Pages: | 1 | ... | 3 | 4 |

| 6 | 7 | ... | 14 |

«Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения. Москва, 2003 г. Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы ...»

-- [ Страница 5 ] --

46. Статья 15 Федерального закона от 2 января 2000 года №24-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2000 год», предписывающая «… Правительству Российской Федерации возместить Фонду задолженность федерального бюджета по расходам на выплату пособий, санаторно-курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации «О социальной Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в сумме 689,5 млн. рублей, в том числе задолженность в сумме 177,6 млн. рублей, образовавшуюся в 1994 - 1995 годах, задолженность в сумме 247, млн. рублей, образовавшуюся в 1996 году, задолженность в сумме 167,6 млн. рублей, образовавшуюся в 1997 году, и задолженность в сумме 96,5 млн. рублей, образовавшуюся в 1998 году».

47. Части вторая и третья статьи 10 Федерального закона от 5 августа 2000 года №118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» в части уплаты недоимки, пеней и штрафов в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации.

48. Статья 2 Федерального закона от 25 декабря 2000 года №147-ФЗ «Об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за год», устанавливающая обязанность Правительства Российской Федерации установить порядок, сроки и условия погашения задолженности федерального бюджета Фонду социального страхования по расходам на выплату пособий, санаторно-курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в сумме 76,9 млн. рублей.

49. Статья 7 Федерального закона от 12 февраля 2001 года №7-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год», устанавливающая обязательство федерального бюджета по возмещению Фонду социального страхования его расходов на выплату пособий и санаторно-курортное лечение и оздоровление в соответствии с Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в сумме 766,3 млн. рублей, произведенных сверх сумм, поступивших из федерального бюджета 1994 - 1999 годах.

50. Часть вторая статьи 6 Федерального закона от 30 мая 2001 года №68-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1998 год» в части возмещения расходов на доставку и пересылку всех видов государственных пенсий и пособий, расходов на обслуживание привлеченных кредитов за 1996 год, а также за 1997 год за счет средств федерального бюджета в сумме 5 047,06 млн. рублей.

51. Статьи 9 и 10 Федерального закона от 10 июля 2001 года №91-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1999 год».

Статья 9 указанного Закона предусматривает возмещение Пенсионному фонду в 2002 г. из федерального бюджета расходов на выплату в 1999 году государственных пенсий, исчисленных без применения индивидуального коэффициента пенсионера, в части, определяемой включением в трудовой стаж, дающий право на пенсию, периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в Фонд, подлежащих финансированию в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г.

№113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» в сумме 931,96 млн. рублей.

Статья 10 предусматривает, что «средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации, передаваемые в порядке исключения в Фонд на погашение задолженности по выплатам государственных пенсий и пособий за 1998 год, не поступившие в Фонд в сумме 465,0 млн. рублей, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета в 2002 году».

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Таким образом, п.4 ст.83 Бюджетного кодекса позволил сократить объем необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета, а следовательно – и потенциальной бюджетной задолженности, на 520,9 млрд. руб. в 2001 году и на 380, млрд.руб. в 2002 году.

Вместе с тем, п.4 ст.83 имеет ограниченную сферу применения. Во-первых, из формулировки этой нормы следует, что приложением к Закону о бюджете могут приостанавливаться лишь те нормы, которые подлежат финансированию из соответствующего бюджета. Соответственно на основании этой нормы не могут приостанавливаться нормы тех федеральных законов, которые возлагают обязанность финансирования установленных ими расходных обязательств на субнациональные бюджеты. Неслучайно в вышеприведенной таблице в графе «объем приостановленных (отмененных) обязательств [подлежащих исполнению] за счет бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» в 2001 и 2002 году стоит прочерк. Иными словами, ни в 2001, ни в 2002 годах нефинансируемые федеральные мандаты приложениями к закону о федеральном бюджете не приостанавливались. Что касается данных за 2003 год, то приведенная в таблице цифра отражает не закон о бюджете, а лишь правительственные проектировки, степень реализации которых в принятом законе о бюджете оценить не представляется возможным, по причинам, изложенным ниже. Исходя из этого представляется целесообразным дополнить п.4 ст.83 нормой, предусматривающей возможность утверждения в качестве приложения к закону о федеральном бюджете на очередной год перечня федеральных нормативных актов или их отдельных норм, предусматривающих расходы, подлежащие финансированию из субнациональных бюджетов, в отношении которых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право приостанавливать их действие на очередной финансовый год в случае, если средства на компенсацию соответствующих расходов из федерального бюджета не предоставляются, а собственных доходных источников для покрытия соответствующих расходов в региональном (местном) бюджете нет.

Во-вторых, зачастую норма того или иного федерального нормативного акта, устанавливающего расходное обязательство, приостанавливается не полностью, а частично. Например, Приложением № 17 к закону о федеральном бюджете некоторые нормы законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О культуре», «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования», приостановлены «в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета».

Очевидно, что использование в законодательстве подобных формулировок способно породить существенные проблемы в правоприменительной практике, так как суды, рассматривающие иски потенциальных бюджетополучателей, не располагают информацией о том, в какой мере те или иные законодательные акты обеспечены бюджетным финансированием. Представим, например, что за защитой своих прав в суд обратился гражданин, требующий предоставления ему компенсационных выплат на питание обучающихся. Частью второй статьи 1 Федерального закона «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования» компенсационные выплаты на питание установлены в размере 3 рублей в день на одного обучающегося, однако соответствующая норма приостановлена «в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета». Суд не знает, в какой мере эта норма обеспечена финансированием, и связано ли неполучение истцом указанных выплат с Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

тем, что они не обеспечены финансированием, или просто с нарушением требований законодательства в процессе исполнения бюджета. В этой ситуации суд не имеет оснований отказать истцу в удовлетворении его требований, но и не может вынести решение в пользу истца, т.к. неизвестно – какую сумму надлежит взыскать в его пользу. Во избежание наращивания кредиторской задолженности по публичноправовым обязательствам представляется целесообразным запретить использование неопределенных законодательных формулировок о частичном приостановлении действия тех или иных расходоемких норм. Если ту или иную норму полностью исполнить нельзя, надо не приостанавливать ее «в части, не обеспеченной финансированием», а вносить в нее изменения с целью приведения содержания нормы в соответствие с реальными возможностями ее финансирования.

Третье ограничение применения п.4 ст.83 БК обусловлено политическими причинами. Как показывает практика, предлагаемый Правительством перечень приостанавливаемых нормативных актов утверждается Думой в существенно урезанном виде. И связано это вовсе не с тем, что Дума изыскивает источники финансирования расходных обязательств, от приостановления которых она отказывается, а исключительно с нежеланием депутатов принимать непопулярные решения. Таким образом, законодательная власть сознательно поддерживает правовую неопределенность, при которой расходные обязательства формально действуют, а фактически – нет ввиду отсутствия источников их финансирования.

Вместе с тем, следует отметить, что статья 83 БК заранее ориентирована на ситуацию, при которой утверждаемый перечень отменяемых или приостанавливаемых нормативных актов будет отличаться пробелами, предусматривая, что «если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом о бюджете, применяется закон о бюджете» (п.5 ст.83).

На первый взгляд, указанная норма полностью исключает возможность судебного признания кредиторской задолженности, вытекающей из не обеспеченных финансированием расходных обязательств. В действительности однако по причинам, изложенным ниже, это не совсем так.

Во-первых, установленное п.5 ст.83 правило о приоритете бюджетного законодательства над нормами законодательства других отраслей может действовать лишь по отношению к законам одного уровня и не применимо при коллизии федерального закона, устанавливающего расходное обязательство, подлежащее финансированию за счет субнационального бюджета, и регионального (местного) закона о бюджете. А значит, любой гражданин, которому федеральным законодательством предоставлено право на получение определенного социального трансферта, источником выплаты которого, объявлены средства региональных бюджетов), может предъявить в суд иск с требованием его выплаты за счет казны субъекта РФ. Исходя из конституционного принципа приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, суд обязан удовлетворить соответствующий иск даже в том случае, если ассигнования на выплату соответствующих трансфертов в региональном бюджете не выделены или секвестрированы. Таким образом, норма п. ст.83 БК не способна решить проблемы необеспеченных федеральных мандатов. Вовторых, Конституционный суд Российской Федерации своим определением № 68-О от 9 апреля 2002 года по запросу арбитражного суда Республики Карелия «О проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов»

фактически признал норму п.5 ст.83 неприменимой и к большинству федеральных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

законов, устанавливающих расходные обязательства федерального бюджета. Свою позицию Конституционный суд обосновал следующим образом:

«Пункт 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как вытекает из его содержания, направлен на упорядочение бюджетного процесса и применяется, в силу части второй статьи 8 Федерального закона от 9 июля 1999 года «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», к тем правам и обязанностям, которые возникли после 1 января 2000 года. Следовательно, норма пункта 5 статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации не может рассматриваться как исключающая возможность реализации льгот и компенсаций, которые в соответствии с принятым до введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации Законом Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» предоставляются донорам за счет средств соответствующих бюджетов, благотворительных взносов российских и зарубежных неправительственных и общественных организаций и граждан, а также в силу обязанностей, возлагаемых на организации независимо от форм собственности.»

Таким образом, хотя Конституционный суд не признал неконституционной норму п.5 ст.83 БК, он дал ей ограничительное толкование, практически исключающее ее использование. Основная масса необеспеченных федеральных мандатов содержится именно в законодательстве, принятом до вступления в силу Бюджетного Кодекса, а Конституционный Суд исключил возможность в отсутствие специальных законодательных положений признавать эти нормы недействительными просто потому, что они не обеспечены финансированием.

