«Выборы депутатов Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Государственной Думы (обзор новейшего законодательства) Федерального Собрания Российской Федерации (обзор новейшего ...»

Р.Т. БИКТАГИРОВ, А.А. ФОМИН, С.М. ШАПИЕВ

Выборы депутатов

Выборы депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации

Государственной Думы

(обзор новейшего законодательства)

Федерального Собрания

Российской Федерации

(обзор новейшего законодательства) РЦ РЦ О О ИТ ИТ Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Издательская серия

“УЧАСТНИКАМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА”

Р.Т. БИКТАГИРОВ А.А. ФОМИН С.М. ШАПИЕВ В ыб о р ы д еп у т ат о в Г о с у д ар с т в е н н о й Д у м ы Ф ед ер а л ь н о г о С о бр а н и я Р о с с и й с к о й Ф е д е р ац и и ( о б з о р н о в е й ш е г о за к о н о д а т е л ь с т в а )

МОСКВА

Работа выполнена в рамках реализации Программы исследований Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2007–2008 годы, утвержденной постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 31 мая 2007 года № 13/113- Ответственный редактор В. И. Лысенко, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Биктагиров Р.Ф., Фомин А.А., Шапиев С.М.

Выборыдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской (обзор новейшего законодательства). – М.: РЦОИТ, 2007. – 240 с.

ISBN-5-93639-063- Издание посвящено основным вопросам, связанным с конституционным статусом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и порядком выборов ее депутатов в условиях действия пропорциональной избирательной системы, установленной Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51 ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” с последующими изменениями и дополнениями.

Предметом внимания авторов являются актуальные в научном и практическом отношении проблемы избирательного процесса, правовой статус его субъектов (участников). Особое внимание уделяется таким стадиям избирательного процесса, как выдвижение и регистрация федеральных списков кандидатов, предвыборная агитация, организация голосования, подсчет голосов избирателей, определение итогов голосования и результатов выборов, распределение депутатских мандатов. В целях обеспечения наглядности восприятия читателями излагаемого материала основные избирательно правовые нормы и избирательные действия представлены в виде прилагаемых схем и таблиц. Приведены также основные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе ЦИК России, регламентирующие избирательный процесс, нормативно правовые и литературные источники.

Книга адресуется организаторам выборов – избирательным комиссиям всех уровней, политическим партиям, их официальным представителям в избирательном процессе, представителям прессы, телевидения и радио, а также широким кругам избирателей, интересующихся вопросами правового регулирования процесса подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов власти.

© Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Введение Завершился конституционный срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва. Указом Президента Российской Федерации очередные выборы депутатов Государственной Думы назначены на 2 декабря 2007 года.

Политическое значение развернувшейся избирательной кампании определяется конституционным статусом Государственной Думы в системе государственных установлений как органа непосредственного народного представительства и ролью, которую она играет в государственно правовом строительстве в Российской Федерации.

Конституционный статус Государственной Думы достаточно высок и значим. Фактически являясь законодательной палатой Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, органом прямого народного представительства, Государственная Дума выступает одним из общегосударственных центров публичной политики.

Принимаемые ею федеральные законы и иные государственные акты являются одним из важных слагаемых деятельности всего Российского государства, оказывают существенное влияние на политическую, социально экономическую жизнь страны и на внешнюю политику государства. Конституцией Российской Федерации Государственной Думе отводится важная роль в системе разделения властей, в реализации конституционных норм, обеспечивающих действие механизмов сдержек и противовесов во взаимоотношениях ветвей государственной власти.

Выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва проводятся на базе Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 18 мая 2005 г. № 51 ФЗ* (с последующими изменениями и дополнениями), который знаменует собой переход от смешанной (мажоритарно пропорциональной) избирательной системы к полностью * СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы на основе федеральных списков кандидатов, выдвинутых исключительно политическими партиями, зарегистрированными в установленном законом порядке.

Основная часть нововведения связана именно с изменением системы выборов депутатов Государственной Думы. Вместе с тем нововведения касаются фактически всего комплекса организационно правовых проблем формирования депутатского состава Государственной Думы, в той или иной мере охватывают все стадии избирательного процесса. Их обобщение, осмысление и реализация в правоприменительной деятельности участников выборов – актуальная научная и практическая задача.

Решению этой задачи учебного пособия авторы сочли необходимым предпослать вводную (первую) главу, в которой в сжатой форме излагаются конституционный статус Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, ее место в системе органов государственной власти. Такой подход, по мнению авторов, несет положительную нагрузку, поскольку раскрывает перед избирателями и другими участниками избирательной кампании функции и полномочия наиболее активной палаты федерального парламента, несущей основную часть закона творческой работы и избираемой путем прямых всеобщих выборов.

Настоящее издание в первую очередь преследует практические цели в качестве методического и юридического пособия для участников избирательной кампании.

Раскрывая содержание правового статуса субъектов избирательного процесса, основных избирательных действий по формированию депутатского состава Государственной Думы, авторы опирались не только на нормы действующих федеральных законов о выборах, но и на смежное законодательство, – многочисленные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, труды ученых и специалистов, судебную и административную практику, электоральную статистику. В целях обеспечения наглядности восприятия основные избирательно правовые нормы и избирательные действия представлены также в прилагаемых схемах и таблицах.

Настоящее пособие выходит в свет в разгар избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы пятого созыва и адресуется прежде всего организаторам выборов – избирательным комиссиям всех уровней, политическим партиям, их официальным представителям в избирательном процессе, кандидатам в депутаты, представителям электронных и печатных средств массовой информации и другим участникам избирательного процесса. Оно может быть полезно и широким кругам избирателей. Обращаясь к книге, они найдут ответы на многие вопросы, возникающие в ходе избирательной кампании.

Материалы книги могут быть использованы также преподавателями, аспирантами и студентами учебных заведений юридического и гуманитарного профиля, всеми, кто интересуется проблемами избирательного права и процесса.

Авторы выражают искреннюю признательность членам Научно методического совета при ЦИК России, отдельным ученым и специалистам за ценные предложения и советы, учет которых позволил заметно улучшить содержание книги. Выражаем также нашу благодарность работникам Аппарата ЦИК России, Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России, участвовавшим в подготовке рукописи книги к печати.

Конституционный статус Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Государственная Дума, будучи одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, представляет собой выборный орган народного представительства, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти.

Выборные органы народного представительства, призванные осуществлять волю народа в виде законов, общегосударственных актов высшей юридической силы, по праву занимают одно из ведущих мест в системе органов государственной власти. Получая власть непосредственно из рук народа – суверена, в своей деятельности они олицетворяют народовластие в виде представительного правления.

Выборы и народное представительство высоко оценивали зарубежные и отечественные мыслители и государствоведы. Так, создатели теории разделения властей Дж. Локк, Ш. Л. Монтескье и Ж. Ж. Руссо в своих учениях исходили из идеи суверенитета народа, выражаемого общенациональным выборным органом – парламентом, верховенства принимаемых им законов как актов общенародной воли по важнейшим вопросам жизни государства и общества.

Видный русский государствовед Н.И. Лазаревский еще на заре становления российского парламентаризма в 1905 году писал: “Выборность...является фактом громадной практической значимости, в значительной степени предопределяет место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение.

Выборность создает жесткую нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства.

Избирательный характер народного представительства обуславливает связь его с общественным мнением и то, что это есть орган, могущий непосредственно чувствовать действительные нужды народа, от имени которого он имеет право говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства”*.

Помимо выполнения своей главной функции – законотворчества, современные парламенты традиционно осуществляют ряд других важных полномочий, а именно: принимают главный финансовый документ государства – государственный бюджет, обеспечивают контроль за его исполнением, утверждают отчет правительства об исполнении бюджета; формируют или участвуют в формировании предусмотренных конституцией государственных органов, учреждений, назначении (избрании) должностных лиц; осуществляют парламентский контроль за деятельностью государственных органов, учреждений, должностных лиц; выполняют некоторые важные функции в области обороны, использования Вооруженных сил и обеспечения безопасности государства; участвуют в ратификации и денонсации международных договоров; в установленных законом случаях рассматривают вопросы о привлечении к конституционно правовой и уголовной ответственности органов и должностных лиц; решают другие вопросы государственной жизни в соответствии с действующим в государстве законодательством**.

