«ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ Москва 2010 1 Настоящая книга издана в рамках реализации проекта с использованием средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента ...»

Игорь Борисов

ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ

Москва

2010

1

Настоящая книга издана в рамках реализации проекта с использованием

средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в

соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от

14 апреля 2008 года № 192-рп.

Игорь Борисов. Электоральный суверенитет. – М.: РОИИП, 2010.

Предисловие – доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации В.И. Лысенко Рецензенты:

Веденеев Ю.А. – доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Заславский С.Е. – доктор юридических наук Изучая различные модели организации участия населения в управлении делами государства, приходишь к выводу, что в современном мире не существует «идеальной» избирательной системы, которая является эталоном политической устройства демократического общества. Каждое государство, выражая волю своего народа, выбирает избирательную систему с учетом своих национальных особенностей. По сути – реализуя свое право на государственный электоральный суверенитет. Гамма современных избирательных систем настолько разнообразна и многогранна, что дать объективную и справедливую оценку конкретной модели избирательной системы может только один беспристрастный арбитр – национальный избиратель.

© И.Б.Борисов,

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие …………………………………………………… Введение …………………………………………………………… Демократический транзит и транзит демократии.…………… Перезагрузка понимания …………………………………………… Международные электоральные обязательства …………………..

Выбор избирательной системы …………………………………….

Модели избирательных систем……………………………………..

Российский государственный суверенитет в избирательном процессе Заключение …………………………………………………………..

Приложение:

Перечень основных международных документов по организации демократических выборов

ПРЕДИСЛОВИЕ

Представленная на взыскательный суд читателя работа под, казалось бы, сухим научным названием «Электоральный суверенитет» на деле является своевременным и аргументированным трактатом-размышлением пытливого и серьезного исследователя на ставшую актуальной в последнее время дилемму соотношения национального и международного начал в построении модели выборов и связанных с ними вопросов - международного наблюдения, справедливого разрешения проблем и противоречий в этой области, которые проявляются в явных и скрытых схватках на международной арене за новый (в дополнение к правам и свободам человека) «бастион» – электоральный суверенитет государства.

Автор, вовлеченный в реальный и бурный процесс осмысления и практической работы, как на национальном, так и на международном электоральном поле, впервые в таком объеме исследует проблематику электорального суверенитета и его практического воплощения. Живое течение процесса «демократического транзита» и вращение карусели «бархатных революций», попытки со стороны отдельных субъектов международного права под флагом сохранения якобы существующего «золотого стандарта» демократии применять «двойные стандарты» и поднимать «электоральные бунты» в качестве средств укрощения некоторых строптивых, по их мнению, государств новой демократической волны, дают автору бесценный материал для анализа, размышлений, оценок, выводов и предложений.

Следует всемерно поддержать автора в его стремлении привлечь внимание к тому, что посягательство на электоральный суверенитет, в основе которого лежит принадлежащая народу вся полнота государственной власти, особо зримо проявляющаяся в ходе выборов, сродни покушению на национальный суверенитет. Ослабление электорального суверенитета с неизбежностью приводит к ущемлению, пренебрежению, подавлению и национального суверенитета, праву народа самостоятельно распоряжаться своей судьбой и выбором путей развития.

Россия, как федеративное многонациональное правовое государство, демократически развивает свою избирательную систему, обеспечивая и защищая избирательные права и свободы всех своих граждан и участников выборов, и в то же время предельно открыта для международного наблюдения не только за своими национальными, но и региональными и муниципальными выборами и на этой основе достойно участвует в развитии общепризнанных принципов и норм международного права. Укрепляя свою избирательную систему, реализуя присущий ей демократический потенциал, повышая степень доверия избирателей к результатам выборов, развивая техническую и технологическую оснащенность избирательного процесса как неотъемлемого компонента демократической избирательной системы XXI века, России, тем самым, укрепляет свой национальный электоральный суверенитет, занимает достойное место в ряду демократических государств.

Россия является активным участником ключевых международных организаций, внося свой достойный конструктивный вклад в становление и развитие системы международных электоральных стандартов, идет ли речь об ООН, ОБСЕ, Совете Европы, Содружестве Независимых Государств, Шанхайской Организации Сотрудничества, или о специализированных международных организациях. Автор верно отмечает генеральный курс российского государства в этой области как один из компонентов устойчивого национального и в то же время динамичного международного развития при сохранении национальной самобытности каждого государства.

В книге использован обширный и ценный материал из практики работы ряда международных организаций по проведению международного наблюдения за выборами, критически и в то же время предельно конструктивно разрабатываются и предлагаются пути по его гармонизации – в интересах устойчивого демократического развития – национального и международного компонентов развития избирательного процесса, недопущению однобокого, искривленного, искаженного, предвзятого взгляда на становление электорального суверенитета молодых государств. В этом отношении одним из направлений может стать авторский взгляд на развитие международных избирательных стандартов. Автор, правда, предпочитает, при этом использовать несколько иное словосочетание – международных электоральных стандартов, которые могли бы быть настолько конкретными и объемлющими, не допускающими множественного понимания и применения или же какого бы то ни было усмотрения при их реализации, что низвели бы на нет попытки некоторых влиятельных международных политических групп использовать международное право, являющееся по своей природе правом международного общения, общежития, добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества, в качестве инструмента неправомерного давления на государства, вмешательства в их внутренние электоральные дела.

Конечно, каждая страна имеет ту избирательную систему, которая наиболее полно и эффективно отражает интересы всех избирателей и в то же международными избирательными стандартами по проведению демократических выборов, нацеленными на содействие в деле обеспечения равных и справедливых условий для всех участников выборов. Идеальной, в том числе единой избирательной системы, как справедливо отмечает автор, не существует и в этом смысле, конечно, не может быть унифицированной или шаблонной избирательной системы для всех стран. Каждое государство имеет право на индивидуальную национальную избирательную систему и в многообразии демократических национальных избирательных систем проявляется гармоничность современного международного сообщества, его демократическая природа. Демократическая буква и дух системы национальных выборов, реальная реализация и защита избирательных прав и свобод всех участников выборов – это, одновременно, и залог устойчивого международного развития. Таковыми являются современная российская демократического развития современной цивилизации.

Российская избирательная система не направлена против каких-то справедливые условия для всех участников выборов и в этом проявляется избирательной системы в интересах только одной из политических сил, как показывает электоральная практика ряда стран «транзитеров», облаченных в одежды «бархатных» революций, – тупиковый путь национального развития, признак внутреннего саморазрушения национального электорального суверенитета.

Общедемократический электоральный суверенитет и демократические взаимозависимость – это один из новых цивилизационных вызовов современности. Попытка найти правильные ответы на эти вызовы – одна из отличительных черт предлагаемой вниманию читателя книги, книги, которую обязательно нужно прочесть и вместе с автором сделать новый шаг по пути электорального развития новой единой России, современного демократического международного сообщества наций и народов, каждый из которых имеет право на национальный и электоральный суверенитет, наиболее полно реализуемый в условиях взаимовыгодного международного сотрудничества.

ВВЕДЕНИЕ

В 2009 г. в свет вышла книга «Избирательное законодательство и выборы в современном мире»1, которая сразу заинтересовала специалистов в области политических прав и свобод, ученых-международников и правозащитников, конституционалистов и дипломатов. Издание достаточно объемное и содержит сравнительный анализ избирательных систем государств, сведенных в многочисленные таблицы.

Книга получила высокие оценки тех, кому по роду деятельности приходится вплотную заниматься международным публичным правом.

«Хотелось бы отметить своевременность и важность данной публикации, которая, несомненно, станет значительным подспорьем в нашей общей международной работе», - указывает в своем отзыве на книгу Заместитель Министра иностранных дел Российской Федерации А.В.Грушко.

Издание содержит информацию, при анализе которой невольно приходишь к выводу, что в мире не существует «идеальной» избирательной системы, являющейся эталоном политической устройства демократического общества. Каждое государство, выражая волю своего народа, выбирает исторических, экономических, социальных, культурных и др. По сути, реализуя свое право на государственный электоральный суверенитет.

Тезис об исключительном праве государств на установления своей национальной политической и избирательной системы с трудом, но все же начинает восприниматься нашими зарубежными партнерами. Еще в году в ходе встречи Совета министров Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Бухаресте Российская делегация обратилась к Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ с предложением всецело проанализировать избирательное Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Авторы научноиздательского проекта: Лысенко В.И., Головин А.Г. Под общей редакцией Чурова В.Е. – М.: МедиаПресс, 2009. – 528 с.

законодательство государств-участников ОБСЕ с целью разработки общих стандартов, на основе которых можно было бы повысить качество проведения демократических выборов. И только спустя 8 лет, уже после выхода упомянутой книги и ее презентации на различных международных площадках, БДИПЧ решило вернуться к российскому предложению о проведении анализа избирательного законодательства государств-участников ОБСЕ. Что может свидетельствовать о начале нового этапа в работе этой авторитетной организации, связанном с отказом от конъюнктурной политизированности в оценках избирательных процессов.

Суверенитет государства в вопросах организации и проведения выборов – электоральный суверенитет – не означает, что государство обладает всей полнотой и свободой правоусмотрения при организации «делегируют» ряд полномочий международным или наднациональным органам для оптимизации и унификации своей деятельности в различных сферах, в том числе и по отдельным вопросам реализации избирательных прав граждан. Указанное «делегирование», как правило, закрепляется в международных актах2 и становится общепризнанным. Однако процессы, характеризуются противоречивостью и двойственностью тенденций. И что делать, когда той или иной международной организацией расширительно толкуются свои права и присваиваются полномочия, которыми ее не наделяли участники международных соглашений?