В то же время, следует отметить, что вплоть до настоящего времени «защита»

федерального бюджета против требований кредиторов по публично-правовым обязательствам обеспечивалась не столько законодательными нормами (в частности, пунктом 5 статьи 83 Бюджетного кодекса), сколько позицией арбитражных судов, которые, как правило, отказывались принимать к рассмотрению требования кредиторов федерального бюджета, ссылаясь на неподведомственность арбитражным судам споров, вытекающих их бюджетных правоотношений. Поэтому решение Конституционного суда, касающееся трактовки п.5 ст.83 Бюджетного кодекса, вряд ли способно изменить судебную практику, состоящую в отказе от судебной защиты адресованных федеральному бюджету требований кредиторов по публично–правовым обязательствам. Учитывая, что, как подчеркивалось выше, задолженность по публичноправовым обязательствам бюджетным законодательством не признается, и судебное признание кредиторских требований является практически единственным механизмом их инфорсмента, подобная позиция арбитражных судов фактически означает признание приоритета закона о бюджете над прочими актами федерального законодательства, т.е.

невозможность взыскания задолженности по обязательствам, расходы на исполнение которых не включены в бюджет.

Хотя в действительности ни старый, ни новый Арбитражный процессуальный кодекс не исключают принятия исков к федеральному бюджету к рассмотрению, занимая такую позицию, арбитражные суды, очевидно, пытались избежать необходимости разрешения коллизий между нормативными актами равной юридической силы – то есть федеральным законом, устанавливающим расходное обязательство федерального бюджета, и федеральным же законом о бюджете, в котором расходы на реализацию данного расходного обязательства не предусмотрены.

Эта позиция судов вполне понятна, учитывая отсутствие явного ориентира для суда при разрешении коллизий между нормативными актами равной юридической силы. В то же время, такой подход вряд ли может считаться перспективным, т.к. он сохраняет Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

противоречия в правовой системе и делает невозможным их легальное разрешение, если законодательная власть не предпринимает соответствующих мер.

Выходом из указанной ситуации нам представляется легализация в законодательстве возможности обжалования федеральных законов по мотиву их противоречия друг другу. Несмотря на то, что действующие АПК и ГПК допускают обжалование нормативных правовых актов, анализ соответствующих формулировок процессуального законодательства приводит к выводу, что обжалование допускается только применительно к подзаконным актам, а также к законам субъектов Российской Федерации и нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с п.1 ст.192 АПК «граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности». Эта формулировка предполагает возможность признания незаконными нормативных актов лишь в том случае, если они противоречат акту, имеющему большую юридическую силу. Еще более определенно этот вывод следует из анализа п.2 ст. 34 АПК, которая относит к компетенции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрение в качестве суда первой инстанции, в частности, дел об оспаривании «нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности». Таким образом, действующий АПК исходит из невозможности обжалования одного федерального закона по мотиву его противоречия другому федеральному закону. Между тем, как подчеркивалось в настоящей работе, значительная часть требований кредиторов по публично-правовым обязательствам вытекает именно из противоречий между федеральными законами – то есть актами равной юридической силы, точнее – из противоречий между федеральным законом, устанавливающим расходное обязательство федерального бюджета, и федеральным законом о федеральном бюджете, не предусматривающим ассигнований на исполнение соответствующего расходного обязательства. На это можно возразить, что федеральный парламент обладает исключительным правом принятия законов и и судебная власть не вправе вмешиваться в этот процесс. Безусловно, суверенитет федерального законодателя предполагает право изменить содержание или отменить любой федеральный закон, однако не освобождает его от обязанности соблюдать федеральный закон, сохраняющий силу. Соответственно во избежание хаоса в правовой системе при принятии федерального закона о федеральном бюджете парламент обязан принять одно из двух решений: либо ассигнования на исполнение ранее принятого федерального закона включаются в состав расходов бюджета, либо данный федеральный закон отменяется (приостанавливается). Если же ни одно из указанных решений не принято, суд, рассматривающий кредиторское требование, вытекающее из федерального закона, предусматривающего расходное обязательство бюджета обязан удовлетворить требование истца.

Безусловно, предлагаемое решение в первое время может породить негативные практические последствия: в частности, увеличить число судебных актов о взыскании средств с федерального бюджета во исполнение ранее принятых федеральных законов.

В то же время, только такое решение способно дисциплинировать федеральный парламент и заставить его отвечать за последствия своих действий. В противном случае ответственность за них по-прежнему будут нести лица, не имеющие никакого отношения к процессу принятия соответствующих расходных обязательств:

юридические лица и субнациональные бюджеты, на которых федеральными законами фактически перекладывается бремя государственных расходов.

задолженности по публично-правовым обязательствам Как было показано выше, в настоящее время предпринимаются шаги в направлении снижения остроты проблемы необеспеченных мандатов и порождаемой ими хронической задолженности бюджетов всех уровней по публично-правовым обязательствам. Однако решение этой проблемы требует комплексного подхода, основными элементами которого могут быть следующие60:

1) Последовательное проведение в жизнь принципа, согласно которому по предметам исключительного ведения того или иного уровня государственной власти или местного самоуправления, ему должна принадлежать вся полнота расходных полномочий. Это означает недопустимость разделения между властями разных уровней различных элементов расходных полномочий (по крайней мере, полномочий по нормативно-правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами) по предметам исключительного ведения соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По предметам исключительного ведения все элементы расходных полномочий должны закрепляться за конкретным уровнем бюджетной системы. Исключение, на наш взгляд, может быть сделано только для полномочий по осуществлению (администрированию) расходов, которые в некоторых случаях могут делегироваться органам власти другого уровня на условиях полного обеспечения финансовыми средствами. Таким образом, вышестоящие органы власти утратят право принимать законодательные акты, а значит – и устанавливать расходные обязательства в сферах исключительного ведения нижестоящих уровней власти.

Серьезным препятствием к реализации этого принципа является то, что в настоящий момент законодательство позволяет четко выделить лишь предметы исключительного ведения Российской Федерации – они исчерпывающим образом сформулированы в статье 71 Конституции. Содержащийся в ст.6 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», перечень вопросов местного значения включает в себя многие из полномочий, отнесенных Конституцией к совместному ведению РФ и ее субъектов (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, охраны общественного порядка, социальная поддержка населения и содействие занятости). Соответственно необходимо сузить перечень предметов исключительного ведения органов местного самоуправления, оставив в нем лишь те вопросы, в решении которых местному Подробнее о этом см. доклад А.Золотаревой “Нефинансируемые федеральные мандаты”, подготовленный в рамках проекта Бюро экономического анализа. Опубликован на сайте Института экономики переходного периода (www.iet.ru).

сообществу можно предоставить полную свободу, например, регулирование планировки и застройки территории муниципального образования; вопросы благоустройства, содержания и уборки территории; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; управление муниципальной собственностью, в том числе – объектами жилого и нежилого фонда, учрежденными муниципальным образованием организациями культуры и спорта; вывоз мусора и ряд других услуг ЖКХ; контроль за соблюдением экологических нормативов и т.д. Традиционные функции муниципалитетов в сфере образования и здравоохранения следует рассматривать как делегированные государственные полномочия, реализация которых требует полной финансовой компенсации из вышестоящих бюджетов.

После выделения исключительной сферы ведения местного самоуправления, исключительные расходные полномочия субъектов Федерации автоматически образует все, что не отнесено Конституцией к предметам исключительного ведения РФ, ее полномочиям по предметам совместного ведения и вопросам местного значения.

На практике реализация принципа недопустимости разграничения между бюджетами разных уровней расходных полномочий по предметам исключительного ведения соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований потребует, в частности, отмены норм федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на региональные и местные бюджеты обеспечение финансовыми ресурсами расходов по предметам исключительного ведения РФ (оборона, обеспечение деятельности федеральных органов власти, функционирование федеральной судебной системы, обеспечение безопасности государства, льготы федеральным государственным служащим).

2) В свете вывода о недопустимости разграничения расходных полномочий в областях исключительной компетенции Федерации, ее субъектов и муниципальных образований разграничению должны подлежать лишь расходные полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным статьей Конституции.

Разграничивать расходные полномочия можно двумя способами:

- объединяя на одном уровне бюджетной системы полномочия по нормативноправому регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных расходов, тем самым сужая сферу совместного ведения путем конкретизации формулировок вопросов совместного ведения и закрепления их разных функциональных элементов за конкретными уровнями власти;

- разграничивая полномочия по нормативно-правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных расходов между разными уровнями бюджетной системы.

Разграничение третьего элемента расходных полномочий - полномочий по осуществлению расходов – в данном контексте не является принципиальным, поскольку не сопряжено с риском нарушения соответствия между расходными полномочиями и доходными источниками определенного уровня бюджетной системы.

Первый способ разграничения расходных полномочий в большинстве случаев представляется нам предпочтительным. Он технически прост, бесконфликтен и не требует согласительных процедур: уровень государственной власти, устанавливающий расходные обязательства, и финансирует их. Так, в области социальной защиты Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

полномочия по нормативному регулированию могут быть одновременно предоставлены и Федерации, и ее субъектам (в части установления дополнительных к федеральным социальных льгот и пособий), а полномочия по финансовому обеспечению - разграничены по принципу: каждый бюджет финансирует те трансферты населению, которые установлены его законодательством. В других случаях разграничение полномочий может быть проведено по функциональному признаку.

Например, все полномочия в области высшего образования могут быть закреплены за федеральным уровнем власти, а в области среднего – за региональным. Полномочия по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и по ликвидации их последствий могут разграничиваться в зависимости от масштаба (федерального или регионального) этих чрезвычайных обстоятельств.

Использовать первый способ разграничения полномочий, подразумевающий сосредоточение на одном уровне власти функций по нормативному регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных видов расходов, целесообразно, во-первых, в социальном обеспечении и, во-вторых, во всех случаях, когда отсутствуют объективные препятствия к его использованию.

Приходится учитывать, однако, что не всегда такое четкое разграничение может быть проведено. Например, закрепляя финансовое обеспечение среднего образования за своими субъектами, Федерация не может полностью отказаться от его нормативного регулирования, поскольку в противном случае невозможно обеспечить на всей территории страны единый образовательный стандарт. Поэтому в областях, где целесообразно установление единого государственного социального стандарта (в первую очередь - здравоохранении и образовании) рациональнее воспользоваться вторым способом разграничения полномочий.

