«ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ Учебник 9-е издание, переработанное Ответственный редактор — главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Н.И. Краснов Москва Юрайт 2004 УДК 34 ...»

Б.В. Ерофеев

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО

РОССИИ

Учебник

9-е издание, переработанное

Ответственный редактор — главный научный сотрудник

Института государства и права РАН, доктор юридических наук,

профессор Н.И. Краснов

Москва

Юрайт

2004

УДК 34 ББК 67.407я73 Е78 Ерофеев Борис Владимирович — доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ, профессор Московской государственной юридической академии, академик Российской экологической академии Ерофеев Б.В.

Е78 Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004. — 656 с.

ISBN 5-94879-194- Учебник подготовлен на основе новейшего земельного законодательства России: Земельного кодекса, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иных законов. Настоящее издание переработано с учетом требований Государственного образовательного стандарта и программы учебного курса «Земельное право».

В учебнике полно и системно изложены все темы учебного курса «Земельное право». Он состоит из двух частей. В Общей части определяются понятие, предмет и источники земельного права, показаны особенности земельных правоотношений и их правового регулирования, включена специальная глава — этапы формирования земельного рынка в России, а также главы о праве собственности и иных правах на землю, правовом регулировании сделок с землей, государственном регулировании земельных отношений, защите земельных прав граждан и юридических лиц, ответственности за земельные правонарушения и др. В Особенной части изложены особенности правового режима земель различного целевого назначения.

Для студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников, а также для работников федеральных и местных органов власти.

УДК ББК 67.407я По вопросам приобретения обращаться в книготорг «Юрайт»

Тел.: (095) 744-00-12. E-mail: [email protected]. www.urait.ru Покупайте наши книги:

в нашем офисе: 105037 Москва, городок им. Баумана, д. 3, корп. 4, стр. 10;

через службу «Книга-почтой»: 105037 Москва-37, а/я «Книга-почтой»;

через Интернет-магазин: www.books.urait.ru; e-mail: [email protected].

© Ерофеев Б.В., 2004, с изменениями ISBN 5-94879-194-7 © ООО «Юрайт-Издат», Оглавление Введение Принятые сокращения

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА 1.1. Предмет земельного права 1.2. Методы правового регулирования земельного права.

'Земля как объект правового регулирования 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений 1.4. Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений 1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений 1.6. Принципы земельного права 1.7. Место земельного права в общей системе права России 1.8. Система земельного права Контрольные вопросы Глава 2. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА 2.1. Понятие источников земельного права 2.2. Система источников земельного права 2.3. Перспективы развития земельного законодательства Контрольные вопросы Глава 3. ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

3.1. Земельно-правовой режим в России до 1861 г 3.2. Земельная реформа 1861 г. и ее правовое содержание 3.3. Столыпинская аграрная реформа 1906—1907 гг. Оглавление 3.4. Земельный строй в России в годы советской власти 3.5. Земельный строй России с 1990 г. по настоящее время 3.6. История формирования курса «Земельное право» Контрольные вопросы Глава 4. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ

4.8. Основания возникновения, изменения и прекращения Контрольные вопросы Глава 5. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ

ПРАВА НА ЗЕМЛЮ

5.2. Виды и формы земельной собственности..... 5.3. Основания возникновения, изменения и прекращения права 5.6. Основания и правовые последствия прекращения вещных 5.7. Документы, удостоверяющие права на земельные участки Контрольные вопросы Глава 6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СДЕЛОК

С ЗЕМЛЕЙ

6.2. Земельно-правовые сделки, влекущие за собой смену 6.3. Земельно-правовые сделки, не сопровождающиеся сменой Контрольные вопросы Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ

7.1. Понятие государственного управления землепользованием... 7.2. Органы, осуществляющие государственное управление 7.3. Правовые функции государственного управления Контрольные вопросы Глава 8. ЗЕМЕЛЬНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО 8.1. Понятие и общая характеристика земельно-процессуального 8.2. Соотношение процессуальных норм земельного права с административным, гражданским и уголовным правом Контрольные вопросы Глава 9. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ ПО

РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

9.1. Понятие рационального использования земель 9.2. Количественный критерий рационального использования 9.3. Качественный критерий рационального использования 9.4. Способы правового обеспечения рационального использования отдельных категорий земель 9.5. Организационно-правовые формы обеспечения 9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель Контрольные вопросы Глава 10. ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ

10.1. Понятие и общая характеристика защиты земельных прав 10.2. Понятие и причины возникновения земельных споров 10.3. Порядок рассмотрения земельных споров 10.4. Основания и порядок обжалования решений по земельным 10.5. Порядок исполнения решений по земельным спорам..... Контрольные вопросы Глава 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ

ПРАВОНАРУШЕНИЯ

11 1. Понятие ответственности за земельные правонарушения.... 11.2. Виды юридической ответственности за нарушения 11.3. Применение юридической ответственности и профилактика Контрольные вопросы

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

12.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель 12.2. Земли сельскохозяйственного назначения как объект 12.3. Особенности государственного управления землями 12.4. Субъекты, осуществляющие использование земель сельскохозяйственного назначения, и их правомочия 12.5. Правовое регулирование оборота земель 12.5.2. Правовые методы и формы осуществления оборота земель 12.6. Охрана земель сельскохозяйственного назначения Контрольные вопросы Глава 13. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ

(ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ)

13.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель 13.2. Особенности государственного управления землями 13.3. Выдача разрешений на строительство объектов 13.4. Ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности 13.5. Планирование развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных 13.7. Право пользования землями жилой и общественной 13.8. Право пользования землями общего пользования. 13.9. Право пользования землями, занятыми промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройкой, занятыми промышленными, коммунально-складскими и иными производственными объектами, предназначенными 13.10. Право пользования землями транспорта, связи, инженерных коммуникаций, занятыми зданиями, строениями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, ' морского, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи 13.11. Право пользования землями сельскохозяйственного 13.12. Право пользования землями особо охраняемых территорий и объектов природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также занятыми лесами и землями военных объектов Контрольные вопросы

СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

14.1. Понятие "и общая характеристика правового режима земель 14.2. Особенности правового управления использованием отдельных видов земель специального назначения.... Контрольные вопросы Глава 15. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ,

ПРИНАДЛЕЖАЩИХ ГРАЖДАНАМ

15.1. Особенности правового режима земель, принадлежащих 15.3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав 15.4. Законодательство России о правах граждан на земельные Контрольные вопросы Глава 16. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО

ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

16.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель 16.2. Правовой режим земель особо охраняемых территорий Контрольные вопросы

ЛЕСНОГО ФОНДА

17.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель 17.2. Особенности государственного управления землями 17.3. Право пользования землями лесного фонда Контрольные вопросы

ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА

18.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель 18.2. Особенности государственного управления землями 18.3. Планирование использования и охраны водных объектов... 18.4. Государственный мониторинг водных объектов 18.5. Государственный контроль за использованием и охраной 18.6. Право пользования землями водного фонда 18.7. Правовая охрана водных объектов 18.8. Правовой режим земель запаса Земля — важнейший для человека объект материального мира. Не будь земли — не было бы человечества со всеми его проблемами.

