. Понятие особо охраняемых природных 18.2. Особенности охраны и использования особо охраняемых природных территорий и объектов 18.3. Государственные природные заповедники 18.4. Природные парки и государственные 18.5. Памятники природы, дендрологические парки 18.6. Лечебно-оздоровительные местности и курорты.

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ( И З и СП), заведующий кафедрой «Экология и право» Московского государственного института электроники и математики — гл. 2, 13, 17.

Горохов Д. Б., кандидат юридических наук, заведующий отделом ИЗ и СП, генеральный директор ЗАО «Законодательство и экономика» — гл. 16.

Гумерова А. Р., аспирант ИЗ п СП, юрисконсульт юридической компании «Русское право» — гл. 1, 4,8.

Жариков Ю. Г., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник ИЗ и СП, профессор Государственного университета по землеустройству — гл. 3,11.

Кичигин Н. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИЗ и СП — гл. 7, 18.

Минина Е. Л., кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом ИЗ и СП — гл. 10, 12.

Пахарева Г. В., аспирант ИЗ и СП, специалист Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ — гл. 9.

Пономарев М.В., научный сотрудник ИЗ и СП, старший преподаватель Государственного университета по землеустройству — гл. 6.

Попов А. А., кандидат юридических наук, эксперт Программы ЮНЕСКО «Информация для всех» — гл. 5.

Сиваков Д. О., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИЗ и СП, преподаватель кафедры инновационных технологий Государственной академии профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы — гл. 15.

Шуплецова Ю. Я., кандидат юридических наук, заведующий отделом ИЗ и СП, доцент кафедры частного права Российского университета кооперации — гл. 14.

Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

Конституция Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07. № 145-ФЗ ВК Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74ФЗ ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51 -ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-Ф ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф Градостроительный кодекс 2004 г. — Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ ЗК Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10. № 136-Ф КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200ФЗ ТК Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197ФЗ УК - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06. № 63-Ф Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

абз. абзац гл. — глава (-ы) ООН — Организация Объединенных Наций п. — пункт (-ы) подп. — подпункт (-ы) разд. — раздел (-ы) ред. - редакция Р С Ф С Р — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика РФ — Российская Федерация СНГ — Содружество Независимых Государств СССР — Союз Советских Социалистических Республик ст. — статья (-и) ч. — часть (-и)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемый вниманию читателей учебник «Экологическое право» написан в соответствии со стандартами, рассмотренными и рекомендованными соответствующими учебно-методическими объединениями и Министерством образования и науки РФ. Программы для юридических вузов предусматривают институты общей части экологического права и специфику правовой охраны окружающей среды применительно к каждому из шести природных ресурсов.

В настоящее время достаточно именитыми коллегами написано немало учебников, пособий для учебных дисциплин но курсам «Экологическое право» и «Земельное право», которые обладают неоспоримыми достоинствами и которые можно рекомендовать для использования в педагогическом процессе. Настоящий учебник можно охарактеризовать как издание, не уходящее от актуальных проблем, творчески их рассматривающее, идущее в ногу с потребностями практики. И это прослеживается в каждой главе и теме учебника.

Например, длительные дискуссии о содержании и месте экологического права в системе российского права завершаются определением его как комплексной отрасли права и законодательства, учебной дисциплины, отрасли пауки, сферы знаний. Экологическое право состоит из собственно природоохранного права, включающего общие для охраны окружающей среды институты и нормы, и природоресурсного права, занимающегося охраной конкретных природных ресурсов. В учебнике рассмотрены не только предмет, но и методы экологического права, определяющие его необходимость, обоснованность и автономность от других отраслей права.

Среди традиционных источников экологического права (Конституция, федеральные, региональные, местные, локальные нормативные правовые акты и др.) рассмотрены и такие сравнительно менее изученные, используемые при организации надлежащего природопользования, как обыПредисловие чай, нормативный договор на осуществление природопользования, правовые позиции Конституционного Суда РФ.

В настоящее время в условиях формирования правового социального государства, развития гражданского общества эти источники права приобретают все большее значение и авторитет в области охраны природной среды.

Немаловажное значение имеют принципы охраны среды, предусмотренные в законодательстве. Получая юридическое значение, они приобретают обязательную силу для правоприменителей, органов исполнительной власти, судебных и арбитражных органов. Некоторые из принципов пронизывают большинство институтов экологического права, ряд принципов изложен отдельно во второй главе учебника наряду с объектами правовой охраны окружающей среды.

Охрана окружающей среды не является самоцелью: ее смысл в обеспечении достойных природных условий жизни и здоровья человека, закрепленных в Конституции прав каждого на благоприятную окружающую среду. Этой теме посвящена глава об экологических правах и обязанностях физических и юридических лиц. Поскольку их реализация и выполнение во многом определяются информационным состоянием граждан, общества и государства в области экологии, информационному обеспечению и информированности участников экологических общественных отношений через средства массовой информации, посредством экологического образования и иных источников уделено особое внимание.

В соответствии с программой авторами рассмотрен организационно-правовой механизм охраны окружающей среды, включающий такие сравнительно новые элементы, как нормирование, экологический аудит, стандартизация, техническое регулирование, сертификация, экологический паспорт предприятия, оценка воздействия каждого проекта на состояние окружающей среды, государственная и общественная экологическая экспертиза. На практике они встречаются с немалыми трудностями, обусловленными финансовыми проблемами, инерцией мышления, неразвитостью инфраструктур.

Ввиду особой значимости и масштабности управления охраной окружающей среды и экологического контроля им посвящены отдельные главы учебника. В ходе администра тивной реформы управление охраной окружающей среды и природопользованием подверглось серьезным изменениям:

созданы федеральные агентства водных ресурсов, по недропользованию, федеральные службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и по надзору в сфере природопользования, находящиеся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, и Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерции. Впервые в учебнике изложены в необходимом объеме их цели, задачи, направления деятельности и некоторые общие полномочия, ограничения, установленные в интересах обеспечения прав природопользователей.

Подробно рассмотрены уровни, характеристики и приемы экологического контроля — государственного, производственного (внутриведомственного), общественного, их взаимоотношения и взаимодействие, координация между собой. Законом об охране окружающей среды был учрежден муниципальный экологический контроль, призванный стать наиболее близким к населению, который развивается, ищет и постепенно находит свое место в системе контроля в области охраны окружающей среды и природопользования.

В условиях рыночных реформ возрастает значение экономического механизма охраны природы — плата за природопользование и нормативное (узаконенное) и ненормативное загрязнение окружающей среды, за выбросы в атмосферный воздух и за сбросы в водоемы загрязняющих веществ, стимулирование экологически полезной деятельности, государственная поддержка предпринимательской деятельности в области охраны природной среды. Экономика наступает на экологию в условиях системного кризиса, они соперничают, неминуемо конкурируют друг с другом, поэтому правовому регулированию экономического (и экономичного) механизма в области природопользования посвящена отдельная глава учебника.

Российское законодательство, его различные отрасли предусматривают немало правил по организации надлежащего природопользования. В экологическом законодательстве они объединяются и классифицируются:

1) по стадиям хозяйственной деятельности — применительно к размещению, проектированию, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации предприятий и иных объектов хозяйственной деятельности;

2) по основным видам деятельности — в поселениях, в сельском хозяйстве, на транспорте, в космосе, при мелиора ции, использовании химических веществ. Экологическим требованиям к хозяйственной и иной деятельности также посвящена отдельная глава учебника.