Второй способ разграничения расходных полномочий фактически сводится к проблеме допустимости существования необеспеченных (частично обеспеченных) федеральных мандатов.

Полная отмена необеспеченных (частично обеспеченных) федеральных мандатов в областях совместного ведения, нецелесообразна, поскольку предметы совместного ведения - есть сфера пересечения интересов Федерации и ее субъектов. Учитывая, что регионы заинтересованы в расходах совместного ведения не менее, чем федеральный центр, вряд ли можно требовать полной компенсации таких расходов из федерального бюджета вне зависимости от доходной обеспеченности региона.

предусмотренных федеральными социальными стандартами, сделает невозможным установление их на достаточно высоком уровне, усугубит дифференциацию бюджетной обеспеченности территорий. Помимо прочего, это создало бы нежелательный политический прецедент отказа Федерации от принятия решений, обязательных для недотационных регионов.

Некоторые федеральные мандаты по своему характеру не предполагают возможности компенсации субнациональным бюджетам порождаемых ими дополнительных расходов. Например, ужесточение требований по охране труда, строительных или природоохранных стандартов безусловно порождает определенные расходы, но компенсировать их невозможно, т.к. невозможно точно рассчитать.

Поэтому полностью отменить необеспеченные мандаты невозможно и нецелесообразно. Но можно и нужно разработать меры, препятствующие злоупотреблению Федерацией правом возложения необеспеченных расходных полномочий на субнациональные бюджеты.

Предложенные принципы разграничения расходных полномочий в сфере совместного ведения предполагают следующие законодательные меры для смягчения проблемы необеспеченных федеральных мандатов:

1. Максимальное сокращение перечня предметов совместного ведения, по которым полномочия в области нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения расходов разделены между различными уровнями государственной власти. Сделать это можно путем конкретизации вопросов совместного ведения и закрепления их функциональных элементов за разными уровнями власти (например, отнеся к федеральной компетенции регулирование и финансовое обеспечение высшего образования; осуществление мер по предупреждению и ликвидации катастроф, стихийных бедствий и эпидемий федерального масштаба).

2. Ревизия федерального законодательства по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, устанавливающего необеспеченные федеральные мандаты.

По результатам этой ревизии должны быть приняты решения об отмене или изменении части существующих необеспеченных мандатов, переводе части из них в категорию обеспеченных (то есть введении их финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета). В первую очередь, следует сокращать жесткие необеспеченные федеральные мандаты, то есть те, которые возлагают на субнациональные бюджеты строго определенные финансовые обязательства. При решении вопроса о судьбе конкретных федеральных мандатов следует руководствоваться следующими принципами:

а) Определенная часть необеспеченных мандатов (например, мандаты, установленные законодательными актами советского периода, утратившими актуальность в современных условиях, например - поощряющие въезд рабочей силы на Север или в сельскую местность, социальные льготы, не отвечающие принципу адресности, и другие неприоритетные мандаты) может быть вообще отменена.

Одним из мягких способов отмены необеспеченных федеральных мандатов является предоставление самим регионам права решать вопрос об их сохранении или отмене в зависимости от наличия источников финансирования.

б) Определенная часть необеспеченных мандатов может быть скорректирована путем расширения полномочий регионов по определению порядка, условий и объемов финансирования соответствующих расходов.

Примером такого федерального мандата в социальной области является, например, Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», который предоставляет самим регионам право устанавливать размеры и порядок оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам), исходя из своих финансовых возможностей.

в) Перспективным способом решения проблемы необеспеченных мандатов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов является отмена этих мандатов с одновременным введением механизма поощрения регионов к осуществлению определенных расходов через созданный в федеральном бюджете Фонд софинансирования социальных расходов.

Этот способ финансирования позволяет при отсутствии в федеральном бюджете средств на полную компенсацию расходов регионов по реализации определенных мандатов, снизить для регионов стоимость отдельных мероприятий в приоритетных для Федерации областях расходов. Учитывая, что необходимым условием выделения средств из ФФПР является направление регионом собственных средств на финансирование части стимулируемых расходов, недостатком этого способа Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

финансирования является то, что большинство дотационных регионов не смогут воспользоваться им в полной мере ввиду отсутствия необходимых для этого собственных средств, в отличие от регионов-доноров, которые располагают достаточными средствами для преимущественного использования средств ФССР. Если такой механизм поощрения запустить использовать без учета разных возможностей регионов, его функционирование автоматически усилит и без того существенную социальную дифференциацию в стране.

По указанной причине этот способ финансирования неприменим в сфере действия минимальных государственных социальных стандартов (МГСС), т.е. «государственных услуг, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ (ст. Бюджетного Кодекса)». Хотя в настоящее время подобных МГСС не существует, они должны быть законодательно утверждены путем выделения из общего массива существующих социальных обязательств государства приоритетных, соблюдение которых на всей территории РФ государство действительно в состоянии гарантировать.

г) В тех случаях, когда отмена тех или иных мандатов представляется социально неприемлемой (прежде всего, в потенциальной сфере действия минимальных государственных социальных стандартов), их следует перевести в категорию полностью или частично обеспеченных – то есть компенсировать соответствующие расходы либо всем регионам, либо только тем, у кого отсутствуют необходимые для этого собственные средства.

4) Установление механизма судебной защиты прав органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в финансовых спорах с федеральными органами власти. Как указывалось выше, в настоящее время суды не принимают к рассмотрению иски региональных и местных властей к федеральным о компенсации расходов, предусмотренных федеральным законодательством, даже в тех случаях, когда соответствующая обязанность Федерации прямо предусмотрена федеральным законодательством, ссылаясь на неподведомственность указанных споров арбитражному суду. Для решения этой проблемы представляется целесообразным уточнить редакцию норм Арбитражного процессуального кодекса, устанавливающих перечень споров, рассмотрение которых относится к компетенции арбитражного суда, а также разрешить обжалование федерального закона о федеральном бюджете по мотиву его противоречия другому действующему федеральному закону, устанавливающему расходное обязательство федерального бюджета.

5) Для предотвращения возникновения новых необеспеченных мандатов решающее значение имеет закрепление в бюджетном законодательстве правил разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и установления федеральных мандатов.

Для этого необходимо, во-первых, восполнить имеющийся в Бюджетном кодексе пробел относительно определения понятия «расходные полномочия» и составляющих его элементов. Соответствующие поправки можно внести в статью 6 Бюджетного кодекса, посвященную определению используемых им понятий и терминов.

Во-вторых, следует существенно переработать и дополнить главу 11 Бюджетного кодекса. В настоящее время она озаглавлена «Расходы Федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов». Основным недостатком этого заглавия является то, что оно не предполагает регулирования процесса разграничения расходных полномочий, а только фиксирует его результат.

Между тем, даже если бы сложившееся разграничение полномочий было идеальным, оно не может быть сохранено навечно, а должно меняться в соответствии с изменениями в налоговом законодательстве, в случаях введения новых или отмены существующих видов расходов и т.д. Соответственно Бюджетный кодекс должен регулировать принципы и правила процесса разграничения полномочий. Такому содержанию будет больше соответствовать следующее название главы 11 – «Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».

Следует дополнить главу 11 статьей, устанавливающей принципы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Основные из этих принципов, на наш взгляд, сводятся к следующему:

Органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают всей полнотой расходных полномочий по своим исключительным предметам ведения. Установление необеспеченных мандатов в таких областях не допускается.

Разграничение расходных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов устанавливается федеральными законами, принимаемыми по специальной процедуре, предусмотренной статьей 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», с указанием объема полномочий по нормативноправовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и администрированию конкретных видов расходов.

Федеральные законы, устанавливающие разграничение расходных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, вносятся в Государственную Думу только при наличии финансово-экономического обоснования, подтвержденного Министерством финансов. Такое обоснование должно включать:

- данные о фактическом объеме финансирования данного вида расходов из федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации за отчетный и два предшествовавших ему финансовых года (если расходы данного вида ранее финансировались из бюджетов какого-либо уровня бюджетной системы Российской Федерации);

- сведения об источниках и фактических объемах финансирования данного вида расходов по каждому субъекту Федерации за аналогичный период;

- прогноз изменений в объеме финансирования данного вида расходов из федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в результате принятия законопроекта;

- указание на источники покрытия дополнительных расходов федерального бюджета и (или) консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, возникающих в результате принятия законопроекта.

Федеральные законы, возлагающие на субъекты Федерации полномочия по обеспечению финансовыми средствами бюджетных расходов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов не могут предусматривать лишение органов государственной власти субъектов Федерации полномочий по нормативноправовому регулированию конкретного объема, порядка и условий осуществления этих расходов.

Установление новых федеральных мандатов должно сопровождаться обязательной компенсацией соответствующих расходов для регионов с низкой бюджетной обеспеченностью (например, дотационных или высокодотационных).

2.5. Гражданско-правовые обязательства государства/местного самоуправления как разновидность расходных обязательств 2.5.1. Общая характеристика гражданско-правовых обязательств как разновидности расходных обязательств Если большинство публично-правовых обязательств государства по своей природе являются односторонними (то есть обязанности в таких отношениях лежат на государстве, а на стороне его контрагента - исключительно права), то гражданскоправовые отношения с участием государства являются двусторонними. Это значит, что расходному обязательству государства корреспондирует обязанность контрагента по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд.

Соответственно невыполнение государством расходного обязательства, вытекающего из гражданских правоотношений, создает прямые убытки для других участников гражданского оборота.

Учитывая это обстоятельство, участие субъектов публичного права в гражданскоправовых отношениях возможно только при отказе государства от иммунитета против требований кредиторов, вытекающих из нарушения договорных обязательств. Именно поэтому ст.124 Гражданского кодекса закрепляет правило, согласно которому Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (далее - публичноправовые образования) выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками таких отношений, и при этом к ним, по общему правилу, применяются нормы о юридических лицах. Более того, согласно ст. 126 ГК РФ указанные публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам находящимся в их собственности имуществом, на которое законом допускается обращение взыскания. Таким образом, ГК РФ не предусматривает иных, дополнительных условий для привлечения к ответственности публично-правовых образований.

