105

• 2006 •№ 4

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ —

ИНСТРУМЕНТ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ТАМОЖЕННЫМИ

УСЛУГАМИ В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ

ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

Александр Викторович САФРОНОВ, адъюнкт Российской таможенной ака демии, Дальневосточное управление АТР является третьим по значимости центром мировой экономической интеграции, который уступает Европе (во главе с Европейским союзом) и Се верной Америке по реализации идеи формирования зон свободной торговли, хотя в регионе разработано несколько программ — по либерализации взаимной торговли товарами, услугами и капиталопотоками в рамках АТЭС (Азиатско Тихоокеанского экономического сотрудничества), АСЕАН (Ассоциации стран Юго Восточной Азии), СЕР (Протокол о торговле услугами в рамках зоны сво бодной торговли) и НАФТА1.

На АТР приходится 60% мирового ВВП, 49% мировой торговли, 40% насе ления, 46% прямых зарубежных инвестиций, и с каждым годом, по прогнозам экспертов, эти показатели будут увеличиваться2. Именно поэтому важен геопо литический и геоэкономический потенциал АТР.

Российская Федерация является уникальной страной: благодаря географи ческому положению считается и европейской, и азиатской державой. В регио нальном плане наиболее близки к странам АТР Дальний Восток и Сибирь.

Россия и страны АТР, прежде всего Северо Восточной Азии, выгодно до полняют друг друга с точки зрения возможностей капиталовложений, развития научно технического потенциала, наличия крупных запасов природных и тру довых ресурсов.

В 2003 г. в Послании Президента стране в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность госу дарственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Тем самым со стороны социально экономической сферы были постав лены задачи реформ: политической (радикальное сокращение функций госу дарственных органов), правовой (необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государ ством) и административной («…за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов»). Эти разнородные задачи были объединены под общим названием «административная реформа», которая формально нача лась с президентского Указа № 824 от 23 июля 2003 г., зафиксировавшего цели политического ограничения числа функций государства и административного изменения структуры органов государственной власти с перераспределением между ними государственных функций. Этот указ ввел в практику российского 106 • 2006 •№ государственного строительства широко использующуюся за рубежом модель «сервисного государства» (в указе впервые были упомянуты «государственные услуги» и подчеркнута необходимость их развития).

В России не существует национальных показателей, по которым можно было бы судить о качестве государственного управления и оценивать успех или провал административного реформирования. Однако в этой сфере существуют многочисленные международные сравнительные исследования. Они показы вают, что по качеству государственного управления Россия уступает многим развивающимся странам и большинству стран Восточной Европы.

Изменение качества государственного управления в России Индикатор 1998 2006 Результат Индекс качества 31,5 30, регулирования (рядом с Пакистаном, (рядом с Китаем, Ухудшился Мирового Банка (GRICS) Нигерией) Вьетнамом) 76-е место 90-е место из Индекс коррупции Ухудшился (рядом с Вьетнамом, (рядом с Индией, Transparency International Венесуэлой) Мозамбиком) 40-е место из 48 Незначительное Индекс непрозрачности Не велся крупнейших стран (рядом улучшение Kurtzman Group с Индонезией, Китаем) по сравнению с 2000 г.

Несмотря на постоянно проявляемую «политическую волю», администра тивная реформа практически не имела успехов не только в решении экономи ческих проблем, но и в собственно административной сфере: качество государ ственного управления за годы административной реформы только ухудшилось.

Сегодня момент существенная роль в административной реформе отводит ся повышению качества государственного управления и созданию системы мо ниторинга показателей этого качества, а также информатизации органов госу дарственной власти и местного самоуправления.

Концепция административного регулирования государственных услуг со стоит в том, чтобы для каждого чиновника четко установить порядок его дей ствий. Это будет первоочередной гарантией прав граждан, поскольку сейчас гражданин или организация не знают, в каком объеме, как и в каком порядке государство должно оказать услугу, или, по крайней мере, помочь им в разреше нии какой то конфликтной ситуации, в реализации конкретного проекта, ко торый осуществить самостоятельно они не в состоянии.