В настоящем издании предпринята попытка ответить на этот и ряд других вопросов по проблемам международного и иностранного участия в электоральных процедурах суверенных государств, а также по пределам правомочий государств по закреплению и реализации своего электорального См., например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.), Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.), Хартия европейской безопасности (Стамбул, 19 ноября 1999 г.) и др.

суверенитета. Автор не претендует на истину в последней инстанции, а приглашает к диалогу по обозначенной проблеме в интересах дальнейшего международного сотрудничества в вопросах развития демократии и сохранения устойчивого мира.

Издание рассчитано на широкий круг читателей, которым приходится сталкиваться с электоральными процедурами в силу своей профессии, увлечений или в качестве думающего избирателя, получающего информацию о выборах в том или ином государстве, чтобы попытаться разобраться в нюансах политических процессов и понять истинную природу общественных правоотношений в современном социуме.

Автор благодарен за помощь и предоставленные материалы, использованные в подготовке настоящего издания, Российскому общественному институту избирательного права, осуществляющему большую работу по анализу современных электоральных процессов, а также докторам юридических наук С.Е. Заславскому и В.И. Лысенко.

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ТРАНЗИТ И ТРАНЗИТ ДЕМОКРАТИИ

Ни один позитивный общественный процесс не обходится без побочных явлений, сопутствующих на любом направлении развития политическая сфера деятельности. Процессы формирования институтов демократии, участия населения в управлении делами государства также не являются исключением.

Процесс «демократического транзита», начавшийся в России на рубеже 1980-х - 1990-х годов, завершил свой первый этап и демократические институты в целом сформированы и стабилизированы, хотя их качество еще и остается «весьма далеко от идеала»3. Изменения в нашем обществе, народом, его политическими и финансовыми элитами. Но со временем у этого процесса появился опасный двойник - «транзит демократии».

Транзит демократии и демократический транзит – понятия отнюдь не равнозначные. Если под понятием «демократический транзит» принято понимать процесс перехода государственно-политической системы страны от менее совершенной в демократическом отношении к более совершенной и развитой форме демократии. То под «транзитом демократии» понимается государствам свои политические порядки и поставить государство в определенную зависимость, ограничив государственный суверенитет помимо воли народа и законодательно установленных процедур. Масштабность и безапелляционность действий, не учитывающих национальных интересов и особенностей развития наций в ходе предпринимаемых попыток «переноса демократии» на чужую землю породило новое название этого явления – «бархатные революции», усилия по организации которых предпринимались, пожалуй, во всех постсоциалистических государствах.

Медведев Д.А. Россия, вперед! // www.kremlin.ru, 9 сентября 2009 г.

Череда «цветных революций», произошедших на рубеже тысячелетий в соседних с Россией странах, ставит на повестку дня интеллектуальных дискуссий вопрос о закономерностях развития государств бывшего «лагеря социализма» через призму «демократического транзита» и возможных форм и методов его «переноса» в независимые государства.

построении демократического общества является благородной целью любой международной и иностранной организации, деятельность которой связана с реализацией и защитой политических прав и свобод. Консенсуально принятые и действующие международные акты не дают никому право вмешиваться во внутриполитическую деятельность государства4. При этом необходимо оговорить, что государства, выражая свой суверенитет и свою национальным органам. Такая тенденция наблюдается при передачи государственных функций в этой сфере наднациональным органам, например, в Европейском Союзе, в котором организуются выборы в соответствующую легислатуру – Европейский парламент.

Договор об учреждении Европейского Сообщества, подписанный в 1957 году и действующий со значительными изменениями до сих пор, содержит ряд норм, которые определяют основы выборов в Европейский Парламент: «Европейский Парламент должен разработать предложения о проведении выборов на началах всеобщего и прямого избирательного права в соответствии с единообразными процедурами во всех государствахучастниках либо в соответствии с принципами, общими для всех государствучастников Союза»5. Из двух предусмотренных договором форм – единообразных процедур и общих принципов – используется последняя.

Европейский Парламент неоднократно предлагал унифицировать процедуру выборов, но предложения не находили поддержки у большинства депутатов.

Мы не берем во внимание те исключительные случаи вмешательства международных организаций для осуществления действий превентивного или принудительного характера с целью предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии (Устав Организации Объединенных Наций).

Лафитский В.И. Выборы в Европейский Парламент. – М.: РЦОИТ, 2005. с.10.

В итоге, в настоящее время в тексте Акта о выборах депутатов Европейского парламента содержаться только общие принципы организации выборов, а избирательный процесс «регулируется в каждом из государств-участников нормами его национального законодательства»6.

Каждое государство достаточно рьяно защищает свои национальные интересы и не предусматривает участие наднациональных органов в своих внутриполитических делах, о чем ярко свидетельствует и провал в принятии Евроконституции, и последующие определенные трудности в продвижении Лиссабонского договора, последняя необходимая подпись под которым была поставлена президентом Чехии только в ноябре 2009 г.

Евродепутаты, озабоченные недостаточным вниманием избирателей к выборам в Европейский Парламент и постоянно падающей явки, согласились о согласованных действиях по привлечению населения к голосованию. Еще в ноябре 2008 года вице-президент Европарламента по вопросам информации и коммуникациям, испанский консерватор Алейо Видал-Квадрас представил Комитету по Бюджету в Брюсселе проект проведения гражданской кампании по «стимулированию граждан голосовать». Тендер Европарламента выиграла немецкая компания «Scholz & Friends» из земли Баден-Вюттемберг, которая получила 15.4 миллиона евро на организацию и проведение этой кампании среди 375 миллионов избирателей. Однако даже такие затраты не смогли сломать тенденцию постоянного падения явки избирателей на выборах в Европарламент:

Лафитский В.И. Выборы в Европейский Парламент. – М.: РЦОИТ, 2005. с.11.

Лафитский В.И. Выборы в Европейский Парламент. – М.: РЦОИТ, 2005. – 160 с.

Довольно трепетное отношение государств к своему суверенитету, в том числе и электоральному, можно продемонстрировать еще на одном конкретном примере. Сегодня судебный орган Европейского Союза высшей инстанции – Суд Европейских сообществ - и Институт Европейского омбудсмена занимаются жалобами только на деятельность какого-либо института или органа ЕС, не вмешиваясь в национальные процессы. Поэтому говорить об универсализации избирательных процессах в Европейском Союзе и выработки четких избирательных стандартов сегодня не приходится. Попытки унифицировать организацию и проведение выборов в Европарламент так и остаются на уровне предложений, а каждое из государств Евросоюза проводит выборы в коллегиальный наднациональный орган по собственным правилам.

В конце прошлого века основное направление демократического транзита было устремлено «на восток», в чем искренне нуждались государства, скинувшие с себя почти вековой гнет тоталитарных режимов.

Но в отсутствии четко определенных параметров «демократизации» и этапов постепенного развития процедур участия населения в управлении делами государством демократический транзит начал приобретать формы, далекие от подлинной демократии, фактически став инструментом в руках определенных «групп политического участия».

Экспертное международное сообщество заговорило о «бархатных революциях», ставших неотъемлемым атрибутом демократического транзита в современных условиях. Действиями отдельных лиц под прикрытием демократических лозунгов искажался весь смысл «демократического транзита», который превращался в транзит чуждых обществу на текущем этапе своего развития правил организации социума, моделей управления, ценностей и приоритетов. Подобная насильственная, а не естественно – эволюционная демократизация могла проходить только революционным путем. Апогеем всего процесса, юридически закрепляющим результаты преподносимые обществу как позитивное явление.

Говорили о «бархатных революциях» и в классическом понимании термина «революция» – свержение государственной власти с глубокими изменениями в ее структуре и функциях, о ленинском толковании этого явления, связывая его с борьбой классов и переходом от одной общественно-экономической формации к другой8.

Некоторые исследователи ставили «бархатные революции» в один ряд с народными волнениями (акции массового неповиновения), начиная с мятежа в Венгрии в 1956 г., подавленного советскими войсками, «Пражской весны» 1968 г. и даже студенческого мятежа во Франции в 1968 г., приведшему к ряду социальных уступок со стороны правительства де Голля и вошедшего в учебники истории как «Красный мятеж»9. Другие общественным сознанием» в узко корпоративных целях, связанных с попыткой навести новый мировой порядок.

Рассматривая «бархатную революцию» как о социально-политическое явление, можно выделить несколько отличительных признаков, выделяющих их из череды современных народных волнений, бунтов и государственных переворотов.

Во-первых, «бархатные революции» внешне носят ненасильственный характер, проходят относительно тихо, практически без выстрелов, взрывов и крови.

«Переход государственной власти из рук одного в руки другого класса есть первый, главный, основной признак революции…» (В.И.Ленин) См., например, Кара-Мурза С.Г. Революции на экспорт. – М.: Алгоритм, Эксмо. 2006.

Например, по официальным данным жертвами «бархатной революции»

в Белграде в 2000 г. стали два человека и три десятка получили ранения. При используются принципы ненасилия, начиная от названия («бархатная», «каштановая», «революция роз») и заканчивая символикой, имиджем и т.д. Но ненасильственность «бархатных революций» – это только внешнее впечатление. Насилие приобретает более изощренные, латентные формы и действует на подсознательном уровне. Только в Украине осенью 2004 г. в ходе выборов точечные силовые действия применялись систематически и повсеместно, а средства массовой информации их тиражировали на всю республику. 23 сентября ночью совершено нападение на Русский культурный центр. 23 октября группа неизвестных забросала здание ЦИК Украины камнями и дымовыми шашками. Сторонники В.Ющенко периодически «перехватывали» машины с документами и «изымали» важные материалы.