Что касается Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, несмотря на то, что Конституцией 1993 года полномочия российского парламента существенно урезаны, тем не менее государственно правовой статус палат Федерального Собрания достаточно высок и значим. Принимаемые им законы и иные государственные акты – важные слагаемые деятельности всего Российского государства, оказывают значительное влияние на политическую и социально экономическую жизнь страны.

** Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX–XX вв. Хрестоматия. М.: Весь мир, 2003. С. 345.

** Отмеченные выше функции парламента сложились исторически и хорошо проработаны в политико правовой литературе. См. например: Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейга, Л.М. Энтина.

М.: Изд во “Норма”, 2003.С. 235–265; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Учебник для вузов. 4 е изд. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор д.ю.н., профессор Б.А. Стращун. М.: Норма, 2005.

С. 509–551; Конституционное право Российской Федерации. Учебник / Под общ. ред.

д.ю.н. профессора чл. корр. РАН Г.В. Мальцева. М.: РАГС, 2004. С. 219–238.

В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации Государственная Дума – неотъемлемая часть законодательной ветви власти. Фактически являясь законодательной палатой Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, органом прямого народного представительства, Государственная Дума выступает одним из общегосударственных центров публичной политики.

Как орган общей компетенции Государственная Дума через принимаемые законы непосредственно участвует в выработке внутренней и внешней политики Российского государства. Кроме того, Конституцией ей определена важная роль в системе разделения властей, в реализации механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях ветвей государственной власти.

Конкретные функции и полномочия Государственной Думы определены непосредственно Конституцией. Главной сферой ее деятельности является разработка и принятие законов – основных регуляторов общественных отношений. Причем предметы законотворческой деятельности Думы практически ничем не ограничены*: законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции все законопроекты, кем бы они ни инициировались, вносятся в Государственную Думу, проходят установленную процедуру, принимаются в качестве законов и направляются на рассмотрение Совета Федерации, а последний, в случае одобрения, направляет их Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Более того, допускается возможность, когда федеральный закон может быть принят и одной Государственной Думой в случае преодоления ею вето Совета Федерации (за исключением законов о бюджете, налогам и сборам, эмиссии и некоторым другим).

Конституцией предусмотрен механизм преодоления вето Совета Федерации и вето Президента Российской Федерации на принятые законы. Для этого при повторном рассмотрении закона достаточно набрать не менее двух третей голосов общего числа депутатов Государственной Думы (для преодоления вето Совета Федерации), а такЭто обстоятельство справедливо подчеркивает Е.В. Охотский в интересной монографии, посвященной проблемам государственной службы в парламенте. См.: Охотский Е.В.

Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М.: МГИМО (университет); Российская политическая энциклопедия (РОСПЭН), 2002. С. 36.

же не менее двух третей голосов от общего числа голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (для преодоления вето Президента Российской Федерации).

Другой важнейшей функцией Государственной Думы является ежегодное* рассмотрение и принятие главного финансового документа государства – федерального бюджета (с одобрения Совета Федерации), осуществление контроля за его исполнением (через образуемую на паритетных началах обеими палатами Федерального Собрания Счетную палату) и утверждение отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за истекший финансовый год.

У Госдумы имеются и другие контрольные рычаги влияния на исполнительную власть (права парламентского запроса, депутатского запроса, заслушивать отчеты правительства, министров). Контрольные функции российского парламента были существенно расширены с принятием Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196 ФЗ “О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации”**. В соответствии с указанным законом парламентскому расследованию подлежат:

факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

обязательства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Инициатива возбуждения парламентского расследования принадлежит группе членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов соответствующей палаты Федерального Собрании Российской Федерации, оформленная письменно в виде обращения к председателю соответствующей палаты с указанием фактов и обстоятельств, подлежащих расследованию.

Основанием для проведения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по ** В 2007 году впервые в практике бюджетного творчества по инициативе Правительства Российской Федерации принят Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов”. См.: СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.

** СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

расследованию фактов, связанных с грубым или массовым нарушением прав человека и гражданина.

Парламентское расследование проводится специальной комиссией, формируемой на паритетных началах палатами Федерального Собрания из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Результаты парламентского расследования оформляются итоговым докладом комиссии, который должен содержать выводы комиссии по расследованным ею фактам и обстоятельствам, а также при необходимости предложения о принятии нормативных правовых актов, совершенствовании деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение фактов и обстоятельств чрезвычайного характера.

Однако комиссия не вправе устанавливать виновность конкретных лиц в совершении преступления. Эти вопросы в соответствии с законодательством находятся в компетенции правоохранительных органов.

После утверждения палатами Федерального Собрания итоговый доклад комиссии направляется Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и иные органы. С этого момента парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.

Итоговый доклад комиссии подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, а также иными органами, должностными лицами, которым он направлен.

О принятом по докладу комиссии решении палаты Федерального Собрания уведомляются незамедлительно.

Кроме того, Конституция наделила Государственную Думу рядом исключительных полномочий по решению вопросов кадрово распорядительного характера общегосударственного уровня. К ним, в частности, отнесены:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

• решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации независимо от того, кем он инициировался;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов;

• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

• объявление амнистии;

• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума решает и другие вопросы, отнесенные к ее ведению текущим законодательством. Так, согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав граждан Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, половина которых до 2007 года избиралась по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина – по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам по единому федеральному избирательному округу. В соответствии с Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51 ФЗ весь депутатский состав Государственной Думы будет избираться исключительно по пропорциональной системе выборов, по федеральным спискам кандидатов, выдвинутым политическими партиями. Срок полномочий Государственной Думы – 4 года.

Депутаты работают на постоянной профессиональной основе и получают за свой труд денежное вознаграждение. Они обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий, то есть без согласия Государственной Думы не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску и личному досмотру за исключением случаев, оговоренных Конституцией и Федеральным законом о статусе депутатов.

Парламент – единственный коллегиальный государственный институт, представляющий весь народ, все социальные слои населения страны. Наличие парламента, особенно в парламентарных государствах, один из ведущих признаков демократичности государства.

Он является одним из самых влиятельных центров публичной политики и государственной деятельности. Человечество пока не нашло альтернативы такой форме аккумулирования и защиты интересов народа как парламент. Парламент был и остается особо авторитетным политико правовым институтом реализации власти народа, публично правого регулирования важнейших направлений государственной и общественной жизни страны.

В современных условиях становления правового государства и плюралистической демократии роль российского парламента и представительных учреждений в целом серьезно повышается. Эта ветвь государственной власти в лице Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации вносит весомый вклад в выработку и осуществление внутренней и внешней политики Российского государства, законодательное регулирование социально экономических отношений, прав и свобод граждан, в обеспечение политической стабильности и устойчивого развития государства и общества.

Выступая на первом заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва 29 декабря 2003 года, Президент Российской Федерации В.В. Путин дал высокую оценку итогам первого десятилетия нового российского парламента. Он подчеркнул: “...Ценой напряженных усилий на смену политической конфронтации в парламенте пришла конструктивная законотворческая работа. И сегодня мы вправе назвать этот период временем укрепления отечественного парламентаризма и правовой культуры, можем говорить о современной Государственной Думе как о состоявшемся, работающем институте власти, институте, набравшем государственный политический авторитет не только у нас в стране, но и за рубежом...”*.

* Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Изд. Государственной Думы. М.: 2003. С. 1.

Избирательный процесс по выборам депутатов Государственной Думы и правовой статус его субъектов В настоящей главе рассматривается общее понятие такой основополагающей категории как избирательный процесс, устанавливается круг его субъектов, дается характеристика правового статуса основных участников процесса формирования депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

§1. Понятие избирательного процесса Прежде всего, следует обратить внимание на то, что выборы – не одномоментное действие, а процесс продолжительностью в несколько месяцев. Поэтому в законодательстве и в политико правовой лексике для обозначения этого растянутого во времени и в пространстве явления используют понятие “избирательная кампания”. Именно в период избирательной кампании осуществляются многочленные избирательные действия (процедуры), основным содержанием которых являются избирательные правоотношения между участниками процесса подготовки и проведения выборов, основанные на нормах избирательного права. Таким образом, выборы представляют собой достаточно продолжительный процесс реализации (применения) норм материального избирательного права, происходящий во времени и в пространстве.