Вместе с тем, на деле этот принцип по ряду причин не реализуется. В обзоре судебной практики будет показано, что большинство исков, предъявляемых к федеральному бюджету либо просто не принимаются к рассмотрению, либо не удовлетворяются, либо не исполняются. Несколько иначе обстоит дело с исками о возмещении вреда, предъявляемыми к субнациональным бюджетам. Здесь бывают прецеденты вынесения решения в пользу истцов.

Как отмечалось в классификации обязательств бюджетной системы, публичноправовые образования четко названы субъектами ответственности только по обязательствам, входящим в состав государственного (муниципального) долга, а также по внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения юридическим и физическим лицам вреда незаконными действиями органов государственной власти (местного самоуправления) и их должностных лиц. В обоих указанных случаях иск подлежит удовлетворению за счет казны соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом под казной публично-правового образования Гражданский кодекс понимает денежные средства и иное имущество, за исключением имущества, закрепленного за государственными Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

предприятиями и учреждениями. В терминах БК это, по всей видимости означает, что средства по исполнительному листу подлежат списанию со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения в соответствии со ст.286 Бюджетного кодекса или соответственно со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов в соответствии со ст.287 БК.

Однако следует заметить, что содержание этих статей делает вопрос о возможности фактического осуществления указанного списания весьма проблематичным. Так, в соответствии со ст.286 БК размер средств, списываемых по решению суда со счета территориального органа Федерального казначейства, «не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете указанного территориального органа, и суммой средств, которые в момент списания отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений либо считаются зачисленными на их счет».

При недостаточности на счете территориального органа Федерального казначейства средств для осуществления указанного списания в полном объеме денежные средства в размере несписанного остатка списываются со счета Федерального казначейства «в размере, не превышающем разницу между суммой средств, находящихся на счете Федерального казначейства, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов бюджетных обязательств по всем получателям бюджетных средств». Учитывая, что все бюджетные средства (за исключением дополнительных доходных поступлений, направления расходования которых, впрочем, также определены Бюджетным кодексом) расписаны в лимитах бюджетных обязательств бюджетополучателей, свободных бюджетных средств для исполнения судебных решений в бюджете простонапросто не окажется.

В законах о федеральном бюджете последних лет предпринимаются попытки смягчить норму ст.286, однако, на наш взгляд, не вполне удачные. Так, статьями 127 и 128 Закона «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено, что «Исполнение судебных решений по искам к казне Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели настоящим Федеральным законом [о федеральном бюджете]. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих утвержденные настоящим Федеральным законом ассигнования на эти цели»61. Таким образом, для того, чтобы взыскать с государства долг по неоплаченным договорам, необходимо, чтобы эти средства были предусмотрены в законе о бюджете, что в лучшем случае может произойти только на следующий год. Даже с учетом последнего предложения в приведенной цитате нечеткость формулировки все равно затрудняет практическую реализацию права кредитора на погашение задолженности.

Указанные нормы превращают в фикцию закрепленный Гражданским кодексом принцип ответственности государства по своим обязательствам, что подрывает доверие кредиторов к государству и негативно сказывается на его способности привлекать заимствования.

Подобное положение вещей представляется нам неприемлемым, хотя и лишение бюджета всякого иммунитета при определенной критической массе долговых обязательств может сделать невозможной реализацию государством (субъектом Федерации, муниципальным образованием) своих социальных функций. Поэтому, на наш взгляд, следует искать разумный компромисс между принципом бюджетного 61 Ст. 128 ФЗ от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»

иммунитета и принципом ответственности государства по своим обязательствам.

Вариантом решения может быть изложение статей 286 и 287 в новой редакции, предусматривающей, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например, 10% - так как в этих пределах секвестр осуществляется без внесения изменений в закон о бюджете), подлежат первоочередному исполнению путем бесспорного взыскания соответствующих средств с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра.

В большинстве других гражданско-правовых обязательств публично-правовые образования несут не прямую, а субсидиарную ответственность, то есть задолженность по таким обязательствам рассматривается как задолженность бюджетных учреждений.

И здесь механизм реализации ответственности еще более запутан. Ст.20 Гражданского кодекса под собственной ответственностью учреждения подразумевает «ответственность «находящимися в его распоряжении (то есть в распоряжении учреждения) денежными средствами». И лишь при недостаточности этих средств субсидиарную ответственность несет собственник. Так, в соответствии с п.10 ст. главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации: по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности; а также «по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности» (здесь, очевидно в тексте Кодекса допущена опечатка и речь идет об исках кредиторов подведомственных главному распорядителю предприятий и учреждений, предъявляемых в порядке субсидиарной ответственности).

В обоих указанных случаях «выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета». В указанной норме усматривается явное противоречие, так как выше подчеркивалось, что под казной и Гражданский и Бюджетный кодексы понимают средства, не закрепленные за конкретными бюджетополучателями. В данной же статье под средствами казны понимаются средства, «выделенные федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета».

В развитие статьи 158 Гражданского кодекса 22 февраля 2001 г. Правительство РФ утвердило Постановление № 143 «Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета».

Согласно этим Правилам исполнительный лист судебного органа по денежному обязательству должника предъявляется взыскателем в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должника. Орган федерального казначейства в течение 3 рабочих дней со дня получения исполнительного листа исполняет требование о взыскании средств должника в пределах остатков объемов финансирования, полученных от вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета, в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации. При отсутствии или недостаточности средств, необходимых для удовлетворения требований, предъявленных к должнику, выплата по исполнительному листу производится в порядке субсидиарной ответственности за счет выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности должника «в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации». При их недостаточности Министерство финансов Российской Федерации осуществляет перемещение бюджетных ассигнований и изменение лимитов бюджетных обязательств путем внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Таким образом, на практике применяется принцип неограниченной ответственности бюджетных учреждений по своим обязательствам, что представляется нам не вполне правильным62. Неправильным, во-первых, потому, что, как отмечалось выше, согласно ст.72 Бюджетного кодекса при заключении государственных контрактов на поставку товаров, работ и услуг бюджетное учреждение действует от имени и за счет государства, а значит, возлагать на него ответственность просто некорректно.

Во-вторых, с нашей точки зрения, возможность самостоятельной ответственности государственных учреждений по своим обязательствам неочевидна. Под собственной ответственностью учреждения статья 120 ГК подразумевает ответственность «находящимися в его распоряжении (то есть в распоряжении учреждения) денежными средствами». Однако, строго говоря, в распоряжении бюджетного учреждения находятся лишь доходы от предпринимательской деятельности, которых может и не быть. Говорить же о наличии у бюджетного учреждения права распоряжения выделенными ему бюджетными ассигнованиями можно весьма условно, так как эти ассигнования имеют строго целевое назначение, предопределенное сметой, и бюджетное учреждение выступает не столько распорядителем этих средств, сколько инструментом осуществления бюджетных расходов. В этом смысле даже в случае, когда претензии кредиторов бюджетного учреждения удовлетворяются за счет средств, выделенных последнему по смете, они, в сущности, удовлетворяются за счет бюджета.

Более того, учитывая, что бенефициаром от деятельности бюджетного учреждения является не само это учреждение, и не государство, как его учредитель, а общество, непосредственная ответственность учреждения по своим обязательствам представляется нам даже нежелательной. Представим себе гипотетическую ситуацию, когда в результате превышения своих полномочий администрация бюджетного учреждения накопила кредиторскую задолженность на сумму, сопоставимую с размером годовых бюджетных ассигнований. Очевидно, в этом случае удовлетворение претензий кредиторов за счет средств, выделенных учреждению по смете, лишит его возможности осуществлять свои уставные задачи, в результате чего пострадает не столько администрация учреждения, сколько потребители бюджетных услуг.

В связи с вышесказанным представляется разумным ограничить размер взысканий средств по решениям судов со счетов бюджетного учреждения процентами годового размера бюджетных ассигнований при одновременном ограничении правоспособности таких учреждений и ужесточении личной (в том числе, материальной) ответственности их администрации за заключение сделок с превышением лимитов бюджетных обязательств. Что касается части кредиторской задолженности бюджетного учреждения, не погашенной в результате взыскания с лицевого счета самого учреждения, - существует два варианта ее погашения.

Взыскание может осуществляться либо непосредственно со счетов территориального отделения Федерального казначейства, в котором открыт счет соответствующего бюджетного учреждения, либо сначала – со счетов главного распорядителя средств Подробнее об этом см. доклад А.Золотаревой в рамках проекта CEPRA «Некоторые рекомендации по реформированию статуса государственных учреждений». Опубликован на сайте Института экономики переходного периода (www.iet.ru).

федерального бюджета, которому подведомственно данное учреждение, и лишь затем – со счета федерального казначейства. Преимущество последнего варианта состоит в том, что он позволяет повысить степень ответственности главных распорядителей бюджетных средств за результаты деятельности подведомственных им бюджетных учреждений. В то же время, при выборе этого варианта решения вопроса важно установить предельный лимит списаний со счетов главных распорядителей бюджетных средств по обязательствам подведомственных им бюджетных учреждений, чтобы избежать существенных искажений расходных пропорций ведомственных бюджетов.

Явным препятствием к немедленной реализации предлагаемого порядка привлечения государства к ответственности по обязательствам бюджетных учреждений, является тот факт, что в настоящее время отнюдь не все сделки бюджетных учреждений направлены на осуществление их уставных целей и законны.