После второго тура были блокированы правительственные здания и здание Верховного Суда в Киеве. Палаточный лагерь на Майдане походил на оперативное «силовое» подразделение, готовое в любую минуту вступить в бой. Революционная молодежная организация «Пора» обнародовала свое заявление, в котором говорилось, что они «накажут всех, кто их мучил эти недели на Крещатике и площади Незалежности»11. Насилие перешло в другую плоскость, основываясь на генетическом страхе, страхе «перед смутами и восстаниями, гражданскими войнами и репрессиями»12.

Во-вторых, в результате «бархатных революций» не происходит смены ни только общественно-экономической формации, но и общественнополитической системы как таковой, а движущей силой «масс» выступает эмоциональный порыв.

Одним из заказчиков и активным участником «бархатных революций»

выступает оппозиция (контрэлита), не допущенная во власть и не имеющая Шайхутдинов Р. Со-общение. № 1. 2005.

Богланов В. Апофеоз незалежности.// Политический журнал. № 48. 2004.

Шайхутдинов Р. Со-общение. № 1. 2005.

возможности прийти к власти легитимным путем. Внутренний источник современной революции, - пишет А.Чадаев, - это контрэлита: активная, голодная до власти прослойка тех, кто остался за бортом в результате клановой борьбы13. Современная история подтверждает этот тезис: в результате «бархатных революций» к власти приходит элита, обделенная властью: Виктор Ющенко (экс-председатель правления Национального банка Украины, экс-премьер-министр Украины), Михаил Саакашвили (экс-министр юстиции Грузии).

События последних лет показывают, что народ, участвующий в «бархатных революциях», поднимается на «баррикады» под властью слов, а не по идеологическим соображениям или политическим убеждениям. В этих революциях отсутствует плановость и нет единого объединительного стержня. Движущая сила – эмоции и отрицание («мы – не быдло»). По сути, это хорошо срежиссированный политический спектакль, в качестве «фальсификации» выборов властью. Уже последующие действия спектакля разворачивается на площади. Так было в Югославии, Грузии и Украине.

Современные технологии манипуляции сознанием способны разрушить в человеке знание, полученное от реального исторического опыта, заменить Постсоветское сознание в отсутствии национальных идеологий оказалось практически беззащитно против манипуляций общественным мнением.

Молодые государства «переходного периода», еще не отошедшие от слома старого государственного строя, имеют крайне неустойчивую систему институтов и норм, что позволяет проводить над суверенным народом любые эксперименты.

В третьих, квазизаконность. Механизмы достижения поставленной цели, используемые в период «бархатных революций», не являются Чадаев А.В. Оранжевая осень.// Со-общение. №1. 2005.

Дебор Ги. Общество спектакля. – М.: ЛОГОС. 2000.

законодательству и конституции государства. По определению демократия должна основываться на законе. По закону любого цивилизованного свободных выборов. Процедура проведения выборов устанавливается президентских выборов (переголосование второго тура). Несмотря на это, новая «оранжевая» власть въезжает на трон на волне беззакония.

Большинство нарушений, которые легли в основу решения Судебной палаты по гражданским делам Верховного Суда Украины об отмене второго тура выборов 21 ноября, имели место и при голосовании 26 декабря:

допускались нарушения при составлении и уточнении списков избирателей, нарушение порядка и правил агитации, участие в агитации органов исполнительной власти и местного самоуправления, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования за пределами помещения для голосования. При этом до сих пор вызывает сомнения законность решения Верховного Суда Украины от 3 декабря 2004 г. по отмене результатов доказательства, на которых основаны выводы суда, а также на конкретные обстоятельства, установленные судом15. Юристы, аналитики и политологи единодушно склоняются к тому, что суд принял решение, опираясь на «политическую целесообразность», а не на нормы закона. Что фактически подрывает авторитет демократии, как законной системы управления государством.

В этот самый момент на «оранжевой» сцене должен появиться главный участник «бархатных революций», который должен успешно завершить «транзит демократии» и объявить победителя.

Подробнее о правовых коллизиях «оранжевой» революции в Украине см., например, Мирзоев С.Б. Гибель права: легитимность в «оранжевых революциях».- М.: Европа. 2006. или Борисов И.Б. Оранжевая миссия, или наблюдение за наблюдателями // Журнал о выборах. № 1. 2005, С.43.

Еще не успели высохнуть чернила на протоколах участковых комиссий с результатами голосования 26 декабря в Украине, Верховный Суд Украины еще принимал к производству жалобу В. Януковича на массовые нарушения избирательных прав, а Председатель ОБСЕ Соломон Паси 2 января уже поздравил украинский народ с окончанием переголосования второго тура и достижением окончательных официальных результатов выборов Президента международных наблюдателей во главе с ОБСЕ, в которой содержится определение прошедшего в Украине переголосования второго тура выборов Президента как более транспарентных и более сбалансированных по сравнению с предыдущим туром».

В четвертых, и это является основным признаком «бархатных революций», без которого они не были бы «бархатными», а представляли собой что-то другое из серии народных восстаний (народный бунт, мятеж, неконституционный захват власти, революция в классическом понимании этого слова). Определяющий признак «бархатных революций» заключается в том, что системообразующую роль в них играет внешняя помощь, якобы направляемая на «поддержку демократий». «Бархатные революции», как показывает практика, инспирируются, подогреваются и оплачиваются извне.

И как следствие этой помощи, в результате «бархатных революций»

изменяется направление внешнеполитического курса (в сторону «донора»), а политико-социальная обстановка в государстве, в лучшем случае, остается на прежнем уровне, но обычно – ухудшается16.

трансформировался в «легитимную» помощь в осуществление смены власти По данным Интернет-издания zadonbass.org «розовая» революция не снизила темпов исхода грузинского населения из страны в поисках средств выживания. Более того, количество желающих покинуть страну возросло. Рождаемость сократилась в три раза по сравнению с 1990 г., а смертность возросла в 3, 2 раза.

Численность населения Грузии сократилась с 5,40 млн. в 1989 г. до 3,09 в 2003 г. (П.Георгадзе. Во что превратилась Грузия после «розовой» революции. // www.zadonbass.org. 27.01.2005 г.) общепризнанных международных принципов и норм, прежде всего, невмешательства в политические дела суверенных государств.

Помощь подобным революциям из-за рубежа обычно идет в различных легитимация достижений революции).

В Югославию деньги шли по различным каналам: через Институт демократий (США), фонд Поддержки демократий в Восточной Европе (SEED). Только в Сербию поступило через SEED 15,3 млн. долларов в г., 24,3 млн. – в 1999 г., 55 млн. – в 2000 г.17 Национальный демократический институт (NDI) и Международный республиканский институт (IRI) с 1997 г.

по 2000 г. провели в Югославии колоссальную работу по подготовке активистов и лидеров оппозиции по вопросам «предвыборной стратегии и умению привлекать широкое внимание»18, в том числе и организации «Отпор», сыгравшей решающую роль в югославской «революции». В ходе «оранжевой революции» в Украине активную роль учителя и вдохновителя масс взял на себя «Freedom House» («Дом свободы»), возглавляемый бывшим главой ЦРУ Джеймсом Вулси и финансируемый Джорджем Соросом19. И настоящая работа в этом направлении только начинается. В марте 2005 г.

конгрессмены Том Лантос и Фрэнк Вульф внесли на рассмотрение законопроект «О поддержке демократии»20. Закон предполагает назначение безопасности и все посольства США в странах, где «демократия находится под гнетом диктатуры». Ассигнования на эту работу предлагаются в сумме 180 млн. долларов в 2006 г. и 230 млн. – в 2007 г.

различные представительства международных организаций и фонды, Кара-Мурза С.Г. Революции на экспорт. – М.: Алгоритм, Эксмо. 2006. С.200.

Там же. С.214.

Мамаев Ш. Бархатные интервенции.// Политический журнал. № 16. 2005.

которые осуществляют деятельность «по развитию демократии», не скрывая источники своего финансирования.

Если оказание финансовой и консультативной помощи организаторам выборов со стороны западных держав процесс относительно явный и понятный, то легитимация21 результатов выборов еще требует глубокого научного анализа и осмысления. Выводы той или иной организации по результатам выборов де-факто могут порождать правовые последствия, в том числе и санкции, для государства или его должностных лиц. Так положительные оценки выборов в Украине и Грузии со стороны ОБСЕ открывали возможность для государств интегрироваться в Европейские структуры. И наоборот, отрицательные оценки выборов в Республики Беларусь, приостановили развитие евроинтеграции для этого государства и даже ограничили пребывание ряда должностных Беларуси лиц на территории Евросоюза.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью в любом цивилизованном государстве. Оценка соблюдения прав и свобод не может быть прерогативой одного или нескольких иностранных государств, ориентированных на достижение главной своей цели – создание наилучших условий для граждан своего государства. Модель организации политической системы одного государства, созданной для наилучшего блага своих граждан, никогда без определенной трансформации и модификации не подойдет для другого государства.