Эффективность управления, контроля, функционирования иных звеньев природоохранного механизма обусловлена возможностями привлечения правонарушителей к юридической ответственности — дисциплинарной, административной, уголовной, имущественной (гражданско-правовой).

В учебнике перечислены основные экологические административные правонарушения и преступления, за которые в КоАП и УК установлены меры соответственно административного и уголовного воздействия.

Особенную часть учебника открывает глава о правовой охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как важнейшего компонента природы, пространственного базиса сельского, лесного и иных отраслей хозяйства и своеобразного объекта гражданского (имущественного) оборота.

При правовой охране недр земли первостепенное значение приобретают государственное участие в добыче и использовании полезных ископаемых, лицензирование этой деятельности на федеральном и региональном уровнях, защита континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Современными проблемами правовой охраны вод и лесов, как и других объектов охраны окружающей среды, являются разграничение полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, повышение ответственности собственников «I охрану и рациональное использование природных ресурсов, недопущение их хищнической эксплуатации и деградации, особенно решение задач их сохранения для общего водо-, лесопользования, для питьевого водоснабжения, для рекреационных целей, сбора грибов п ягод. Предоставление водоемов в частную собственность и обсуждение проблем возможной приватизации части российских лесов также нашли свое отражение и комментирование в предлагаемом издании.

Правовая охрана животного мира и среды его обитания имеет в виду сохранение биологического разнообразия и равновесия в природе, воспитание гуманного отношения к животным, развитие любительской охоты и рыболовства как многообразных способов отдыха граждан и получения экологически чистых продуктов питания. Животный мир и атмосферный воздух становятся предметом охраны в национальном законодательстве и объектом международных соглашений. Наблюдения за состоянием и передвижением атмосферного воздуха дают возможности прогнозирования погоды и климата, обусловливают межгосударственное сотрудничество. Дискуссию вызывают подписание и ратификация Россией Киотского протокола об охране озонового слоя Земли, возможности уступки или продажи одним государством другому своих квот на загрязнения атмосферы.

Эти шесть традиционных природных ресурсов дополняет рассмотрение особо охраняемых природных территорий и объектов — заповедников, национальных парков, заказников, памятников природы, дендрологических и природных парков, созданием и историей которых наша страна может гордиться. Они могут быть федерального и регионального значения, обеспечиваться особым режимом охраны и использования, предусматриваемым в положениях о них.

Научно-технический прогресс, погоня за прибылью, безнравственность наступают и на них, на животных и растения, занесенных в Красную книгу РФ. Задача современного студента, как ее видят авторы, состоит не только в освоении знаний и законодательства, в сдаче экзамена и получении диплома, но и в выработке практических навыков и отстаивании своих жизненных позиций в защите родной природы для сегодняшнего и будущих поколений.

Учебник написан на базе новейшего законодательства и освещает наиболее актуальные проблемы его совершенствования, а главное — упорядочения практики его применения, обеспечения экологического правопорядка. Описание не ограничивается постановкой вопросов, а предлагает конструктивные пути их решения. Российское экологическое законодательство является одним из наиболее развитых в мире, и на современном этапе основное заключается в его неуклонном соблюдении всеми гражданами, исполнении всеми должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предпринимателями.

Учебник создан авторским коллективом, работающим в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Р Ф. Его научным сотрудникам доводится регулярно участвовать в законопроектной работе, давать экспертные заключения на вносимые предложения о дополнении и изменении нормативных правовых актов, оценивать эффективность их действия. Одновременно все авторы занимаются педагогической деятельностью, что дает им основания прилагать знания законодательства и права к методике преподавания и квалифицированно излагать их в доступной форме студентам, аспирантам и преподавателям. Поэтому в издании соединяются, как правило, научные, теоретические разработки, апробированные в учебном процессе.

Концепция и содержание учебника одобрены на ученом совете Института, получили поддержку коллег. Авторы выражают благодарность всем, кто принял участие в рассмотрении и обсуждении учебника. Большое влияние оказал на него профессор Иван Ферисанович Панкратов. Участник Великой Отечественной войны, он долгое время возглавлял указанный отдел Института, доброжелательно делился своими знаниями и опытом с учениками и младшими товарищами. Замечания И. Ф. Панкратова учтены в ряде глав учебника.

Первым читателем и рецензентом работы стал профессор Николай Алексеевич Сыродоев, чьи советы и пожелания оказали помощь авторскому коллективу. Внимание, профессионализм и терпение Н. А. Сыродоева вызывают наше уважение и благодарность.

Хочется надеяться, что книга поможет найти ответы на многие учебные и иные жизненные вопросы.

Руководитель авторского коллектива — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С. А. Боголюбов.

РАЗДЕЛ I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

По мере развития технического прогресса, сопровождающегося негативным глобальным воздействием человека на природу, увеличивается актуальность охраны и восстановления окружающей среды, причем не только для сохранения природы, но и для выживания самого человека. Возрастание социальной значимости общественных отношений в области охраны природы обусловило необходимость их регулирования со стороны государства. Как справедливо отмечал проф. В. В. Петров, экологическая функция государства возникла вместе с обострением проблемы охраны природной среды. До этого времени вопросы использования и охраны природы решались в рамках экономической деятельности государства и рассматривались как проявление его экономической функции. Обострение экологической обстановки, возрастание роли и значения сферы взаимодействия общества и природы привели к необходимости появления в числе внутренних функций государства самостоятельной экологической функции.

Функции государства определяются теорией права как основные направления его деятельности, социальной сущностью государства и стоящими перед ним задачами. Главное назначение экологической функции государства выражается в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека па благоприятную для его жизни природную среду. Основной формой реализации экологической функции государства является осуществление правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды.

Совокупность установленных уполномоченными органами государственной власти правовых актов, призванных регулировать общественные отношения в области охраны окружающей среды и рационального использования ее комПредмет и методы экологического права понентов, образует самостоятельную отрасль российского права — экологическое право.

Для изучения любой отрасли права студенту в первую очередь необходимо уяснить предмет познания. Прежде чем приступить к рассмотрению конкретных институтов отрасли права, необходимо понять, какие общественные отношения регулируются нормами экологического права, рассмотреть виды и особенности данных правоотношений, методы правового регулирования в рамках данной отрасли, особенности ее системы. Кроме того, надо уяснить понятие экологического права как науки и учебной дисциплины.

1.1. Предмет и методы экологического права Самостоятельность любой отрасли права определяется наличием двух признаков:

— отдельного от иных отраслей права предмета — качественно однородного вида общественных отношений, регулируемых данной отраслью;

— метода правового регулирования — набора юридического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений.

Предмет экологического нрава. В науке предмет экологического права определяется различным образом: как отношения в сфере взаимодействия общества и природы (В. В. Петров) и как общественные отношения в сфере взаимодействия общества, людей и природы (С. А. Боголюбов)'. Если обратиться к теории права, предметом правового регулирования являются общественные отношения.