В этой связи уместно вспомнить высказанное К. Марксом широко известное положение: процесс есть форма жизни закона. Право обретает реальную социальную ценность только тогда, когда оно применяется. Правоотношение есть процесс реализации правовых норм. Поэтому в наиболее развитых традиционных сферах правоприменения наряду с материальными отраслями права сложились обслуживающие их процессуальные отрасли права – уголовно процессуальное право, гражданское процессуальное право и др. Вместе с тем в большинстве отраслей права процессуальные нормы не кодифицированы, а “вмонтированы” в ткань соответствующей материальной отрасли права, законодательства.

Что касается избирательного права, то в этой сфере отсутствует кодифицированное избирательное процессуальное право. Более того, федеральное и региональное избирательное законодательство (за редким исключением) вовсе не использует такое понятие как избирательный процесс. Это, конечно, не означает отсутствие в избирательном праве процессуальных норм и тем более отсутствие такого правового явления как избирательный процесс. Как правильно отмечают исследователи, особенностью избирательного права является высокий удельный вес процессуальных норм, то есть норм, устанавливающих порядок, процедуру реализации избирательных прав граждан, других участников выборов*. Однако такие нормы не выведены в отдельную главу избирательных законов, тем более в отдельную процессуальную отрасль. По этой причине, считает А.Е. Постников, представляется нецелесообразным говорить об избирательно процессуальном праве, а попытки создать законодательные акты, упорядочивающие исключительно избирательный процесс, ведут, по мнению автора, к разрыву системности правового регулирования выборов**.

По этому поводу следует заметить, что формирование избирательно процессуальной отрасли права, либо отказ от таких действий, а равно создание любых других правовых норм, институтов и отраслей права базируется на субъективном факторе, правда, учитывающем объективные реалии, и всецело зависит от воли законодателя.

Поэтому в перспективе, на наш взгляд, не исключается и такое развитие событий. Тем более попытки такого рода, по свидетельству самого А.Е. Постникова, уже имели место в парламентской практике Российской Федерации.

Но несмотря на то, что избирательное законодательство за редким исключением не применяет термин “избирательный процесс”, существование избирательного процесса представляет собой объективную реальность и не вызывает сомнений. Без избирательного проСм.: Постников А.Е. Избирательное право России. Научное и учебное издание. М.: Издательская группа Инфра Норма, 1996. С. 13.

** Там же. С. 13.

цесса невозможны сами выборы и их результаты. Поэтому категория избирательный процесс – одно из основных понятий науки избирательного права. Являясь способом обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан, избирательный процесс как юридическая категория является формой реализации публичной власти, ее политического воспроизводства и признания. Его целью является достижение определенного политического и правового результата – легитимация и воспроизводство власти. Избирательный процесс динамичное явление, содержание которого составляет политико юридическая деятельность участников избирательной кампании в рамках установленной законодательством компетенции в целях формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

В некоторых источниках избирательный процесс понимается как “технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав граждан в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур”*. Такая формулировка исследуемого понятия нам представляется слишком общей и наукообразной. Более удачным, по нашему мнению, является определение, данное в Избирательном кодексе Свердловской области: “Избирательный процесс – регламентированная законодательством... последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов” (пункт статьи 1)**.

Таким образом, избирательный процесс представляет собой урегулированную избирательным законом и другими нормативными правовыми актами деятельность участников избирательной кампании (избирателей, групп граждан, государственных и муниципальных органов, избирательных комиссий, политических партий и других ** Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: Норма, 1999. С. 755; Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. Учебник. СПб: ЛГОУ им. А.С. Пушкина; Орел: Изд во “Вариант В”, 2001. С. 176.

** Избирательный кодекс Свердловской области. Екатеринбург. Изд. Избирательной комиссии Свердловской области, 1998.

субъектов) по подготовке и проведению выборов. На практике избирательный процесс выражается в системе последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов) организации и проведения выборов, к которым относятся: назначение выборов, формирование организационно технической основы (инфраструктуры) выборов – избирательных округов, избирательных участков, списков избирателей, избирательных комиссий; выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов; предвыборная агитация; голосование на выборах;

определение итогов голосования и результатов выборов и их опубликование. Отсутствие хотя бы одного из указанных стадий способно парализовать весь ход избирательной кампании и привести к признанию выборов недействительными. К факультативным стадиям избирательного процесса относятся дополнительное выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов, повторное голосование.

В рамках стадий избирательного процесса различаются этапы, представляющие отдельные, менее значительные по объему и значению, избирательные действия. Так, в пределах стадии выдвижения и регистрации кандидатов можно выделить этапы уведомления избирательной комиссии о самовыдвижении с представлением комплекса необходимых документов, сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, процедуру проверки подписных листов и других документов, представленных кандидатами, уполномоченными представителями избирательных объединений для регистрации и, наконец, принятие решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в таковом.

Избирательный процесс как широкая политико правовая категория трактуется как в узком, так и в широком смыслах. В узком смысле он включает в себя совокупность стадий и этапов подготовки и проведения выборов и связанные с ними конкретные избирательные действия и процедуры. В широком смысле избирательный процесс охватывает не только действия, совершаемые в рамках избирательной кампании, но в известном смысле выходит за ее пределы. Так, некоторые избирательные действия совершаются как до, так и после официального завершения избирательной кампании. Например, регистрация политических партий, общественных объединений, регистрация (учет) избирателей, разработка избирательной комиссией, организующей выборы, схемы образования избирательных округов осуществляются до официального назначения выборов. А такие действия, как составление и представление финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, избирательных комиссий осуществляются после подведения результатов выборов. Но все же подавляющее большинство избирательных действий и процедур совершаются в рамках стадий и этапов избирательной кампании. Поэтому по большому счету содержание действий и процедур, совершаемых в рамках понятий избирательная кампания и избирательный процесс, совпадают. А это значит, что эти близкие по содержанию понятия тесно связаны и переплетаются, так как стадии и этапы избирательной кампании и избирательного процесса во многом совпадают. Нюанс заключается в том, что избирательная кампания акцентирует внимание на периоде времени, отведенном на подготовку и проведение выборов, а избирательный процесс – на осуществлении в основном в рамках этого периода избирательных действий и процедур.

Вот почему избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике как система последовательно сменяющих друг друга стадий избирательной кампании.

Следует согласиться с авторами учебного пособия “Избирательное право Российской Федерации” в том, что исследование такого феномена как избирательный процесс не получило обстоятельного характера*. Между тем вызывает удовлетворение, что авторы названного сочинения, по нашему мнению, внесли существенный вклад в разработку проблем, связанных с избирательным процессом, дали достаточно глубокое и развернутое изложение его содержания. В частности, они выдвинули и обосновали тезис о трехчленном строении его внутренней структуры, различая его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты.

Субъектную компоненту составляют участники избирательного процесса, наделенные правом и (или) обязанностью вступать в избирательные правоотношения. К ним относится широкий круг индивидуальных и коллективных субъектов: избиратели, кандидаты в депутаты, на выборные должности и их представители, журналисты, нарушители избирательного законодательства, должностные лица, а в качестве коллективных субъектов действуют избирательные комиссии, политические партии, другие общественные объединения, средСм.: Игнатенко В.В., Князев С.Д., Кутафин О.Е., Михалева Н.А., Яшин А.А. Избирательное право Российской Федерацию Учебное пособие. Иркутск: Изд во ВСЦПИ, 2001. С. 186.

ства массовой информации, государственные и муниципальные органы, иные органы и организации.