Человеческий гений изобретает невиданные ранее средства, которые устаревают, на их смену придут более совершенные, которые тоже будут морально устаревать и заменяться новыми изобретениями. Однако всегда самым гениальным явлением будет земля, и ее морально не состарит никакой промежуток времени. Никакой иной объект материального мира никогда не заменит человечеству землю.

Земля является предметом регулирования значительного числа отраслей российского права: конституционного — при определении на ней государственных границ; административного — при разграничении территорий между субъектами РФ; гражданского — при совершении сделок с земельными участками; семейного — при решении споров о разделе собственности супругов; финансового — при земельном налогообложении; аграрного — при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйственных культур и т.д. Однако еще в XIX в. юридическая мысль России пришла к выводу, что земельное право должно быть самостоятельной отраслью права.

В каждой из перечисленных отраслей предметом правового регулирования выступают различные аспекты земельных отношений: пространственно-базисные, имущественные, земельнопроизводительные и т.д. Для земельного же права как самостоятельной отрасли права специфичным является экономический характер земельных отношений, т:е. использование земли в хозяйственных целях. В связи с этим главные элементы земельно-правового регулирования — это подразделение всего зеСм., напр.: Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1906; Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М., 1914; и др.

мельного фонда на определенные категории земель и сочетание единого правового режима земельного фонда с правовым режимом этих категорий.

Такое построение земельно-правового регулирования в российском земельном праве обусловлено тем, что оно осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель. Эти свойства настолько многообразны, что их необходимо типизировать в правовом плане. Типизация земель осуществлена по категориям: земли сельскохозяйственного назначения, земли специального назначения, земли поселений и др.

Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения и предполагает, что в каждой из категорий земельных участков могут находиться земли иного целевого назначения. Например, в категории земель сельскохозяйственного назначения могут быть земельные участки, имеющие режим специального, несельскохозяйственного назначения (дороги, земли под сооружениями энергетики, связи и др.), а в категории земель специального назначения — земли для сельскохозяйственного использования (служебные земельные наделы).

Особенности земельно-правового регулирования и выделение в силу этого земельного права в особую отрасль российского права обусловлены и другими свойствами земель.

Земля представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений, каждое из которых, уходя в небытие, оставляет потомкам последствия своей жизнедеятельности. Эти последствия накапливаются и ложатся бременем на будущие поколения людей. Поэтому в Конституции РФ закреплено, что земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности ее народов (п. 1 ст. 9), свобода ее использования подлежит ограничению, если возникает опасность ущерба окружающей среде (п. 2 ст. 36), а поэтому в земельном законодательстве никогда не предусматривались и не предусматриваются сроки давности для защиты нарушенных земельных прав, как это имеет место при защите нарушенных гражданских прав.

Земля представляет собой недвижимость. Переместить можно лишь часть почвы и грунта. В частности, в период Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. немецкие оккупанты вывозили из России в Германию эшелоны ценного почвенного слоя См.: Яковлев В.Н. Земля России — неотчуждаемое достояние народа. Ижевск, 2001.

земли, который впоследствии пришлось восстанавливать. В силу этого свойства земли в сферу земельно-правового регулирования включены отношения, которых нет в предмете ни одной отрасли российского права, — отношения по землеустройству, выражающиеся в установлении границ землепользования на местности, упорядочении землепользования и т.д.

Правовой режим землеустройства специфичен как по фактическому, так и по правовому содержанию, поэтому он выделен в особый институт российского земельного права.

Земля, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов, одновременно является пространственным базисом для природных объектов: лесов, вод, растительности и др. При этом она — часть окружающей среды, и отношения по землепользованию подпадают под действие эколого-правового режима. Грань перехода от земельно-правового регулирования к эколого-правовому и другим формам регулирования весьма относительна и может быть определена только при решении конкретной правовой задачи. Поэтому студент должен уметь выявить и отграничить пределы земельноправового регулирования от эколого-правового, гражданско-правового и других форм регулирования.

Будучи частью природы, земля, как и другие природные объекты, обладает биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность землепользователей и собственников земель сохранять и повышать почвенное плодородие своих земельных участков. Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой природной неоднородностью земель. Например, только на территории Нижегородской области имеется свыше 20 почвенных разностей, а в Московской области разность почв составляет десятки баллов даже в соседних севооборотах.

Поскольку общие земельно-правовые правила дифференцируются применительно к особенностям земель, объединенных в предусмотренные законом категории земель, земельно-правовое законодательство подразделено на Общую и Особенную части.

Земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуатации подвержены негативным изменениям: эрозии, засолению, закислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэтому правила охраны земель являются в земельном праве всеобщими в отличие, например, от гражданского права, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (жилые дома и др.).

Охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными правами: беспрепятственного посещения землепользования, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду земельных участков, используемых нерационально и не в соответствии с их целевым назначением.

Наконец, особенность земли заключается в ее пространственной ограниченности, которая находит отражение в одном из главных принципов земельного права (и не только российского) — принципе рационального использования земли, означающем экономное расходование территории под размещение тех или иных объектов, а также сохранение и повышение плодородия почв в целях экономии производительной силы земли, ее биопотенциала. Требования рационального использования земли распространяются на все земельные участки, независимо от целевого назначения и форм собственности.

Изложенное представляет собой основные элементы концепции учебного курса «Земельное право России». Настоящий учебник является по существу первым в условиях реформы российского земельного законодательства учебником по данному курсу. Вместе с тем в нем излагаются основные положения теории земельного права, содержащиеся в предыдущих учебниках и монографиях автора. Начатое в данном курсе изучение студентами земельных правоотношений будет продолжено в курсах «Экологическое право» (с учетом охраны земли как неотъемлемой части окружающей среды) и «Аграрное право» (где специальное внимание будет уделено порядку хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения).

Ерофеев В.В. Советское земельное право. М., 1965; Он же. Основы теории земельного права. М., 1971; Он же. Советское земельное право. М., 1981; Он же. Земельное право России. Т. 1—2. М., 1994; Земельное право. М., 1997, 1998; а также:

Земельное право России. М., 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.

В соответствии с Государственным образовательным стандартом учебник представляет собой системное изложение основ правовых знаний по Kypсy «Земельное право».