Общественные отношения возникают между их субъектами — физическими, юридическими лицами и государством, между которыми и осуществляется взаимодействие. Природа не может являться стороной правоотношения. Материальные же и нематериальные блага, по поводу которых возникают правоотношения, являются их объектом. Данной точки зрения придерживаются, в частности, О. И. Крассов и М. М. Брпнчук. Эти авторы подчеркивают, что общественными отношениями являются отношения между людьми по поводу предметов материального мира, а не отношения человека к вещи, объектам природы и иным предметам матеБоголюбов С. А. Экологическое право : учебник. — М., 2008. — С. 13.

18 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения риального мира. Указанной позиции придерживается и действующее Законодательство.

Так, в ст. 4 Закона об охране окружающей среды компоненты природной среды (земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство) определяются как объекты охраны окружающей среды. Следовательно, предметом экологического права являются общественные отношения, возникающие между физическими, юридическими лицами и государством. Окружающая среда, компоненты окружающей среды являются объектами правоотношений в сфере ее охраны. Предмет экологического права определяется аналогично как экологически значимое поведение людей (О. Л. Дубовик), как общественные отношения, возникающие по поводу охраны окружающей природной среды от вредных химических, физических и биологических воздействий, обеспечения режима особо охраняемых природных территорий, а также охраны и использования животного мира (О. И. Крассов). Наиболее полное определение предмета экологического права дано М. М. Бринчуком. Согласно его позиции, предмет современного экологического права образуют общественные отношения:

— собственности на природные объекты и ресурсы;

— но природопользованию;

— по охране окружающей среды от деградации;

— по защите экологических нрав и законных интересов физических и юридических лиц.

Методы экологического права. В настоящее время все отрасли российского права оперируют в основном двумя методами правового регулирования, а именно императивным (административно-правовым) и диспозитивным (гражданско-правовым). В зависимости от регулируемых соответствующей отраслью права общественных отношений преобладающим является либо диспозитивный, либо императивный метод.

Исключительным, присущим лишь экологическому праву является метод экологизации. Целью правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды является ее сохранение как основы жизни и деятельности человека. На использовании данного метода основаны предписания норм иных отраслей права, направленных на охрану окружающей среды (экологизированные нормы).

1.1. Предмет и методы экологического права Императивный метод правового регулирования представляет собой метод властных предписаний, за нарушение которых следуют установленные санкции. Характерной чертой императивного метода является наличие элементов власти и подчинения. Участникам правоотношений не предоставляется выбора вариантов поведения.

Превалирование императивного метода характерно для публично-правовых отраслей права, к которым в определенной мере относится экологическое право. Так, например, согласно п. 3 ст. 45 Закона об охране окружающей среды строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Диспозитивный метод дает субъектам возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. В некоторых случаях при регулировании экологических правоотношений законодатель идет по пути предоставления их субъектам определенной свободы поведения.

Так, согласно п. 3 ст. 23 Закона об охране окружающей среды при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов н сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов, с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Иными словами, государством устанавливаются ограничения количества загрязняющих веществ, которое может поступать в окружающую среду в результате деятельности хозяйствующего субъекта. В случае если хозяйствующий субъект не в состоянии выполнять установленные требования, он вправе на установленный законодательством срок получить разрешение на большие выбросы и сбросы, однако он может этого и не делать, а соответствующий орган государственной власти не обязан выдавать соответствующее разрешение.

20 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения В ряде случаев законодательством предусмотрено договорное регулирование отношений между государством и субъектами хозяйственной и иной деятельности. Так, например, договоры заключаются на основании решения органа государственной власти о предоставлении природного ресурса прнродоиользователю на определенном праве.

Однако при заключении указанных договоров установление прав и обязанностей сторон не зависит полностью от их воли. Стороны обязаны руководствоваться требованиями законодательства, нормативами в области охраны окружающей среды.

На основании вышесказанного экологическое право можно определить как отрасль российского права, регулирующую отношения в области использования и охраны окружающей среды, а также по защите экологических прав физических и юридических лиц.

1.2. Система экологического права Определяя систему отрасли права, следует обратиться к самому понятию «система». Система представляет собой упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некое целостное единство. Говоря о системе какого-либо социального явления, в том числе такого явления, как право, следует определить его составляющие, их соотношение и характер взаимодействия, а также объединяющее их целое. Прежде всего следует отметить, что сама отрасль права является составной частью системы права. О месте и роли экологического нрава в системе российского права еще будет рассказано в настоящей главе. Составными частями отрасли права являются ее нормы и институты.

Нормы и институты экологического нрава. Первичными элементами системы права, а также отрасли права как части данной системы являются нормы права. Под нормой права следует понимать исходящее от государства и определяемое им общеобязательное правило поведения, которое предоставляет участникам общественных отношений данного вида юридические права и налагает на них юридические обязанности.

В соответствии с системой экологического права, а также с учетом того, что экологическое право является комплексной отраслью и его нормы содержатся также в правовых акСистема экологического права тах, являющихся источниками иных отраслей нрава, нормы экологического права делятся:

— на комплексные, принятые с целью охраны п использования окружающем! среды в целом;

— отраслевые, посредством которых осуществляется правовое регулирование охраны и использования отдельных природных объектов (земли, недр, вод, лесов, атмосферного воздуха, растительного и животного мира);

экологизированные — нормы других отраслей права, отражающие требования в области охраны окружающей среды.

Следующим элементом в иерархии составляющих системы отрасли права является институт права — совокупность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений.

В экологическом праве выделяют следующие институты:

— принципы экологического права;

— экологические права и обязанности физических и юридических лиц;

— основы государственного управления охраной окружающей среды;

— экологический контроль;

— экологический мониторинг;

— экологическое нормирование;

— оценка воздействия па окружающую среду и экологическая экспертиза;

— экономический механизм охраны окружающей среды, включающий регулирование платы за негативное воздейс твие на окружающую среду, экологическое страхование, а также правовое регулирование предпринимательской де ятельностн, осуществляемой в целях охраны окружающей среды;

— охрана окружающей среды при осуществлении отде льных видов хозяйственной деятельности;

— охрана особо охраняемых природных территорий;

— зоны экологического бедствия и чрезвычайных ситуа ций;

— основы формирования экологической культуры;

— ответственность за нарушение законодательства в об ласти охраны окружающей среды.

Подотрасли экологического права. Экологическое ира во подразделяется на две большие составляющие — приро 22 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения доохранное и природоресурсное право, которые, по нашему мнению, представляют собой его подотрасли.

Природоохранное право составляют нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды как единого целого, устанавливающие общие требования к субъектам хозяйственной деятельности. Основополагающим источником права, регулирующим данную сферу общественных отношений, является в настоящее время Закон об охране окружающей среды.

Нормы природоресурсного права регулируют общественные отношения в области использования и охраны отдельных компонентов окружающей среды: земель, вод, недр, лесов и иной растительности, атмосферного воздуха, животного мира, континентального шельфа. Природоресурсное законодательство устанавливает основы правового регулирования отношений по рациональному использованию и защите отдельных компонентов окружающей среды, включая права и обязанности физических и юридических лиц в сфере данных общественных отношений, формы собственности на компоненты окружающей среды, правовые основы их использования, основы государственного управления в регулируемых областях общественных отношений.

При этом необходимо помнить, что правовые нормы природоохранного и природоресурсного права подлежат применению лишь в тесном взаимодействии. Однако как общее и частное они соотносятся не полностью, поскольку имеют как общие для них, так и собственные предметы регулирования.