Круг субъектов избирательного процесса не стабилен, поскольку “во всех случаях является следствием законодательства о выборах”*, а оно в последние годы супердинамично. Так, в недавнем прошлом авторитетными субъектами, выдвигающими кандидатов в депутаты, являлись трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций, коллективы учащихся и студентов учебных заведений очной формы обучения, выборные руководящие органы общественных организаций, в том числе и профсоюзов. Законодательством пореформенного периода эти субъекты выведены из организационно политических и правовых отношений, связанных с выборами, по крайней мере из тех отношений, которые складываются в сфере выдвижения кандидатов в депутаты. Вместе с тем постсоветское законодательство значительно расширило перечень субъектов избирательного процесса за счет избирательных объединений, избирательных блоков (правда, последние упразднены в 2005 году), членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей, организаций различных форм собственности. Естественно каждый участник избирательных правоотношений, будь то индивидуальный или коллективный, занимает собственную нишу в избирательной системе, играет в избирательном процессе ту роль, которая отведена ему законодательством о выборах.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные отрезки (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний (см. приложение: таблица 1). Сроки, главным образом, реализуются в календарных планах по подготовке и проведению выборов. К документам относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения избирательных комиссий, целый ряд других актов. Документы юридически закрепляют различные факты и данные, порождающие правовые последствия. Без документов выборы и закрепление их результатов немыслимы. Поэтому значение этой составляющей избирательного процесса велико.

Территориальной основой подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы являются единый федеральный избирательный округ и избирательные участки, а также территория отИгнатенко В.В., Князнв С.Д. и др. Указанное соч. С. 94.

дельных субъектов Российской Федерации, групп субъектов Российской Федерации или части территории субъектов Российской Федерации, которым соответствуют региональные группы кандидатов политических партий.

Следует обратить внимание на то, что с переходом на федеральном уровне на полностью пропорциональную систему выборов впредь до изменения избирательного закона на выборах депутатов Государственной Думы одномандатные избирательные округа и соответствующие им избирательные комиссии образовываться не будут. Теперь все 450 депутатов Думы будут избираться по единственному федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации, а избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к этому федеральному избирательному округу.

В этой связи заслуживает быть отмеченным то обстоятельство, что Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 188 ФЗ* политической партии представлено право при выдвижении федерального списка кандидатов на съезде партии “определить региональную группу кандидатов, к которой будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации”**.

По данным Управления по вопросам организации избирательного процесса Аппарата ЦИК России по состоянию на 8 октября 2007 года этим правом воспользовались 8 из 14 политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, а именно: ЛДПР, “Гражданская Сила”, КПРФ, “СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ”, “СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ:

РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ”, “Народный Союз”, Российская объединенная демократическая партия “ЯБЛОКО” и “ЕДИНАЯ РОССИЯ”.

Принятие политической партией такого решения влечет за собой указание в подписном листе, используемом при сборе подписей избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, а также в избирательном бюллетене для голосования на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, фамилии, имени и отчества первых трех кандидатов, включенных в соответствующую региональную группу кандидатов. При этом голоса избирателей, проживающих за пределами ** СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3802.

** См.: часть 91 статьи 36 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

территории Российской Федерации, считаются поданными за соответствующую региональную группу кандидатов.

Характерно, что Федеральным законом не предусмотрено проведение каких либо избирательных действий и принятие решения по образованию федерального избирательного округа. Его территория и входящий в округ контингент избирателей определен законом.

Роль окружной избирательной комиссии федерального избирательного округа фактически выполняет ЦИК России. Депутатские мандаты в данном единственном избирательном округе будут распределяться между избирательными объединениями (политическими партиями), федеральные списки кандидатов которых набрали 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пропорционально числу полученных голосов.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии и этапы подготовки и проведения выборов, о чем речь пойдет в следующей главе книги.

Резюмируя изложенное, можно сделать следующий вывод. Избирательный процесс сложная по своей сути интегрирующая (собирательная) категория науки избирательного права и избирательной системы, выражающаяся в правоотношениях, складывающихся между элементами избирательной системы в процессе подготовки и проведения всеобщих выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Избирательный процесс – целенаправленная деятельность участников выборов по реализации субъективного конституционного права граждан избирать и быть избранным в выборные органы публичной власти, а в совокупности деятельность по осуществлению принадлежащей народу суверенной избирательной власти по формированию органов государственной власти и местного самоуправления, а также по наделению полномочиями должностных лиц, осуществляемая путем совершения избирательных действий и процедур в порядке и сроки, предусмотренные процессуальными нормами избирательного законодательства.

§2. Избиратель – центральная фигура Принципиально важным является вопрос, кто признается избирателем. Ответ на этот вопрос содержится в Конституции Российской Федерации и рамочном Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Согласно этому закону избирателем признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, то есть правом избирать представителей (депутатов, должностных лиц) в органы государственной власти и местного самоуправления (пункт 18 статьи 2). В соответствии с Конституцией и избирательным законодательством таким правом обладают и, следовательно, являются избирателями граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, за исключением тех, которые решением суда признаны недееспособными или находятся в местах лишения свободы по приговору суда (часть 3 статьи 32).

Из этого общего правила закон допускает одно исключение: согласно пункту 10 статьи 4 рамочного Федерального закона иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы соответствующего муниципального образования, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации, если такое право предусмотрено международным договором Российской Федерации с иностранным государством на обоюдной основе. В настоящее время такие договоры заключены Российской Федерацией с отдельными государствами ближнего зарубежья (с Республикой Казахстан, Туркменистаном, Киргизской Республикой, Республикой Армения) и некоторыми другими государствами*.

Избиратель обладает как активным (правом избирать), так и пассивным (правом быть избранным) избирательным правом, а также принимать участие в осуществлении большого числа избирательных действий. Без участия избирателей в этих действиях, особенно в голосовании, невозможны сами выборы. Только избиратели решают вопрос принципиальной важности – кто будет представлять их интересы в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Поэтому избиратель в полном смысле этого слова является центральной фигурой избирательного процесса.

* Письмо ЦИК России от 25 апреля 2005 года № 01 23/1191, направленное председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации / Реформа местного самоуправления в Российской Федерации. Муниципальные выборы: практика проблемы. Сборник ЦИК России. М., 2005. С. 61–74; См. также: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М.: Изд. ЦИК России, 2004. С. 951–996.

Избиратель наделен широким кругом прав и обязанностей, связанных с участием в выборах, которые в совокупности образуют его правовой статус. Рассмотрим основы правового положения избирателя.

Непременным условием реализации пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, а в отдельных случаях и иностранцев, является их регистрация в качестве избирателя и последующее включение в список избирателей.

Регистрация (учет) избирателей является общей и единой основой для всех выборов и референдумов, проводимых в Российской Федерации, и потому регламентируется базовым Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, а также специальным Положением о Государственной системе регистрации (учете) избирателей, участников референдума, действующая редакция которого утверждена постановлением ЦИК России от 29 декабря 2005 г.

№ 164/1084 417 с учетом новых новелл, внесенных в статью 16 рамочного Федерального закона Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93 ФЗ.

Регистрация (учет) избирателей, участников референдума производится два раза в год по состоянию на 1 января и на 1 июля главой местной администрации муниципального района, городского округа, командиром воинской части, а избирателей, участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных командировках, – главой дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации и командиром воинской части, размещенной на территории иностранного государства, независимо от проведения выборов и референдума.

Сведения об избирателях, участниках референдума указанными должностными лицами передаются соответственно в органы исполнительной власти, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации.

На основании сведений, полученных от субъектов Российской Федерации и МИД России, ЦИК России не позднее 10 февраля и 10 августа каждого года устанавливает общую численность зарегистрированСм.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 1.

С. 79–114.

ных избирателей, участников референдума Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля. Например, согласно данным регистрации на 1 июля 2007 года общее количество избирателей, участников референдума в Российской Федерации составило 108 745 745 человек, в том числе находящихся за пределами Российской Федерации 1 683 036 человек*.

Новая редакция рамочного Федерального закона и Положение о Государственной системе регистрации (учете) избирателей, участников референдума предусмотрели новую категорию – Регистр избирателей, участников референдума Российской Федерации. Регистр представляет собой полный свод зарегистрированных избирателей, участников референдума Российской Федерации, содержащий совокупность их персональных данных, который состоит из территориальных и региональных его фрагментов. Данный документ, точнее его территориальные фрагменты, является единственным официальным источником формирования списков избирателей, участников референдума.

Регистр формирует и ведет ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, а реально этот процесс обеспечивает Федеральный центр информатизации при ЦИК России и информационные центры избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Сведения об избирателях направляются уполномоченными на то органами или должностными лицами в территориальные избирательные комиссии сразу после назначения выборов для составления списков избирателей по соответствующим избирательным участкам.

