«ФПКПП в регионе ОБСЕ: его значение и механизмы реализации»

Краткое изложение дискуссий и рекомендации конференции,

состоявшиеся 25-26 ноября 2008 года в Праге, Чехия

25-26 ноября 2008 года в Праге, Чехия, состоялась двухдневная

конференция, посвященная проблемам применения Факультативного протокола

к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих

достоинство видов обращения и наказания (ФПКПП) в регионе Организации по

Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особое значение придавалось рассмотрению ситуации в государствах, подписавших либо ратифицировавших ФПКПП. Конференция была организована Бюро по демократическим институциям и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ) совместно с исследовательской группой по ФПКПП при Юридическом факультете Бристольского Университета. В работе конференции приняли участие более 80 представителей государственных органов, национальных институций по защите прав человека, Бюро Омбудсменов, потенциальных и действующих национальных превентивных механизмов (НПМ), национальных и международных НПО, научноисследовательских учреждений, а также представители Подкомитета по предупреждению пыток (ППП), Европейского комитета по предупреждению пыток (КПП), Управления верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) и Международного комитета Красного Креста (МККК). Полный список участников приведен в Приложении I. Финансирование мероприятия взяли на себя Министерство иностранных дел и по делам Содружества Великобритании и Научный совет по социальным наук

ам и искусству (Великобритания).

Конференция состояла из двух пленарных заседаний – одно заседание состоялось утром первого дня, а второе – после обеда во второй, заключительный день. Помимо этого в рамках конференции было организовано четыре заседания рабочих групп. В первый день конференции состоялись заседания двух рабочих групп, на первом из которых рассматривались вопросы, связанные с передачей институтам Омбудсменов полномочий НПМ, а на втором – механизмы функционирования НПМ. В первой половине заключительного дня конференции участники рабочих групп обсудили проблемы участия НПО в деятельности НПМ, а также вопросы, связанные с содержанием понятия «предупреждение». Программа конференции приводится в Приложении II к настоящему отчету.

Настоящий отчет представляет собой краткое изложение сути дискуссий, состоявшихся в течении двух рабочих дней конференции, предложения и практические рекомендации по выявленным проблемным вопросам. Отчет состоит из нескольких тематических разделов, соответствующих ходу дебатов.

1. Дополнительные преимущества участия государств региона ОБСЕ в ФПКПП.

Было подчеркнуто, что на территории всех государств региона ОБСЕ действует общей запрет пыток и других форм жестокого обращения. Данный запрет содержится в таких международно-правовых документах как Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Международново пактa о гражданских и политических правах (МПГПП) и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Подкомитет по предупреждению пыток (ППП) является лишь одной из множества международных организаций, работающих в данной сфере, наряду с МККК, Специальным Докладчиком ООН по пыткам и Европейским комитетом против пыток (КПП).

На конференции отмечалось, что КПП имеет значительное влияние на государства региона ОБСЕ в области предупреждения пыток и жестокого обращения. Вместе с тем участники подчеркнули, что не все государства-члены ОБСЕ входят в состав Совета Европы, и поэтому при обсуждении ФПКПП нельзя забывать о странах, не являющихся членами СЕ. В связи с тем, что Подкомитет по предотвращению пыток является органом с глобальным мандатом, сотрудничая в том числе с Межамериканской Комиссией по Правам Человека и Африканской Комиссией по Правам Человека и Народов, ФПКПП предлагает более обширный взгляд на решение проблемы предупреждения пыток и жестокого обращения.

Участники охарактеризовали ФПКПП как механизм с уникальным и смелым видением системы предупреждения пыток; системы, которая объединяет усилия международных и национальных организаций. Посещение мест лишения свободы с целью предупреждения жестокого обращения не является новым способом работы не для международных, не для местных оргнизаций. В то-же время это постоянный процесс развития, ибо в нем все время появляются новые участники, дающие новые импульсы для развития системы. Таким образом Факультативный протокол создал условия работы для новых участников – национальных превентивных механизмов, которые могут обеспечить реальное соблюдение установленных Конвенцией гарантий «на местах», так как ни один международный механизм мониторинга не сможет заменить внутринациональную бдительность. Участники конференции признали НПМ центральными и наиболее важным участником системы предупреждения пыток. Также подчеркнуто, что создание НПМ – новое, дополнительное обязательство, возложенное ФПКПП на государств-участников. Отмечалось, что внедрение НПМ способствует систематичному посещению мест лишения свободы в государствах и тем самым прозрачности, что в свою очередь способствует искоренению пыток. Таким образом положение, предписывающее государствам создавать или назначать НПМ, является основным различием между ФПКПП и КПП.

Данный аспект также актуален с точки зрения государства – страныучастницы Конвенции против пыток решают ратифицировать ФПКПП нестолько потому, что видят необходимость в увеличении количества проверок, как потому, что видят реальную выгоду от работы НПМ, которые могут обеспечить регулярное посещение мест лишения свободы. Для сравнения, КПП посещает конкретную страну примерно раз в шесть лет. Помимо этого ратификация ФПКПП является определенной гарантией того, что в случае изменения внутриполитической ситуации и сбоя в работе национальных систем мониторинга по каким-либо причинам, останется международный орган, на который можно будет положиться.

Участники конференции также подчеркнули международную важность ФПКПП: даже если национальные системы мониторинга мест лишения свободы функционируют эффективно, это относится далеко не ко всем странам мира, поэтому ратификация ФПКПП является четким и мощным сигналом всем странам мира о важности данного документа в деле предупреждения пыток и иных форм жестокого обращения.

В процессе обсуждения существующей практики функционирования КПП подчеркивалось, что Комитет организует, насколько это возможно, периодические посещения мест лишения свободы. КПП имеет возможность последовательности наблюдения также за рамками предыдущих визитов;

Комитет имеет неограниченный доступ во все места лишения свободы, а его сотрудники могут беседовать с заключенными наедине. Данные полномочия играют важную роль при посещении мест лишения свободы в сочетании, конечно же, с возможностью диалога с властями. Диалог с представителями власти лежит в самой основе принципа сотрудничества, так как целью посещений является не обвинение государства в нарушениях, а поиск решений существующих проблем. Рабочие методы КПП заключаются в проведении закрытых заседаний и распространении информации среди широкой общественности только в том случае, если государство выразит на это свое согласие. Несмотря на то, что представители КПП могут выступать с публичными заявлениями, на практике Комитет использует данную возможность с большой осторожностью и только в исключительных случаях.