Содержание учебника, так же как и законодательство, разделено на Общую и Особенную части. Общая часть включает основополагающие институты земельного права, нормы которых распространяются на правовой режим всех категорий земель.

Особенная часть учебника содержит материал, освещающий специфику правового режима отдельных категорий земель.

«Ключом» к овладению знаниями по земельному праву является уяснение студентом первой темы учебника, которая определяет предмет земельного права и отграничивает его от предметов других отраслей права, смежных с земельным. Неясности в этом вопросе не позволят студенту правильно воспринимать учебный материал. Так, отождествление арендных земельных отношений с трудовыми отношениями землевладельцев на полях приведет к неправильной правовой квалификации этих отношений, а значит, и к ошибкам в правоприменительной практике.

При изучении данной темы целесообразно рассмотреть конкретные ситуации, определяя моменты начала земельно-правового регулирования и его пределы: например, правильно определить место гражданских и земельных правоотношений при куплепродаже жилых домов и строений, приобретении по сделкам плодово-ягодных насаждений и урожая на корню, возмещении убытков при самовольном занятии земельных участков и т.п.

Студенты должны правильно разграничивать отрасль земельного права и отрасль земельного законодательства: первое понятие шире второго, так как включает наряду с нормами земельного законодательства также и подзаконные акты земельного права.

Любой объект исследования изучается в динамике (возникновение, развитие, состояние на данный момент и возможные изменения в будущем), что предполагает обязательный исторический анализ. Ему посвящена тема «История земельного права». В ней автор попытался восполнить значительный пробел в земельно-правовой литературе по истории земельных отношений России как дореволюционного, так и послереволюционного периода.

С целью наиболее успешного овладения материалом учебника необходимо параллельное изучение соответствующих земельно-правовых норм.

В учебнике не дублируется содержание других дисциплин (гражданского права, административного права, муниципального права и др.). Предполагается, что студент знаком с соответствующими курсами. Например, он должен хорошо знать положения гражданского права о собственности и правовом регулировании ее отношений, поскольку без этих знаний ему не освоить важнейших положений одного из главных институтов российского земельного права. При изучении учебника нужно вспомнить и основные положения теории права и общетеоретические категории: понятие правоотношений, юридических фактов, на основании которых они складываются, правовых норм и институтов права и др.

Наряду с общетеоретическими положениями в теории земельного права имеются специфические теоретические конструкции, к числу которых необходимо прежде всего отнести теоретикоприкладное понятие «правовой режим земель», вызывающее, как показывает опыт, наибольшие трудности в понимании этой конструкции студентами. Изучая эту конструкцию следует помнить, что в каждом ее элементе отражаются особенности земли как объекта правовых отношений.. В частности, земля неподвижна, а поэтому к ней применяется термин «режим» (порядок) использования; действия с землей должны находиться под постоянным контролем государства, а значит, обязательным субъектом правового режима земель является уполномоченный государством орган по осуществлению контроля и регулирования земель;

субъектом земельных правоотношений —• только определенный законом круг лиц, а поэтому субъектный состав — это обязательный элемент правовой конструкции «правовой режим земель»

и т.д.

Особенности земли как объекта правовых отношений влияют и на особенности земельных отношений, формируя особую структуру. В частности, нужно иметь в виду, что в предмет земельного права входят и управленческие (административные) отношения, и имущественные, и финансовые (плата за землю), специфику которых определяют особенности предмета регулирования — земли.

Для уяснения правового регулирования земельных отношений необходимо руководствоваться полученными знаниями по экономической теории, которые дают представление о механизме действия объективных экономических законов. Эти знания необходимы в связи с тем, что правовое регулирование не моВведение жет осуществляться в ущерб действию объективных экономических законов или вопреки им. В силу этого в земельно-прав'овом механизме регулирования земельных отношений студент должен уметь увидеть и понять действие объективных экономических законов. Например, в Законе о плате за землю используется стимулирование землепользователей и собственников земель, с одной стороны, приобретать земли не больше того, что они могут содержать и обрабатывать, а с другой — использовать землю максимально эффективно, поскольку в противном случае землепользование и собственность на.землю будут экономически невыгодны, и материальным бременем лягут на этих лиц.

Не меньшее значение для усвоения курса имеет понимание студентами особенностей современной обстановки, что позволит им понять содержание принятых в последнее время законодательных актов. Для этих целей обучаемым целесообразно знакомиться с информацией в научной и периодической печати;

следить за развитием событий в сфере земельно-правового регулирования.

Желая студентам успешного усвоения курса «Земельное право России», автор просит все замечания и предложения по совершенствованию данного учебника присылать ему. Он примет их с большой благодарностью. Настоящий учебник впервые написан на базе нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10. № 136-ФЗ и Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. Ст. БВС — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти БВС СССР (РСФСР) — Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР) ВСНД и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 23.12.2003) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301;

1996. № 9. Ст. 773; № 34. Ст. 4026; 1999. № 28. Ст. 3471; 2001. № 17.

Ст. 1644; № 21. Ст. 2063; 2002. № 12. Ст. 1093; № 48. Ст. 4737; Ст. 4746;

2003. № 2. Ст. 167; 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5034; часть вторая от 26.01. № 14-ФЗ (в ред. от 23.12.2003) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; № 34.Ст. 4025;

1997. № 43. Ст. 4903; № 52. Ст. 5930; 1999. № 51. Ст. 6288; 2002. № 48.

Ст. 4737; 2003. № 2. Ст. 160; Ст. 167; № 13. Ст. 1179; № 46 (ч. 1). Ст. 4434;

№ 52 (ч. 1). Ст. 5034; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001.

№ 49. Ст. 4552; Ст. ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (в ред. от 25.02.2004) // СЗ РФ. 2002. № 46.

Ст. 4532; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; № 30. Ст. 3101; 2004. № 5. Ст. 403;

№ 9. Ст. ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10. № 136-ФЗ (в ред. от 30.06.2003) // СЗ РФ, 2001. № 44. Ст. 4147; 2003. № (ч. 1). Ст. КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. 23.12.2003) // СЗ РФ. 2002.

№ 1 (ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295; № 44.

Ст. 4298; 2003. № 1. Ст. 2; № 27 (ч. 1). Ст. 2700; № 27 (ч. 2). Ст. 2708;

Ст. 2717; № 46 (ч. 1). Ст. 4434; Ст. 4440; № 50. Ст. 4855; № 52 (ч. 1).Ст. ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3033;

№ 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 50. Ст. 4857; № 52 (ч. 1). Ст: МНС России — Министерство Российской Федерации по налогам и сборам НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в ред. от 23.12.2003) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824;

Ст. 3825; 1999. № 14. Ст. 1649; № 28. Ст. 3487; 2000. № 2. Ст. 134; 2001.