Так, например, исключительно в Законе об охране окружающей среды установлены основы правового регулирования зон чрезвычайного экологического бедствия, экологического страхования. Однако данный Закон не регулирует отношения собственности на природные ресурсы. Регулирование этих отношений осуществляет природоресурсное законодательство: ЗК, ВК, ЛК, Закон РФ от 21.02. №2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 24.04. № 52-ФЗ «О животном мире».

Соотношение экологического и иных отраслей права.

Третью часть экологического права составляют нормы иных отраслей права, регулирующие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нормы весьма многочисленны и имеют двоякий характер. Хотя они относятся к отраслям права, которые имеют отличный от экологического права предмет регулирования, эти нормы касаются экологии, объединены задачей защиты окружающей среды.

Различные авторы рассматривают регулирование экологических правоотношений нормами иных отраслей права либо в контексте системы самой отрасли экологического права, либо в контексте соотношения экологического права с иными отраслями. Процесс включения норм, направленных на охрану окружающей среды, в иные отрасли права можно охарактеризовать как экологизацию данных отраслей права.

Основу развития экологического права как отрасли права составляет Конституция.

Экологическое право тесно связано с административным правом. Основаниями возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются чаще всего исполнительно-распорядительные акты органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Так, например, заключение государственной экологической экспертизы утверждает уполномоченный орган государственной власти РФ либо субъекта РФ. Смежным институтом экологического и административного права является совокупность норм, регулирующих организацию и деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере охраны и использования окружающей среды. Административное право регулирует порядок деятельности этих органов, устанавливает их компетенцию по осуществлению соответствующих функций управления. Экологическое право в отличие от административного определяет содержание деятельности исполнительных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, специфика экологических отношений определяет осуществление особых функций управления, например, таких как государственная экологическая экспертиза, мониторинг окружающей среды.

КоАГТ установлена ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды. Составы же экологических преступлений и ответственность за них закреплены в УК.

Экологическое право имеет также некоторые смежные с гражданским правом предметы регулирования. Так, гражданское законодательство устанавливает основы права собственности и имущественного оборота земли и иных природных ресурсов. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК и п. 3 ст. ЗК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и о других природных 24 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения ресурсах. Следовательно, приоритет в данной области отдается природоресурсному законодательству.

В ряде случаев природоресурсным законодательством предусмотрено заключение договоров между специально уполномоченным органом государственной власти и природопользователем. К данным правоотношениям применимы нормы подраздела 2 «Общие положения о договорах»

разд. III части первой ГК. Также, например, в соответствии со ст. 751 ГК подрядчик обязан при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и несет ответственность за нарушение данных требований.

При причинении в результате экологического правонарушения вреда личности пли имуществу гражданина, имуществу юридического лица применяются нормы гл. 59 ГК об обязательствах вследствие причинения вреда.

Требования в области охраны окружающей среды содержат также законодательные акты, регулирующие различные сферы хозяйственной деятельности. К ним относятся, например, Федеральные законы от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 09.01.1996 № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 19.07.1997 X? 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 16.07. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Статьей 57 Закона об охране окружающей среды правовой режим чрезвычайных экологических ситуаций приравнен к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера. Правовое регулирование отношений в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральным законом от 21.12. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

1.3. Экологическое право как наука Под экологическим правом понимается не только отрасль права, но также наука и учебная дисциплина. Экологическое 1.3. Экологическое право как наука и учебная дисциплина законодательство, практика его применения, проблемы, достижения, недостатки и пути развития являются предметом научного исследования ученых-юристов и изучения в высших учебных заведениях. Предмет науки и учебной дисциплины намного шире сферы общественных отношений, регулируемых законодательством, включает изучение зарубежного законодательства, а также такие общетеоретические положения, как источники, система, методология экологического права, соотношение его с другими отраслями права, повышение эффективности действия, специфика юридической ответственности за экологические правонарушения.

Наука экологического права. Наука экологического нрава представляет собой систему знаний, теоретических положений в области экологического права, является составной частью системы юридических наук. Предметом науки экологического права являются:

— отрасль экологического права. Наукой изучаются нормы и институты экологического права, анализируется роль данных правовых норм и институтов в регулировании соответствующих общественных отношений. Объектом изучения является также отрасль экологического права в целом.

Наукой исследуются источники отрасли, ее система, особенности эколого-правовых отношений, виды норм и способы их реализации, специфический характер предмета отрасли, место отрасли экологического права в правовой системе РФ;

— эколого-правовые отношения. Исследование права невозможно без изучения, обобщения практики его применения. Предметом науки экологического права являются регулируемые данной отраслью общественные отношения.

Их изучение позволяет выявить проблемы реализации изучаемых правовых норм, выработать предложения по повышению эффективности их применения.

Сделанные на основе обобщения практического опыта выводы и теоретические концепции составляют содержание науки экологического права. На основе изучения практики норм экологического права разрабатываются предложения по совершенствованию норм и применения действующего законодательства. Сами по себе положения эколого-правовой науки не имеют нормативного, общеобязательного характера, однако становятся теоретической базой для создания новых правовых норм, для дальнейшего развития и совершенствования законодательства.

26 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения По сравнению со многими отраслями российского права экологическое право представляет собой одну из самых «молодых» отраслей и научных дисциплин. Экологические правовые исследования не имеют столь глубоких традиций, как гражданско-правовые или уголовно-правовые. Однако в настоящее время проблемы правовой охраны окружающей среды являются крайне актуальными и, как следствие, обусловливают активное развитие данной отрасли, появление новых научных исследований эколого-пцавового направления.

Экологическое право как учебная дисциплина. Одним из закрепленных в ст. 3 Закона об охране окружающей среды принципов охраны окружающей среды является принцип организации и развития системы экологического образования, воспитания, формирования экологической культуры.

Общие нормы об экологическом образовании и просвещении установлены в гл. 13 указанного Закона. Общественные отношения в области экологического воспитания и образования регулируются также законодательством об образовании и правовыми актами субъектов РФ, поскольку вопросы охраны окружающей среды и общие вопросы воспитания и образования отнесены ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Экологическое образование — это непрерывный процесс обучения, воспитания, самообразования, накопления опыта и развития личности, направленный на формирование целостных ориентаций, поведенческих норм и специальных знаний по сохранению окружающей среды и природопользованию. Цель экологического образования состоит в формировании экологических знаний и ответственного отношения к окружающей среде. Экологическое образование необходимо для дальнейшего сохранения окружающей среды, бережного отношения к природным богатствам. Без экологических знаний невозможно развитие человека как гармоничной личности с гуманистическим отношением к природной среде.

Согласно ст. 71 Закона об охране окружающей среды в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышеЭкологические правоотношения ние квалификации специалистов. Преподавание основ экологических знаний осуществляется в дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовой формы.

Дошкольное экологическое образование заключается в первичном ознакомлении ребенка с окружающей средой.

При преподавании экологии в системе общего образования предоставляется уже более значительный объем информации. В учебных программах присутствуют такие предметы, как «Природоведение», «Человек и окружающий мир», «Естествознание».

Экологическое право входит в государственный стандарт юридического образования. Цель изучения экологического права состоит в том, чтобы студенты получили представление о развитии данной отрасли права, ее месте в системе отраслей права РФ, об экологических правах и обязанностях граждан, а также способах защиты нрав, о законодательных требованиях к хозяйствующему субъекту в области охраны окружающей среды, об ответственности за причинение вреда окружающей среде и иных институтах экологического права. Экологическое право как учебная дисциплина состоит из двух частей: общей и особенной.