С учетом того, что многие государства-члены ОБСЕ являются участниками и КПП и ФПКПП, весьма важно, чтобы оба договорных органа четко пояснили, каким образом они планируют работать вместе, если, конечно, такие планы вообще существуют. В противном случае может сложиться весьма запутанная для государств ситуация, при которой они могут столкнуться с различным толкованием понятия «предупреждение всех форм жесткого обращения». Между ППП и КПП существует близкая связь, однако, в соответствии со ст.31 ФПКПП, ППП не имеет права дублировать работу иных организаций, что весьма существенно с учетом ограниченности собственных ресурсов ППП. Таким образом очевидна необходимость в творческом подходе и в избежании дублирования. Соответственно основная задача и трудность состоит в поиске путей плодотворного взаимодействия между двумя Комитетами, которое бы обеспечило единство их подхода к работе в области предупреждения жестокого обращения.

На конференции отмечалось, что ППП и КПП уже работают сообща и предоставляют различным участникам системы предупреждения пыток возможность собираться вместе для обсуждения направлений и методов совместной деятельности. Участники конференции обратили внимание на необходимость выработки единого подхода в работе КПП и ППП, и в частности, на основании целенаправленного изучения отчетов КПП с целью выъявления целесообразности рекомендаций ПП допольнительно к рекомендациям КПП. По данному вопросу было высказано мнение, что рекомендации ППП могут создать дополнительное давление на государство преодолеть трудности и внести коррективы в указанные проблемные области. Также высказывалось предположение о наличии возможности КПП работать совместно с НПМ, однако такая возможность требует дополнительного обсуждения в КПП.

Участники выделили три основных направления дискуссии в отношении проблем сотрудничества между двумя Комитетами: координация деятельности;

обмен информацией; поддержание взаимосоответствия стандартов.

Отмечалось, что на момент проведения конференции 19 государств являлись участниками обоих международных договоров, а также, что у каждого договорного органа существует своя программа посещений мест лишения свободы в каждом из этих государств. Так как ни один их двух органов не может посетить каждую страну и не может детально изучить все аспекты функционирования всего многообразия мест лишения свободы, в будущем необходимо обращать более пристальное внимание на графики посещений и их направленность с тем, чтобы они способстовавали работе друг друга. Вместе с этим было высказано мнение, что даже после визита КПП дополнительное посещение о стороны ППП может быть весьма полезным. В частности, в графике посещений стран в 2009 году, опубликованном КПП, числится Швеция, которую весной 2008 года посещали эксперты ППП. Решение о посещении Швеции было принято КПП, исходя из следующих двух соображений. Во-первых, последний визит специалистов КПП в Швецию состоялся в 2003 году, так что после этого прошло уже достаточно много времени, и Комитет признал нецелесообразным переносить посещение на 2010 или 2011 год только из-за того, что страну недавно посещали эксперты ППП. Во-вторых, в столь кратком промежутке времени между визитами двух договорных органов была усмотрена возможность для КПП проанализировать, как два Комитета справятся с работой в новых реалиях существования двух различных «посещающих» организаций в регионе.

Что касается обмена информацией, то данный вопрос уже рассматривался в 16-м Ежегодном общем отчете КПП. В данном отчете указывалось, что если государство является участником обоих договоров, то отчеты КПП могут быть на конфиденциальной основе направлены в ППП, если ППП планирует посетить данное государство. В этом отношении было замечено, что еще в 1992 году, когда появилось первое предложение о публикации отчетов КПП, сам Комитет заявил о том, что решение о публикации отчетов относятся к компетенции каждого конкретного государства. В связи с тем, что ни одно государствоучастник не высказало такого пожелания, возможность обмена отчетами между двумя Комитетами должна быть тщательно проанализирована. Законодательство отдельных государств может содержать положения, ограничивающие возможности Комитетов обмениваться конфиденциальными отчетами. Например, законодательством может быть предусмотрено, что передача отчета одного договорного органа другому означает опубликование этого отчета. Более того, под сомнение была поставлена практическая польза от подобного обмена информацией. Так, если Комитеты координируют графики своих визитов и не посещают одну и ту же страну в один год, то к моменту посещения данной страны ППП отчет КПП уже будет публично доступен, ибо КПП публикует свои отчеты в течении 1 года после окончания визита.

Делегаты конференции обратили особое внимание на необходимость избегать дублирования работы друг друга и двойных стандартов. Было высказано убеждение, что государству может быть предоставлено дополнительное время, если существуют трудности с выполнением рекомендаций Комитетов, однако это не должно приводить к снижению стандартов. КПП и ППП также должны сотрудничать в сфере наблюдения и контроля над выполнением государствами рекомендаций.

В качестве еще одной возможной сферы сотрудничества между ППП и КПП участники выделили использование экспертов для обучения сотрудников национальных превентивных механизмов. Участники также пришли к выводу, что будет неприемлемым, если в качестве рекомендации КПП предложит тому или иному государству присоединиться к ФПКПП. Тем не менее, во время своих визитов эксперты КПП должны иметь возможность сотрудничества с существующим в данной стране НПМ, если таковой в ней имеется. На практике такое сотрудничество уже имело место при посещении экспертами КПП некоторых стран.

Наконец, участники мероприятия обсудили роль Международного комитета Красного Креста (МККК) и признали ее ключевой в становлении ППП, которому МККК оказывало существенную поддержку. Так, у ППП была возможность многое почерпнуть из опыта работы МККК и воспользоваться преимуществами присутствия и распостранения МККК на территории различных стран.

Присутствие миссий МККК на местах, их опыт работы на национальном уровне и наличие ресурсов помогают глубже понять специфику каждой конкретной страны и участников системы. Аналогичные комментарии были сделаны участниками в отношении ОБСЕ, также имеющей множество региональных офисов. В заключении было предложено разработать конкретный план сотрудничества данных организаций на местном уровне, а национальным превентивным механизмам было рекомендовано более эффективно использовать ресурсы региональных миссий этих международных организаций в своей работе.

функционирования национальных превентивных механизмов ФПКПП не содержит четких и подробных предписаний относительного того, какой орган может считаться национальным превентивным механизмом.