№ 1 (ч. 2). Ст. 18; № 13. Ст. 1147; № 23. Ст. 2289; № 53 (ч. 1). Ст. 5016;

Ст. 5026; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2; № 6. Ст. 625; 2003. № 23. Ст. 2174; № (ч. 1). Ст. 2700; № 28. Ст. 2873; № 52 (ч. 1). Ст. 5037; часть вторая от 05.08.2000. № 117-ФЗ (в ред. от 05.04.2004) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340;

2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3413; Ст. 3421; Ст. 3429; № 49. Ст. 4554; Ст. 4564;

№53 (ч. 1). Ст. 5015; Ст. 5023; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 4; № 22. Ст. 2026; № 30.

Ст. 3021; Ст. 33; № 52 (ч. 1). Ст. 5132; Ст. 5138; 2003. № 1. Ст. 2; Ст. 5;

Ст. 6; Ст. 8; Ст. И; № 19. Ст. 1749; № 21. Ст. 1958; № 23. Ст. 2174; № 24.

Ст. 2432; № 26. Ст. 2567; № 27 (ч. 1). Ст. 2700; № 28. Ст. 2874; Ст. 2879;

Ст. 2886; № 46 (ч. 1). Ст. 4435; Ст. 4443; Ст. 4444; № 50. Ст. 4849; 2004.

№ 15. Ст. РГ — Российская газета САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ РФ (СССР) — Собрание законодательства РФ (СССР) СУ РСФСР — Собрание узаконений РСФСР УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63ФЗ (в ред. от 08.12.2003) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 1998. № 22.

Ст. 2332; № 26. Ст. 3012; 1999. № 8. Ст..871; Ст. 873; № 11. Ст. 1255; № 12.

Ст. 1407; № 28. Ст. 3489; Ст. 3490; Ст. 3491; 2001. № 11. Ст. 1002; № Ст. 1140; № 26. Ст. 2587; Ст. 2588; № 33 (ч. 1). Ст. 3424; № 47. Ст. 4404;

Ст. 4405; № 53 (ч. 1). Ст. 5028; 2002. № 10. Ст. 966; № 11. Ст. 1021; № 19.

Ст. 1793; Ст. 1795; № 26. Ст. 2518; № 30. Ст. 3020; Ст. 3029; № 44. Ст. 4298;

2003. № 11. Ст. 954; № 15. Ст. 1304; № 27 (ч. 2). Ст. 2708; Ст. 2712; № 28.

Ст. 2880; № 50. Ст. УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. от 08.12.2003) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1).

Ст. 4921; 2002. № 22. Ст. 2027; № 3.0. Ст. 3015; Ст. 3020; Ст. 3029; 2002.

№ 44. Ст. 4298; 2003. № 27 ( ч. 1). Ст. 2700; Ст. 2706; № 27 (ч. 2). Ст. 2708;

№ 28. Ст. 2800; № 51. Ст. 5026; РГ. 2004. № ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (в ред. от 27.04.2004) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; № 30. Ст, 3014;

Ст. 3033; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; РГ. 2004. №

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Правильно определить предмет правового регулирования важно для того, чтобы решить, какой конкретно нормативно-правовой акт применим в данном случае. Ошибки в определении предмета правового регулирования ведут к значительным ошибкам в правоприменительной практике.

В области земельных отношений бывает сложно определить предмет правового регулирования, когда они связаны с другими видами правоотношений, в первую очередь гражданскими, особенно после принятия нового ГК РФ, в котором изменены приоритеты в правовом регулировании земельных отношений и нормы гражданского законодательства выходят на первое место. В таких случаях применяется не только земельное законодательство, но и законодательство, соответствующее сложному составу регулируемых отношений в сфере пользования землей. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, наряду с нормами ЗК РФ применяются соответствующие нормы гражданского, гражданско-процессуального и другого законодательства. Отношения платного использования земель регулируются финансовым и земельным законодательством.

Имущественные отношения, возникающие при распоряжении земельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЗК РФ.

Из курса теории государства и права студентами известно, что российское право имеет сложную структуру. Оно делится на отрасли, подотрасли, институты, субинституты, правовые нормы и другие более дробные элементы. При этом нормы отрасли права регулируют самоГлава 1. Понятие земельного права стоятельный круг волевых отношений, т.е. имеют самостоятельный предмет правового регулирования. Основным вопросом при определении предмета отрасли права является выделение круга общественных отношений.

Земельное право как отрасль представляет собой системно упорядоченную совокупность норм, направленную на регулирование общественных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.

Изучение земельного права должно начинаться с изучения в первую очередь особенностей его предмета. Раскрыть предмет отрасли земельного права — значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных отношений, которые определяются формами собственности на землю. В предмет земельного права входят элементы административных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования земельного права — земли.

права. Итак, предметом отрасли земельного права является особый круг общественных of ношений по поводу земли (земельных отношений).

Земельные отношения — это отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также по поводу государственного управления земельными отношениями.

Регулирование земельных отношений основывается на сочетании управления использованием земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства; многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы;

широких правомочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в регулировании земельных отношений на своих территориях;

признания равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.

Участниками земельных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, организации, учреждения и граждане Российской Федерации. Иностранные распространяться юрисдикция органов данной административно-территориальной единицы; последствий деятельности предыдущих поколений и др. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цель землеустройства — улучшение (а не создание) природных ландшафтов.

3. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулировании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ, поэтому законодательство определяет обязанности для всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья человека и окружающей среды.

4. В предмет правового регулирования включены не всякие общественные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулированы правовым путем. Эта допустимость регламентируется нормами международного права. Так, недопустимо применять российское законодательство, если оно противоречит международным договорам РФ, или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномочия, определенные Конституцией РФ.

5. Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искусственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые условия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какойто новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв.

Это все — средства, обеспечивающие предусмотренный законом уровень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.

Следовательно, предметом правового регулирования земельного права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.

Предмет правового регулирования можно подразделить на фактически находящийся в сфере правового регулирования и потенциальный. Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве; второй — те общественные отношения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуждаются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии мелиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую среПредмет земельного права ду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных мероприятий и т.п.

Предмет потенциального регулирования обусловлен, как правило, пробелами в законодательстве, отсутствием надлежащего опыта правового регулирования в силу новизны общественных отношений, которые постоянно претерпевают изменения, развиваются, усложняются, а также политическими мотивами и другими причинами.

В отдельных случаях закон предусматривает механизмы преодоления подобных пробелов в правовом регулировании. Так, согласно ст. ГПК РФ суд вправе в сходных случаях применять аналогию закона (т.е. применять закон, регулирующий сходные отношения), а иногда и аналогию права (т.е. применять общие начала и смысл действующего законодательства).