демократии используют понятие «демократический транзит», которое не предполагает обязательный переход к демократии, соответствующей демократии «родоначальнику», а указывает на тот факт, что демократизация В рамках настоящей работы под «легитимацией выборов» (лат. legitimatio – узаконение) понимается признание соответствия избирательных норм и процедур международным избирательным стандартам, общепризнанным принципам и нормам, международным обязательствам государства. В отличие от понятия «легализация» (лат. legalis – законный, юридический), требующего определенного процесса придания законного характера какому-либо факту (что уполномочен осуществлять на внутригосударственных выборах только национальный орган), «легитимация» основывается лишь на подтверждении законности какого-либо института, хотя обычно и употребляется при подтверждении права (правосубъектности).

национальных особенностей каждого суверенного государства. Поэтому собственно демократизация является процессом появления демократических институтов и практик и консолидации идей демократии как возможный итог всего «демократического транзита».

Процесс демократизации сегодня трактуется не как унификация политической карты мира, а как диверсификация демократии, расширение разнообразия демократических вариантов развития суверенных государств.

При такой трактовке «демократизации» демократический транзит приводят к возникновению множества несхожих форм общественного устройства, которые могут быть объединены лишь внешними, в известной степени формальными, процедурными атрибутами избирательного процесса. К своеобразные итоги «глобальной демократизации», пришел к выводу, что по мере усвоения формальных демократических институтов все большим числом разнородных обществ «сама демократия становится все более демократических процедур (в том числе избирательных), которые можно было бы распространить на все государства мира.

S.Huntington. Democracy for the Long Haul / Journal of Democracy. Vol.7, #2, 1996. P.

ПЕРЕЗАГРУЗКА ПОНИМАНИЯ

В череде последних событий, связанных с преодолением последствий мирового финансового кризиса, прошло практически незамеченным одно важное событие, которое изменило существующую тональность в международных отношениях и предопределило на ближайшие годы приоритеты в широком спектре международных принципов сосуществования цивилизованных наций. Конечно, говорить о том, что снята напряженность во всех проблемных точках этой сферы, априори имеющих место в любой сложной конструкции такой, как современные международные правоотношения, наверно, еще достаточно рано, но прогресс в поиске путей продвижения в этом направлении достигнут значительный.

Начало XXI века ознаменовалось острой полемикой, обусловленной, по мнению ряда специалистов, кризисом международных правоотношений, который был порожден «атаками» на государственный суверенитет, заложенный в основу Вестфальской системы. В пылу научных и политических дискуссий все чаще звучали утверждения о том, что в современном мире понятие суверенитета государства является устаревшим, что набирающий силу процесс глобализации приводит к размыванию суверенитета как цельной политико-правовой категории, а в перспективе и к его утрате как правового состояния, формы существования государственного организма.

Столь категоричный подход вызывал и вызывает справедливые возражения представителей юридической науки. Так, Валерий Зорькин в своей статье «Апология Вестфальской системы» отмечал: «Несмотря на глубокие и многочисленные изменения, происходящие в мире в последние полтора десятилетия, государственный суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств. …Сегодня объем суверенитета демократических правовых государств существенно ограничен внутренними и внешними факторами, а также правовыми нормами. Однако положения, закрепленные вестфальскими мирными договорами, остаются незыблемыми, в том числе и в Российской Федерации: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства, независимость в международном общении, обеспечение целостности и неприкосновенности территории»23.

основывалось на противопоставлении международных принципов и норм внутреннего права. Права человека и права нации на самоопределение государственного суверенитета и территориальной целостности. При этом эффективное управление в условиях глобализации.

безосновательной. В современном мире неспособность государства к решению проблем, возникающих на ее территории, нередко оборачивается проблемами у государств-соседей. В условиях глобализации многократно усилились скорость и масштабы распространения таких проблем, как неконтролируемая миграция, безработица, инфекционные заболевания, рост экстремизма и ксенофобии. Неэффективность государственного управления, слабость государственных институтов, а подчас и проводимая ими безответственная политика нередко выводит подобные проблемы на международный уровень и требует международного вмешательства.

Организация Объединенных Наций после начала войны в Косово без санкции Совета безопасности ООН находилась в неопределенности между жесткой вестфальской интерпретацией государственного суверенитета, с одной стороны, и возрастающим влиянием международного гуманитарного права и прав человека, с другой.

Между тем, в последние годы отдельными государствами либо группами государств в одностороннем порядке, в нарушение норм Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы // Россия в глобальной политике. N 3. 2004.

международного права и в обход международных организаций принимались решения о наведении «демократического порядка» силой оружия в интересах обеспечения прав и свобод отдельных категорий граждан, проживающих в этих государствах либо в целях устранения угроз глобальной безопасности.

Защита прав мирных жителей – представителей определенных этнических общностей в Югославии обернулась бомбардировками НАТО Белграда с жертвами среди мирного населения, а в дальнейшем – фактическим расчленением страны. В ходе установления «демократического режима» в Ираке в 2003 г. военное вторжение войск США и стран-союзников с целью свержения режима Саддама Хусейна было осуществлено под предлогом наличия в стране оружия массового поражения, которое, кстати сказать, так и не было найдено. Правовую ущербность подобных силовых действий понимали все, включая их инициаторов, но изменить подобную практику либо не могли либо не хотели.

Конец XX века и первое десятилетие века XXI прошло в поисках грани между правом государства на суверенитет и правом иных государств на обеспечение коллективной безопасности, общепризнанными правами и свободами человека и требованиями, устанавливаемыми государством в отношении своих граждан, верховенством, независимостью и самостоятельностью государственной власти на своей территории и его обязательствами по отношению к мировому сообществу. В этих условиях представления о праве суверенного государства самому определять модель политического представительства также подверглись пересмотру. Некоторые международные организации считают своим неотъемлемым правом активно участвовать во внутригосударственных политических процессах, оценивая легитимность формирования национальных органов государственной власти, настаивая на принятии суверенным государством определенных решений, в том числе в вопросах его политического устройства. Страны постсоветского пространства, на которых и был направлен этот механизм, выполняли практически все рекомендации «старших партнеров», брали на себя, подчас в отсутствие необходимых социально-экономических условий, целые пакеты обязательств по обеспечению политических прав и свобод своих граждан, приводили в соответствие с ними свои нормативные правовые акты, во многом превзойдя в этом своих западных коллег. Но каждый раз оставались в роли «обучаемых».

К сожалению, нельзя построить здание без фундамента, даже если над его проектом будут работать лучшие архитекторы мира. Нельзя говорить о экономического развития. Демократия становится массовой, когда массовым становиться производство самых необходимых товаров и услуг24. Поэтому постсоветские государства при всем их желании выполнить жесткие требования Запада были обречены «на провал» и являлись предметом критики на различных международных площадках. Даже тот факт, что некоторые нормы, закрепляющие политические права и свободы и нашедшие свое отражение в законодательстве стран Восточной Европы, до сих пор отсутствуют в западных государствах, нисколько не смущал «учителей».

Например, обязательство приглашать международных наблюдателей на свои выборы законодательно закрепили к 2008 г. только 23 из 56 государствучастников ОБСЕ и в основном из Восточной Европы. Справедливые замечания «учеников» просто не доходили, а точнее игнорировались «учителями», преследующими свои узкокорпоративные цели.

Первые признаки намечающегося изменения такого положения вещей проявились после демарша БДИПЧ ОБСЕ в 2007- 2008 годов присутствовать международными обязательствами Российское государство пригласило на свои национальные выборы более трех десятков иностранных организаций, в том числе и БДИПЧ ОБСЕ. И в соответствии с существующими методиками наблюдения рекомендовала оптимальное количество мониторов и время их нахождения на территории Российской Федерации, исходя из основных задач Медведев Д.А. Россия, вперед! // www.kremlin.ru, 9 сентября 2009 г.

электоральных процессов – обеспечение оптимального участия избирателей в управлении делами государства. Обидевшись на «неслыханную дерзость»

«ученика», еще вчера выполнявшего все прихоти «учителя», и вдруг потребовавшего исполнения законодательства суверенного государства, ОБСЕ решила вообще не приезжать в Россию на выборы.

Результаты прошедших федеральных выборов все расставили на свои места. Явка на выборах 12 декабря 2007 г. и 2 марта 2008 г. была одна из самых высоких в новейшей электоральной истории России (63,78 и 69, процента, соответственно). Представительство25 в Государственной Думе 5го созыва является самым большим за весь постсоветский период – 91, процента. Ближе всего к этому значению было только представительство в Государственной Думе 1-го созыва, выборы которой прошли в 1993 году процента. Поддержка нового президента среди населения, по данным последних социологических опросов, продолжает оставаться такой же внушительной, как и на выборах 2 марта 2008 г. Прошедшие выборы, организованные в соответствии с действующим законодательством и устремления и волю избирателей.

и стабилизированы», - констатировал Президент России Д.А.Медведев в своей статье «Россия, вперед!»26. Конечно, необходимо постоянно улучшать качество этих необходимых атрибутов цивилизованного общества, но говорить о том, что их нет в России – значит отрицать очевидное.

Кое-кого может раздражать и высокая активность населения на программ, и активная роль в организации электоральных процедур специализированных органов – избирательных комиссий, которые не только организуют процесс голосования, но и ведут большую информационноПредставительство в легислатуре – это процент проголосовавших избирателей за списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Медведев Д.А. Россия, вперед! // www.kremlin.ru, 9 сентября 2009 г.

разъяснительную работу среди избирателей, направленную на повышение правовой культуры населения.

Парламентской Ассамблеи Совета Европы Люк ван ден Бранде (Бельгия) и Т.

«озабоченность» и «непонимание» тем, что выборы в России организуют и проводят избирательные комиссии, в том числе работающие на постоянной основе. «В нормальных условиях такой организации быть не должно.