Наоборот, государствам предоставляется высокая степень свободы в выборе такого НПМ, который бы наиболее соответствовал их внутренним потребностям.

В процессе выбора органа, на который будут возложены функции НПМ, государства, представленные на конференции, продемонстрировали предпочтение Бюро Омбудсмена. Для некоторых стран это решение носило исключительно прагматичный характер, ведь ФПКПП не требует создания совершенно нового органа. Вместо этого у государств есть возможность адаптировать уже существующие структуры к требованиям ФПКПП. Данный механизм однако не терпит легкомысленного подхода, и практика уже показала, что существовавшие ранее органы не всегда являются оптимальными преемниками функций НПМ. У некоторых из них страдает методология, у некоторых слишком узкий мандат, а у других не хватает квалификации, опыта и т.д. Таким образом необходимо тщательно проанализировать порядок и последствия адаптации конкретного органа к требованиям ФПКПП и провести обширные консультации со всеми заинтересованными организациями еще до принятия решения о передаче функций НПМ данному органу.

В рамках дискуссии по данному вопросу участники конференции уделили особое внимание Парижским Принципам. Ссылаясь на Парижские Принципы, ФПКПП предписывает государствам-участникам учитывать их положения в процессе создания национальных превентивных механизмов. Несмотря на то, что положения Парижских Принципов и ФПКПП во многом пересекаются, они не всегда полностью совпадают. Таким образом при оценке того или иного органа необходимо анализировать не только нормативно-правовую основу его деятельности, но и способность эффективно реализовывать необходимые функции на практике.

Крайне важно, чтобы орган, назначенный в качестве НПМ, обладал всеми необходимыми полномочиями и механизмами для выполнения своих функций. В первую очередь НПМ должен иметь неограниченный доступ ко всем местам лишения свободы, включая неофициальные учреждения (так как выясняется, что такие существуют), даже если они нигде формально не числятся.

Участниками конференции также подчеркивалась необходимость предоставления НПМ права осуществлять внеплановые посещения без предварительного уведомления и иметь доступ к квалифицированным независимым экспертам. В случае, если функции предупреждения жестокого обращения возлагаются на уже существующий орган, такой орган обязательно должен быть обеспечен дополнительными специальными ресурсами.

Превентивные посещения мест лишения свободы требуют наличия определенных ресурсов, и НПМ должны быть обеспечены возможностью осуществлять превентивные посещения – это обязательство государства-члена ФПКПП. Как только государство выполнило свое обязательство, на НПМ возлагается ответственность за эффективное выполнение функций по предотвращению жестокого обращения.

Вместе с этим участники конференции акцентировали внимание на том, что целью ФПКПП является предупреждение жестокого обращения и превентивные посещения мест лишения свободы являются лишь частью превентивного мандата. Очень важно, чтобы национальные превентивные механизмы рассматривали превентивную работу в более широком смысле, как того требуют положения ФПКПП. Несомненно НПМ являются центральным звеном системы предупреждения, предусмотренной ФПКПП, так как именно они выполняют ежедневную работу, их структура и методы работы создавались, исходя из нужд конкретной страны, и они знают систему «извнутри». Чтобы система предупреждения пыток и других форм жестокого обращения работала эффективно, необходимо обеспечить постоянный интерактивный диалог. Именно НПМ могут стать связующим звеном в диалоге с органами власти, НПО и другими заинтересованными организациями. НПМ могут также стать весьма ценными партнерами таких региональных органов как КПП.

Более того, если государство рассматривает возможность назначить в качестве НПМ уже действующее Бюро Омбудсмена, то процесс консультаций, предшествующий назначению, может стать прекрасной возможностью пересмотреть сферу полномочий и практику работы Бюро не только с точки зрения его подготовки к выполнению функций НПМ. Таким образом процесс внедрения ФПКПП может иметь более широкие последствия и предоставляет возможность обратить внимание на недостатки работы государственных органов в сферах, выходящих за пределы предупреждения пыток.

Факт наделения одного или нескольких органов полномочиями НПМ отнюдь не означает, что «дело сделано». Напротив, НПМ следует рассматривать как развивающиеся институты и периодически пересматривать круг их полномочий и методы работы с целью выявления необходимости внесения тех или иных корректив. НМП являются развивающимися и потому, что определенные изменения и улучшения могут произойти в результате обучения их сотрудников, обмена опытом и ноу-хау с другими НПМ из какого-то региона и за его пределами. На конференции отмечалось, что для того, чтобы орган мог стать действительно эффективным в деле предупреждения жестокого обращения, требуются не только опыт, но и ошибки. Например, вновь сформированный НПМ может начать свою работу с весьма продуктивного посещения места лишения свободы, однако следующий визит обернется полным провалом. Чтобы посещения имели эффект, необходимо прислушиваться к советам извне и быть самокритичным. Жизненно важно, чтобы в процессе создания или назначения НПМ не угасало внимание к деталям, и чтобы после его создания или назначения постоянно продолжался поиск путей совершенствования, ибо пробелы и недостатки могут проявиться через некоторое время.

3. Институт Омбудсмена как национальный превентивный механизм Во многих государствах региона ОБСЕ существует институт Омбудсмена. В некоторых странах данная структура существует относительно недавно, тогда как в других – несколько десятков лет. Таким образом назначение Бюро Омбудсмена в качестве национального превентивного механизма было естественной реакцией для многих правительств, особенно, принимая во внимание то, что в некоторых странах Омбудсмен изначально имел определенные полномочия в сфере предупреждения пыток и других форм жестокого обращения.

Анализируя причины назначения Бюро Омбудсмена в качестве национального превентивного механизма, участники выделили три основных момента. Во-первых, в некоторых странах Бюро Омбудсмена воспринимаются как независимые институты защиты прав человека и поэтому могут стать солидной основной для деятельности НПМ. Во-вторых, весьма актуален вопрос ресурсов. То есть, возложение функций НПМ на Бюро Омбудсмена будет менее затратным, нежели создание абсолютно нового органа, так как позволит использовать уже существующую инфраструктуру и сотрудников Бюро. Втретьих, создание нового органа может вызвать вопросы относительно того, как он «впишется» в существующую систему, и не будет ли его деятельность подрывать работу Бюро Омбудсмена и/ или других организаций, посещающих места лишения свободы.