Итак, предмет потенциального правового регулирования находится не столько в сфере действия правовых норм, сколько в области практики их применения. Например, порядок возмещения убытков, возникающих в результате нарушения земельного законодательства, осуществляется по аналогии с порядком возмещения убытков в сфере промышленного производства, хотя в земельных отношениях действуют объективные законы природы, не присущие промышленному производству.

Перечисленные общие черты характерны для предмета регулирования любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфику, которая обусловлена тем, что объектом отношений является земля.

Земля как уникальный объект правового регулирования.

Определение понятия «земля» и других терминов земельного права. Для того чтобы определить предмет земельного права, необходимо раскрыть содержание термина «земля». Он многогранен и имеет несколько значений. В том случае, когда мы говорим о Земле как о планете Солнечной системы, одном из космических объектов, она является объектом правового регулирования международного космического права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека».

Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также о всей совокупности материальных и культурно-бытовых объектов, составляющих среду обитания человека. В таком случае эти отношения изучаются экологическим правом.

Широкое распространение имеет понятие «земля» — поверхностный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый поГлава 1. Понятие земельного права чвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществляется суверенитет Российской Федерации.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Однако объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражающиеся в земельном кадастре и документах государственной регистрации (ст. 6 ЗК РФ).

В настоящее время в силу уникальности и ценности земель важное значение приобретают земельные права и обязанности граждан и их объединений, образующие специальный институт, который яляется составной частью содержания земельных правоотношений и правового статуса личности, а также их права: земельно-экономические и земельно-экологические права граждан и их объединений (ст. 42 и Конституции РФ).

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике.

Часть земельного участка — определенная площадь соответствующего земельного участка, которая может быть отграничена на местности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земельная доля — условная часть права на один и тот же земельный участок, принадлежащий нескольким лицам, не отграниченная на местности, имеющая целевое назначение, усредненное количественное и качественное выражение в праве общей собственности на землю.

Земельная доля (земельный пай)—установленное законодательством, должным образом оформленное и зарегистрированное право собственности гражданина на земельный участок.

Латифундия — крупная земельная собственность физического лица.

. Земельная рента — доход, получаемый собственником земли от сдачи в аренду земельного участка.

Земельный субандеррайтер — специализированный финансовый институт (земельный банк), выступающий вторичным гарантом заемщика, берущего в банке кредит под обеспечение земельных участков.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения — переход земельных участков от одного лица к другому на основании договоров купли-продажи, дарения, мены, пожизненного содержания с иждивением, аренды, безвозмездного срочного пользования, передачи в усПредмет земельного права тавной (складочный) капитал или паевой фонд, передачи по наследству, переход в результате обращения взыскания на заложенный земельный участок, изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных Нужд, принудительного лишения прав в случае ненадлежащего использования земельного участка, конфискации и реквизиции земельного участка, добровольного отказа от прав на земельный участок, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами.

Земельный правопорядок — система земельных отношений, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Рациональное использование земель — обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами.

Земельный процесс как правовое явление охватывает правоприменительную деятельность государственных органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключающуюся в решении конкретных задач земельно-правового регулирования, и сопровождается определенной правовой формой.

Под словом «режим» следует понимать установленный законом порядок государственного регулирования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения и ответственности, установленной за их совершение.

Земельный спор — это обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправия перед законом всех участников земельных отношений.

Разрешение земельного спора — это правоотношение, урегулированное нормами земельного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассматриваться как в правовом, так и в неправовом смысле. Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения: Ответственность в неправовом смысле не подразумевает юридические меры воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нравственным ценностям проступок.

Земельный строй РФ — это совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных), и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей. Реформирование правового регулирования земельных отношений не сняло потребности в разработке понятия «земля», а наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в последнее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.

Выработка понятия «земля» позволит определить место последней в иерархии других природных ресурсов, тесно связанных с землей.

Вопрос о критериях формирования правовых понятий природных объектов исследован в земельно-правовой науке недостаточно и продолжает содержать значительные пробелы, требующие устранения:

Анализ же земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ведущими в указанных критериях являются такие свойства природных объектов, которые обусловливают необходимость принятия особых мер со стороны государства, позволяющих обеспечить рациональное использование этих объектов.

Понятие термина «земля» раскрывается в ГОСТ 26640—85 «Земли. Термины и определения», в п. 1 которого сказано, что земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Это определение, безусловно, имеет практическую ценность, позволяет правильно вести земельно-кадастровую документацию и разрешать земельные споры. Однако оно не снимает потребности в разработке понятия «земля как объект правовых отношений». Указанное определение хотя и содержит в себе свойства земель, имеющие значение для правового регулирования земельных отношений, но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов недостаточно для того, чтобы раскрыть важнейшие элементы этих свойств. Кроме того, ГОСТы не имеют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требования в них касаются лишь ограниченного круга вопросов.

Когда земля выступает как важнейшая часть окружающей среды, она является объектом правового регулирования различных отраслей права. Однако объектом правового регулирования в земельном праве земля выступает как почвенный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, на которой осуществляется суверенитет Российской Федерации, и используется как основное (главное) средство производства в сельском, лесном хозяйстве.

В другом аспекте ее правовой статус рассматривается тогда, когда она предоставляется различным предприятиям и организациям в качестве пространственного операционного базиса.

Особенности земли как объекта правового регулирования.

Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль.

В экологическом понимании — это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами природы — лесами, недрами, водами, а в широком смысле — охватывающая все природные ресурсы.

С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности — является материальной базой всякого производства. Она — источник (ресурс) удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.

В социальном отношении —• это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других — наряду с государственной — кооперативной, частной и личной собственностью.

В Российской Федерации вся земля находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.

1. Земля не является продуктом человеческого труда — она продукт самой природы.

Отсутствие стоимости земли не исключает ее денежной оценки в целях наиболее эффективного использования.

Земля — важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Из сказанного вытекают следующие особенности правового регулирования земельных отношений:

а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основными субъектами земельной собственности должны быть граждане Российской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории.

Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;

б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений;

в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации), в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;

г) в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголовных и иных правоотношений. Так, если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность, то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который необходимо осуществлять в целях:

S своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;

S оценки эффективности этих землёохранительных мероприятий;

/информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать: регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями; сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений; создание и ведение банков данных; оценку и прогнозирование' изменения состояния земель.

Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей среды. Государственный мониторинг должен осуществляться по кадастровым категориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного богатства вызывает необходимость принятия специализированных федеральных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 1О.О1.2ООЗ)1 устанавливает ! СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399; 2003. № 2. Ст. 167.

правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности. Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

S разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

S проведение учета показателей плодородия таких земель, сертификация почв;

S государственный контроль за воспроизводством земель;

•S учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона.

2. Земля — важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства.

При рациональном использовании земли ее' плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права. Они должны регулироваться нормами земельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый ГК РФ включена гл. 17, посвященная земельным отношениям. С правовой и экономической точек зрения, ценность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и гражданским законодательством. Однако согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся исключительно в сфере земельного законодательства.

Есть еще одна тонкость в проблеме определения соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, а земельное законодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Конституция РФ (ст. 5, 9, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1, положили начало делению неделимой ранее окружающей среды на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений.

Оно определяет единые унифицированные правила гражданского оборота и собственности на землю без учета ее уникальных специфических особенностей.

Конституция закрепила процесс «овеществления» всех природных ресурсов и окружающей среды в целом, а ГК РФ в ст. 130, 214 и др.

объявил все природные ресурсы имуществом со всеми вытекающими из этого последствиями. Таким образом было произведено изъятие всех природных ресурсов и всей окружающей среды в целом из сферы земельного и экологического права и включение их в сферу действия гражданского права.

Особо следует отметить, что ч. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются Сохраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а ч. ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности.

Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932 (в настоящее время утратил силу).

ресурсы как основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

В России с 1990 г. проводится земельная реформа, в результате которой на смену административным методам правового регулирования земельных отношений пришли экономико-правовые, конституционно закрепила многообразие форм земельной собственности и хозяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платности землепользования, способствовала формированию земельного рынка и обусловила принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, установленные гражданским законодательством, а в земельном законодательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет долго отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики цена земельных участков определяется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тенденцию к росту.

Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются критерии рациональности землепользования на всех землях с помощью кадастровых оценок.

С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообложение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимости от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйственной, деятельности (ст. 3 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в ред. от 24.12.2002)1).

В С Н Д и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1424; 1992. № 10. Ст. 469; № 34. Ст. 1976;

Ст. 1980; 1993. № 22. Ст. 794; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; № 16. Ст. 1860; 1995.

№ 14. Ст. 121; Ns 35. Ст. 3503; 1996. № 1. Ст. 4; 1997. № 26. Ст. 2954; № 47. Ст. 5342;

1998. № 1. Ст. 5; № 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3810; 1999. № 1. Ст. 1; № 9. Ст. 1093;

2000. № 1. Ст. 10; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. № 30. Ст. 3027; Ст. 3033; № (ч. 1). Ст. 5132.

2 Земельное право России 3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере различных отраслей права:

• государственного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией) особый режим использования земель;

• административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;

• гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм гражданского права в регулировании земельных отношений.

В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового земельного законодательства, Конституции РФ, ГК РФ, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании имущественного элемента в земельных отношениях приобретает особое значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля — недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Беспредел в регулировании большей части земельных отношений гражданским правом основан на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130 ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей.

Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права. Для того чтобы выйти из тупика, в который зашли цивилисты, им необходимо дать в ГК РФ четкое определение понятия вещей. В ст. 128 следует указать, что вещами являются предметы материального мира или духовной культуры — продукты человеческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых экологических связей, которыми» как невидимой паутиной, окутаны все природные объекты, входящие в состав окружающей среды.

В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движимые вещи» (в ред. от 17.12.1999)1. «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения».

Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учитывает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере объектом имущественных отношений.

4. Земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи — относительно недвижимые, так как они в принципе переместимы при желании человека.

Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, —^движимое имущество. Эти две составные части — недвижимость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.

Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый комплекс при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйственном пользовании.

5. Горные, лесные и водные отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством РФ и ее субъектов.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и видимость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по правилам имущества, которое является объектом гражданского права.

СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1999. № 51. Ст. 6288.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природные ресурсы — основу жизнедеятельности народов России, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, Конституции РФ).

Происходящие изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали споры о пересмотре соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Законодательный аспект этой проблемы таков: Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»1 (утратил силу) была отменена ст. 62 ЗК РФ. В результате чего образовался правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в России» проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 этого Указа гласит, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. К сожалению, земельное законодательство долгое время оставалось без правового инструмента— Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Поэтому наметился переход от принципа приоритета земельного права к гражданскому. В ГК РФ нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.).

Между тем ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права.

Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.

САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; № 52. Ст. 5085; СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 651;

2003. № 9. Ст. 851.

Приоритетность применения специального земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем особенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отношений, которые основываются на административном акте или ином властном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в»

ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует определенное несоответствие между уровнями земельного законодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению Российской Федерации. Это несоответствие мешает более эффективному применению земельного и гражданского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное— на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законодательством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений — это правовая сфера особого рода, которая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права 1.

Земля находится в сфере действия следующих отраслей права:

• трудового права, поскольку хозяйственная эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых Подробнее см.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике //Государство и право. 1994. № 7.

регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохозяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распространяется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохозяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда;

за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники могут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

• экологического права, поскольку земля представляет собой часть экологической системы (почвенной, воздушной, водной, почвенно-фаунистической и т.п.), одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы.

Процесс эксплуатации земель в силу этого находится в сфере ряда отраслей: лесного права (в части правил сохранения лесов), водного права (относительно нарушений водно-почвенного режима), горного права (касательно нанесения вреда горными разработками) и т.п.-Кроме того, земледелие, например, косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законодательства о здравоохранении. Так, за умышленную продажу экологически вредных продуктов питания лица крестьянского двора могут быть привлечены к ответственности.

Земельным правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению, порядок предоставления и изъятия земель; установление и изменение правового режима их использования, кадастровые отношения, их мониторинг, земельные отношения в части разрешения земельных споров и т.п.

Земельно-экологические отношения являются предметом земельного права лишь в той части, которая неизбежно присутствует в сфере экономических отношений пользователей земли и государства":

соблюдение экологической обстановки в ходе землеустройства, хозяйственного использования земли, обеспечение почвенного режима, необходимого для получения урожайности выращиваемых культур, защита земель от эрозионных и иных неблагоприятных процессов и т.п.

Там, где земельные экономические интересы прекращают свое действие, заканчиваются и пределы действия земельно-правовых норм.

Например, в ЗК РФ отсутствуют нормы, устанавливающие запрет на хозяйственную эксплуатацию земель способами, существенно ухудшающими климат региона или вносящими изменение в погодно-климатические условия. Охрану климата предусматривают нормы специального экологического закона, который согласно ЗК РФ, не входит в состав земельного законодательства.

6. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и.расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества требует специального исследования.

Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. 130 ГК РФ), т.е.

объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Данное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участках. Так, при переходе права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям собственности на это строение (при общем домовладении).