Государственные функции устанавливаются на основе Конституции Рос сийской Федерации. Для каждого государственного органа определён перечень функций, но единого перечня государственных функций не существует. Феде ральная таможенная служба (ФТС) осуществляет свою деятельность в соответ ствии с Таможенным кодексом России, Положением о ФТС, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 (№ 429), Регламентом ФТС, утвержденным приказом ФТС России от 02.12.05 (№ 1130). Руководство ФТС осуществляет Правительство РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 11.05.06 (№ 473).

«Регламент превращается в эффективный инструмент противодействия неэффективности действий органов власти только в том случае, если детально включает в себя весь процесс оказания государственных услуг», — считает на учный руководитель Центра стратегических разработок М. Дмитриев4.

Базисом развития системы управления в РФ на сегодняшний день выступа ет административный регламент (АР)5 предоставления государственных услуг (АРГУ)6 и административный регламент исполнения государственных функ ций (АРГФ)7. В определениях четко прослеживается отличие государственных услуг от государственных функций.

АР (административный регламент) — это набор правил, который устанав ливает стандарты исполнения государственной функции или услуги и предоп ределяет действия чиновников. АР описывает и юридически закрепляет после довательность действий, выполняемых чиновником, процедуры и их стадии, сроки исполнения, варианты и критерии принятия управленческих решений в органах государственной власти8.

АР является инструментом государственных таможенных услуг (ГТУ).

Необходимо принципиально различать АР как государственную функцию или как государственную услугу. Информирование для участника ВЭД будет являться государственной услугой таможенных органов, т.е. законодательно государство возлагает на таможенные органы выполнение услуг по информи рованию участника ВЭД, например, о вновь изданных нормативно правовых актах. Государство законодательно (через принятие АР) определяет функцию таможенных органов по консультированию участников ВЭД в положенный срок и в рамках определённой административной процедуры — последователь ности действий федерального органа исполнительной власти при выполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги (рис. 1).

Как отмечает А.Л. Гапоненко, «…переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно нарождающих ся проблем, характеризуется ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры»9.

Еще одной из тенденций является дополнение системы тотального бюро кратического контроля контролем со стороны потребителей государственных услуг. В то же время контроль «сверху» постепенно замещается самоконтролем, т.е. приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает использоваться ими самими10.

Современная организационно функциональная модель управления госу дарственными таможенными услугами на принципах маркетинга представле на на рис. 2.

АР разрабатывается в разных министерствах и ведомствах: ФМС (Федераль ная миграционная служба), ФСТЗ (Федеральная служба по трудоустройству и за нятости), Роснедвижимость, Росздравнадзор, Россвязьнадзор, Ространснадзор, ФТС (Федеральная таможенная служба) России, МЧС (Министерство по чрез вычайным ситуациям), ФНС (Федеральная налоговая служба), Росохранкульту ра, Роспечать.

В 2006 г. ФТС России в рамках административной реформы получила план график разработки и внедрения АРГУ и АРГФ, всего шесть направлений.

Информирование и консультирование на безвозмездной основе по воп росам таможенного дела участников ВЭД (далее АРИК).

Ведение таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности.

Выдача и аннулирование квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению.

Определение степени достижения целей и за дач Таможенной службы по оказанию госу дарственных таможенных услуг (ГТУ) и опти мальности использования ресурсов Рис. 2. Организационно функциональная модель управления ГТУ.

Ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможен Ведение реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей.

Подготовка для последующего внедрения ФТС России АРГФ, имеющих типовой характер (лицензирование, выдача разрешений, проведение про верок, информирование граждан, приём граждан).

Результатом введения АР государственных услуг станет:

упорядочение отношений между потребителями государственных услуг и органами государственной власти;

ограничение произвола в действиях чиновников;

жесткое регламентирование времени принятия управленческого реше повышение прозрачности взаимодействия бизнеса и власти;

введение четких и понятных процедур принятия решений органами влас ти с участием бизнеса и др.