В рамках общей части студентами изучаются такие темы, как предмет, методы, система экологического нрава, его принципы, место в системе права РФ; источники экологического права, экологические права и обязанности граждан, основы государственного управления охраной окружающей среды; плата за загрязнение окружающей среды и иные элементы экономического механизма ее охраны; экологические бедствия и чрезвычайные ситуации; ответственность за нарушение экологического законодательства.

Особенная часть экологического права включает в себя изучение правового регулирования использования и охраны отдельных видов природных объектов: лесного, водного фондов, животного мира, атмосферного воздуха, недр, земель; правовое регулирование использования и охраны особо охраняемых природных территорий.

1.4. Экологические правоотношения Объектом правового регулирования со стороны государва являются, как уже упоминалось ранее, соответствующие 28 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения социальные отношения. Будучи урегулированными нормами права, данные отношения приобретают качественно иной, правовой характер. Социальные отношения, урегулированные со стороны государства нормами права, в теории права носят название правоотношений.

Состав экологических правоотношений. Правоотношение является сложным социальным образованием, имеющим определенное внутреннее строение, составными элементами которого являются участники, объекты и содержание правоотношения.

Участниками правоотношений являются физические, юридические лица и государство. Участники экологических правоотношений выступают в них в качестве носителей экологических прав и обязанностей, субъектов хозяйственной и иной деятельности (в том числе природонользователей, а в предусмотренных законодательством случаях — собственников природных ресурсов), к которым предъявляются природоохранные требования, в качестве лиц, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды и защиты экологических прав. Государство в лице специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления выступает в экологических правоотношениях в качестве:

— собственника природных ресурсов, — правоприменителя.

Содержание правоотношений составляют взаимные права и обязанности их участников (подробно об экологических правах и обязанностях физических и юридических лиц см.

гл. 4). Тема объектов экологических правоотношений заслуживает отдельного, более подробного рассмотрения.

Объекты правоотношений. Объектами экологических правоотношений являются предметы материального мира, а также действия субъектов, по поводу которых возникают и осуществляются экологические правоотношения. К объектам экологических правоотношений относятся:

— компоненты окружающей среды;

— действия, поведение субъектов экологических правоотношений.

Основными свойствами компонентов окружающей среды как объектов экологических правоотношений являются их естественное происхождение и неразрывная связь с природой. Если какой-либо компонент окружающей среды изъят из нее и обособлен, не состоит более с ней в неразрывной связи (земля в цветочном горшке, вода, текущая по водопроводным трубам), то он является объектом иных правоотношений (гражданско-правовых, отношений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения).

Объектом экологических правоотношений является окружающая среда. Определение окружающей среды, равно как и иных объектов экологических правоотношений, закреплено в ст. 1 Закона об охране окружающей среды. Окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогениых объектов, а также антропогенных объектов. Наряду с термином «окружающая среда» Закон в ст. 1 дает толкование термина «природная среда». Природная среда или природа определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогениых объектов.

Определения природных, природно-антропогениых и антропогенных объектов приводятся в той же статье названного закона. Природный объект определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Природно-антропогенный объект — как природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Антропогенным объектом является объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Таким образом, в состав окружающей среды в отличие от природы включены антропогенные объекты. Однако в соответствии со ст. 4 Закона об охране окружающей среды объектами охраны являются:

— земля, недра, ночвы;

— поверхностные и подземные воды;

— леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд;

— атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Данный список включает те объекты, которые тем же Федеральным законом включены в определение компонентов природной среды. Антропогенные объекты в список объек тов охраны не включены.

30 Глава 1. Экологическое право и экологические правоотношения Закон определяет также иные объекты охраны: природные, природно-антропогенные объекты, естественные экологические системы, природные комплексы, природные ландшафты, природные ресурсы, компоненты природной среды.

Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Определения ряда компонентов природной среды установлены отдельными федеральными законами.

Объектом правоотношений являются также действия их субъектов. Так, например, если хозяйствующий субъект осуществляет загрязнение окружающей среды сверх установленных нормативов, то на него налагается ответственность в соответствии с действующим законодательством, а также может быть подан в суд иск о прекращении его деятельности.

В данном случае объектом правоотношений будет поведение субъекта.

Часто экологические правоотношения включают совокупность приведенных объектов. Так, например, при привлечении хозяйствующего субъекта к ответственности за нарушение нормативов выбросов и сбросов к объекту данного правоотношения относятся действия ответственного субъекта и состояние компонентов окружающей среды.

Виды экологических правоотношений. Экологические правоотношения классифицируются по тем же критериям, что и правоотношения, относящиеся к любой иной отрасли права. Прежде всего, они сами являются составляющим элементом системы правоотношений, делящейся по отраслям права (трудовые, гражданско-правовые, семенные и т.д.).

В зависимости от оснований возникновения правоотношения делятся на общие и конкретные. Общие правоотношения возникают на основании нормы закона, их субъекты конкретно не определены, создается лишь правовое состояние. Так, в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О недрах»

собственник земельного участка имеет право без получения лицензии осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых для своих нужд на глубину до 5 м.

Субъект права может осуществлять данную деятельность, руководствуясь лишь указанной нормой. Конкретные правоотношения возникают на основании иных юридических фактов. Например, если хозяйствующий субъект намерен осуществлять разработку полезных ископаемых, не отнесенных к общераспространенным, он обязан совершить установленные законодательством действия: обратиться в соответствующий орган государственной власти, получить лицензию. Возникает конкретное правоотношение.

В зависимости от индивидуализации субъектов правоотношения делятся на абсолютные и относительные. В абсолютном правоотношении точно определена лишь одна сторона — носитель субъективного права, обязанными же являются все другие лица — «всякий и каждый». В относительном правоотношении определены обе стороны. Так, в соответствии со ст. 6 ВК водопользователь-гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, пользоваться береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. Гражданин является носителем субъективного права, которому противостоит обязанность всех иных лиц данное право пе нарушать. Когда же в соответствии с законодательством заключается договор водопользования, возникает относительное правоотношение между водопользователем и органом государственной власти.

Правоотношения также подразделяются на материальные, возникающие на основании норм материального права, и процессуальные, возникающие на основе процессуальных норм. Материальные правовые нормы устанавливают права и обязанности участников правоотношений, процессуальные — формы реализации материальных норм.

Например, документация, представляемая па государственную экологическую экспертизу, должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду (норма материального права). Порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду установлен Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной п иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 №372.

Соответственно юридическим функциям права выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные правоотношения существуют в условиях соблюдеГлава 1. Экологическое право и экологические правоотношения пня законодательных предписаний. Охранительные правоотношения возникают при нарушении законодательства и соответствующей реакции государства либо пострадавшей стороны на такое нарушение. Так, при выбросах вредны»

веществ в окружающую среду субъект хозяйственной деятельности обязан соблюдать установленные государством нормативы. За превышение нормативов законом установлена ответственность. При реализации указанных санкций возникают охранительные правоотношения.

1. Какое определение можно дать экологическому нраву как отрасли права?

2. Правовыми нормами какихотраслей(помпмоэкологического нрава) регулируются экологические правоотношения? На какие структурные элементы делится отрасль экологического нрава?