Одним из первых участники обсудили вопрос мандата Бюро Омбудсмена с точки зрения функций НПМ. Традиционно Омбудсмен работает с жалобами граждан, т.е. выполняет функцию реагирования. Однако ФПКПП требует превентивного подхода, что предполагает активную упреждающую работу с органами власти. Одной из основных функций НПМ является посещение мест лишения свободы, что также входит в полномочия многих Бюро Омбудсмена. Тем не менее предписания ФПКПП не ограничиваются только лишь посещениями.

Так НПМ должны осуществлять общую превентивную работу, включая такие мероприятия как образовательныех кампании, подготовка комментариев к действующему законодательству и новым законопроектам, а также активная работа с властями на уровне формирования политики. Трудность, с которой сталкиваются Бюро Омбудсмена, заключается в том, как адаптироваться к новым требованиям - ведь осуществление новых функций приведет к изменению не только общей идеологии данного органа, но и методологии его работы и способа мышления. Все представители Бюро Омбудсмена, присутствовавшие на конференции, подтвердили, что возложение на их организации функций НПМ потребовало внесения существенных корректив в сложившуюся практику работы.

Аналогичные трудности могут возникать в связи с тем, что многие институты Омбудсмена обладают квази-судебными полномочиями, такими как издание решений о порицании. Наличие данных полномочий может привести к определенным противоречиям в связи с тем, что, выполняя функции НПМ, Омбудсмен должен вступать в активный диалог с властями. То есть, основная трудность заключается в том, как совместить функции предупреждения с квазисудебными полномочиями. Некоторые из присутствовавших на мероприятии представителей Бюро Омбудсмена отметили, что их организации посчитали необходимым отделить данные полномочия друг от друга и даже создали в рамках Бюро отдельные подразделения для выполнения функций НПМ.

Участники также обсудили вопрос независимости. Несмотря на то, что в некоторых странах Омбудсмен традиционно воспринимается как независимый институт, данному вопросу необходимо уделить самое пристальное внимание. То есть, с одной стороны правительства должны поддерживать и обеспечивать работу национальных превентивных механизмов, а с другой стороны выдерживать определенную дистанцию, дабы не ставить под угрозу независимость НПМ. Также, несмотря на то, что ФПКПП предписывает государствам учитывать положения Парижских Принципов при создании НПМ, соблюдения только лишь данных норм будет недостаточно, поскольку требования Парижских Принципов и ФПКПП не являются абсолютно идентичными. Таким образом основное внимание должно уделяться реальной независимости и эффективности национального превентивного механизма.

Помимо этого на конференции обсуждались вопросы правомерности использования Бюро Омбудсмена в качестве НПМ. Положения ФПКПП требуют создания НПМ в качестве репрезентативных органов как с точки зрения участия в их работе различных групп общества (участие представителей меньшинств, принцип гендерного равенства и т.д.), так и с точки зрения участия специалистов с квалификацией в различных областях. Таким образом НПМ должны быть всеохватывающими органами. Бюро Омбудсмена напротив чаще всего работают под начальством одного человека, которому помогают остальные сотрудники. В связи с этим необходимо обеспечить, чтобы в случае, если функции НПМ возложены на Бюро Омбудсмена, соблюдалось, как минимум, требование участия в его работе специалистов с квалификацией в различных областях. На этот счет присутствовавшие представители Омбудсменов заметили, что на практике соблюдение данного требования приводит к необходимости найма дополнительных специалистов в штат НПМ, или законодательного закрепления права Бюро Омбудсмена заключать краткосрочные контракты с экспертами для выполнения задач НПМ.

Также отмечалось, что в большинстве случаев Бюро Омбудсмена изначально посещали места лишения свободы в рамках своего собственного мандата.

Однако в связи с тем, что ФПКПП содержит весьма широкое определение «мест лишения свободы», НПМ должен посещать достаточно широкий спектр учреждений, включая тюрьмы, следственные изоляторы, психиатрические больницы, центры временного содержания мигрантов и т.д. Более того, полномочия НПМ распространяются на неофициальные и частные места лишения свободы. Таким образом, если функции НПМ возлагаются на Бюро Омбудсмена, необходимо предусмотреть право последнего осуществлять систематические посещения всех мест лишения свободы без предварительного уведомления.

Участниками конференции отмечалось, что изменения в законодательстве и бюджетная ревизия могут быть необходимы даже в случае передачи всех функций НПМ уже существующему институту Омбудсмена, чтобы обеспечить его реальную способность выполнять эти функции. Участники также предупредили об опасности отношения к факту передачи функций НПМ Омбудсмену как к конечному результату. Следует законодательно закрепить порядок своевременного, тщательного и всеобъемлющего пересмотра работы НПМ.

Должна также существовать возможность подготовки по результатам такого пересмотра поправок в законодательство. Должно быть четкое понимание того, что вновь созданные НПМ (даже если они создаются на базе Бюро Омбудсмена с десятилетиями опыта работы) будут, скорее всего, неидеальными, и к ним следует относиться как к начинающим, развивающимся институтам.

4. Участие неправительственных организаций (НПО) в работе национальных превентивных механизмов Участники конференции выделили три уровня участия НПО в работе НПМ:

НПО могут обеспечивать НПМ экспертами; члены НПО могут принимать участие в работе НПМ; НПО может работать как часть НПМ. Каждый из этих уровней предполагает различную степень формализации отношений между НПО и НПМ, однако необходимо признать, что во многих странах деятельность НПО самым естественным образом вписывается в работу НПМ. В целом участники признали вклад НПО в превентивную работу незаменимым.

Много внимания было уделено обсуждению так называемой модели «Омбудсмен +», при которой Бюро Омбудсмена назначается НПМ в тандеме с НПО. В частности рассматривалась практика Словении и Молдовы, которые внедрили именно эту модель. В этом контексте также обсуждался вопрос о том, как включить в работу НПМ самые достойные НПО. В Словении, например, эта проблема была решена путем проведения открытого тендера, в котором при условии соответствия определенным критериям могли участвовать НПО и иные структуры.