Первым проектом АР, разработанным ФТС России, является документ, в котором определены условия, нормативная база и административные проце дуры предоставления таможенными органами государственной услуги по ин формированию и консультированию (АРИК), оказываемой участникам ВЭД и физическим лицам, перемещающим товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации. Необходимость его разработки продиктована как общими условиями реформирования системы государствен ного управления, изложенными в концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг.11, так и недостатками, присущими процессу информирования и консультирования по вопросам таможенного дела и иным, входящим в компетенцию таможенных органов. Структурная схема проекта АРИК представлена на рис. 3.

По экспертным оценкам12 перспективы принятия и внедрения проекта АРИК показывают: общими принципами, реализованными в документе, являются созда ние клиенто ориентированной таможенной технологии информирования и кон сультирования, постоянная двусторонняя взаимосвязь таможенной администра ции и бизнес сообществ для совместного выявления проблем в таможенном деле, где предоставляется государственная услуга Проверка уполномоченным должностным лицом категории Устное обращение о предоставлении Регистрация письменного Запрос о предоставлении информации Запрос о предоставлении консультации о правовых Поступление письменного запроса о правовых актах в области таможенного дела актах в области таможенного дела и иным вопросам уполномоченному должностному лицу Фиксирование запроса в Журнале информирования Фиксирование запроса в Журнале консультирования заинтересованных лиц интересующей в назначенное Указание в журнале консультирования заинтересованных лиц по вопросам таможенного дела, сведений о лице, получившем письменный ответ

ИНФОРМИРОВАНИЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ

Экспертные оценки и результаты анкетирования, проведенного в таможен ных органах, среди брокеров, участников ВЭД, дают возможность сделать об щий вывод о том, что предложенные организационные, нормативно правовые и процедурные решения позволят качественно решить проблему предоставле ния государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов. В результате прак тически полностью можно устранить недостатки, перечисленные выше, что не приведет к отрицательным последствиям при условии полномасштабной реа лизации проекта АРИК. Внедрение АР потребует дополнительных решений по вопросам подбора для этих целей наиболее подготовленных кадров и повыше ния квалификации должностных лиц подразделений, занятых в процессе ин формирования и консультирования.

АРИК составлен таким образом, чтобы им могли пользоваться как уполно моченные должностные лица, ответственные за информирование и (или) кон сультирование, так и все лица, заинтересованные в получении государственной таможенной услуги.

Разработка и внедрение АРИК позволят упорядочить процесс информиро вания и консультирования в таможенных органах, повысить качество предо ставляемой информации, улучшить взаимодействие таможенных органов с участниками ВЭД и другими потребителями государственной таможенной ус луги по информированию и консультированию, позитивно изменить имидж таможенных органов России.

1 Костюнина Г.М. Азиатско Тихоокеанская экономическая интеграция. М.: Моск. гос. ин т меж дунар. отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2002.

2 Шреплер Х. А. Международные экономические организации: справ. М., 1999. С. 300—301.

3 www.elrussia.ru 4 www.csr.ru (официальный сайт Центра стратегических разработок (ЦСР). Миссия ЦСМ: содей ствие успешному развитию страны путем экспертной и нормативно правовой поддержки про водимых реформ в экономике и социальной сфере).

5 Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 (№ 679).

6 АРГУ — нормативно правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документальной информа ции (документа) в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством РФ.

7 АРГФ — нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изме нение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.

8 Литовченко С., Дмитриев М. Административный регламент глазами бизнеса // Вестн. ассоци ации менеджеров. 2004. № 6/7 (65—66).

9 Общий и специальный менеджмент: учебник / ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. М.: Изд во РАГС, 2000. 568 с.

10 Там же.

11 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 (№ 1789 р) «Концепция административной ре формы в Российской Федерации в 2006—2008 годах».

12 Анкетирование проходило в рамках подготовки АР ФТС по исполнению государственной фун кции по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным, входящим в компетенцию таможенных органов (март—ап рель 2006 г.).

SUMMARY: The article by an office worker of the Russian Custom House Academy Alexander Safronov “Administrative regulations — the basic instrument of managing state custom services” analyzes administrative reform in Russia in Custom House.

The author explains such notions as “custom services” and “administrative regulations”, and also shows the mechanism of its interaction.