3. Что является объектом эколого-правового регулирования?

4. Каковы особенности правового регулирования экологических правоотношений? К какой отрасли (публично-правовой или частноправовой) можно отнести экологическое право?

1. Боголюбов, С. Л. Экологическое право : учебник. — М.: ТК Велби; Проспект, 2008.

2. Бриичук, М. М. Экологическое право: учебник. — М.: Высшее образование, 2005.

3. Дубовик, О. Л. Экологическое право : учебник. М.: Велби;

Проспект, 2003.

4. Колбасов, О. С. Экология : политика - право. — М. :

Наука, 1976.

5. Кроссов, О. И. Экологическое право : учебник. — М.: Норма, 2001,2004,2008.

6. Петров, В. В. Экологическое право России : учебник. - М.:

БЕК, 1996.

Глава 2. ПРИНЦИПЫ И ОБЪЕКТЫ ОХРАНЫ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основываются на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетания рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ (например, сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов п функций их хозяйственного использования, что только и может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом.

В Законе об охране окружающей среды сформулировано 23 принципа, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность в России. Большинство пх превращено, преобразовано в конкретные институты экологического права, рассмотренные в учебнике. Некоторые выделены в настоящей главе в отдельные параграфы для самостоятельного рассмотрения в качестве принципов, пронизывающих все институты экологического права.

2.1. Здоровье человека, экология, экономика Ряд законоположений можно рассматривать в качестве принципов, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие начала, основные правила поведения.

Принципы становятся «каркасом», на котором строится все «здание» права и осуществляется вся многогранная деятельность в области экологических отношений.

К принципам охраны окружающей среды Закон об охране окружающей среды относит ответственность органов 2 Экологическое право 34 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды публичной власти за экологическую безопасность и физических и юридических лиц за соблюдение законодательства, платность природопользования и возмещение вреда среде, презумпцию экологической опасности любой планируемой деятельности и оценку ее воздействия на окружающую с ре-* ду, обязательность государственной экологической экспертизы и независимость контроля, соблюдение экологических прав и экологическую культуру каждого, участие граждан и общественных объединений в решении задач охраны окружающей среды.

Приоритет охраны жизни и здоровья человека. Приоритет в экологическом праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и отрицательных антропогенных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий. Все остальные, в том числе вышеуказанные принципы, должны работать на охрану здоровья и жизни человека.

Сама охрана окружающей среды не является самоцелью — ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологические условия для жизни, труда и отдыха населения.

Указанный принцип приобрел конституционный характер: согласно ст. 42 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в судебном, арбитражном, административном споре, быть положено в основу административного и судебного решения, что и происходит порой на практике.

Не случайно в Законе об охране окружающей среды приоритет человека назван среди основных принципов, где первыми принципами предусматриваются: соблюдение права человека на благоприятную среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Жизнь и здоровье человека — основная цель охраны окружающем! природной среды, всего экологического права.

Согласно ст. 41 Конституции в России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры 2.1. Здоровье человека, экология, экономика м спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 30.03. № 5 2 - Ф З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» регулируются отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией прав граждан па охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Отношения в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулирует законодательство РФ об охране окружающей среды и о санитарно-эпидемиологическом благополучии. Из вышеуказанных законодательных постулатов вытекают и остальные принципы охраны окружающей среды, тесно связанные между собой.

Сочетание экологии и экономики. Встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой или экологических интересов над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться (но словам проф. В. В. Петрова — это «экологический утопизм»). Однако совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (по словам того же автора — это был бы «экономический экстремизм»).

Решение вопроса находится где-то «в середине». В Законе он определен в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Правда, в законах об охране природной среды Республики Казахстан и Республики Саха (Якутия) говорилось о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании. На первый взгляд — обоснованная и приемлемая формулировка. Но она компромиссная и демонстрирует большую заботу об учете экологических интересов.

Имеются в виду запрет отдельных видов производства, внедрение прогрессивных новейших технологии и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), восстановление лесов, повышение плодородия почв — все это требует материальных, финансовых затрат, ложится тяжелым бременем на бюджеты, доходы, уменьшает прибыль от производства.

Экология и экономика, имеющие один фонетический коГлава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды рень, не могут не противостоять друг другу, по крайней мере, в обозримой перспективе.

В этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и в Йоханнесбурге (2002 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направления^.

В России все же на нервом месте в настоящее время стоят экономические интересы (видимо, в связи с экономическими реформами, современным уровнем развития предпринимательства и отсутствием средств), а экологические интересы — пока на втором месте; их разумного сочетания пока нет, а экология, се проблемы постоянно отступают перед требованиями экономики.

Рациональное использование природных ресурсов.

Длительное время велась дискуссия — что важней: рациональное использование природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. В определенной степени спор представляется схоластичным: в ходе потребления природных ресурсов следует осуществлять их охрану; лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.

Необходимость сочетания экологии и экономики должна предполагать рациональность и эффективность природопользования в интересах формирования и функционирования социального государства, ставящего своими конституционными задачами обеспечение достойной жизни человека, благоприятные условия проживания настоящего и будущих поколений.

Рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и по тенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испы тывать опасные перегрузки).

Рационализм природопользования заключается в том чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда воз можно оптимальное воспроизводство природных ресурсов не допускаются необратимые последствия для окружающей среды. А они наступают в виде исчезновения некоторых ви дов животных и растений, усыхания Аральского моря, дра матических последствий чернобыльской катастрофы.

Закон запрещает разработку и реализацию народно-хо зяйственных проектов, связанных с нарушением или разру шением естественных высокопродуктивных экологических 2.1. Здоровье человека, экология, экономика ( метем и природного равновесия, с неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением диетических фондов растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, • исружающей природной среды.

В ст. 358 УК «Экоцид» предусмотрено наказание в виде пинения свободы на срок от 12 до 20 лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

Независимость контроля и неотвратимость ответственности. Экологический контроль является одним из важнейших институтов экологического права и рассматривается в гл.7.

( пстематичность и перманентность в осуществлении эколоI ического контроля и надзора всех уровней и направлений, как принципы экологического права, важны для повышения эффективности любой сферы деятельности. Однако в области экологии они особенно актуальны ввиду разбросанности, распыленности объектов контроля, множественности контрольпых экологических органов, новизны и неразработанности ряда проблем, касающихся средств доказывания и методики подсчета причиненного окружающей среде ущерба.

Важное значение приобретают Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и пндивидуатьных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и постановление Правительства РФ от 27.01. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)».

Контрольной службой Минприроды России и его подведомственными, территориальными органами ежегодно выявляется более сотни тысяч нарушений экологического законодательства, по которым принимаются меры к их устранению. Направлены тысячи материалов в контролирующие и надзорные органы, в том числе в МВД России, Ф Н С России, прокуратуру, в суды и арбитражные суды, в службу судебных приставов, в лицензионные органы.