При этом свобода бюджетных учреждений в заключении сделок практически не ограничена. Хотя Гражданский кодекс исходит из концепции специальной (то есть ограниченной) правоспособности некоммерческих организаций (в том числе, государственных и муниципальных учреждений), предусмотренные им ограничения касаются характера и цели сделок, совершаемых такими организациями, но не объема обязательств, принимаемых на себя бюджетными организациями по сделкам. Таким образом, Гражданский кодекс признает законными сделки бюджетных учреждений, соответствующие определенным учредительными документами целям их деятельности, но выходящие за пределы утвержденных для данных организаций лимитов бюджетных обязательств. В противоречие с Гражданским, Бюджетный кодекс запрещает бюджетным учреждениям принимать на себя денежные обязательства с превышением утвержденных для них лимитов бюджетных обязательств (п.1 ст.225). Однако фактически указанный запрет не действует, и не только потому, что нормы гражданского законодательства по вопросам правоспособности юридических лиц имеют приоритет. Дело также в том, что указанный запрет несовместим с некоторыми правомочиями бюджетных учреждений, предоставленными им самим Бюджетным кодексом. Так, в соответствии с абзацем 2 пункта 6 статьи 161 БК “бюджетное учреждение … самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников”. Учитывая, что лимиты бюджетных обязательств распространяются только на бюджетные ассигнования, принимая денежные обязательства сверх лимитов, бюджетное учреждение всегда может ссылаться на то, что их финансирование предполагалось за счет внебюджетных источников, что впоследствии не препятствует привлечению государства к субсидиарной ответственности по этим обязательствам. Поэтому при сохранении права бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение средствами, получаемыми из внебюджетных источников (в том числе – от платных услуг), запрет на принятие денежных обязательств сверх сметы невыполним и бессмыслен. Таким образом, в настоящее время не существует правовых оснований для признания недействительными сделок бюджетных учреждений, совершенных с превышением установленных для них лимитов бюджетных обязательств. Бюджетный кодекс может установить лишь пределы плановых ассигнований на содержание бюджетных организаций, но не может воспрепятствовать принудительному исполнению обязательств бюджетных организаций по решениям судов за счет средств, выделенных бюджетной организации по смете, а при их недостаточности - за счет средств бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений.

В результате отсутствия контроля за сделками бюджетных учреждений количество и сумма судебных исков к казне за последние годы росли весьма быстрыми темпами (см. таблицу ниже).

Казну (млрд. руб.) Источник: Доклад А.Кудрина на расширенной коллегии Минфина 16 апреля 2001г. Опубликован на сайте Минфина в интернете (http://www.minfin.ru/off_inf/kudrin.htm) В 2001г. в Минфин поступило 13,3 тыс. исполнительных листов на сумму 44, млрд. рублей, из них 10,7 тыс. листов к Министерству обороны, МВД, Федеральной пограничной службе на сумму 14,3 млрд. рублей, по общегражданским министерствам и ведомствам – 2,6 тыс. листов на сумму 29,9 млрд. рублей63.

Хотя, как подчеркивалось выше, бюджет не воспринимает эти иски как собственную задолженность: Минфин передает их на исполнение главным распорядителям средств. При этом министерствам и ведомствам не выдаются дополнительные средства, и иски должны гаситься в рамках тех ассигнований, которые предусмотрены в бюджете для этих министерств.

При этом, очевидно, что у главных распорядителей нет никаких стимулов и механизмов принуждения для того, чтобы в реальности выполнить эту норму.

Как результат имеют место как минимум два негативных фактора.

Во-первых, неисполненные судебные решения сами по себе являются бюджетной задолженностью.

Во-вторых, и это еще важнее, не работает механизм принуждения экономических агентов к соблюдению финансовой дисциплины. Кроме того, получается, что государство само дает «плохой пример» поведения другим экономическим агентам, не исполняя свои обязательства.

В этих условиях приравнивание кредиторской задолженности по обязательствам, вытекающим из заключенных бюджетными учреждениями договоров поставки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд и из трудовых договоров, к государственному (муниципальному) долгу, представляется одновременно и нецелесообразным и невозможным. Нецелесообразным потому, что тем самым на публично-правовое образование будет возложена вся полнота ответственности по обязательствам, вытекающим из договоров, совершенных подведомственными ему бюджетными учреждениями с нарушением выделенных им лимитов финансирования.

Невозможным потому, что накопленный объем таких обязательств превосходит финансовые возможности соответствующих бюджетов. Тем не менее, в перспективе при решении основных проблем правового статуса бюджетных учреждений и исключении возможности принятия ими несанкционированных обязательств Доклад Руководителя ГУФК Т.Г.Нестеренко на Расширенной коллегии Минфина 20.02.2002.

Опубликован на официальном сайте Минфина (http://www.minfin.ru/off_inf/kol200202/nesterenko.htm).

задолженность бюджетных учреждений по своему правовому режиму должна быть приравнена к обязательствам самого государства.

Соответственно для решения проблемы несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений необходимы специальные законодательные меры, которые будут рассмотрены ниже.

2.5.2. Учет обязательств получателей бюджетных средств Одной из первых законодательных мер, направленных на сокращение несанкционированной задолженности бюджетных учреждений, было введение казначейского учета их обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджета.

Как отмечалось выше, в соответствии со ст.71 БК все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда бюджетные учреждения должны осуществлять по государственному (муниципальному) контракту, в которых они выступают в качестве государственного заказчика. Из этого следует, вопервых, что закупки на меньшую сумму государственным контрактом не являются, а во-вторых, что все закупки на сумму свыше 2000 МРОТ непременно являются государственными (муниципальными) контрактами, то есть договорами, заключенными от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Из этой нормы вытекает, что все закупки бюджетных учреждений на сумму свыше 2000 МРОТ непременно должны финансироваться за счет бюджетных источников, тогда как действующим Гражданским кодексом предусмотрена возможность осуществления бюджетными учреждениями при определенных условиях предпринимательской деятельности и самостоятельного распоряжения доходами от такой деятельности. Очевидно, что нормы Бюджетного и Гражданского кодексов в этом вопросе вступают в противоречие, и при наличии у учреждения права осуществления предпринимательской деятельности договоры, заключаемые им в рамках предпринимательской деятельности, должны быть отделены от государственных (муниципальных) контрактов и не должны финансироваться за счет бюджетных источников. В то же время, учитывая, что Гражданский кодекс не дифференцирует субсидиарную ответственность государства по сделкам бюджетных учреждений, заключенным в порядке осуществления основной деятельности, и по сделкам, осуществленным в порядке предпринимательской деятельности, на деле действительно, все контракты бюджетных учреждений являются государственными в том смысле, что на государство может быть возложена обязанность их финансирования. Однако практически учет бюджетных обязательств распространяется только на договоры, заведомо подлежащие исполнению за счет средств бюджета, да и то не на все.

После оформления сдачи-приемки выполненных работ, товаров или услуг, зачастую возникает проблема оплаты договора ввиду недостаточности доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств. То есть контракт, заключенный на сумму, заведомо большую, чем объем доведенных ЛБО, может быть оплачен только в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств. При этом сумма договора может соответствовать объему бюджетных ассигнований. Однако, как показано ранее, основанием для выделения бюджетных средств являются именно лимиты бюджетных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

обязательств, а не бюджетные ассигнования. А бюджетные ассигнования в начале года, как правило, не соответствуют лимитам бюджетных обязательств64.

В качестве одного из примеров, подтверждающих необходимость согласования заключаемых договоров с установленными лимитами бюджетных обязательств65, можно привести многократные случаи превышения выделенных лимитов средств федерального бюджета по закупкам продовольствия, поставляемого Федеральной продовольственной корпорацией (ФПК) учреждениям Минобороны России в 1993гг. В результате превышения закупочных цен Минфин России был вынужден оплачивать поставки продовольствия на сумму большую, чем было выделено из федерального бюджета. При этом ФПК, являющейся поставщиком для федеральных государственных нужд, были выполнены оговоренные объемы поставок и таким образом исполнены ее обязательства по заключенному оборонному контракту и договорам поставки.

Проблема завышения цен при осуществлении государственных закупок является насущной и по сей день. Первой попыткой решить эту проблему явилось принятие Основных принципов финансирования государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, размещаемых на конкурсной основе, утвержденных Минфином России 19 февраля 1998г. во исполнение Указа Президента РФ от 8 апреля 1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

Основные принципы определяют, что финансирование закупок товаров, работ или услуг для государственных нужд осуществляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, а также с учетом реального поступления в бюджет финансовых ресурсов. Установлено, что на основании соответствующих заявок средства на осуществление закупок предусматриваются Главным управлением федерального казначейства отдельной строкой в проектах лимитов финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета на предстоящий месяц. При этом заявки могут уточняться исходя из прогнозируемых доходов федерального бюджета.

Однако основные принципы не могли решить главную проблему – предотвращение гражданско-правовых договоров, заключенных с превышением финансовых полномочий, а, следовательно, возникновения кредиторской задолженности.

Таким образом, для решения проблемы завышения финансовых полномочий бюджетополучателями и роста кредиторской задолженности необходимо было ввести контроль над обязательствами бюджетных учреждений. Одним из механизмов такого контроля является учет денежных обязательств и проверка их на предмет соответствия утвержденным лимитам бюджетных обязательств, или другим параметрам, на основании которых выделяются средства бюджета.

Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации.

Для реализации учета бюджетных обязательств Правительством РФ было принято Постановление от 15 июля 1999г. №806. Работа по учету бюджетных обязательств Как уже упоминалось, в 2003г. ситуация изменилась и впервые утвержденные лимиты бюджетных обязательств с самого начала будут соответствовать бюджетным ассигнованиям и сводной бюджетной росписи.

Описываемый пример относится ко времени, когда лимиты бюджетных обязательств еще не были введены. Их роль выполняли лимиты финансирования. Однако сути проблемы это не меняет.

федерального бюджета органами федерального казначейства началась с сентября 1999г.

Постановление № 806, в частности, устанавливает, что учреждения, финансируемые из федерального бюджета, представляют в территориальные органы федерального казначейства договоры на поставку продукции (работ, услуг) и иные документы об обязательствах, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Если бюджетные учреждения предъявляют в органы Казначейства платежные документы по исполнению обязательств сверх доведенных им лимитов бюджетных обязательств, то такие обязательства не должны исполняться Казначейством за счет бюджетных средств текущего года.