Помимо этого участники обсудили вопросы финансирования. В ситуации, при которой государства должны обеспечивать НПМ должным финансированием, разгорелась дискуссия о том, должны ли индивидуальные члены НПМ получать вознаграждение за свою работу. Особенно остро данный вопрос поднимался в отношении НПО, участвующих в деятельности НПМ, ибо было выражено мнение, что получение ими вознаграждения может быть рассмотрено как угроза независимости.

На повестку дня был также поставлен вопрос о гарантиях неприкосновенности тех, кто работает в НПМ. Статья 35 ФПКПП требует от государств предоставить членам НПМ привилегии и иммунитеты, необходимые для независимого осуществления своих функций. Таким образом государствачлены взяли на себя международно-правовое обязательство предоставлять такие привилегии и иммунитеты. Установив общее требование, ФПКПП, однако, не содержит детальной регламентации предоставления привилегий и иммунитетов, что особенно важно для представителей НПО, работающих в составе НПМ.

Несомненно НПО должны продолжать выполнять функции «сторожевых псов», в том числе в отношении НПМ, сотрудничая при этом с ППП и КПП.

5. Значение понятия «предупреждение»

Было отмечено, что с юридической точки зрения понятие «предупреждение»

означает позитивное обязательство государства, вытекающее из таких универсальных и региональных документов в области прав человека как МПГПП, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и ЕКПЧ, а также из практики применения данных документов соответствующими договорными органами.

Концепция позитивного обязательства предполагает не только отказ от определенных действий, но и обязанность предпринимать активные действия, направленные на защиту охраняемых прав. Таким образом предупреждение скорее направлено на будущее, нежели на последствия какого-то состоявшегося нарушения. Данное отличие в подходах находит свое отражение в работе различных органов, примером чего является дело Оджалана (Ocalan), обсуждавшееся участниками конференции. Так ЕСПЧ, не усмотрев нарушения требований статьи 3 Конвенции в самом факте задержания г-на Оджалана, исследовал обстоятельства дела на предмет наличия нарушения, т.е.

противоправных действий. КПП со своей стороны рассматривал то же дело с точки зрения возможного нарушения государством своего обязательства предупредить пытки. Данное дело наглядно демонстрирует как два органа, рассматривающих одно и то же дело, могут прийти к различным выводам.

Положения ФПКПП не содержат требования о создании какого-то определенного органа, а скорее предписывают создать некую структуру, обладающую набором необходимых полномочий в сфере предупреждения пыток и других форм жестокого обращения. В этом заключается основная идея ФПКПП, а посему и основная идея любого национального превентивного механизма.

Участники конференции согласились с тем, что данный аспект является настолько существенным, что должен заслуживать самого пристального внимания в тот момент, когда государство готовится к созданию НПМ, будь то на базе уже существующего органа или путем формирования новой структуры. В связи с тем, что большинство присутствовавших на конференции представляли государства, назначившие в качестве НПМ Бюро Омбудсмена, или государства, в которых Омбудсмен участвует в работе НПМ, основная дискуссия была сосредоточена на обсуждении того, как реализуется превентивный мандат НПМ с учетом специфики работы Бюро Омбудсмена.

Для начала было отмечено, что, не смотря на то, что Бюро Омбудсмена занимаются вопросами пыток и других случаев жестокого обращения, исторически это делается на основе жалоб.

Работа с жалобами бесспорно важна для предупреждения пыток, но она прямым образом не влияет на их предупреждение, поэтому она представляет собой лишь часть всех мероприятий, возможных и необходимых в рамках общего процесса предупреждения пыток.

НПО должны прямым образом обеспечивать предупреждение пыток путем превентивных посещений, диалога с представителями властей, дачи рекомендаций, публичных отчетов, комментариев к существующим закононам и законопроектам, участия в формировании государственной политики, образовании и популяризации этих вопросов и т.д. Участники конференции делилсь опытом на счет того, как Бюро Омбудсмена соответсвующих стран приспособились к этой новой роли. Было единогасно признано, что это привело к необходимости изменений в существующей работе, после назначения НПМ или становления частью НПМ никто не смог продолжать работу в привичном русле.

Участники конференции также обсудили роль принципа конфиденциальности в работе по предупреждению пыток и подчеркнули деликатность этого аспекта.

Осознавая всю важность обеспечения прозрачности в работе НПМ, участники особо подчеркнули значимость успеха, достигнутого благодаря возможности конфиденциального общения с государственными органами. Отмечалось, что соблюдение принципа конфиденциальности и неразглашение всей информации широкой общественности позволяет государствам принимать меры, на которые они вряд ли бы пошли под призмой всеобщего внимания. Принцип конфиденциальности также позволяет НПМ вступать в более открытый и откровенный «приватный» диалог с государственными органами.

Во время обсуждения конкретных превентивных мероприятий участники выделили посещения мест лишения свободы как основной способ предотвращения пыток. Вместе с тем во время дискуссии возник вопрос: «В чем заключается суть превентивного посещения места лишения свободы?» Обсуждая данный вопрос, участники подчеркнули, что задачей посещения мест лишения свободы является не только изучение практики физического обращения с заключенными, но и оценка режима содержания в целом, т.е. использование более широкого, системного подхода. Такой подход должен также отражаться в рекомендациях НПМ, которые могут касаться двух уровней. Во-первых, рекомендации могут содержать практические предложения по исправлению какой-то конкретной ситуации. Во-вторых, в рекомендациях может содержаться анализ пробелов в законодательстве или системных недостатков в практике его применения, охватывая таким образом более масштабные проблемы.

На конференции подчеркивалось, насколько важно всегда помнить о том, что целью посещений мест лишения свободы всегда является предупреждение. Для достижения превентивного эффекта такие посещения должны носить регулярный характер, в связи с чем многие участники высказывали мнение о необходимости долгосрочного и заблаговременного планирования посещений.

Присутствующие признали, что, хотя плановые визиты не должны стать преградой для осуществления внеплановых проверок или посещений в результате поступления жалоб о жестоком обращении, долгосрочное планирование посещений является основой эффективности превентивных посещений.

Было также отмечено, что следует рассматривать превентивные посещения не как самоцель, а как механизм выявления недостатков и пробелов.

Высказывалось мнение о том, что посещения мест лишения свободы могут также служить целям повышения осведомленности заинтересованных лиц путем опубликования отчетов НПМ. Присутствующие подчеркивали важность распространения отчетов не только среди руководства мест лишения свободы, но и среди более широкого круга заинтересованных организаций и лиц, для которых отчеты могут служить ценным источником информации.