По результатам этих проверок возбуждаются сотни уголовных дел, предъявляются иски о возмещении причиненного окружающей среде ущерба на суммы в десятки миллионов рублей привлекаются к административной ответственности тысячи юридических лиц, десятки тысяч должностных и физических 38 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды лиц. За административные правонарушения налагаются штрафы на суммы более 100 млн руб., из них взыскано 52%; приостановливается или прекращается действие тысяч лицензий; вы носятся сотни постановлений о приостановлении, ограничении или прекращении хозяйственной и иной деятельности. ^ Число выявленных незаконных порубок леса постоянно увеличивается, растет объем незаконно заготовленной древесины. Только за один год ущерб от лесонарушений достигает миллиарды рублей. Нарушения экологического законодательства связаны с нарушением законодательства о налогообложении и ценообразовании. Например, Читинской таможней выявлен контрабандный канал реализации лесоматериалов на сумму более 7 млн руб., направляемых в Китай, что привело к возбуждению уголовного дела.

При проверках охраны водных объектов, прежде всего малых рек, выявлены осуществление водопользования без договоров и лицензий, нарушение технологических режимов использования гидротехнических сооружений и водозаборов. В Московской области выявлены тысячи объектов, незаконно возведенных в водоохранных зонах, самовольный захват 1400 га земель (лесные поляны, пашни, запущенные усадьбы, дома отдыха и даже кладбища) в защитных лесах под строительство коттедже]"! в основном без природоохранных сооружений и устройств. Уникальные рощи (46 га) музея-усадьбы «Архангельское» были предоставлены Федеральным агентством по культуре и кинематографии юридическим лицам с выдачей лесорубочных билетов.

Только неотвратимость привлечения к ответственности (принцип любой отрасли права) обеспечит эффективность экологических правовых норм и предписаний. По итогам проведенного контроля предъявлены иски о возврате земель, сносе незаконно возведенных строений за счет правонарушителей, возмещении причиненного окружающей среде ущерба; привлечено к различным видам ответственности сотни лиц, внесены акты прокурорского реагирования; в Тверской и Нижегородской областях на предприятиях проведены ремонтные работы сетей водопровода и очистных сооружений, на предприятиях других приволжских областей восстановлены пояса санитарной охраны и их ограждения.

2.2. Принцип устойчивого развития Принцип устойчивого развития признан многими развитыми странами, имеет международное звучание и приобретает веч- большее значение. Указом Президента РФ от 01.04. № 440 утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (далее — Концепция). Правительству предложено при I >азработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, Припяти хозяйственных и иных решений учитывать положения этой Концепции, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации. Ей посвящен ряд федеральных нормативных правовых актов, что позволяет считать эти положения принципом российского экологического права.

Основы стратегии. В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Социально-экономическое развитие общества в XX в., ориентированное в основном на быстрые темпы экономического роста, сопровождалось беспрецедентным причинением вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы.

Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства — гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.

40 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды Реализация принципа устойчивого развития предполагает повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Для этого необходимо последовательное решение ряда принципиальных задач: обеспечение стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из нынешнего кризиса; коренное улучшение состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Направления перехода к устойчивому развитию. Переход России к устойчивому развитию следует осуществлять по следующим направлениям:

— разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление ответственности за се экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;

— оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия; формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.

Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.

Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. ДвиПринцип устойчивого развития ИСеиие к этой цели предполагает формирование открытого "щцества, включающего в качестве системных элементов Правовое государство, рыночное хозяйство, гражданское пОщгство, правовую и социальную ответственность всех его Членов.

Федеративный фактор. Одним из важных условий пеВХода к устойчивому развитию России является создание п1 пшенной системы взаимодействия «центр — регионы».

Данный переход предполагает строгое соблюдение ряда бграничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных Территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или реологические последствия которых недостаточно изучены.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ, что предопределяет необходимость разработки п реализации программ перехода к устойчивому развимпо для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, должны соответствовать федеральным задачам, но при этом учитывать местные особенности, предусматривающие:

I — формирование хозяйственного регионального механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, н том числе природопользование и антропогенное воздейс гвие на окружающую среду;

I — выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населенных пунктов н в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

• — осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарноэпидемиологического благополучия;

— развитие сельского хозяйства па основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв 44 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную и законодательную основу реализации этих мер. На следующем этапе следует осуществлять основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенную экологизацию процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения сто относительных затрат на душу населения.

Движение нашей страны и всего человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В. И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания человека, живущего в гармонии с окружающей средой.

2.3. Международное сотрудничество В своей экологической политике Россия исходит из необходимости обеспечения всеобщей безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущих поколений. Именно поэтому в ст. 3 Закона об охране окружающей среды международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды провозглашено одним из основных принципов охраны окружающей среды.

Основы международного сотрудничества. Длительное время международное сообщество вырабатывало и формулировало основы экологического международного сотрудничества, они принимали характер рекомендаций, пожеланий, советов.

Россия приняла на себя обязательства по их выполнению, принятию действенных мер но их реализации. Провозглашенные в российском праве принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды сводятся к следующему:

1) каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях (это положение получило отражение в Конституции и обеспечивается рядом гарантий);

2) каждое государство имеет право на использование окружающей среды и природных ресурсов для целей развития и 2.3. Международное сотрудничество обеспечения нужд своих граждан (в этом проявляется суверенитет государства, его возможность определять свою экологическую политику, устанавливать соотношение между своей экономикой и экологией, реализовывать описанный выше принцип их научно обоснованного сочетания);

3) экологическое благополучие одного государства не может быть обеспечено за счет других государств или без учета их интересов (индустриальные государства не должны безудержно эксплуатировать природные ресурсы слаборазвитых и отсталых стран, тем самым поддерживая экологическую ситуацию на своих территориях);

4) хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции (борьба с трансграничными загрязнениями, предупреждение вредных последствий своей деятельности для стран является одной из приоритетных задач современного мира);

5) недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы (развитие научно-технического прогресса и возможностей человека достигло такого уровня, когда необходимо соизмерять н взвешивать преимущества и отрицательные последствия атомной энергетики, прорыва в космос, обводнения и осушения земель);

6) должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров (Россия участвует в осуществлении международного экологического мониторинга, выполняет взятые в соответствии с подписанными соглашениями обязательства);

7) должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и передовых природосберегающих технологий (открытие границ для обмена информацией, не являющейся государственной тайной, — одно из бесспорных достижений коренных реформ в России и имеет взаимовыгодный характер);

8) государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях (реальное международное содействие оказывается регионам, пострадавшим от чернобыльской аварии, от наводнений и землетрясений);

46 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды 9) все споры, связанные с проблемами окружающей среды, должны разрешаться только мирными средствами (это касается как аварийных загрязнений Мирового океана, так и поиска и эксплуатации его природных ресурсов).

Формы международного сотрудничества. Охрана окружающей среды осуществляется на нескольких международных уровнях: со странами СНГ, Балтии; с восточно-европейскими странами; с индустриально развитыми государствами;

с развивающимися странами.

Объекты охраны окружающей среды, находящиеся вне юрисдикции государств, делят на используемые: всеми государствами (атмосфера, озоновый слой); несколькими или многими государствами (Антарктида, моря Балтийское, Черное, Баренцево, река Дунай); двумя государствами — как правило, пограничные объекты (беловежский зубр, реки Амур и Уссури, Чудское озеро).

В целях охраны фауны и флоры учреждена международная Красная книга, в которую включаются редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране. Такие книги существуют и в России, и во многих ее субъектах.

Наша страна являлась одним из инициаторов и стала участником подписания договоров: о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой; о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела; о нераспространении ядерного оружия.