Во исполнение Постановления №806, а также в целях избежания возникновения кредиторской задолженности Министерство финансов Российской Федерации разработало «Правила учета органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета». Эти Правила были утверждены Приказом Минфина от 13 августа 1999 г. N 55н «Об утверждении Правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета».

Постановлением №806 было утверждено Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета.

Согласно данному Положению, учреждения при заключении договоров и возникновении других обязательств обязаны исходить из доведенных им лимитов бюджетных обязательств, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами.

Обязательства учитываются органами федерального казначейства в пределах остатка лимита бюджетных обязательств на текущий финансовый год по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации. При этом лимиты бюджетных обязательств не препятствуют заключению договоров на поставку продукции на срок, превышающий пределы финансового года.

Договоры на поставку продукции, заключенные на срок, превышающий пределы финансового года, или с превышением остатка лимита бюджетных обязательств, подлежат первоочередному учету в следующем году за счет лимитов бюджетных обязательств нового финансового года.

Формально, согласно Положению, распорядители бюджетных средств не могут уменьшать подведомственному учреждению лимиты, если учреждением уже приняты под них обязательства. На самом деле, не совсем понятно, как это положение будет действовать при применении режима сокращения расходов, когда лимиты самого распорядителя будут урезаны.

Ответственность за соответствие суммы обязательств по приобретаемой учреждением продукции установленным лимитам бюджетных обязательств возлагается на руководителя этого учреждения. Однако, как показывает практика, сумма обязательств иногда превышает установленные лимиты, что ведет к возникновению несанкционированной кредиторской задолженности. Поэтому необходимо предусмотреть дополнительные механизмы, позволяющие этого избежать.

Учет договоров на поставку продукции осуществляется органом федерального казначейства, в котором учреждению открыт лицевой счет, в соответствии с Положением и правилами, утвержденными Приказом Министерства финансов от 13.08.99 №55н (см. также далее).

При проведении учета договора на поставку продукции орган федерального казначейства должен производить сопоставление указанной в договоре суммы с ее расшифровкой и неиспользованного учреждением лимита бюджетных обязательств по конкретному коду бюджетной классификации Российской Федерации. Также орган Казначейства может уменьшить соответственно сумму неиспользованного учреждением лимита бюджетных обязательств.

В случае заключения договора на поставку продукции по нескольким кодам бюджетной классификации Российской Федерации, что следует из расшифровки к договору, такой договор учитывается органами федерального казначейства с присвоением нескольких учетных номеров обязательств. При этом стоимость каждого вида продукции не должна превышать неиспользованный учреждением лимит бюджетных обязательств отдельно по каждому коду бюджетной классификации Российской Федерации.

Договор на поставку продукции, стоимость которого на текущий финансовый год превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения, к учету не принимается. Причем сверка соответствия производится по каждому коду бюджетной классификации.

Оплата обязательства по учтенному договору на поставку продукции осуществляется при наличии на лицевом счете учреждения, открытом в органе федерального казначейства, достаточной суммы финансирования по коду бюджетной классификации.

В случае расторжения договора на поставку продукции или внесения в него изменений, связанных с изменением срока исполнения договора и уменьшением стоимости поставляемой продукции, в орган федерального казначейства представляются документы, послужившие основанием для таких изменений.

Дополнительные соглашения к договору на поставку продукции учитываются в порядке, в котором производится учет основного договора и в пределах суммы неисполненного лимита бюджетного обязательства.

Обязательства, учтенные Казначейством по договорам, которые не были завершены в истекшем году, должны быть переучтены Казначейством в следующем финансовом году при предоставлении учреждением соответствующих документов. При этом они должны находиться в пределах установленных учреждению лимитов бюджетных обязательств на следующий год. Вместе с тем, непонятно, как соблюсти это требование, если обязательство принимается в период до утверждения лимитов бюджетных обязательств на следующий год, а значит, может его превысить. На следующий финансовый год переучитываются обязательства по договору, подлежащие оплате из средств федерального бюджета на следующий финансовый год.

Недостатком существующей процедуры учета бюджетных обязательств, определенной указанными Постановлением №806 и Приказом №55н, является то, что в данную отчетность входят только обязательства, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг по кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 110721 «Оплата отопления и технологических нужд», 110722 «Оплата потребления газа», 110723 «Оплата потребления котельно-печного топлива», 110730 «Оплата потребления электрической энергии» и 110740 «Оплата водоснабжения помещений». Это существенно сужает возможности контролирования органами казначейства исполнения обязательств и соответственно, образования кредиторской задолженности. Стоит отметить, однако, что данное ограничение вызвано и технической невозможностью для органов казначейства вести учет по всем обязательствам.

Вместе с тем, следует отметить, что в области оплаты коммунальных услуг механизм учета снижает вероятность возникновения кредиторской задолженности. В целях недопущения роста задолженности по оплате коммунальных услуг, постановлением Правительства РФ от 13.03.2000 года № 222 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» Министерству топлива и энергетики РФ было поручено обеспечить согласование с главными распорядителями средств федерального бюджета лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов (в натуральных и стоимостных показателях) в соответствии с представленными Минфином России годовыми объемами лимитов бюджетных обязательств, имея в виду, что при направлении бюджетными учреждениями на оплату топливно-энергетических ресурсов доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности заключаются соответствующие договора, подлежащие отдельному учету главными распорядителями бюджетных средств, распорядителями и получателями бюджетных средств. Для получения более полной информации об объемах денежных обязательств бюджетных учреждений по оплате коммунальных услуг и сравнения их с натуральными показателями, Правительство РФ в Постановлении от 4 апреля 2000г. № 296 «Об утверждении Порядка взаимодействия главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и их дочерних и зависимых обществ по осуществлению контроля за своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии и поставке газа» обязало бюджетные учреждения представить в органы казначейства все обязательства по потреблению электрической и тепловой энергии и поставке газа, включая обязательства, принимаемые за счет внебюджетных средств. Эта мера принесла свои плоды: в 2002 г. ситуация с исполнением обязательств по оплате коммунальных услуг улучшилась.

Динамика кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых их федерального бюджета по оплате коммунальных услуг Источник: Госкомстат РФ Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Что касается учета обязательств по остальным разделам экономической классификации расходов, то на федеральном уровне технические возможности органов казначейства сегодня не позволяют расширить этот перечень, что, очевидно, не способствует ликвидации причин возникновения кредиторской задолженности.

Необходимо отметить еще один важный шаг в направлении решения проблемы кредиторской задолженности, отраженный в утвержденном Постановлением № Положении об учете.

Так, согласно п. 16 Положения об учете территориальными органами казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, незавершенные в истекшем году обязательства по учтенным органами федерального казначейства договорам на поставку продукции подлежат переучету в установленном порядке в следующем финансовом году в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств. Таким образом, формально, получатель средств федерального бюджета обязан направить часть предоставленных лимитов бюджетных обязательств текущего года на исполнение неисполненных денежных обязательств или погашение кредиторской задолженности прошлых лет. Для обеспечения этого процесса Минфин РФ направил в адрес управлений федерального казначейства письмо от октября 2002г. №03-01-01/18-373. В данном письме органам казначейства указывалось на необходимость принятия мер по недопущению фактов ограничения прав получателей средств федерального бюджета по оплате кредиторской задолженности прошлых лет.

Однако практика осуществления органами казначейства функций предварительного и текущего контроля показывает, что существующих процедур недостаточно, чтобы полностью ликвидировать причины возникновения кредиторской задолженности.

Учет денежных обязательств в существующем виде не способен ликвидировать главный источник роста кредиторской задолженности – превышение финансовых полномочий бюджетными учреждениями при заключении контрактов.

несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений С точки зрения права, уязвимым местом является то, что учет обязательств органами казначейства не имеет гражданско-правового значения. Из упомянутых выше нормативных актов следует, что, если бюджетное учреждение заключает договор с контрагентом на поставку товаров, выполнение работ или услуг с превышением лимита бюджетных обязательств, такой договор не принимается к оплате органами казначейства, либо принимается только в пределах утвержденных лимитов. С другой стороны, такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в отношениях между бюджетополучателем и поставщиком. Этот вывод следует из того, что бюджетное учреждение, являясь по гражданскому законодательству самостоятельным юридическим лицом, вправе заключать от своего имени любые договоры, опираясь на основополагающий принцип свободы договора, установленный ст. 421 ГК РФ, а также на положение ст. 49 ГК РФ. Поэтому с точки зрения гражданского права договор, совершенный с превышением лимитов бюджетных обязательств, законен.

Соответственно поставщик товаров, работ и услуг, не получивший установленного договором вознаграждения, имеет право обратиться в суд и получить в конечном счете исполнительный документ о взыскании с бюджетного учреждения соответствующих сумм. При этом в случае отсутствия необходимых для погашения указанного долга средств у самого бюджетного учреждения, в силу ст.120 Гражданского кодекса к Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

субсидиарной ответственности привлекается государство - то есть вышестоящий по отношению к данному бюджетополучателю распорядитель бюджетных средств. Иными словами, несмотря на формальное разделение ответственности по обязательствам самого бюджетного учреждения и государства, в конечном счете последнее несет ответственность по всем обязательствам бюджетного учреждения, в том числе и принятым с превышением лимитов бюджетных обязательств. Кроме всего прочего, это фактически означает, что норма ст. 225 Бюджетного кодекса, ограничивающая право бюджетного учреждения принимать денежные обязательства сверх установленных лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов, не действует.

Результатом является возникновение несанкционированной кредиторской задолженности.

Предлагается несколько путей решения этой проблемы 1) Первый подход заключается в придании гражданско-правового значения регистрации гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений в органах федерального казначейства66.