При исследовании понятия «недвижимость» объединяющим фактором является то, что земля — «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Земля независимо от того, размещено ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, — это движимое имущество. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является одним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что каждой части недвижимости необходимо придать свой правовой статус на законодательном уровне.

Установление режима хозяйственной эксплуатации земель, их передача в пользование, аренду, владение или продажа в собственность и изъятие происходят в результате специальных землеустроительных действий.

Вместе с изменением режима земельных участков осуществляется перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом. Так, с предоставлением земельного участка фермеру последний переселяется на него, обзаводится хозяйственными и иными постройками, проводит разработку и окультуривание земель.

В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемещаемости землепользования,. Этот институт порождает права и обязанности:

S по взаимоограничению соседского землепользования;

S по ущемлению соседского землепользования в пользу того, кто имеет наивысшую общественную значимость.

• Земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает:

а) дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются на категории по основному целевому назначению: на угодья — по непосредственному целевому назначению; на зоны в зависимости от близости к тем частям земельных участков, которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;

б) экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйствования на земле. Например, освобождаются от платы за земельные участки лица, осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; с предприятий и граждан не взимаются земельный налог и арендная плата на землю, находящуюся в периоде ее сельскохозяйственного освоения.

Природная неоднородность земель определяется различными типами почв. Почва — это особое природное тело. Она образуется на поверхности земли в результате взаимодействия органической и неорганической природы. Важнейшим свойством почвы является плодородие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества — гумуса. Благодаря плодородию почвы являются величайшим природным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как «особое тело» В.В. Докучаев. • Почвы образуются очень медленно. Проходят тысячелетия с момента появления первых организмов на горных породах до полного формирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 0,5—2 см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. В.В. Докучаев назвал почву «зеркалом природы», подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех компонентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятельность человека влияет на образование почв. Минеральная часть почвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходится более 80—90% объема почвы.

Более 100 лет назад В.В. Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В Российской Федерации широтная зональность выражена ярче, чем в других странах мира. Это связано с большой протяженностью России по меридиану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг территории РФ сменяют друг друга: мерзлотно-таежныё, тундровые, глеевые, подзолистые, дерново-подзолистые, серые лесные, черноземы, каштановые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфяно-болотные почвы.

В Российской Федерации на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13% земельного фонда, в том числе пашни— около 8%. Лесами занято 40% территории.

Площадь сельскохозяйственных угодий России — 222 млн га, в том числе: п а ш н и — 132 млн га; сенокосы— 23,5 млн га; пастбища — 64,5 млн га.

• Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличиваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порождает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением располагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользование и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несельскохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельскохозяйственного назначения.

• Земля не может быть перенесена в другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами производства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства (другого имущества).

• При правильном использовании земли ее плодородие не только не ухудшается, а постоянно возрастает.

Земля обладает большей ценностью, чем обычное имущество. Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена таким изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество создает невиданное по своим качествам и ценностям имущество, то и тогда земля будет ценнее его.

• Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в пространстве.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать предмет земельного права следующим образом.

1. Предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.

2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.

3. Земельные отношения — это общественные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного права.

Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.

Земельное право — самостоятельная отрасль права, направленная на регулирование земельных отношений в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенствование и создание эффективного земельного строя в России, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель, надлежащие условия равноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и охраны земельных прав граждан и других пользователей землей.

1.2. Методы правового регулирования земельного права.

Земля как объект правового регулирования Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному объекту.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой. Поэтому земельный учет осуществляется особыми методами земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность. Кадастровый учет особо необходим в свяМетоды правового регулирования земельных отношений зи с устойчивой неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Такое построение земельноправового регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель.

Россия обладает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия земли. Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования.

Государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами.

1.3. Методы правового регулирования При раскрытии сущности земельного права нужно учитывать не только специфику предмета, но и специфику метода. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует отрасль, то метод — как регулирует, т.е. метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет.

Метод — установленный законодательством способ воздействия на поведение и действия физических и юридических лиц, который вправе применять должностное лицо либо орган в определенных ситуациях.

Способ воздействия — это установленное законодательством положение, которое изменяет поведение или действия лиц в сторону ограничения или стимулирования.

Метод регулирования земельных отношений отражает специфику своего воздействия. В условиях формирования рынка земли и рыночных отношений необходимо выявить методы с учетом особенностей режима правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отрасли. Методы правового регулирования обусловлены характеррм регулируемых отношений, для которых подбираются адекватные им приемы и способы правового воздействия.

Структура методов не является точным отражением структуры регулируемых общественных отношений. В отдельных случаях, когда этого требует обстановка, к однородным общественным отношениям могут быть применены различные методы правового регулирования.

Для земельного права характерны два вида методов: императивный и диапозитивный.

Императивный метод правового регулирования земельных отношений. Этот метод правового регулирования выражается в установлении субъектов правоотношений и запретов, не подлежащих исполнению.

Установление обязанностей — это ведущий способ правового регулирования, поскольку он занимает значительный удельный вес в содержании земельно-правовых норм. Это — обязанности соблюдать субординацию органов власти в части регулирования земельных отношений, соблюдать приоритет земель сельскохозяйственного назначения, порядок предварительного согласования места размещения объекта на земельном участке и т.д. Введенная законом обязанность для субъектов земельно-правовых отношений исключает какие-либо отклонения в ее использовании. Например, если нарушается обязанность по целевому использованию земель, то может быть прекращено не только такое использование, но и само право на землю (ст. 44, 45 ЗК РФ).

Установление запретов в земельном праве — это определение границ как возможного, так и должного поведения участников земельных правоотношений.

Границы возможного поведения необходимы для того, чтобы пресечь реализацию интересов субъектов земельных правоотношений в ущерб интересам общества и государства. Так, в ходе осуществления промышленного, химического и иных видов производства пользователи земли неизбежно загрязняют окружающую среду и почву, химическими и бактериальными веществами, поскольку экологически чистое производство — это такая же утопия, как и вечный двигатель. Однако такое загрязнение не должно превышать предельно допустимую концентрацию этих веществ в почве, устанавливаемую земельным законодательством.

Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, которыми субъекты земельных правоотношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда. Например, осуществляя строительство на земельном участке, всякий землепользователь обязан руководствоваться градостроительными стандартами и правилами, согласовывать это строительство с землеустроительными, пожарными, санитарными, природоохранительными и иными органами, осуществляющими государственный контроль за этой сферой хозяйственной деятельности.

Соблюдение правил должного поведения и ненарушение запретов также жестко регламентируются и обеспечиваются действующим земельным законодательством. Например, за самовольное строительство, 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений к которому относятся нарушение строительных норм и несогласование строительства с соответствующими органами, установлена административная ответственность для граждан и юридических лиц (ст. 9.4, 9.5 КоАП РФ).