Реализуются конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду, о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха, об охране мигрирующих видов диких животных, об охране Средиземного моря от загрязнения, об охране морских живых ресурсов Антарктики, о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана, о международной торговле видами дикой фауны и флоры, о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах, Соглашение об охране полярного медведя.

Международные экологические организации. Охраной окружающей среды активно занимаются более 100 международных организаций, во многих из них Россия принимает активное участие. Наиболее авторитетная из них — ООН.

Она рассматривает экологические проблемы на Генеральной Ассамблее (резолюция «Об исторической ответственности Государств за сохранение природы Земли для нынешних и будущих поколений» (1981); Всемирная хартия природы (1!>82)), на конференциях (Стокгольм, 1972 г., Рио-де-ЖаНгйро, 1992 г., Йоханнесбург, 2002 г.) и совещаниях (Вена, Монреаль).

В 1972 г. при ООН создан ЮНЕП — специальный орган №> окружающей среде. Функционируют Международное рчмггство по атомной энергии (МАГАТЭ), осуществляющее программу «Ядерная безопасность и защита окружающей среды»; организация по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), одобрившая программы «Человек • биосфера», «Человек и его окружающая среда»; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), занимающаяся Проблемами гигиены, борьбы с загрязнением воздуха; Всемирная метеорологическая организация (ВМО), которая нанимается климатической программой, службой погоды;

[Всемирная организация продовольствия (ФАО).

Международный союз охраны природы и природных •ресурсов ( М С О П ) включает правительственные и неправительственные организации, содействует сотрудничеству [между национальными и международными объединениями, между гражданами. Существуют межрегиональные организации — Экономическая и социальная комиссия ( Ю Н для стран Азии и Тихого океана, Европейская экономическая комиссия, Программа арктического мониторинга и оценки.

Сотрудничество с соседними странами привело Россию к необходимости создания с ними двусторонних организаций, иным формам контактов, например, по проблемам озера Байкал (с Монголией), подготовке кадров для заповедников и национальных парков (с США), строительству водоочистных сооружений и завода по переработке отходов, удалению серы и внедрению экологически чистых технологий (с Финляндией), утилизации отходов свинокомплекса и очистке сточных вод (с Данией), системе радиологического мониторинга (с Германией), комплексному управлению качеством воды (с Канадой), охране вод и защите от паводков (с Китаем).

2.4. Объекты правовой охраны окружающей среды Рассмотрим объекты окружающей среды, охраняемые с помощью права.

48 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды Под объектами правовой охраны окружающей среды понимаются ее составные части, находящиеся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом, поскольку представляют экономический, экологический, рекреационный, демографический, эстетический интерес (объекты экологических правоотношений рассматривались в гл. 1). Объекты правовой охраны окружающей среды можно классифицировать по трем группам.

Земля, недра, воды. Первая группа объектов правовой охраны состоит из основных отдельных природных объектов, которых шесть: земля, ее недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух (анализу их охраны посвящаются отдельные темы особенной части учебника).

Под землей понимается поверхность, охватывающая плодородный слой почвы. Самыми ценными являются сельскохозяйственные земли, предназначенные для земледелия (пахотные угодья) и животноводства.

Они ничем не могут быть заменены, подвергаются ветровой и водной эрозии, засорению и загрязнению и поэтому заслуживают повышенной охраны. Земли сельскохозяйственного назначения составляют 37% всех земель страны, но их площадь постоянно убывает вследствие роста городов, строительства дорог, водохранилищ, прокладки линий электропередачи и связи.

Несельскохозяйственные земли служат пространственным операционным базисом ведения и размещения других отраслей народного хозяйства.

Недрами, как отмечалось выше, считается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для изучения и освоения. К недрам относится и поверхность земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Главные проблемы — комплексное использование минеральных ресурсов ввиду их невозобновляемости и захоронение в недра отходов, особенно токсичных. Правовое регулирование охраны недр земли предусмотрено Законом РФ «О недрах».

Воды — вся вода, находящаяся в водных объектах. Основная задача в использовании вод — обеспечение надлежащего питьевого водоснабжения, предупреждение загрязнения и истощения вод от промышленных и бытовых сбросов. Основным нормативным правовым актом в этой области яв ляется В К.

Растительный и животный мир, атмосферный воздух.

< )бъектами охраны являются леса и иная растительность.

11\ главная функция — удовлетворение потребностей в древесине, выработка кислорода («легкие планеты»), рекреация, т.е. восстановление здоровья путем отдыха вне жилища.

Проблемы — переруб, захламление, пожары, воспроизводство лесов и иных зеленых насаждений. Основное правовое регулирование охраны, рационального использования и защиты лесов осуществляют нормы ЛК.

> Животный мир, животные, другие организмы, их генетический фонд также являются объектами правовой охраны окружающей среды. Его охрана осуществляется Федеральным законом «О животном мире».

. Микроорганизмы, или микрофлора, — это микробы, преимущественно простейшие существа — бактерии, дрожжи, I рибы, водоросли, различимы только под микроскопом, находятся в почве, воде, пищевых продуктах, организме человека. Наука перестает делить их на полезные и болезнетворные — в экологической взаимосвязи они являются частью среды обитания и поэтому подлежат изучению.

Под генетическим фондом понимается совокупность видов живых организмов с их проявившимися и потенциальными наследственными задатками. Деградация природной среды может привести к необратимым изменениям растений н животных, к появлению мутантов, т.е. особей с несвойственными генетическими признаками.

Своеобразным объектом охраны является атмосферный воздух, в котором воплощается естественная среда, окружающая человека. Современными актуальными проблемами считаются предупреждение шумов и радиации — специфических воздействий на человека, передаваемых преимущественно через атмосферный воздух. Его охрана осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05. № 9 6 - Ф З «Об охране атмосферного воздуха».

К этому объекту охраны окружающей среды примыкают озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, которые могут загрязняться летательными аппаратами, сбросами с них вредных веществ. Научно-технический прогресс позволяет в настоящее время контролировать их состояние и качество, определять государства-загрязнители, влиять на них правовыми средствами.

Естественные экологические системы. Ко второй группе относятся подлежащие охране в первоочередном порядке естественные экологические системы, природные ландшафты 50 Глава 2. Принципы и объекты охраны о к р у ж а ю щ е й среды и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию, имеющие глобальное значение. Они обеспечивают непрерывный процесс обмена веществ и энергии внутри природы, между природой и человеком, представляя природную среду обитания человека.

В ст. 1 Закона об охране окружающей среды под естественной экологической системой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией.

Ранее согласно Закону РФ от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» под окружающей или природной средой и ее охраняемыми объектами понимались только природные компоненты. В круг охраняемой законом естественной среды обитания не входили: товарно-материальные объекты, созданные человеком; части природы, вышедшие из экологической связи с природой (изъятая из нее вода в кране, изъятые из естественных условий животные);

элементы природы, не представляющие в данное время социальной ценности или охрана которых пока невозможна.

В Законе об охране окружающей среды понятие охраняемой среды расширилось: в нее теперь включены не только компоненты природной среды и природные объекты, но и природно-антропогенные и антропогенные объекты, что коренным образом меняет правовое представление об окружающей среде и ее охране. Некоторые определения отличаются наукообразием и академизмом, отразившими некоторые теоретические дискуссии, но воспринятые законом они должны быть поняты:

— природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;