Обычно в демократических странах выборы проводятся через механизмы Министерства внутренних дел», - возмущался на встрече с Председателем ЦИК России спецпредставитель ПАСЕ.

После этих слов хочется процитировать слова замечательного русского философа и мыслителя Ивана Алексеевича Ильина: «Мы должны понимать и помнить, что всякое давление с Запада, откуда бы оно ни исходило, будет преследовать не русские, а чуждые России цели, не интерес русского народа, а интерес давящей державы и вымогающей организации»27. Он призывал строить Русское государство, исходя только из собственного опыта, отвергнув любое преклонение перед зарубежными авторитетами, любое заимствование, любые советы заграничных «доброжелателей». Конечно, сегодня никто из видных российских политиков, за исключением небольшой части представителей оппозиции, не воспринимает Запад как идеологическое пугало, сосредоточие враждебных сил. Но и в сугубо миссионерскую, бескорыстную сущность воздействия межгосударственных организаций на сферу публичной политики сегодня, как и во времена Ильина, мало кто поверит.

Действительно, сегодня далеко не всех устраивают прагматичный подход в выстраивании нашего движения на пути к демократии.

Поговаривают о необходимости форсированного изменения политической И.А. Ильин. Собр. соч. Т. 7. С. системы. А иногда и о том, чтобы вернуться в «демократические»

девяностые, полные хаоса и неразберихи. «Возврат к парализованному государству недопустим», - подчеркнул Д.А.Медведев в своей публикации28.

Но несмотря на трудности и существующие проблемы, Россия выполняла и будет выполнять взятые на себя обязательства, в том числе и в гуманитарной сфере. Мы выбрали путь демократического государства и последовательно движемся в этом направлении, развивая политическую систему России и ее демократические институты.

Современные государства, полагает Д.А.Медведев, «должны знать друг о друге как можно больше и вправе критически оценивать не только внешнюю, но и внутреннюю политику друг друга, может быть, и указывать на недостатки этой политики, если она может привести к проблемам международного масштаба или игнорирует общепринятые этические нормы, принципы гуманизма. Но критерии, стандарты и правила такого рода оценок и мониторинга не могут никому навязываться. Это тоже абсолютно очевидно. Никто не должен диктовать эти правила в одностороннем порядке, даже самые сильные, мощные государства и уважаемые государства. Чтобы вырабатывать общими усилиями в ходе свободной дискуссии всех участников мировой политики. Здесь вполне уместен известный латинский принцип «то, что в равной мере затрагивает всех, требует и одобрения со стороны всех».

При этом, отмечает глава государства, «права наций не должны использоваться для создания изолированных, непрозрачных, закрытых политических режимов, всякого рода железных занавесов, которые скрывают неурядицы и, как правило, злоупотребления». Последовательно решая задачу по обеспечению избирательных прав и свобод российских граждан, Россия выходила с инициативой по закреплению Там же.

Медведев Д.А. Выступление Президента Российской Федерации Д.А.Медведева на пленарном заседании Международной конференции «Современное государство и глобальная безопасность» в г. Ярославле сентября 2009 года.// www.yaroslavl-2009.ru демократических принципов организации и проведения выборов в международных правовых актах.

Российская сторона выступила разработчиком Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, подписанной 7 октября 2002 года в городе Кишиневе Президентами Армении, Грузии, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана и Украины и вступившей в силу в ноябре 2003 года. В Конвенции подробнее, чем в любом из существующих международных актов, количество которых уже сегодня исчисляется десятками (см. приложение к настоящему изданию), изложено содержание принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права, тайного голосования, периодических и обязательных, открытых и гласных, свободных, подлинных и справедливых выборов, а также суть основных стандартов в сфере финансирования выборов и избирательной кампании кандидатов, политических партий.

По инициативе ЦИК России был подготовлен проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод и от имени Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы и был представлен на рассмотрение ПАСЕ еще в 2002 году. Проект Конвенции, прошедший экспертизу Венецианской комиссии (Европейская комиссия «За демократию через право»), среди прочих конкретных механизмов функционирования правовых и иных гарантий избирательных прав и свобод участников избирательного процесса, содержал нормы, устанавливающие порядок осуществления международного наблюдения. К сожалению, этот проект так и продолжает ждать своего часа рассмотрения Комитетом Министров Совета Европы.

Государства-участники Организации Договора о коллективной безопасности предложили в ноябре 2007 на рассмотрение ОБСЕ «Базовые принципы организации наблюдения за общенациональными выборами по универсальных демократических стандартов и обеспечения прав каждого государства на суверенитет в электоральных процессах, но которые, к сожалению, еще не нашли отклика у всех участников организации.

Настойчивость, объективность, аргументированность и искренняя заинтересованность в сохранении стабильного мирового порядка со стороны Российской Федерации в конечном итоге принесла свои плоды.

Президент США Барак Обама в сентябре 2009 г., выступая на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, объявил: «Демократия не может быть привнесена в какую-либо страну извне. Каждая страна должна искать свой собственный путь, и ни один путь не является совершенным. Каждая страна будет следовать по пути, который коренится в культуре ее народа, и в прошлом Америка слишком часто была избирательна в своей пропаганде демократии». Новый Президент США фактически подтвердил тезис о цивилизованной стране. А спустя месяц ведущий эксперт по России в команде Барака Обамы Майкл Макфолл окончательно дал понять, что США больше не намерены учить Россию демократии.

и экономических институтов. Целью такой модернизации явилось бы развитие международных отношений, учет интересов как можно большего о равенстве и справедливости30.

Понимание мировых лидеров во взглядах на существующие проблемы в гуманитарной сфере диктует необходимость провести смещения акцентов и «конфликтующих» международных принципов – соблюдения прав человека национальных электоральных процедур. Но эти изменения, определяя новые Медведев Д.А. Россия, вперед! // www.kremlin.ru, 9 сентября 2009 г.

подходы в развитии электорального суверенитета государств, не должны заслонять самого главного, того, во имя чего они проводятся, - человека с его правами и свободами31.

Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы // Россия в глобальной политике. N 3. 2004.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

Вряд ли найдется ещ один такой же острый предмет международных отношений, как избирательный процесс, по которому государства столь же рьяно взвешивали бы все нюансы принципа уважения их суверенитета, недопустимости вмешательства в их внутренние дела, нарушения их внутренней компетенции.

постепенно оформляются в самостоятельный комплексный политический и функционирование всех институтов новой модели представительной демократии, тем самым, образуя самостоятельную отрасль публичного политического права и законодательства. В мире существует несколько десятков международных актов по вопросам организации демократических выборов, которые являются для России юридически или политически обязывающие.

Основополагающие принципы проведения демократических выборов были определены Всеобщей декларацией прав человека, принятой в 1948 г., и Международным пактом о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г., однако международное сообщество лишь относительно недавно обратило серьезное внимание на нормативное регулирование электоральных процедур в интересах реализации избирательных прав граждан.

С конца ХХ века демократия стала единственным безальтернативным общепризнанным принципом организации власти любого цивилизованного (выражаясь языком ст.38 Статута Международного Суда) государства.

Электоральные процедуры (референдумы и выборы) стали «основой власти и законности любого правительства»32 демократического государства. Мы не Пункт 6 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные избирательные стандарты. Сборник документов / М. 2004. С.338.

нефальсифицированных, подлинных и честных выборов при тайном Перечисленные принципы организации и проведения выборов закреплены в целом ряде универсальных и региональных международных актов33.

Однако по своей юридической природе существующие международные акты, направленные на защиту избирательных прав граждан, являются типичным примером сборников политических норм, действующих не собственной силой, а в качестве юридически обязательных норм государства.

Практически все действующие международные документы, затрагивающие политические права человека, имеют сегодня только рекомендательный характер с некоторым юридическим оттенком34.

избирательном процессе, носят характер общих установлений, которые поразному трансформируются в нормы национального права, что по своей природе является допустимым и возможным с позиции современного политической независимости, суверенности, равенства и самоопределения.

Отсутствие четких критериев и норм проведения электоральных процедур на международном уровне дает широкую свободу правоусмотрения национальным законодателям и позволяет создавать разнообразные модели организации национальных выборов.

Основополагающие принципы организации и проведения выборов закреплены в документах: Всеобщая декларация прав человека (Принята Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года); Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят Генеральной ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года);

Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, июня 1990 года); Протокол №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 года); Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза, Париж, 26 марта 1994 года); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ (Кишинев, 7 октября 2002 года) и др.

Сегодня, если мы даже и говорим об авангардной роли Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств (вступила в силу 11 ноября 2003 г.), то и она имеет только юридический оттенок, так как не наделяет субъекты права юридическими правами и обязанностями и не предусматривает, в случае нарушения, юридической ответственности.

Широкая возможность в «моделировании» избирательных систем на национальном уровне при отсутствие четких юридических международных стандартов свободных и демократических выборов не позволяет определить однозначные критерии оценки применяемых избирательных систем. Оценки зачастую носят ярко выраженный политический характер, не отражающий сущностных процессов, происходящих на территории того или иного государства. Подавляющее большинство международных мониторинговых миссий работают не на объективную оценку фактических обстоятельств организации проведения выборов35, а осуществляют сбор фактуры для обоснования уже заготовленных выводов, основанных на политической целесообразности международной поддержки избранной представительной власти в государстве.