Право на включение в список избирателей подлежит реализации при наличии факта нахождения его места жительства либо в предусмотренных законом случаях факта его временного пребывания на территории данного избирательного участка, либо наличие у избирателя открепительного удостоверения. Указанные факты устанавливаются органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, другими уполномоченными на то органами.

Гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Избирателю принадлежит право на ознакомление со своими персональными данными, указанными в документах регистрации (учеТекущий архив ЦИК России за 2007 год.

та) избирателей и в списке избирателей в целях обеспечения их полноты и достоверности, а также право знать кто и в каких целях использует эту информацию. Он же имеет право обжаловать факт не включения его в список избирателей или исключения из списка, а также о любой ошибке и неточности в сведениях о нем, внесенных в список.

Избиратель вправе участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов по установленной законом процедуре.

Избиратели наделены правом участвовать в формировании избирательных комиссий территориального (районного, городского), муниципального, окружного (по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в представительные органы местного самоуправления) и участкового звена через собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Избиратель может быть назначен наблюдателем на выборах, доверенным лицом (за отдельными исключениями) кандидата, избирательного объединения, членом избирательной комиссии любого уровня как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса. Любой избиратель имеет право на самовыдвижение кандидатом в депутаты, на выборную должность, включая должность Президента Российской Федерации, за исключением случаев, когда выборы проводятся исключительно по пропорциональной системе партийного представительства.

Избиратели имеют право учреждать политические партии и общественные объединения, которые впоследствии могут выступать в качестве избирательных объединений. Избирательное объединение должно быть создано и зарегистрировано на уровне соответствующем уровню проводимых выборов или на более высоком уровне в порядке установленном федеральными и региональными законами не позднее чем за год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Избиратель имеет право подписаться в подписном листе в поддержку любого кандидата или избирательного объединения, либо отказать в такой поддержке. Более того, он вправе собирать подписи избирателей безвозмездно либо на платной основе, присутствовать при проверке подписных листов представителями соответствующей избирательной комиссии.

На выборах Президента Российской Федерации, других должностных лиц, а также при организации голосования по отзыву депутатов и других выборных должностных лиц избирателю принадлежит право создавать соответствующие инициативные группы и входить в состав указанных групп.

В соответствии с порядком, установленным избирательным законом, избиратель может получить открепительное удостоверение для голосования на том избирательном участке, где он будет находиться в день выборов, голосовать досрочно, вне помещения для голосования, в обычном порядке либо отказаться от голосования и совершения других избирательных действий.

Избирателю принадлежит право участвовать в материальной поддержке кандидатов, избирательных объединений путем перечисления денежных средств в соответствующие избирательные фонды в установленных пределах, а также вносить денежные средства для использования в качестве избирательного залога.

Избиратели являются активными субъектами агитационной работы в период подготовки к выборам, так как им принадлежит право в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию за кандидатов, избирательных объединений или против них.

§3. Порядок формирования и правовой статус избирательных комиссий, обеспечивающих подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы В соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы обеспечивает следующая система избирательных комиссий*:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК России);

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКСРФ);

* В связи с переходом на полностью пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы и упразднением одномандатных избирательных округов впредь до изменения законодательства на выборах депутатов Государственной Думы окружные избирательные комиссии не образуются.

Территориальные избирательные комиссии (ТИК).

Участковые избирательные комиссии (УИК).

При этом надо иметь в виду, что в целях исключения фактов создания на одной и той же территории двух параллельно действующих избирательных комиссий во многом с дублирующей (схожей) компетенцией действующее федеральное и региональное законодательство допускает возможность возложения полномочий ИКМО на ТИК, равно как и возможность возложения полномочий ТИК на ИКМО при проведении федеральных выборов (п. 4 ст. 24, п. 4 ст. 26 рамочного Федерального закона, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 20 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы).

Этот вопрос решается постановлением ИКСРФ, принятым по согласованию с представительным органом муниципального образования (п. 4 ст. 26 рамочного Федерального закона). Необходимо также обратить внимание на то, что в качестве ТИК могут действовать только ИКМО, образованные на уровне муниципальных районов, городских округов.

Следует подчеркнуть, что несмотря на то, что каждое звено (уровень) избирательных комиссий имеет собственные функции и полномочия, самостоятельно решает вопросы, отнесенные законом к его компетенции, все избирательные комиссии сверху донизу действуют как единая система избирательных органов, обеспечивающая подготовку и проведение выборов, реализацию и защиту избирательных прав граждан, других участников выборов, контроль за соблюдением законодательства о выборах.

В системе избирательных комиссий действуют отношения руководства и подчинения, правда, с некоторыми оговорками и особенностями. На содержание отношений внутри системы избирательных комиссий влияют, главным образом, два фактора: федеративное устройство Российского государства, а также уровень и вид проводимых выборов.

Федеративное устройство России учитывается в наименовании и порядке формирования ЦИК России, с одной стороны, и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации – с другой. Так, эти государственные органы формируются соответственно федеральными и региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами на паритетных началах с учетом принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, а реализуют свои полномочия исходя из другого конституционного принципа – разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами (статьи 5, 71–73 Конституции Российской Федерации).

По поводу влияния уровня и вида проводимых выборов на содержание взаимоотношений в системе избирательных комиссий следует подчеркнуть, что специфика этой системы состоит в том, что избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации.

Иначе говоря, при подготовке и проведении каждого конкретного уровня выборов (федеральных, региональных, муниципальных) действует “своя” система избирательных комиссий, количество звеньев в которой зависит от уровня и вида проводимых выборов.

Участковые избирательные комиссии, комиссии референдума формируются на выборах и референдумах любого уровня и вида.

Они представляют собой базовый элемент инфраструктуры всех выборов и референдумов, без которого невозможно проведение голосования и подведение ее итогов и результатов выборов, референдума.

Независимо от количества звеньев в системе избирательных комиссий, задействованных на тех или иных выборах, между ними в полном объеме действуют установленные избирательным законодательством отношения руководства и подчинения.

Переходя к рассмотрению законодательных основ порядка формирования избирательных комиссий (см. приложение: таблица 2), следует отметить, что порядок формирования ЦИК России, возглавляющей систему избирательных комиссий Российской Федерации, отличается существенными особенностями. Пожалуй, это единственный федеральный государственный орган, который формируется на паритетных началах тремя высшими государственными органами, представляющими две ветви единой государственной власти.

Этим в значительной мере обеспечивается членство в Комиссии представителей различных политических сил, их сбалансированность, достигается принятие объективных, беспристрастных решений, выражающих общегосударственные, общенародные интересы.

Порядок формирования Комиссии определен в статье 21 вышеназванного рамочного Федерального закона, который конкретизируется в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации*.

* См.: глава 23 Регламента Совета Федерации и глава 24 Регламента Государственной Думы // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 55; 1998. № 7. Ст. 81.

Состав Комиссии установлен в количестве пятнадцати членов.

При этом пять членов Комиссии назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями политических партий, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы. Причем от одного депутатского объединения назначается не более одного члена Комиссии. Пять членов Комиссии назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных субъектами Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов и руководителей высших органов исполнительной власти. Пять членов Комиссии назначаются Президентом Российской Федерации.

Процедуры представления, рассмотрения и назначения выдвинутых кандидатур в члены Комиссии определяются регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок назначения членов Комиссии Президентом Российской Федерации нормативно не установлен, но оформляется его Указом.

Действующий (пятый) состав ЦИК России сформирован актами названных выше государственных органов в феврале–марте 2007 года*, а ее первое организационное заседание состоялось 27 марта 2007 года**.

Члены Комиссии практически несменяемы и не могут быть освобождены от должности (от обязанностей) досрочно иначе как по основаниям, установленным федеральным законом. Эти основания четко оговорены в пунктах 6–8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Особый случай досрочного прекращения полномочий члена Комиссии представляет ** См.: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 марта 2007 г. № 4274 4ГД “О назначении членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации”; постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 21 февраля 2007 года № 42 46СФ; Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 2007 года № 321 “О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации”. См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2007. № 3. С. 7–12. См. также: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 2. С. 5–9, где также опубликованы акты по формированию ЦИК России четвертого состава.