Согласно ст. 165 ГК РФ несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Статья 167 ГК РФ устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий. Иными словами, в том случае, если бы законом была установлена обязательная государственная регистрация в органах федерального казначейства всех заключаемых бюджетополучателями договоров о поставке товаров, работ и услуг, то тогда при отсутствии регистрации заключаемые договора считались бы ничтожными и их неисполнение не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета. Такое решение вопроса было бы наиболее радикальным. В то же время согласно статье 164 ГК РФ обязательная государственная регистрация предусмотрена только для сделок с землей и другим недвижимым имуществом. Соответственно для введения государственной регистрации в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров необходимо внесение соответствующих изменений в ГК РФ либо, как вариант, принятие специального федерального закона67.

Однако такой вариант решения проблемы имеет два существенных недостатка:

- во-первых, как подчеркивалось выше, казначейство в настоящее время не располагает техническими возможностями для учета всех договоров бюджетных учреждений;

- во-вторых, этот вариант плохо корреспондирует с правовым статусом бюджетных учреждений в том виде, как он закреплен Гражданским кодексом. Строго говоря, Гражданский кодекс позволяет распространить обязательную регистрацию лишь на те сделки, исполнение которых планируется осуществлять за счет бюджетных источников. Непонятно, на каком основании казначейство может отказать в регистрации договора, заключенного бюджетным учреждением в рамках предпринимательской деятельности, финансирование которого предполагается осуществлять за счет внебюджетных доходов. Если же казначейству такое право всеЭтот подход предлагается, например, в работах «Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета», Д.Комягин, «Право и экономика», 2000, №5 и «Комментарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации», А.Козырин и др., М.: ЭКАР, Но следует иметь виду, что согласно п. 2 ст.3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому кодексу. В противном случае, при наличии спора в суде, подлежит применению ГК РФ, а не указанный закон. Поэтому, в любом случае, потребуется внесение изменений в ГК РФ.

таки будет предоставлено, оно вступит в противоречие с нормой Гражданского кодекса о самостоятельном распоряжении бюджетным учреждением доходами из внебюджетных источников.

2) Второй вариант решения предполагает ввести ограничения правоспособности в учредительные документы бюджетных учреждений, что позволит избежать необходимости внесения изменений в Гражданский кодекс68.

Все без исключения бюджетные учреждения (включая органы государственной власти и местного самоуправления) по определению являются некоммерческими организациями. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками). Кроме того, в нем установлено, что в случаях, предусмотренных этим Законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Примером такого положения о некоммерческих организациях определенного вида является Типовое положение об общеобразовательном учреждении (далее - Типовое положение), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1008. Данным Типовым положением установлено, что общеобразовательное учреждение, на его основе и на основе типового положения о соответствующем виде государственного или муниципального образовательного учреждения, разрабатывает свой устав. При этом ограничения, закрепленные в Типовом положении, будут являться обязательными для включения в конкретные уставы общеобразовательных учреждений.

Для рассматриваемого вопроса интересен пункт 75 Типового положения. В соответствии с ним общеобразовательное учреждение не вправе заключать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение основных фондов общеобразовательного учреждения в пользу третьих лиц. Такие сделки и договорные отношения будут недействительными с момента их заключения.

Данное условие накладывает ограничения на совершение общеобразовательным учреждением гражданско-правовых сделок. Поэтому очевидно, что существует возможность включить в Типовое положение еще один пункт, который звучал бы примерно так: «Государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства соответствующего бюджета, без их обязательного учета в органе, исполняющем соответствующий бюджет. Сделки, заключенные без учета, являются недействительными с момента их заключения.». Следовательно, для той части бюджетных учреждений, которую представляют собой государственные общеобразовательные учреждения, таким образом, была бы исключена возможность принятия на себя обязательств, влекущих увеличение несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Из приведенного примера следует вывод о том, что если бы для всех видов бюджетных учреждений нормативным актом, устанавливающим типовое положение либо типовой устав, было бы утверждено вышеизложенное ограничение по заключению сделок, то в совокупности с уже существующим порядком учета См. Д.Л. Комягина, Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета, 1999г., СПС «Консультант плюс».

бюджетных обязательств в органах федерального казначейства это сняло бы проблему роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Еще одним примером служат органы государственной власти, которые по своей организационно - правовой форме также являются учреждениями, финансируемыми из бюджета. Федеральным Собранием РФ был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который можно считать своего рода типовым уставом для органов государственной власти субъектов Федерации. Как и в отношении Типового положения для общеобразовательных учреждений, в данный Закон вполне допустимо включение нормы, устанавливающей, что принятие органами государственной власти субъекта РФ обязательств за счет бюджета данного субъекта производится при условии обязательного их учета в органе, исполняющем бюджет.

Для федеральных органов государственной власти аналогичного нормативного акта пока не принято. Однако существует законопроект «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации», в разделе которого о компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики было бы необходимо предусмотреть все то же условие.

Таким образом, при согласованном и ориентированном подходе в нормотворческой деятельности законодателя и высшего исполнительного органа власти проблема возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета может быть снята. Для этого необходимо сквозное введение условия обязательного учета принимаемых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства во всех нормативных актах, которые можно квалифицировать в качестве типовых уставных документов для бюджетных учреждений.

Несмотря на кажущуюся простоту предлагаемого решения проблемы, у него есть целый ряд недостатков:

- Во-первых, при отсутствии упоминаний в Гражданском кодексе об ограничениях общей правоспособности бюджетных учреждений сделки, совершенные ими с нарушением требований учредительных документов, нельзя будет рассматривать как ничтожные, но лишь как оспоримые - а именно, как сделки, совершенные юридическим лицом с превышением пределов правоспособности, специально ограниченных учредительными документами. Для применения последствий недействительности такой сделки в суде необходимо будет доказать, что контрагент бюджетного учреждения знал об наличии специальных ограничений правоспособности бюджетного учреждения, что окажется довольно затруднительно, учитывая отсутствие упоминания о возможности таких ограничений в Гражданском кодексе.

- Во-вторых, этому варианту присущ тот же недостаток, что и первому.

Поскольку в Гражданском и Бюджетном кодексах сохраняется норма о праве бюджетных учреждений осуществлять предпринимательскую деятельность и распоряжаться полученными от такой деятельности доходами, требование регистрации в казначействе сделок бюджетных учреждений, осуществляемых в рамках предпринимательской деятельности, является явно незаконным.

3) Третий вариант решения лишен основного недостатка, присущего первым двум, так как учитывает предусмотренную действующим законодательством возможность сочетания основной и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Он предполагает внесение соответствующих изменений в Бюджетный и Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Гражданский кодексы, обязывающие бюджетные учреждения вести две сметы: по основной (бюджетной) и неосновной (внебюджетной) деятельности.

Таким образом, удастся разграничить бюджетные и внебюджетные источники и обязательства бюджетных учреждений. Требования кредиторов, связанные с неосновной деятельностью должны в таком случае покрываться только за счет сметы по неосновной деятельности. При этом следует дополнительно сделать прямое указание, что собственник, т.е. государственная казна, не несет субсидиарной ответственности по таким требованиям.

При видимой простоте и логичности этого решения у него есть два существенных недостатка. Во-первых, не всегда возможно четко разграничить обязательства, вытекающие из основной и коммерческой деятельности бюджетного учреждения. Если, например, высшее учебное заведение обучает часть студентов бесплатно, а часть - на платной основе, то большинство расходов такого учреждения (например, расходы по оплате помещений и учебного инвентаря, зарплата преподавателям) вытекают одновременно и из основной, и из предпринимательской деятельности. За счет каких средств в этом случае - бюджетных или внебюджетных - должен происходить расчет с кредиторами? На практике разрешить этот спор и вынести решение об источнике удовлетворения требований кредиторов в большинстве случаев окажется невозможно.

Далее, что делать, если принятые бюджетным учреждением в рамках предпринимательской деятельности обязательства значительно превышают его внебюджетные доходы. В гражданском праве при невозможности удовлетворения требований кредиторов применяется банкротство, к бюджетным же учреждениям в силу особенностей их статуса банкротство неприменимо. Следовательно, бюджетное учреждение априори не может считаться полноценным участником гражданского оборота, и предоставление ему права осуществления предпринимательской деятельности в принципе неоправданно.

4) С учетом недостатков изложенных выше вариантов оптимальным представляется вариант, предложенный в работе А.Золотаревой «Некоторые рекомендации по реформированию статуса государственных учреждений» 69, который предполагает разделение существующих бюджетных учреждений на две категории:

а) Значительная часть бюджетных организаций должна строить свои отношения с государством не на основе сметного финансирования, а на основе договора об оказании социальных услуг для населения на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этих услуг основе. Для таких организаций следует снять всякие ограничения на предпринимательскую деятельность и самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности, одновременно отказавшись от субсидиарной ответственности государства по обязательствам такой организации. При этом отдельной задачей является организация конкурсного распределения государственного социального заказа на оказание населению соответствующих услуг.

Pages: | 1 | ... | 3 | 4 |

| 6 | 7 | ... | 14 |

Главная >> Программы

[ СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА .pdf ]

Похожие работы:

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ТАГАНРОГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РАДИОТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ СОГЛАСОВАНО УТВЕРЖДАЮ Председатель методической комиссии по образовательной программе Декан _Г.И.Иванов_факультета _ экономики, менеджмента и права _ _ 200/ учеб.год _1__сентября 2005/2006 учеб.год Образовательная профессиональная программа (ОПП)_специальности...»

«ЮЖНО-УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Приём 2013/2014 уч. года ЗАОЧНЫЙ ИНЖЕНЕРНОУЧЕБНЫЙ ПЛАН ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ Направление подготовки 150400 – Металлургия Магистерская программа Металловедение и термическая обработка металлов Студент_ Шифр Группа ОБЪЁМ РАБОТЫ СТУДЕНТА, час. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПО СЕМЕСТРАМ из н и х Кафедра НАЗВАНИЕ лек- прак- лабо- Экз, Экз, РГР, РГР, ДИСЦИПЛИНЫ КР, ЗЕ КР, ЗЕ тич. рат. СРС Всего ции зачёт зачёт КП КП ПЕРВЫЙ КУРС 1 семестр 2 семестр Цикл Ан.яз. Б.1.01...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Волжский политехнический институт (филиал) ГОУ ВПО Волгоградский государственный технический университет АННОТАЦИИ ДИСЦИПЛИН И ПРАКТИК К УЧЕБНОМУ ПЛАНУ обучения магистрантов по направлению 240100.68 Химическая технология с подготовкой к научно-исследовательской деятельности по программе Технология переработки эластомеров Квалификация (степень) выпускника магистр Срок освоения ООП - 2 года Для студентов приема с 2011 года Волжский 2011...»