На Европейском континенте ярко выражена конкуренция двух «школ»

международного наблюдения – ОБСЕ и СНГ. Если СНГ по юридическому характеру деятельности и, соответственно, представляемым выводам и заключениям, можно отнести к романо-германской школе (основанной на законодательных актах), то деятельность ОБСЕ – к англо-саксонской школе (основанной на прецедентном и статутном праве). К недостаткам последней можно отнести, прежде всего, отсутствие кодификации и абстрактность форм закрепления права, и как следствие этого – большую вероятность допустимости «двойных стандартов» при оценке легитимности выборов.

Сегодня нельзя говорить и об «идеальной» методике работы миссий СНГ. По мнению В.Е.Чурова, «формальные процедуры при определении мандата миссии наблюдения СНГ соблюдены полностью, при составлении мандата миссии наблюдения БДИПЧ — не полностью». Так, мандат международной миссии БДИПЧ ОБСЕ предусматривает выставление оценки организации и проведению выборов (п.26 Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне, Стамбул, 19 ноября г.) с целью обмена информацией о выборах в государствах-участниках ОБСЕ (Парижская хартия для новой Европы, Париж, 12 ноября 1990 г.). Международные наблюдатели Содружества Независимых Государств имеют право давать свои заключения о результатах наблюдения (ст.15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств).

В.Е. Чуров. Суверенная демократия и выборы. «Российская газета», 30 марта 2007 г.

Практика показывает, что наибольшие проблемы в организации обусловлены:

предназначения, целей, задач и функций международного наблюдения, пределов допустимого в рекомендациях (заключениях) международных наблюдателей;

- отсутствием ясности в определении правосубъектности и правомочий международных наблюдателей (как в индивидуальном, так и в групповом качестве), правовом статусе документов, регламентирующих процедуру наблюдения, сроки и полномочия миссий международных наблюдателей, отсутствием эффективной взаимосвязи между нормами международных договоров, нормами национального законодательства и внутренними корпоративными нормами международных организаций;

- непрозрачностью технологии выработки и процедуры согласования методик наблюдения, критериев, определяющих степень соответствия национальных институтов и процедур международным обязательствам и «демократичности» избирательной системы.

Необходимо кодифицировать международные стандарты организации демократических выборов, предполагая что подобная кодификация должна презюмировать признание суверенного права государств устанавливать свои национальные процедуры в рамках имеющихся политических обязательств.

Исходя из добровольно принятых обязательств, закрепленных в международных правовых документах, государства сами определяют приоритеты, скорость и интенсивность движения в своем развитии к обозначенным целям. Как отмечает В.Д.Зорькин, сегодня имеет место «насущная потребность в том, чтобы международное сообщество специалистов по конституционному праву тщательно проанализировало современное понятие полноценного суверенитета. Этот анализ должен учитывать как императивы либеральной демократии, так и необходимость обеспечивать все компоненты сильной и правовой (именно правовой) власти»37.

Существующие политические обязательства в электоральной сфере можно объединить в две группы – международные требования к избирательной системе и требования к электоральным процедурам.

1. Требования к избирательной системе:

соответствии с позицией ОБСЕ, не должен превышать 7 лет);

хотя бы одна палата законодательного органа должна избираться непосредственно народом;

подлинные выборы (выборные органы должны обладать подлинными, не формальными властными полномочиями);

всеобщее избирательное право38 (предполагает не дискриминационные избирательные права для граждан);

равное избирательное право (равновесные голоса у избирателей и равенство прав кандидатов и партий);

2. Требования к организации процедуры выборов:

свободно, без давления);

честные выборы (честное осуществление избирательных процедур и установление результатов);

тайное голосование (обеспечение тайны волеизъявления).

В качестве примера закрепления вышеуказанных «международных норм» можно привести несколько выдержек из международных актов, иллюстрирующих достаточно общий и неоднозначный характер этих требований, что не является присущим юридическим нормам.

Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы.// «Российская газета» 22 августа 2006 г.

Международные правовые акты не относят политические права граждан к абсолютным и всеобщими и допускают их ограничения, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (см., например, ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст.10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. или ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.).

…голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах,… обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» (ст. Международного пакта о гражданских и политических правах).

«Периодичность выборов» разными государствами трактуется по-разному: от 1 года (Президент Швейцарии) и 2 лет (Палата Представителей США) до (Президент Ирландии) и даже 9 (Сенат Франции до 2003 г.) лет, «свободное волеизъявление» может предусматривать и обязательность участия в выборах (Бельгия) и официальную видеосъемку процесса голосования (Азербайджан).

«Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в … нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться … посредством … форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст.21 Всеобщей Декларации прав человека).

Насколько голосование по факсу (США), почте (ФРГ), интернету (Эстония) или подпись избирателя на обратной стороне бюллетеня (Финляндия) обеспечивает подлинную свободу голосования международные акты ответа не дают.

Аналогичные требования содержатся и в целом ряде политических обязательств различных международных организаций. Государства «обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок…» (п.7.7 Документа Копенгагенского совещания СБСЕ).

Определенно лучше обстоят дела с международным регулированием избирательных процедур в Содружестве Независимых Государств, где совместными усилиями разработан целый пакет международных документов, заложивших основу системы международных избирательных стандартов Содружества. За последние годы были разработаны Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (вступила в силу ноября 2003 года), Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (новая редакция от 7 декабря 2004 года), Декларация о принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (принята 25 ноября 2008 г.).

Одной из основных задач в соответствии с Хартией Шанхайской организации сотрудничества является содействие обеспечению прав и обязательствами государств-членов и их национальным законодательством39.

Во всех перечисленных международных актах, определяющих общие конкретизированы демократические принципы организации и проведения демократические стандарты (нормы) организации выборов, но оставляющих большую свободу правоусмотрения для национальных законодателей.

государства в его национальную правовую систему, не должно игнорировать цели и принципы национальной правовой системы. Нормы международного права должны толковаться и применяться на внутригосударственном уровне как с точки зрения целей и принципов международного права, так и согласно соответствующим ориентирам внутригосударственного права.

самостоятельность в своем праве на регулирование выборов. Поэтому требования норм европейского права, права СЕ, документов СБСЕ/ОБСЕ Международные избирательные стандарты: Сборник документов: Выпуск второй / Отв. ред. доктор юридических наук В.И.Лысенко. – М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009. – 1248 с.

далеко не всегда конкретны, а чаще всего ограничено только общими «всеобщие», «равные» выборы и т.д. Поэтому в современном мире и существует большое разнообразие подходов к регламентации вопросов избирательных прав, установленный на национальном уровне, с большей или меньшей натяжкой можно всегда вписать в существующие принципы организации и проведения выборов, которые на сегодняшний день носят декларативный характер и имеют множество изъятий и исключений, реализованных на практике «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»40.

Статья 29 Всеобщей декларации прав человека.

ВЫБОР ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Избирательный процесс лишь частично направлен на реализацию прав человека. В своем изначальном качестве данный процесс определяет форму и способы обеспечения управления государством, а в отдельных государствах является составной частью общего процесса демократизации. Многие нормы и институты избирательного права направлены на защиту прав и интересов государства, а не отдельно взятого человека, коллективных, а не индивидуальных прав. И здесь нет противоречия. Баланс интересов личности, общества и государства обеспечивается всей совокупностью правовых норм, содержащихся в различных источниках права.

Эффективность избирательной системы с ее институтами, системой законодательства, организаторами и участниками выборов, инфраструктурой во многом зависит от того, насколько она является отражением правовой культуры избирателей, соответствует текущему состоянию развития общества. Избирательная система, как зеркало, должно отражать в себе электорально-правовую культуру, правосознание граждан, развитие социально-экономических отношений и соответствовать им. Если становление избирательных институтов не имеет политико-культурных корней в обществе или, напротив, правовой формат организации выборов отстает от требований времени, неизбежен конфликт между правовыми регуляторами, определяющими основания и порядок передачи власти, и социальными регуляторами общественных отношений.

Современные избирательные системы (в широком понимании этого термина) с элементами досконального учета избирателей, механизмами образования избирательных округов, различными многовариантными системами фиксации и распределения голосов в пропорциональной системе и наделения полномочиями избранных лиц достаточно сложный механизм, в идеале позволяющий учесть при формировании представительных (законодательных) органов власти любое, даже незначительное, изменение политического настроения избирателей. Именно к такой идеалистической модели (чуткого реагирование власти на настроение и устремления общества) организации демократического государства стремиться любая цивилизованная нация. Задача государства, его политических институтов и, прежде всего, политических партий (если это не маргинальные партии и не партии «однодневки») и организаторов выборов предложить избирателям прозрачную и доступную модель механизма реализации их активных избирательных прав. Модели, которая полностью отражает потребности и ожидания избирателей на текущем этапе развития государства и соответствует новым вызовам времени, в том числе связанными с глобальным переделом сфер международного влияния.

Именно такой подход положен в основу реализации избирательных прав граждан в современных демократических государствах. Порядок, способы реализации избирательных прав должны идеально соответствовать текущему состоянию общества, отвечать ожиданиям и потребностям населения.

Пренебрежение этим условием приводит к необратимым последствиям, откату общества назад, приходу к власти антинародного правительства, и как следствие, к ослаблению государства и его деградации. В качестве примера можно привести события 1917 года в России, когда общество (за исключением, пожалуй, его элиты) еще не было готово к либеральным идеям, и вследствие этого в последующем пришлось заплатить огромную цену за допущенные ошибки и промахи.

Неготовность восприятия обществом сущности демократических преобразований, объяснимая, помимо прочего, и слабым экономическим базисом, порой выливается в отторжение современных электоральных процедур, а любые последовательные и плавные шаги к свободным и всеобщим выборам воспринимаются отдельными представителями общества «в штыки», в прямом и переносном смысле этого слова. Такую картину мы наблюдаем в некоторых странах, пытающихся встать на демократический путь развития (Афганистан, Ирак).