** См.: протокол № 1 заседания ЦИК России пятого состава. Текущий архив ЦИК России факт расформирования Комиссии решением Верховного Суда Российской Федерации в установленном законом порядке. Исключение составляют только те члены Комиссии, в отношении которых судом установлено отсутствие их вины за допущенные Комиссией нарушения.

Срок полномочий Комиссии законом установлен в четыре года.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется путем назначения членов избирательной комиссии законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации на основе предложений, поступивших от политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иных общественных объединений, представительных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, ЦИК России. Половину членов избирательной комиссии назначает законодательный орган, другую половину – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. При этом обе ветви государственной власти обязаны назначить не менее половины своей квоты на основе предложений, поступивших от политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и законодательном органе субъекта Российской Федерации, а также не менее одного члена избирательной комиссии – по предложению ЦИК России.

Если вышеуказанные государственные органы субъекта Российской Федерации не назначат состав или часть состава избирательной комиссии, то состав или часть состава избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначает ЦИК России в установленном законом порядке.

Число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса не может быть менее 10 и более 14, конкретное их число устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Срок полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации составляет четыре года. Если срок ее полномочий истекает в период избирательной кампании, кампании референдума, то срок ее полномочий продлевается до окончания соответствующей избирательной кампании, кампании референдума.

Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. В случае отклонения ЦИК России представляется новая кандидатура*.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами.

В 2007 году в связи с источением сроков полномочий осуществлено формирование состава 65 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Всего в эти комиссии назначено 878 человек, из них 426 назначены законодательными (представительными) органами, 432 – исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и 20 – ЦИК России на основании пункта 7 статьи 22 рамочного Федерального закона.

192 человека, или почти 22 процента, назначены по предложениям политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, в том числе по предложениям политических партий “Единая Россия” – 64, ЛДПР – 65, КПРФ – 63.

По предложениям политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в составы соответствующих 44 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации назначен 71 человек.

* Однако в п. 3.7 Порядка подготовки и рассмотрения на заседании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации некоторых вопросов, связанных с формированием избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, одобренном решением ЦИК России от 25 апреля 2007 года № 5 1 5 (Вестник ЦИК Российской Федерации. 2007. № 5. С. 155–162) предусмотрена возможность повторного представления ранее отклоненной кандидатуры, что противоречит требованиям пункта 6 статьи 28 рамочного Федерального закона, в соответствии с которой ЦИК России обязана предложить новую кандидатуру из числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса.

В формировании комиссий этого звена приняли участие и другие политические партии, общественные объединения: “СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ”, “ПАТРИОТЫ РОССИИ”, “Аграрная партия России”, Российская демократическая партия “ЯБЛОКО”, “СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ” и др. На основе их предложений в составы комиссий назначено 197 человек (более 22 %).

По предложениям представительных органов местного самоуправления в составы комиссий назначено 205 человек (более 23 %), по предложениям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации предыдущего состава – 84 человека (около 10 процентов).

Из членов комиссий указанного звена имеют высшее образование 863 человека (более 98 процентов), в том числе юридическое – 411 (около 47 %), ученую степень – 102 человека (более 11 %), в том числе в области права – 50 (около 6 %). Более половины членов комиссий имеют опыт работы в избирательной комиссии предыдущего состава – 555 человек (63,2 %).

Среди членов комиссий 248 человек (28,2 %) являются государственными и муниципальными служащими, что не превышает установленного законом лимита.

Председатели всех 65 вновь сформированных комиссий назначены по предложениям ЦИК России большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. На должности председателей комиссий повторно избраны 50 человек, смена председателей произошла в 15 избирательных Комиссиях.

Значительное обновление произошло в составе заместителей председателей (в 27 комиссиях), секретарей комиссий (в 26 комиссиях).

Председатели всех 65 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации имеют высшее образование, в том числе юридическое – 60, или 92,3 процента, ученую степень – 16 человек (более 24 %), в том числе в области права – 14 (более 2 %). Достаточно высокий уровень образования и профессиональной подготовки имеют и заместители председателей и секретари комиссий.

Следующим звеном в системе избирательных комиссий, задействованных на выборах депутатов Государственной Думы, являются территориальные избирательные комиссии.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации признает территориальные избирательные комиссии государственными органами (пункт 1 статьи 26 Федерального закона о основных гарантиях избирательных прав граждан, часть статьи 4 Закона Республики Татарстан о Центральной и территориальных избирательных комиссиях). Такая формулировка законов существенно усиливает значение этого звена избирательных комиссий.

Территориальные избирательные комиссии формируются сроком на четыре года и работают формально на постоянной основе, но действуют на разных правовых основаниях. Председатель избирательной комиссии Свердловской области, член Совета председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации первого состава В.Д. Мостовщиков, исследовав положение комиссий этого уровня в субъектах Российской Федерации, выделяет четыре варианта их правового положения и организации работы. Общий же вывод из проведенного автором анализа состоит в том, что согласно статистике работу территориальных избирательных комиссий на постоянной профессиональной основе организовали около трети субъектов Российской Федерации*. По мере осознания руководителями органов власти субъектов Федерации важности и необходимости перевода работы этого звена избирательных комиссий на профессиональную основу и укрепления финансовой базы деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований можно предположить, что в ближайшей перспективе все территориальные комиссии обретут статус юридического лица и будут работать на постоянной и профессиональной основе, что позволит существенно улучшить качество и эффективность их работы.

Перечень, общее число, количественный и персональный состав территориальных комиссий определяет избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. Новеллы новейшего законодательства (2005 г.) число членов территориальных комиссий с правом решающего голоса увеличили от 5–9 до 5–14. Председатели этих комиссий назначаются на должность из числа членов данной комиссии с правом решающего голоса и освобождаются от должности избирательной комиссией субъекта Федерации. Например, постановлением ЦИК Республики Татарстан от 25 октября 2002 года № 70 16 в этом субъекте Российской Федерации с учетом его административно территориального устройства образованы 63 территориальные (районные, городские) избирательные комиссии, в том числе 7 комиссий – * См.: Мостовщиков В.Д. Работа на постоянной основе – залог успешной деятельности // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 8.

С. 167–168.

в районах города Казани, 13 комиссий – в городах республиканского значения, 43 комиссии – в районах республики*.

Кандидатуры в состав территориальных избирательных комиссий предлагаются политическими партиями, представленными в законодательных органах Российской Федерации, субъектов Федерации, в представительных органах муниципальных образований, а также общественными объединениями, представительными органами муниципальных образований, собраниями избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальными комиссиями предыдущего состава. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязана назначить не менее половины членов территориальной избирательной комиссии из числа кандидатур, выдвинутых политическими партиями, представленными в законодательных органах Российской Федерации, субъекта Федерации и избирательными объединениями, представленными в представительном органе муниципального образования.

Таковы общие нормы, регламентирующие порядок формирования территориальных избирательных комиссий. Срок полномочий и другие особенности территориальных комиссий, образуемых ЦИК России или по согласованию с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, действующих в необычных условиях (на судах, находящихся в плавании, за пределами Российской Федерации), определяется органами, их сформировавшими.

Обратимся к материалам практики формирования территориальных избирательных комиссий.

Из действующих 2748 территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, на которые в установленном законом порядке возложены полномочия территориальных избирательных комиссий – 2373 (86,4 %) сформированы в 2006 году.

Для обеспечения единообразного применения норм Федерального закона ЦИК России 24 мая 2006 года утвердила Методические рекомендации о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий**. В этом ** Избиратель Татарстана. 2003. № 1. С. 52–55.

** См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 6.

С. 5–35.

комплексном документе излагаются особенности формирования каждого из указанных звеньев избирательных комиссий, в том числе и временной избирательной комиссии, формируемой в случае расформирования соответствующей комиссии судом в установленном законом порядке, определен порядок назначения членов комиссии с правом решающего голоса вместо выбывшего, проведение первого (организационного) заседания избирательной комиссии, даны формы документов, используемых при подготовке и рассмотрении вопросов о формировании указанных комиссий.