Участники также подчеркнули необходимость наличия у НПМ возможности принимать участие в законотворческих процессах, так как это имеет большое значение для успешной работы в области предупреждения жестокого обращения. В связи с этим внимание заострялось на требовании ФПКПП о предоставлении НПМ возможности высказывать свое мнение по поводу действующего законодательства и готовящихся законопроектов.

В качестве дополнительного способа предупреждения жестокого обращения приводились примеры из практики некоторых стран, где места лишения свободы самостоятельно проводят так называемый внутренний аудит. Будучи примерами передовой практики, подобные внутренние проверки, несомненно, дополняют работу НПМ, региональных и международных организаций, однако они не могут заменить собой национального или международного мониторинга.

6. Рекомендации и последующие шаги Приведенные ниже рекомендации основаны на дискуссиях, имевших место во время конференции, и направлены на решение тех общих проблемных вопросов, которые участники высказывали во время дебатов. В данных рекомендациях содержатся предложения, выработанные исследовательской группой по ФПКПП при Юридическом факультете Бристольского Университета, по дальнейшему совершенствованию применения ФПКПП в регионе.

(a) Выбор Национального превентивного механизма (НПМ):

В результате дискуссий стало очевидно, что выбор того или иного НПМ важен с точки зрения процесса, а не как конечная цель. Из этого следует, что решения о наделении того или иного органа функциями НПМ должны периодически пересматриваться. Это подразумевает следующее:

(i) пересмотр методов работы и мандата. Весьма полезным может оказаться пересмотр мандата НПМ с целью оценки его соответствия требованиям ФПКПП и существующим реалиям в государстве. Это (ii) пересмотр состава НПМ. Возложение на какой-то орган функций НПМ не должно означать, что все другие институты, работавшие в сфере предупреждения пыток и жестокого обращения и/ или осуществлявшие посещения мест лишения свободы, должны прекратить свою деятельность. Существует необходимость весьма обширного сотрудничества с НПО и прочими общественными организациями, и там, где того требует практика, такое сотрудничество следует оформлять документально.

(iii) пересмотр финансирования. Положения ФПКПП требуют обеспечить НПМ достаточным уровнем финансирования, что предполагает необходимость периодического пересмотра бюджета НПМ на предмет его соответствия реальным потребностям.

Проведение подобного анализа может быть полезным как до принятия решения о наделении какого-то органа функциями НПМ (или в момент принятия такого решения), так и примерно годом позже, дабы оценить практическую сторону работы этого органа. Наличие в законодательстве о НПМ положения, регламентирующего проведение оценки соответствующего института примерно через год после начала его функционирования, может способствовать пересмотру указанных выше элементов.

(b) Раскрытие содержания понятия «предупреждение»:

В результате состоявшихся на конференции дискуссий стало абсолютно очевидно, что содержание понятия «предупреждение» требует дальнейшего анализа, особенно, с учетом следующих идей:

(i) конфиденциальность. Проблема конфиденциальности и в особенности значение конфиденциальности в контексте работы НПМ также требует более глубокого анализа. Положения ФПКПП не содержат таких строгих требований конфиденциальности в отношении НПМ, как в отношении ППП. Это означает, например, что отчеты НПМ доступны для широкой общественности, что существенно отличается от ситуации с отчетами ППП. Однако соблюдение принципа конфиденциальности может помочь НПМ в их работе с органами государственной власти. Вместе с тем публичные отчеты приводят к большей прозрачности как в местах лишения свободы, которые посещают НПМ, так и в их собственной работе.

(ii) различные направления предупреждения: посещение мест лишения свободы;

повышение осведомленности и проведение образовательных программ;

законодательные инициативы и иные масштабные действия; активная работа с государственными органами и т.д. Несмотря на то, что основным способом предупреждения пыток, предусмотренным ФПКПП, являются посещения мест лишения свободы, одного этого метода вряд ли достаточно для достижения всех целей Протокола. Таким образом предупреждение необходимо рассматривать в более широком контексте и подходить к нему как к многоуровневому понятию, предполагающему различные мероприятия.

(iii) баланс между подходом, в основе которого лежит реагирование на жалобы, и предупреждением. Раскрывая понятие предупреждения, мы приходим к двум возможным направлениям действий: непосредственная превенция и косвенная превенция. Методы работы в области непосредственного предупреждения раскрыты выше (см. пункт ii). Косвенная же превенция предполагает рассмотрение жалоб на ненадлежащее обращение. Косвенное предупреждение является важной составляющей общей превентивной работы, однако она может приводить к определенным трудностям для органа, занимающегося одновременно прямой и опосредованной превенцией, особенно, если этот орган наделен квази-судебными полномочиями. Непосредственная превентивная работа часто требует от НПМ вступать в конфиденциальный диалог с органами власти, что может быть весьма затруднено или вообще поставлено под угрозу срыва, если НПМ осуществляет функции расследования и даже может направлять в те же государственные органы обязательные для исполнения запросы. Вопрос о том, как эти два направления превентивной деятельности могут совмещаться в одном органе, требует пристального изучения. Одним из возможных вариантов решения этой проблемы может стать разделение сотрудников, выполняющих разные функции, и/ или даже создание отдельных департаментов/управлений в рамках одной организации.

(c) Координация деятельности международных и региональных организаций:

Для региона ОБСЕ характерно наличие разветвленной сети наблюдательных организаций, накопивших серьезный опыт работы в сфере предупреждения пыток. Существует необходимость повысить координацию деятельности данных организаций в целях исключения возможности дублирования или даже противоречия деятельности друг друга.

Вопросы координации деятельности ППП и КПП:

параллельной работы этих двух организаций, в частности о времени и направленности посещений, обмене информацией (ii) Необходимо четко донести информацию о конкретных результатах подобной дискуссии до государств-членов, НПМ Вопросы координации деятельности ППП и иными международными организациями:

(i) такими как МККК и региональные миссии ОБСЕ. Необходимо рассмотреть возможности сотрудничества данных организаций в (ii) Для выработки единого подхода каждой международной и региональной организации следует совместно с ППП обсудить формат (iii) Необходимо проанализировать как различные организации, скоординированный подход к времени и методологии посещений, а также к рекомендациям.