Что касается выбора конкретной избирательной модели, то в данном случае определяющей является четкая постановка целей использования самой избирательной системы (системы выборного представительства), которая общественности. При этом в концептуальном плане здесь существует довольно значительный разброс мнений.

представительство населения в выборном органе, т.е. динамичное начало. По мнению других, намного важнее создать сильный парламент и сильное правительство, даже в ущерб реальному представительству (стабильное начало). Третьи полагают, что система организации выборов должна представлять из себя комбинацию указанных двух начал41.

Соответственно, как отмечается в специальной литературе, «пока не достигнуто справедливое соглашение о целях, тщетно пытаться упорядочить средства»42. Мнение, безусловно, справедливое при единственном замечании, что содержание понятия «справедливости» в данном случае только отчасти следует выяснять в морально-этической сфере. В основном же оно отражает реальную расстановку основных политических сил и на этой теме должны быть сосредоточены основные усилия. Конечным выражением указанной политическими партиями и группами.

Помимо аспекта политической выгоды на выбор избирательной системы влияет широкий спектр политических, общественных и иных, в том числе экономических, причин.

Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80-90-х годов. М.: Наука, 1994. С. 267.

Лейкманн Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательной систем. М., 1958. С.8.

Необходимо заметить, что юридические правила, определяющие характер и содержание прямого волеизъявления граждан на выборах, в законодательстве постсоветских государств постепенно сближаются по содержанию с правилами, выработанными в демократических странах мира.

И это объективный процесс. Прямая демократия в современном обществе не самоцель. Ведь законодатель в своей практической деятельности руководствуется не отвлеченными идеалами, а рациональным расчетом. В условиях развитой системы представительства, структурированной партийной системы и более рациональное использование механизмов пропорционального представительства открывает большие возможности.

Опираясь на международные нормы и обязательства каждая нация, реализуя свой суверенитет, может и имеет право создать свою национальную избирательную систему.

Любой народ или нация, учреждая демократию, должен сделать выбор конкретной формы устройства власти и государства. Определяющее значение в выборе формы демократии заложено в следующей триаде:

- президентская или парламентская республика, - унитарное или федеративное государство, - тип избирательной системы.

Если в России выбор по первым двум позициям был сделан в 1993 г. и закреплен в Конституции Российской Федерации (федеративное государство с президентско-парламентской формой правления), то выбор избирательной системы (как на федеральном, так и на региональном уровне) остался открытым, и может определяться законом без внесения изменений в Основной закон государства.

Главная задача при выборе избирательной системы (на всех уровнях и родов власти) состоит в том, чтобы создать такой саморегулирующийся механизм, который сам стал средством удержания демократических основ в стабильном (или достаточно стабильном) состоянии. Этот механизм должен иметь систему контроля народа над правительством, которая должна быть гармонично встроена в механизм управления государством и четко реагировать на все отклонения и сбои в его работе. При этом система контроля не должна мешать работать этому механизму, обеспечивающего поступательное движение вперед.

Мы должны понимать, что, создавая оптимальную систему органов государственной власти (включая и избирательную систему), закладывая в нее саморегулирующие механизмы, невозможно создать равные по своему влиянию в обществе ветви власти. При республиканской форме правления законодательная власть неизбежно оказывается господствующей. Если солидный вес законодательной власти требует ее разделить, то слабость исполнительной, напротив, требует ее укрепить43.

Моделирование избирательной системы необходимо начинать с процедур формирования высшего законодательного (представительного) органа государственной власти. Верхняя палата двухпалатного парламента саморегулирующемся механизме. При этом формирование палат должно проходить «по не сообщающимся друг с другом каналам»44, в противном случае идеи, заложенные в основу существования двухпалатной системы, будут сильно искажены.

необходимости разделения «политических корней» палат парламента. Так, Конгресс США состоит из двух палат, которые представляют различные политические сферы: Палата представителей (435 членов) избирается по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных округах при активном участии партий; Сенат (100 человек) избирается в двухмандатных (неравных) округах в 50 штатах. Великобритания: Палата общин (659 членов избирается населением, доминирует партийная система) и Палата Лордов (до недавнего времени формировалась на наследственной Федералист. Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. Под ред.

Яковлева Н.Н. – М.: «Прогресс», 1994. С.345-351.

основе). Германия: Бундестаг (663 депутата избираются всеобщим прямым правительствами земель). Франция: Национальное Собрание (577 депутатов избираются в мажоритарных округах при активном участии партий) и Сенат (321 сенатор избирается на косвенных выборах коллегией выборщиков и, в большей мере, представляет интересы территорий).

предусматривает непосредственное определение и создание механизмов формирования парламента для «лучшей жизни» своих граждан. Этот выбор государства: в одних случаях он дает импульс для прогрессивного развития нации, в других – имеет катастрофические последствия для перспектив национального развития.

Установленная национальным законодателем избирательная система (в узком смысле этого слова) должна оптимально соответствовать реалиям государства и задавать направления его развития.

Избирательная система, как в узком, так и в широком понимании этого термина45, обслуживает основополагающую составляющую демократии – выборы и референдумы. Смена власти в любом цивилизованном государстве может осуществляться только легитимным, демократическим путем – через выборы представительных органов. Так записано в Конституции Российской Федерации, так предписывают международные правовые акты. Однако ни характеристики типа и вида избирательной системы, оставляя выбор за политиками и законодателями.

Избирательная система в широком смысле – это законодательно установленный и действующий механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления, который включает в себя:

законодательно определенную систему выборных органов; законодательно определенные процедуры организации и проведения выборов; законодательно установленную систему определения результатов голосования по передаче властных полномочий.

Избирательная система в узком смысле – это законодательно установленная система общих принципов организации и проведения выборов по формированию органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Со второй половины прошлого века зарубежные и отечественные исследователи активно включились в анализ и перспективы развития возможных моделей избирательных систем и их влияния на политическое состояние общества. Однако все они прямо или косвенно приходили к существует. Одни и те же системы совершенно по-разному проявляют себя в конкретных условиях46 и в государстве должна быть выбрана именно та модель избирательной системы, которая наиболее полно удовлетворяет потребностям общества с учетом его исторических, географических, социальных, экономических и культурных условий развития.

В зависимости от целей и устремлений правящей элиты избирательную систему можно моделировать (конструировать), априори настраивая весь спектр политического звучания многомерного механизма своего социума.

Сложность при выборе избирательной системы состоит в том, чтобы расставить цели и устремления в приоритетном порядке, исходя из степени их важности, а уже потом настраивать механизм, комбинируя и выстраивая избирательную систему, способствующую достижению этих целей.

Настройка может производиться по множеству параметров для обеспечения достижения ряда функций избирательной системы, таких как:

обеспечение представительства (как территориального и национального, так и политического), обеспечение доверия к выборам и власти, обеспечение разрешения политических конфликтов в обществе, формирование сильного и правительством со стороны общества, обеспечение устойчивой политической системы и других.

избирательного права, в жестких рамках Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России. История, современное состояние, перспективы. М., 2005. С.7.

Российской Федерации» законодатель субъектов Российской Федерации может самостоятельно устанавливать конкретные параметры более трех десятков юридических параметров по вопросам регулирования региональных и местных выборов.

Конкретный выбор национальной избирательной системы может быть ограничен только международными договорами, общепризнанными принципами и нормами международного права, связанными с защитой и реализацией политических прав граждан, которые сегодня, по сути, являются сборником политических, а не юридически обязательных норм (подробнее см. главу «Международные электоральные обязательства»). Поэтому, разрабатывая или совершенствуя избирательную систему, необходимо, прежде всего, расставить в приоритетном порядке критерии, которые являются наиболее важными в определенном политическом контексте в конкретном государстве в текущий период его развития.

Процесс «настраивания» избирательной системы всегда будет перманентным, а избирательное право останется одним из самых «мягких»

подвидов законодательства для того, чтобы адекватно отвечать новым политическим, демографическим, социальным и правовым веяниям и текущим вызовам.

Необходимо заметить, что выбранная избирательная система хотя и играет значительную роль в существовании демократических институтов, но является лишь составной частью в сложном механизме государственного устройства, правил и процедур участия населения в управлении делами государства. Действенного эффекта от применения той или иной модели избирательной системы можно ожидать только при сбалансированном взаимодействии с другими элементами структуры политических институтов в целом (структурирование и деятельность политических партий, общественных объединений, средств массовой информации, правозащитных организаций, органов местного самоуправления и т.д.).

В своей классической работе «Политические партии» известный французский политолог Морис Дюверже утверждает, что избирательный механизм играет значительную, если не решающую, роль в формировании партийной (политической) системы. При этом качественные показатели политической системы общества зависят практически от всех параметров выбранной избирательной системы: мажоритарная, пропорциональная или смешанная, каково количество распределяемых мандатов в округе, размер округа и т.п. Конкретный вид или подвид избирательной системы может характеризовать более ста юридических параметров, закрепленных в национальном законодательстве, начиная от величины заградительного барьера для допуска списка кандидатов к распределению мандатов, заканчивая продолжительностью периода голосования.

Выбор вида или типа избирательной системы демократического государства опирается на два основных критерия: политического курса, определяемого «партией власти» и законодательно установленными государства47.