«РУССКАЯ ШКОЛЬНАЯ БИБЛИОТЕЧНАЯ АССОЦИАЦИЯ ДВИЖЕНИЕ МОЛОДАЯ РОССИЯ ЧИТАЕТ ПРОЕКТ РОДИТЕЛЬСКОЕ СОБРАНИЕ ПО ДЕТСКОМУ ЧТЕНИЮ Подсказки для взрослых Приложение для родителей, воспитателей, учителей и библиотекарей к журналу Читайка № 10, 2008 приложение к журналу Читайка № 10—2008 СТУПЕНИ Программа семейных чтений СТУПЕНЬКА ПЕРВАЯ 0—3 года КНИГИ О ЖИВОТНЫХ Книга, предназначенная для того, чтобы знакомить ребёнка с миром, должна быть и познавательной, и художественной вместе. С.Я. Маршак В этом...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВПО Уральский государственный лесотехнический университет Институт автомобильного транспорта и технологических машин Кафедра Автомобильный транспорт Б.А.Сидоров С.В. Будалин О.В. Алексеева О.С. Гасилова ПРОГРАММА учебных, производственно-технологических и преддипломной практик для студентов очной формы обучения Направление 190600.62.01 Эксплуатация транспортно-технологических машин и комплексов Профиль подготовки: Автомобили и...»

«Доклад на конференции Модернизация автомобильного транспорта-стратегия 2020 В. Г. Зименко, директор Фонда Безопасность дорожного движения Ленинградской области К. Л. Гаврилов, руководитель научно-исследовательских и образовательных программ Научноисследовательского и учебного центра диагностики и технологии ремонта автотранспортных средств, сельскохозяйственных и дорожно-строительных машин иностранного и отечественного производства Совершенствования конструкции автотранспортных средств, с целью...»

«Раздел I. Нормативно-правовая база Базисный учебный план на 2012-2013 учебный год для первых и вторых классов составлен в соответствии со следующими нормативно-правовыми документами: - приказ Министерства образования и науки РФ от 06.10.2009 г. №373 Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта общего образования; - приказ Министерства образования и науки РФ от 26.11.2010 г. №1241 О внесении изменений в федеральный государственный образовательный...»

«1 МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Саратовский государственный аграрный университет имени Н.И. Вавилова СОГЛАСОВАНО УТВЕРЖДАЮ Заведующий кафедрой Декан факультета /Морозов А.А./ /Алейников А.К./ _26_ августа2013г. _26_ августа2013г. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ (МОДУЛЯ) ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ Дисциплина ОБОРУДОВАНИЕ (МЯСНОЙ ОТРАСЛИ) 260200.62 Продукты питания Направление...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ ГОУ ВПО СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ ГОРНО-МЕТАЛЛУРГИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ) Утверждена Ученым советом Ректор ФГБОУ ВПО СКГМИ (ГТУ) СКГМИ (ГТУ) 20года _ Вагин В.С. протокол №_ 20 г. ОСНОВНАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Специальность 260601.65 Машины и аппараты пищевых производств Очная форма обучения Срок обучения - 5 лет Электромеханический факультет Выпускающая кафедра Технологические машины и...»

«ЮЖНЫЙ ФИЛИАЛ НАЦИОНАЛЬНОГО УНИВЕРСИТЕТА БИОРЕСУРСОВ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ УКРАИНЫ КРЫМСКИЙ АГРОТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ АГРОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ ПРОГРАММА МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО - ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ КОНФЕРЕНЦИИ PROGRAM INTERNATIONAL SCIENTIFIC - PRODUCTION CONFERENCE Направление и итоги сотрудничества наук и и АПК Напрямок і підсумки співробітництва науки і АПК Direction and results of cooperation of science and agrarian and industrial complex 15 – 17 мая 2013 г. Симферополь - Порядок работы...»

«Трудоемкость 1 зачетная единица (36 часов) Введение В основу настоящей программы положены следующие разделы: почва и ее свойства; типы почв и их систематика. Программа разработана экспертным советом Высшей аттестационной комиссии по биологическим наукам. Почва и ее свойства 1.1. Общие вопросы. Понятие о почве как самостоятельном естественно- историческом теле. Место и роль почвы в биосфере. Почва как средство производства и предмет труда в сельском хозяйстве. В.В. Докучаев — основоположник...»

«1 Учреждение образования Белорусский государственный технологический университет УТВЕРЖДЕНА Ректором БГТУ профессором И.М. Жарским 22.03.2010 г. Регистрационный № УД-285/баз. ТЕПЛОТЕХНИЧЕСКИЕ УСТАНОВКИ И АГРЕГАТЫ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРОИЗВОДСТВА СТЕКЛА Учебная программа для специальности 1-48 01 01 Химическая технология неорганических веществ, материалов и изделий специализаций 1-48 01 01 06 Технология стекла и ситаллов и 1-48 01 01 10 Технология эмалей и защитных покрытий УДК 666.1.04(073) ББК 35.41я...»

«Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение Островновская средняя общеобразовательная школа Мамонтовского района Алтайского края ПРИНЯТО УТВЕРЖДАЮ Педагогическим советом Директор ОУ МБОУ Островновская СОШ _П.И. Пославский Протокол № 12 от 24 мая 2013г. Приказ № 33/6 от 25 мая 2013г. Рабочая программа по русскому языку 11 класс базовый уровень (наименование учебного предмета, класс, ступень, уровень) на 2013-2014 учебный год Рабочая программа составлена на основе программы...»

«14-я Одесская международная астрономическая Гамовская конференция-школа АСТРОНОМИЯ НА СТЫКЕ НАУК – АСТРОФИЗИКА, КОСМОМИКРОФИЗИКА, КОСМОЛОГИЯ И ГРАВИТАЦИЯ, РАДИОАСТРОНОМИЯ И АСТРОБИОЛОГИЯ 17-23 августа, 2014, Украина, Одесса, Черноморка Организаторы: Одесский национальный университет имени И.И.Мечникова (НИИ Астрономическая обсерватория, кафедра астрономии и кафедра теоретической физики физического факультета), Радиоастрономический институт НАНУ, Украинская астрономическая ассоциация (УАА),...»

«УДК 548.52 МОДЕЛИРОВАНИЕ КОНВЕКТИВНЫХ ПОТОКОВ РАСПЛАВА В ОБЪЕМЕ ТИГЛЯ И ВБЛИЗИ ФРОНТА КРИСТАЛЛИЗАЦИИ В НАЧАЛЬНЫХ СТАДИЯХ РОСТА МОНОКРИСТАЛЛА САПФИРА Д.Т. Дзиов, аспирант Северо-Кавказский федеральный университет (Ставрополь), Россия Аннотация. Использование вычислительного эксперимента по моделированию процессов выращивания монокристаллов сапфира позволяет значительно снизить экономические затраты и ускорить работы по оптимизации технологии выращивания кристаллов. В результате моделирования...»

«В.Н. Васильев 4 RUNNET КАК ОСНОВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ СРЕДЫ В.Н. Васильев, доктор технических наук, профессор Введение На пороге XXI века в различных областях общественной жизни происходят интенсивные процессы, связанные со стремительным освоением информационных технологий. По мнению ученых, именно переход к информационному обществу окажет решающее внимание на образ жизни следующих поколений. В связи с этим особое внимание должно быть уделено проблеме информатизации образования (ИО)....»

«Государственное образовательное учреждение дополнительного образования детей города Москвы Детская школа искусств им. С.Т. Рихтера Утверждаю Директор ДШИ им. С. Т. Рихтера _ Михалева Л. Н. Приказ № 78а от 13. 06. 2007 г. Образовательная программа дополнительного образования детей Народно-сценический танец для учащихся 3 - 7 классов (от 9 лет), срок реализации – 5 лет Изменения внесены преподавателем Ковыловой Е.В., 2007 г. Изменения согласованы: Директор Методического кабинета по учебным...»

«Пояснительная записка Рабочая программа по английскому языку предназначена для работы с учащимися 8го класса в общеобразовательной школе. Рабочая программа рассчитана на 102 часа школьного учебного плана при нагрузке 3 часа в неделю. Срок реализации программы 1 год. Рабочая программа разработана на основе: · Примерных программ по учебным предметам. Иностранный язык. 5 – 9 классы. 2010 г. · авторской программы к УМК Ю. Е. Ваулиной и др. Spotlight, 5 9 классы. / В. Апальков – М., Просвещение,...»

«Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Ульяновская государственная сельскохозяйственная академия Экономический факультет Кафедра Экономики и управления на предприятиях АПК Рабочая программа по дисциплине Регионалистика по специальности 080502.65 Экономика и управление на предприятиях АПК Ульяновск – 2009 Рабочая программа по дисциплине Регионалистика Для студентов 1 курса экономического факультета Ульяновской государственной сельскохозяйственной академии по специальности –...»

«Муниципальное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей Детская школа искусств №3 города Тамбова РАБОЧАЯ ПРОГРАММА дисциплины Общее фортепиано. для отделений инструментальное музицирование, хоровое пение. хореография программа принята на заседании отдела 11ротокол №_3 от У/ 2012 года Зав-отделом Автор (составитель) — / Протасова М.С. Рецензент о ~I я? У -? Гамбов, 2012 Пояснительная записка Данная программа разработана для учеников II - УШ-х классов отделений...»

наверх

<< ГЛАВНАЯ | КОНТАКТЫ

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА (Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)