По данным 2006 года, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации назначено в составы территориальных избирательных комиссий 21 700 человек, из них по представлениям политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, назначено 6673 человека (30,6 %), в том числе по предложениям:

Всероссийской политической партии “ЕДИНАЯ РОССИЯ” – (36,3%), Коммунистической партии Российской Федерации – 2253 (33,7%), Либерально демократической партии России – 2064 (30,9%).

В 735 территориальных избирательных комиссиях не менее половины от общего числа членов комиссий назначено по предложениям вышеуказанных парламентских партий, а также иных политических партий, представленных в законодательных органах субъектов Российской Федерации, а также в представительных органах муниципальных образований. А в 1638 территориальных комиссиях такое партийное представительство не было обеспечено в связи с недостаточным числом выдвинутых политическими партиями кандидатур для назначения в состав комиссий.

На основе предложений других политических партий в составы территориальных комиссий назначено 1979 человек (9,08 %), от иных общественных объединений – 3238 человек (14,8 %), от представительных органов местного самоуправления – 1503 человека (6,9 %), от собраний по месту жительства, работы, службы, учебы – 5906 человек (27,1 %), от территориальных избирательных комиссий предыдущего состава – 2136 человек (9,8 %), от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации – 192 человека (0,88 %).

Из приведенных данных видно, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации право на внесение предложений по кандидатурам в составы территориальных избирательных комиссий использовали в минимальном объеме.

Из назначенных членов территориальных избирательных комиссий 17045 (78,3 %) имеют высшее и незаконченное высшее образование, в том числе юридическое – 2865 (13,1 %), имеют опыт работы по подготовке и проведению выборов – 16461 человек (75, 5 %).

Среди председателей комиссий имеют высшее образование (93,3 %), в том числе 430 (18,1 %) имеют юридическое образование или ученую степень в области права; 2184 (92 %) имеют опыт работы в избирательных комиссиях.

По состоянию на октябрь 2007 года в Российской Федерации имеется 2748 территориальных комиссий, в том числе 132 избирательные комиссии муниципальных образований, на которые в установленном законом порядке возложены полномочия территориальных избирательных комиссий; 602, имеющих статус юридического лица, 6, образованных для руководства участковыми избирательными комиссиями, образованными на судах.

Кроме того, постановлениями ЦИК России от 10 октября 2007 года № 39/295 5, 39/296 5, 39/297 5, 39/298 5 сформированы две территориальные избирательные комиссии для руководства деятельностью участковых избирательных комиссий, сформированных на территории иностранных государств, а именно: в г. Байконур (Республика Казахстан) и одна территориальная комиссия в г. Москве.

Самым массовым звеном в системе избирательных комиссий являются участковые комиссии. На федеральных выборах образуются и действуют свыше 95 тысяч участковых избирательных комиссий.

Участковые комиссии относятся к комиссиям временного действия. Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума, а при наличии жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, ее полномочия прекращаются со дня принятия решения по жалобе (заявлению) вышестоящей комиссией, а если по жалобе (заявлению) ведется судебное разбирательство – со дня вступления в законную силу судебного решения.

Число членов участковой комиссии с правом решающего голоса устанавливается Федеральным законом и колеблется от 3 до 16 человек в зависимости от числа зарегистрированных на участке избирателей: до 1000 избирателей – от 3 до 9 членов, от 1001 до 2001 избирателя – от 7 до 12 членов, более 2000 избирателей – от 7 до 16 членов.

Предложения по кандидатурам в состав участковой избирательной комиссии вправе вносить политические партии и избирательные объединения, представленные соответственно в законодательных органах Российской Федерации, субъекта Федерации, представительном органе муниципального образования, общественные объединения, представительный орган муниципального образования, а также собрание избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. Предложения принимаются вышестоящей избирательной комиссией (территориальной) в течение не менее 15 дней со дня официального опубликования списка избирательных участков.

Вышестоящая избирательная комиссия обязана назначить не менее половины членов участковой комиссии из числа кандидатур, предложенных политическими партиями, избирательными объединениями, представленными в Государственной Думе, законодательном органе субъекта Федерации и в представительном органе муниципального образования.

Из числа норм, касающихся формирования комиссий всех уровней, следует отметить, что в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Последние не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии. Это ограничение не распространяется на участковые избирательные комиссии, образованные на территориях воинских частей, в обособленных и удаленных от населенных пунктов местностях.

Для назначения лица в состав комиссии необходимо его письменное согласие на вхождение в состав данной комиссии.

И еще одна норма, касающаяся всех комиссий. Если уполномоченные законом органы государственной власти и местного самоуправления, избирательные комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, или такой орган отсутствует, то состав комиссии или часть состава комиссии назначается вышестоящей избирательной комиссией с соблюдением требований закона к порядку формирования соответствующей комиссии.

В избирательные комиссии назначаются члены с правом совещательного голоса (см. приложение: схема 7). Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, со дня представления в ЦИК России документов для регистрации списка кандидатов вправе назначить в ЦИК России одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации федерального списка кандидатов – по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию. Каждое избирательное объединение может назначить в одну комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

Членами комиссий с правом совещательного голоса выдаются удостоверения по установленной ЦИК России форме.

Членами избирательных комиссий, комиссий референдума с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях и военных организациях, судьи и прокуроры и другие лица, перечисленные в законе.

Членами избирательных комиссий всех уровней не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, не достигшие 18 лет, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, а также лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, или утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда), имеющие непогашенную или неснятую судимость либо подвергнутые судом административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах (в течение одного года со дня вступления в законную силу решения суда о назначении административного наказания).

Таковы в основе своей порядок формирования и индивидуальные черты избирательных комиссий, действующих на выборах депутатов Государственной Думы.

Переходя к характеристике функций и полномочий избирательных комиссий следует подчеркнуть, что предназначением и одновременно основной функцией избирательных комиссий всех уровней была и остается подготовка и проведение выборов, контроль за соблюдением законодательства о выборах, реализация и защита избирательных прав граждан Российской Федерации.

Тем не менее можно и нужно выделить как общие черты, присущие избирательным комиссиям любого уровня, так и специфические функции и полномочия, характерные только определенному звену избирательных органов, обусловленные местом данной комиссии в системе избирательных комиссий.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие общие черты, характеризующие правовой статус любой избирательной комиссии, независимо от уровня, занимаемого ею в иерархии избирательных органов.

В решении вопросов, отнесенных законом к компетенции избирательных комиссий, они независимы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от политических партий, иных общественных объединений и движений. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах прав, предоставленных законом, обязательны для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц, для всех участников избирательной кампании (избирательных правоотношений). Акты комиссий, в отличие от ведомственных актов, не подлежат государственной регистрации, на них не распространяется прокурорский надзор.

В соответствии с Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности” от 25 июля 2002 года № 114 ФЗ (в редакции Федерального закона № 148 ФЗ от 27 июля 2006 года)* воспрепятствование законной деятельности избирательных комиссий, их должностных лиц квалифицируется как экстремистская деятельность и преследуется по закону.

Решение избирательной комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией либо соответствующим судом общей юрисдикции.

В исключительном ведении избирательных комиссий находится официальное информирование избирателей о законодательстве о выборах, о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, политических партиях, избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие телерадиовещание, и редакции периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесСЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031 в редакции Федерального закона от 27 июня 2006 года № 148 ФЗ.

платное эфирное время, печатную площадь на указанные цели, а также для опубликования (обнародования) решений избирательных комиссий, размещения иной информации, исходящей от комиссий.

Порядок и условия предоставления избирательным комиссиям эфирного времени, печатной площади для вышеназванных целей регулируется Федеральным законом (ч. 3 ст. 23).

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе телерадиокомпании, редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица этих органов и организаций обязаны бесплатно предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы по их обращениям в пятидневный срок, а по обращениям, поступившим за пять и менее дней до дня голосования, – не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если обращение поступило в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно.

Комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений избирательного законодательства в правоохранительные и иные государственные органы. Указанные государственные органы обязаны принять необходимые меры по устранению нарушений и проинформировать соответствующую комиссию в установленные законом сроки.