(d ) Особенности работы института Омбудсмена в качестве НПМ:

В свете того, что многие государства в регионе предпочли институт Омбудсмена в качестве НПМ, а некоторые государства рассматривают такую возможность, необходимо принять во внимание несколько ключевых моментов.

(i) Более глубокого анализа заслуживает вопрос о том, как институт, использующий в основном механизм рассмотрения жалоб, может адаптироваться к выполнению превентивных функций. Подобный анализ может привести к выводу о необходимости создания в Бюро Омбудсмена новых структурных подразделений с соответствующими функциями НПМ; обучения штатных сотрудников правам человека;

найма дополнительных экспертов и т.д. Также может рассматриваться вопрос влияния подобных преобразований на общую идеологию Бюро (ii) Следует проанализировать последствия возложения на институт дополнительных ресурсов.

(iii) Стоит изучить существующую структуру Бюро Омбудсмена на предмет ее соответствия новому мандату НПМ и рассмотреть целесообразность реструктуризации или дополнения новыми структурами (например, (iv) Следует учитывать тот факт, что назначение НПМ чаще всего не означает продолжение работы в обычном режиме, а требует определенных изменений.

Исследовательская группа по ФПКПП при Юридическом факультете Приложение I Список участников Луиз Ааен, Центр реабилитации жертв пыток (RCT), Дания Молдакун Абдылдаев, Руководитель Аппарата Бюроа Омбудсмена Кыргызстана Франческа Албанезе, ООН, Отдел по национальным правозащитным институтам (NI Unit) Швейцария Эльмира Алакбарова, Руководитель Центра программ развития «El»

(НПО), Азербайджан Мари Амос, Бюро Канцлера юстиции Эстонии Жала Азизова, Бюро ОБСЕ в Баку, Азербайджан Михаил Багдасарян, Глава Совета по мониторингу пенитенциарной системы, Армения Юрий Белоусов, Помощник Министра внутренних дел по мобильному мониторингу, Украины Чилла Будаи, Центр защиты прав людей с умственными недостатками (MDAC), Венгрия Дэвид Бартон, FCO, Великобритания Сильвия Касале, Председатель ППП, Великобритания Димитер Чалев, Региональное отделение УВКПЧ, Кыргызстан Цира Чантурия, Региональное отделение МТР (PRI), Грузия Йернея Цифер, Центра правовой информации (словенское НПО – компонент НПМ), Словения Майор Р.Г. Корконан, Великобритания Арман Даниелян, Институт Гражданского Общества, Армения Эдуард де ля Плас, Юрист, МККК, Швейцария Тоне Дольчич, Заместитель Омбудсмена Словении Малколм Эванс, Бристольский Университет, Великобритания Йенс Феркель, Министерство иностранных дел Дании, Дания Тина Геуис, Сотрудник по правам человека, Миссия ОБСЕ в Грузии, Филипп Глоцман, Глава Бюроа Омбудсмена Чехии, Чехия Евгений Голочеапов, Глава отделения Международной Амнистии в Зденек Хайек, ППП, Чехия Антенор Халло де Вольф, Бристольский Университет, Великобритания Артур Ховханнисян, Начальник Управления правовой и судебной реформы Министерства юстиции Армении Муса Хумбатов, Начальник Управления пенитенциарной системы Министерства юстиции Азербайджана Вану Джерегхи, Заместитель Председателя Консультационного комитета (лидер неправительственного движения), Молдова Лис Есперсон, RCT, Дания Бактигуль Каламбекова, Министерство иностранных дел Кыргызстана Гульнара Калякбарова, Региональное отделение МТР (PRI), Казахстан Ян Каминек, Управление по делам прав человека и переходной политики Министерства иностранных дел Чехии, Чехия Тамар Кемулария, Советник Общественного защитника, Грузия Ренате Кикер, КПП, Австрия Олег Козырев, национальный юрист, Центр ОБСЕ в Астане, Казахстан Андрей Кристенко, Мобильные группы мониторинга, Украина Кукка Крюгер, Секретариат КПП, Финляндия Сергей Кудрук, Глава отдела по работе с пенитенциарной системой Секретариата Омбудсмена, Украина Яромир Квапил, Глава пражского Бюроа ОБСЕ, Чехия Сания Лер, Сотрудник программы верховенства права, Центр ОБСЕ в Алматы, Казахстан Андрес Летметс, КПП, Эстония Дэбби Лонг, Бристольский Университет, Великобритания Дасе Лукумиете, Региональное отделение ОБСЕ, Молдова Рустам Махмудян, Департамент исполнения уголовных наказаний Бюроа Омбудсмена, Армения Яна Марекова, Лига прав человека и Центр защиты прав людей с умственными недостатками, Чехия Марос Матиаско, Лига прав человека и Центр защиты прав людей с умственными недостатками, Чехия Энн МакМиллан, БДИПЧ, Польша Кристина Мельнич, Советник по правовым вопросам, Управления законодательства Министерства юстиции Молдовы Анатолие Мунтеану, Омбудсмен, Молдова Мэри Мёрфи, МТР-Лондон (PRI-London), Веливобритания Рэйчел Мюррэй, Бристольский Университет, Великобритания Саадат Новрузова, Советник, Отдел защиты прав человека, Администрация Президента Республики Азербайджан, Азербайджан Одри Оливиер, АПП, Швейцария Агнежка Падевска, БДИПЧ, Польша Неле Паррест, Заместитель Канцлера юстиции, Эстонии Антон Петренко, RCT, Дания Сильвия Поголша, Миссия ОБСЕ в Армении Мэтью Прингл, АПП, Швейцария Кристин Рейнольдс, Бристольский Университет, Великобритания Роман Романов, Международный фонд «Возрождение», Украина Эмма Роулстон, Бристольский Университет, Великобритания Людмила Самойла, Миссия ОБСЕ в Молдове, Молдова Харальд Шчеу, Университет Чарльза в Праге, Чехия Иван Селих, Бюро Омбудсмена Словении, Словения Олег Семененко, Старший сотрудник по человеческому измерению, Миссия ОБСЕ в Кыргызстан, Кыргызстан Станислав Шевчук, Руководитель Отдела верховенства права Координатора проектов ОБСЕ в Украине, Украина Иан Смит, ICVA, Великобритания Элина Штейнерте, Бристольский Университет, Великобритания Эльмира Сулейманова, Комиссар по правам человека (Омбудсмен), Азербайджан Эрик Сванидзе, КПП, Грузия Тамар Томашвили, Заместитель Начальника международно-правового управления Министерства юстиции Грузии Джордж Тугуши, КПП, Грузия Жемис Турмагамбетова, Исполнительный директор Хартии прав человека, Казахстан Джеймс Уотсон, Бристольский Университет, Великобритания Карстен Уебер, БДИПЧ, Польша Петра Здразилова, Глава отдела по НПМ Бюроа Общественного Защитника прав человека, Чехия Евгений Жовтис, Бюро по правам человека и верховенству права, Казахстан Приложение II Конференция организованная Бюро по Демократическим Институтам и Правам Человека (БДИПЧ) Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Исследовательской группы по ФПКПП Юридического Факультета Бристольского Университета (Великобритания) Вторник, 25 ноября 2008 г.