Императивный метод правового'регулирования земельных отношений исключает юридическое равенство сторон, автономию воль субъектов, предполагая отношения власти и подчинения.

Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений. Диспозитивный метод правового регулирования означает такой способ правового воздействия, при котором субъектам земельных правоотношений предоставляется свобода (собственное усмотрение) в реализации своих целей и задач.

Существует три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий.

Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможностей альтернативного поведения субъекта земельных правоотношений, когда субъект может выбирать способ своего поведения для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государственного органа, облегчают ему выбор того или иного решения. Например, экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель предусматривает выделение средств местного бюджета для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли. Однако вопрос о том, в каких размерах, в какие сроки и кому выделять такие средства, решается местными органами.

Санкционирующий метод выражается в том, чтс решение о реализации своих земельных полномочий субъект земельных правоотношений принимает самостоятельно, но это решение приобретает юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим компетентным органом. Так, материалы предварительного согласования места размещения объекта готовятся заинтересованными "лицами, однако юридически значимыми они становятся лишь после утверждения соответствующими органами местного самоуправления.

Делегирующий метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных правоотношений по тому или иному кругу правомочий. Например, исключительно от воли гражданина — собственника земельного участка зависит передача земельного участка по наследству. Государство вправе вмешаться лишь в случае, если гражданином не было составлено завещание и отсутствуют наследники по закону.

Метод науки земельного права заключается в способе изучения не только системы земельно-правового регулирования, но и самих методов регулирования, способствуя их совершенствованию. Так, изучение земельных ресурсов как объекта экологического права позволило экологизировать методы земельно-правового регулирования введением всеобщей обязанности применять такие способы хозяйственной эксплуатации земель, которые не нарушают экологической обстановки на данной территории.

Наука в своей деятельности применяет общенаучные (диалектический, исторический) методы и специальные методы (сравнительного правоведения, социологических исследований, кибернетический, системный и др.).

Метод земельного права как учебной дисциплины имеет иное целевое назначение, поскольку направлен на усвоение обучаемыми той части знаний, которые необходимы им для будущей специализации или квалификации. Кроме того, метод земельного права как учебной дисциплины использует закономерности психологического восприятия человеческим сознанием получаемой информации. Познание проходит как минимум три этапа — восприятие, усвоение и практическое закрепление, т.е. собственно получение учебного материала из учебников, пособий, от преподавателей; тщательное осмысливание полученного, отбор и систематизация знаний с учетом будущей специальности, практическое закрепление путем применения тех или иных положений земельного законодательства на практике или в учебных занятиях. Исследовательский характер обучения играет вспомогательную роль, поскольку преподавание специально не занимается получением совершенно новых знаний, оно направлено на распространение и внедрение имеющихся.

Особенности методов правового регулирования земельных отношений. Особенности методов правового регулирования в земельном праве на современном этапе его развития диктуются следующими обстоятельствами.

Для правового регулирования определенных, групп земельных отношений, связанных с оборотом земли, применяется заново разработанная система экономического стимулирования и принятия экономико-правовых мер, установленная новым ГК РФ, задачами, стоящими перед государством и обществом в современных условиях.

Период перехода к регулируемым рыночным отношениям характеризуется тем, что главной задачей является перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития разМетоды правового регулирования земельных отношений личных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики при обеспечении рационального использования и охраны Устанавливаются свободы выбора форм хозяйствования. В то же время существует помеха в реализации земельной реформы. Поэтому усиливается императивный метод воздействия на виновных субъектов, которые создают эти препятствия.

В силу этих особенностей в правовом регулировании земельных отношений применяется практически весь спектр вышеназванных методов:

S обязательное требование целевого использования земельных участков;

•S запрещение нарушения почвенного плодородия и ухудшения экологической обстановки;

S меры экономического стимулирования охраны земель;

S санкционирование мелиоративных работ соответствующими государственными органами;

•S хозяйственная свобода на земле и т.д.

Иначе говоря, в правовом регулировании присутствуют как императивный метод установления обязанностей и запретов, так и диспозитивный метод рекомендаций, санкционирования, делегирования субъектам земельных правоотношений определенных прав.

Однако в указанной системе методов неизбежно выделяются те или иные виды и подвиды. Например, в регулировании порядка использования земель преобладает диспозитивный метод, а в регулировании охраны — императивный. В частности, важность земли как места обитания и как источника естественного богатства порождает необходимость принятия специализированных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 10.01.2ООЗ) устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности. Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по направлениям, указанным на с. 27.

Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель (ст. 12).

G3 РФ. 1998. № 29. Ст. 3399; 2003. № 2. Ст. 167.

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия этих земель (ст. 13).

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется при условии соблюдения экологических требований (ст. 21).

В связи с тем, что земля является важнейшим компонентом окружающей среды, необходимо усилить ответственность за правонарушения против земельной безопасности. В частности, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения»1 указывает, что необходимо обеспечить правильное и единообразное применение законодательства, так как высокая степень общественной опасности правонарушений в этой сфере обусловлена тем, что объектом посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а,также гарантированное Конституцией РФ право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42).

В каждом конкретном деле, квалифицируя содеянное, суд должен исходить не только из стоимости и количества потерь, но и учитывать причиненный экологический вред, так называемый вред, нанесенный растительному и животному миру, а также экосистеме в целом.

1.4. Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений Анализ действующего земельного законодательства указывает на следующие закономерности, нашедшие отражение в правовом регулировании и в формировании земельно-правовых методов.

1. Действие объективных законов природы, с которыми необходимо считаться. Подобно тому как металлические предметы подвержены ржавчине, земля подвержена эрозионным процессам, процессам зарастания кустарником, мелколесьем, сорняками. В силу этого в ст. 42 ЗК РФ предусмотрены обязанности по защите земель от вредных процессов «не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий», т.е. существующий объективный закон природы продиктовал законодателю введение указанного требования и заРГ. 1998. № 44.

1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений конодатель не мог просто отмахнуться от потребности учета этого обстоятельства.

2. Действие экономических законов общества, которые диктуют праву свои условия. Например, ведущим мотивом поведения людей является интерес, а чтобы действие этого интереса не пошло вразрез с интересами общества и государства, последнее сформировало систему правил, устраняющих такую коллизию. Если гражданину или организации потребуется построить объект на ценных сельскохозяйственных угодьях, то они могут предпринять любые действия для достижения указанных целей. Поэтому в земельном праве ведущими нормативами являются подразделение всего земельного фонда Российской Федерации на категории земель, установление их целевого назначения, требования охраны в первую очередь сельскохозяйственных угодий (ст. 7, 8 ЗК РФ).