Государственные и муниципальные органы, организации и учреждения, а равно и организации, имеющие в своем уставном (складочном) капитале государственную или муниципальную долю, превышающую 30 процентов на день официального опубликования решения о назначении выборов, референдума, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, предоставлять помещения, транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, обеспечивать охрану помещений, размещенных в них оборудования и документации.

Избирательные комиссии в пределах своей компетенции обязаны рассматривать поступившие к ним обращения, при необходимости производить по ним проверки и давать авторам обращений письменные ответы в установленные законом сроки.

По фактам нарушения кандидатом, политической партией законодательства о выборах избирательные комиссии вправе вынести нарушителю предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через СМИ либо иным способом.

Правовой статус государственного органа, а равно и иного органа выражается в его полномочиях (правах и обязанностях применительно к определенным сферам (областям) государственной или иной деятельности – предметам ведения*. Функции и полномочия составляют сердцевину правового статуса любого государственного или общественного органа.

Ключевая роль в системе избирательных комиссий принадлежит Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Основы полномочий ЦИК России установлены рамочным Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Исследование компетенции Комиссии со дня ее учреждения до настоящего времени свидетельствует о том, что она не является застывшей правовой категорией, а имеет весьма высокую динамику развития как по объему, так и по содержанию сообразно развитию законов о выборах и референдумах.

Изучение этого процесса позволяет выделить следующие характерные черты развития компетенции ЦИК России. С 1994 года по 2005 год общее количество сгруппированных и зафиксированных по пунктам и подпунктам соответствующей статьи рамочного Федерального закона полномочий Комиссии увеличилось с 7 до 16 позиций. Так, если Федеральный закон 1994 года издания предусматривал полномочия ЦИК России всего по 7 позициям, то в 1997 году таких позиций стало уже 12, в 1999 году – 13, в 2002 году – 15, а в 2005 году – 16 позиций.

Обращает внимание также следующее обстоятельство. Первоначально (в федеральных законах 1994 и 1997 годов) основной перечень полномочий ЦИК России Федеральный закон рассматривал как осуществляемые совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. Но уже с 2002 года законодатель отказался от концепции совместных полномочий ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и закрепляет их однозначно за ЦИК России.

Кроме того, с точки зрения объема полномочий важное значение имеет и тот факт, что в соответствии со статьей 12 Федерального заСм.: Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Изд во МГУ, 1968. С. 16. Правда, не все исследователи такой правовой категории, как компетенция, включают в нее предметы ведения. См. подробнее: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Изд во “Юридическая литература”, 1972. С. 10–102.

кона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” 1994 года перечень полномочий ЦИК России имел закрытый (исчерпывающий) характер, но уже с 1997 года указанный перечень представлен в открытом виде, то есть Комиссия может осуществлять и иные полномочия в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации, что существенно укрепляет правовые возможности ЦИК России.

Нормы, определяющие общий статус ЦИК России как федерального государственного органа, закреплены в рамочном Федеральном законе от 12 июня 2002 года с последующими изменениями, а конкретные полномочия по организации и проведению выборов депутатов Государственной Думы – в статье 25 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51 ФЗ. Некоторые ее полномочия, связанные с обеспечением контроля за осуществлением избирательных прав, а также с реализацией законов о выборах конкретизированы в Регламенте ЦИК России.

Анализ законов в части полномочий, закрепленных за ЦИК России, свидетельствует, что они более развернуто определены в законах о выборах конкретных федеральных органов.

Так, если полномочия Комиссии в рамочном Федеральном законе установлены по 16 позициям, то в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы 2005 года – по 27, в Федеральном законе “О выборах Президента Российской Федерации” – по 29 позициям*. Таким образом, наиболее полный набор полномочий, а следовательно, и развернутый правовой статус Комиссии**, можно установить лишь путем обращения к нормам различных законов, указов Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, затрагивающих полномочия ЦИК России.

Опорным звеном системы избирательных комиссий Российской Федерации являются избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Будучи постоянно действующими специализированными государственными органами, избирательные комиссии респубВ данном случае авторы считают возможным отказаться от перечисления указанных полномочий, поскольку они четко и недвусмысленно закреплены в названных федеральных законах, общедоступны, их повторение отягощает текст книги.

** См. подробнее: Биктагиров Р.Т., Вельяшев О.Ю. Государственно правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М.: РЦОИТ, 2006.

лик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения занимают в электоральном поле значительные позиции и осуществляют весьма важные функции и полномочия как организационного, так и юрисдикционного (правоприменительного) характера по обеспечению законного и организованного проведения многочисленных избирательных процедур по подготовке и проведению выборов и референдумов на подведомственной территории. Они являются главным связующим звеном между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и территориальными, участковыми избирательными комиссиями. Обладая квалифицированным аппаратом государственных служащих, финансовыми и материально техническими ресурсами, это звено избирательных комиссий выступает организующей и контролирующей инстанцией по проведению в жизнь законодательства о выборах, решений, принимаемых ЦИК России по подготовке и проведению федеральных выборов, что во многом определяет успех избирательной кампании.

Основные направления деятельности и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации определены в рамочном Федеральном законе и принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации об избирательной комиссии, регламентах комиссий, а применительно к выборам отдельных органов и должностных лиц они конкретизированы в соответствующих законах о выборах, инструкциях и иных нормативных правовых актах ЦИК России, а также в собственных решениях избирательных комиссий этого звена.

Анализ указанных нормативных источников позволят, на наш взгляд, выделить две группы функций и полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а именно:

а) связанные с обеспечением собственной деятельности и деятельности нижестоящих избирательных комиссий, развитию избирательной системы субъекта Российской Федерации, охватывающие своим содержанием подготовку и проведение всех выборов и референдумов на подведомственной территории. Важнейшая черта этой группы функций и полномочий состоит в том, что они носят базовый, долгосрочный, устойчивый характер;

б) связанные с подготовкой и проведением конкретных выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также референдумов всех уровней.

Предложенное деление функций и полномочий избирательных комиссий этого звена на указанные группы имеет не только научно методическое, но и большое практическое значение. С одной стороны, оно позволяет выявить двуединую природу избирательных органов опорного звена, соединяющих в себе системообразующие, руководящие функции и функции организации и проведения конкретных избирательных кампаний, кампаний референдума различных уровней. С другой стороны, оно способствует комиссиям полнее осознавать собственное место в общей системе избирательных органов Российского государства и полнее осуществлять принадлежащие им функции и полномочия.

В соответствии с названными выше нормативными источниками избирательная комиссия субъекта Российской Федерации осуществляет базовые системообразующие функции и полномочия, обеспечивающие единство системы избирательных комиссий.

Вместе с тем конкретные законы о выборах федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления предусматривают более развернутый, отражающий специфику данных выборов перечень функций и полномочий избирательных комиссий. Так, перечень полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, предусмотренный статьей 26 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, состоит из 22 пунктов. Тем не менее следует иметь в виду, что этот перечень не является исчерпывающим. Избирательные комиссии этого звена осуществляют и иные функции и полномочия, предусмотренные действующим законодательством, инструкциями и разъяснениями ЦИК России.

Широкий круг функций и полномочий, закрепленных в законодательстве за избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, свидетельствует о незаменимой роли и большом значении этого звена избирательных органов в системе избирательных комиссий Российской Федерации, в обеспечении избирательных и референдумных кампаний всех уровней.

Полномочия территориальных избирательных комиссий закреплены также как в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах, так и в законах о выборах федеральных и региональных государственных органов и должностных лиц. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы о территориальных избирательных комиссиях. В Республике Татарстан принят и действует единый закон, определяющий правовой статус всех избирательных комиссий, являющихся государственными органами и действующих на постоянной основе, – Закон Республики Татарстан от 18 января 2003 года “О Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан и территориальных избирательных комиссиях Республики Татарстан”*.

Среди значительного числа полномочий избирательных комиссий этого звена заслуживают быть отмеченными полномочия, связанные с обеспечением на соответствующей территории мероприятий по подготовке и проведению выборов и референдумов всех видов и уровней, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов. Другие ее полномочия отражают общие функции, возложенные на избирательные комиссии в целом, выполняемые в пределах подведомственной территории.