8.30-9.00 Прибытие, регистрация, чай, кофе 9.00-9.15 Открытие др. Сильвия Касаль (Silvia Casale), председатель подкомитета ООН по 9.15-10.30 Предварительное заседание: ведущий профессор Рейчел Мюррей (Rachel Murrey), Бристольский Университет Выступают:

Др. Элина Штейнерте (Elina Steinerte), Бристольский Университет Г-ин Карстен Уебер (Carsten Weber), БДПИЧ Г-ин Метью Прингл (Matthew Pringle), Ассоциация по предотвращению пыток 10.30-11.00 Перерыв 11.00-12.30 II заседание: Взаимодействие подкомитета ООН по предотвращению пыток и комитета по предотвращению Ведёт: г-ин Антенор Хелло де Вольф (Antenor Hallo de Wolf), Бристольский Университет Выступают:

Др. Сильвия Касаль, подкомитет ООН по предотврещению пыток Др. Андрес Леметс (Andres Lehmets), комитет по предотвращению пыток Европейского Совета Г-ин Енс Феркель (Jens Frkel), министр иносранных дел Дании 12.30-14.00 Обеденный перерыв 14.00-17.00 Распределение по рабочим группам (с перерывом с 15.00часов) Бюро омбудсмэна как национальный Методика работы национальных 1-ый день ведёт: г-жа Мэри Мёрфи 1-ый день ведёт: г-ин Евгений Голощепов, (Mary Murphy), Международная реформа директор организации «Международная наказаний (Penal Reform International - амнистия» (Amnesty International - AI) в Цель этого совещания - обсудить все Цель этого совещания - обсудить вопросы и проблемы, связанные с бюро практическую сторону работы национальных омбудсмэнов как национальным превентивных механизмов, например, превентивным механизмом,- процесс выбора посещение мест ограничения свободы, национального превентивного механизма, обеспечение регулярности таких посещений, обзор существующих организаций и как обеспечить многосторонне компетентный механизмов, практическая cmopoнa (напр., персонал, как обеспечить обслуживание всей возможности, независимость, опыт, страны с географической точки зрения и всех надёжность и т. п.), что является мест ограничения свободы с точки зрения определяющим фактором при выборе между разных видов заведений, имеются ли различия назначением какой-либо из существующих при посещении разныз мест ограничения организаций или создании новой. свободы и т. п.

Выступают: (каждый высупающий по 15-20 Выступают: (каждый высупающий по 15- Азербайджан: г-жа Эльмира Объединённое Королевство: г-ин Иан Смит Сулейманова, Комисар по Правам Человека (Ian Smith) Республика Чехия: г-ин Филип Глоцманн Украина: г-ин Сергей Кудрюк, начальник (Filip Glotzman) и г-жа Петра Здразилова Департамента по Местам Заключения (Petra Zdrazilova), Бюро Омбудсмэна Чехии Секретариата Омбудсмэна Перерыв с 15.00-15.30 часов Наблюдательные Группы Казахстан: г-ин Евгений Жёвтис, Бюро по Перерыв с 15.00-15.30 часов Правам человека и Правовым нормам Грузия: г- жа Тамар Кемулария, советник Майор Коркоран (Major Corcoran) Государственного Защитника и г-жа Чира Чантурия (региональный офис PRI) Эстония: г-жа Мари Амос (Mari Amos) (Бюро работу национальных превентивных Концепция по предотвращению 2-ой день ведёт: профессор Малькольм эксперт комитета по предотвращению Эванс (Malcolm Evans), Бристольский пыток Совера Европы) Университет Внедрение общественных организаций в работает в жизни в рамках национального работу национальных превентивных превентивного механизма, каково отношение механизмов - модель «Омбудсмэн плюс» и к нему подкомитета ООН по предотвращению прочие схемы: почему внедрение пыток, общественных организаций, бюро общественных организаций необходимо, как омбудсмэнов, существующих национальных выбираются общественные организации, как превентивных механизмов? Существуют ли происходит практическая работа, каковы какие-либо общие тенденции?

задачи, практические аспекты работы,координирование, ресурсы и т. д. Выступают: (каждый высупающий по 15- Выступают: (каждый высупающий по 15- Словения: г-ин Иван Селих (Ivan Selih), Бюро Омбудсмэна Словении Эстония: г-жа Неле Паррест (Nele Parrest), Молдова: г-жа Кристина Мельник, юридический советник Министерство Перерыв с 10.30-11.00 часов Юстиции Молдовы и г-ин Вану Жереги, заместитель председателя Консультативного Киргизстан: г-ин Молдакун Абдилдаев, Совета Перерыв с 10.30-11.00 часов Азербайджан: г-жа Эльмира Алакбарова, Армения: г-ин Рустам Макмуджан, «El»

Уголовное ведомство, Бюро Омбудсмэна и гин Арман Даниелян, Группа Инициативы Гражданского Общества Cреда, 26 ноября 2008 г.

9.00-12.00 продолжение заседаний рабочих групп (с перерывом с 10.30часов) 12.00-13.30 обеденный перерыв 13.30-15.00 Завершение конференции Ведут: профессор Малькольм Эванис и др. Элина Штейнерте, Отчёты рабочих групп представляются руководителями, завершение