Как бы мы того не хотели (исходя из общедемократических ценностей), но избирательная система обслуживает и отражает политические приоритеты властных институтов, прежде всего, «партии власти» (под которой можно понимать как общественно-политическое объединение, так и консолидированную волю всех граждан – электоральное настроение избирательного корпуса. Сегодня в мире нет ни одного демократического государства (либо государства, стремящегося к этому статусу), в основу выбора избирательной системы которого не была бы положена политическая выгода.

ч.4 ст.15 Конституции РФ: Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В основу устойчивости политической системы общества заложена избирательная система, позволяющая за счет постоянно динамически меняющегося политического курса «партии власти» (отчетливо это видно после проведения очередных выборов) сохранять баланс между электоральным настроением (ожидаемым курсом) и проводимым политическим (реальным) курсом.

К сожалению, эти два политических вектора, характеризующие реальное и ожидаемое развитие общества, никогда не сольются в один «идеальный», хотя всегда стремятся это сделать, исходя из природы общественно-политических отношений.

консолидированную волю своего народа, создает национальную избирательную систему, постоянно стремясь к идеалу, реализует свое право на электоральный суверенитет.

МОДЕЛИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

Избирательная система определяет основные параметры действующей демократии, способов выявления и реализации воли народа на предмет избираемых органов публичной власти и должностных лиц48.

В современном мире существуют различные виды и подвиды избирательных систем не только в узком понимании этого термина, как юридическое закрепление. К последним относятся:

- установление избирательных прав и гарантий их реализации на уровне законодательных актов, - организационно-технологическая база национальных выборов, - правовое регулирование стадий избирательного процесса.

Стадии избирательного процесса, хотя и по-разному закреплены в законодательстве каждого отдельного государства, тем не менее, всегда относительно универсальны и независимо от конкретной страны включают:

- назначение выборов, - формирование инфраструктуры для проведения выборов, - выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов, - информационное обеспечение выборов, включая агитацию, - голосование, подсчет голосов, установление результатов и их обнародование.

В ряде государств законодательно закреплены стадии возможного обжалования результатов выборов и назначения повторного голосования или повторных выборов49. Такая практика сложилась практически во всех постсоветских государствах и обусловлена остротой предвыборной борьбы в Биктагиров Р.Т. Субъект избирательного права России: теоретико-правовое исследование: монография. – Казань: РИЦ «Школа», 2009. – С. 222.

См., например, Арановский К.В., Игнатенко В.В., Князев С.Д. Избирательное право России (понятие и основные институты): Учебное пособие. – Владивосток: Изд-во Дальневост. Ун-та, 2007. 232 с.

отсутствии сложившейся политической культуры участия населения в свободных выборах.

В зависимости от конкретных условий развития той или иной нации законодательные органы государств по-разному структурируют свою исторического обычая, заканчивая текущим социально-экономическим развитием общества.

В конституциях многих зарубежных государств нет самостоятельной главы (раздела или т.п.), посвященной избирательной системе. При этом нормы об избирательных правах и избирательной системе нашли свое отражение разных разделах основных законов этих стран. Такая схема реализована в конституциях (конституционных актах) Азербайджана, Армении, Бельгии, Германии, Грузии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Китая, Кыргызстана, Молдовы, Монако, Нидерландов, Польши, США, Таджикистана, Турции, Финляндии, Швейцарии50.

В конституциях некоторых государств содержаться специальные главы (разделы), посвященные избирательной системе государства (Туркменистан, Турция, Узбекистан, Украина).

По-разному строится система законодательного закрепления элементов национальной избирательной системы. В ряде государств, в частности, в Кыргызстане, Молдове, Франции приняты избирательные кодексы. В повышенного правового статуса (например, в Абхазии, Казахстане, Южной взаимосвязанных законодательных актов51.

Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Авторы научно-издательского проекта:

Лысенко В.И., Головин А.Г. Под общей редакцией Чурова В.Е. – М.: МедиаПресс, 2009. С.15.

Там же. С.16.

Не касаясь вопросов устройства национальных политических систем, которые входят в исключительную компетенцию суверенного государства, необходимо обратить внимание на различное построение архитектуры избираемых органов.

Во многих государствах законодательные органы всех уровней и представительные органы местного самоуправления избираются населением напрямую. В большинстве цивилизованных государств на конституционном уровне закреплен институт президентства. В одних государствах президент является главой государства (например, Российская Федерация), в других – будучи главой государства, одновременно возглавляет и исполнительную власть (например, Азербайджан, Таджикистан. Туркменистан). В большинстве стран срок полномочий президента составляет в основном года (например, в Молдове, Сербии, США), в некоторых странах (например, в Азербайджане, Армении, Белоруссии, Грузии, Кыргызстане, Польше, Туркменистане, Украине, Франции, ФРГ) – 5 лет, либо 6 лет (Аргентина, Россия, Финляндия), либо 7 лет (Ирландия, Италия, Казахстан, Таджикистан, Турция, Узбекистан), тогда как в Швейцарии – 1 год (в связи с ежегодной ротацией).

В настоящее время используется несколько моделей порядка избрания президента. В США Президента избирает коллегия выборщиков, в других – депутаты парламента (например, в Турции, Италии), либо президент избирается из состава коллегиального органа исполнительной власти на ротационной основе (Швейцария), либо в ходе всеобщих выборов (в большинстве стран, где данный институт законодательно предусмотрен), либо в ходе специального расширенного заседания парламента (ФРГ)52.

По-разному решены вопросы организации и деятельности легислатур.

В ряде государств парламенты имеют двухпалатную структуру, например, в Аргентине, Белоруссии, Бельгии, Великобритании, Ирландии, Испании, Италии, Казахстане, Нидерландах, Польше, России, США, Таджикистане, Франции, ФРГ, Швейцарии, в других странах – в Азербайджане, Армении, Грузии, Китае, Кыргызстане, Молдове, Монако, Сербии, Туркменистане, Турции, Узбекистане, Украине, Финляндии – парламенты являются однопалатными53.

Количество депутатов парламента значительно варьируется от страны к стране и слабо коррелируется с численностью избирательного корпуса и с соответственно 150 депутатов нижней палаты и 71 член верхней палаты), в Великобритании – 1264 (соответственно 646/618), в Италии – 915 (из них соответственно 630 депутатов и 315 сенаторов), во Франции – 898 (577/321), в России – 616 (450/166), в Испании – 607 (350/257), в ФРГ – 565 (496/69), в Польше – 560 (460/100),, в США – 535 (435/100), в Аргентине – 329 (257/72), в Швейцарии – 246 (200/46), в Ирландии – 226 (166/60), в Нидерландах – (150/75), в Белоруссии – 174 (110/64), в Казахстане – 154 (107/47) парламентария. Срок полномочий парламента варьируется от 4 до 6 лет.

Например, в Бельгии, Испании, Польше, Финляндии он составляет 4 года, во Франции нижняя палата избирается на 5-летний срок, тогда как верхняя палата – на 6-летний срок полномочий54.

Одним из международных стандартов демократических выборов является обязательное проведение выборов самостоятельными и независимыми избирательными органами, статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией и законодательными актами. В каждом государстве по-разному реализован этот международный принцип.

В настоящее время практика придерживается двух принципиальных схем организации избирательных органов: в ряде государств выборы организуются системой избирательных комиссий – специализированных коллегиальных органов, для которых организация выборов является основной функцией, в других государствах функция избирательного органа на период выборов передается одному из государственных министерств (министерству внутренних дел, юстиции или др.).

Система избирательных комиссий существует в большинстве государств Центральной и Восточной Европы, министерство внутренних дел организует выборы в основном в государствах Западной Европы (Бельгия, Италия, Нидерланды, Франция и др.). В США на федеральном уровне образованы две избирательные комиссии, функции которых разделены, при этом ни одна из них не принимает непосредственного участия в подсчете голосов и установлении результатов выборов. В Ирландии система избирательных органов базируется на Министерстве по делам окружающей среды, национального наследия и местного управления.

В ряде государств функционируют специализированные судебные органы, занимающиеся только избирательными делами. Так, в Бразилии система специализированных судов состоит из Высшего избирательного суда, региональных избирательных судов (в каждом штате), избирательных судей и избирательных советов. В Перу функции избирательных органов возложены на специализированные судебные органы - Национальный судебный совет по выборам. Кроме того, в Перу в избирательном процессе задействованы Национальное ведомство по избирательным процессам, Национальный регистрирующий орган по актам гражданского состояния и выдаче удостоверений личности, а также на региональном уровне – специальные судебные советы по выборам, ведомства по избирательным процессам, участковые избирательные бюро и временные избирательные бюро.

В государствах, где избирательными органами являются специальные комиссии, способы их формирования достаточно разнообразны, но призваны решить одну задачу – сформировать компетентный независимый и беспристрастный орган для проведения выборов.

В состав Избирательной комиссии Великобритании входит не менее пяти, но не более девяти членов, которые назначаются Королевой по совету Палаты общин на срок, не превышающий 10 лет. Члены Избирательной комиссии не могут состоять в какой-либо партии, занимать выборные должности, а также входить в списки спонсоров политических партий в течение последних 10 лет перед их назначением55.

В Польше Государственная избирательная комиссия формируются из трех представителей Верховного Суда, Конституционного Трибунала и Высшего Административного Суда, которые избираются соответствующими судами и утверждаются Президентом Республики. В Сербии Центральная избирательная комиссия формируется Парламентом, при этом наряду с постоянными членами назначаются их заместители (резервные члены), а партии, участвующие в выборах, вправе назначить членов с правом совещательного голоса. В Испании центральная избирательная комиссия формируется из 13 членов, 8 из которых назначаются посредством жребия из числа судей Верховного суда, а 5 – парламентом из числа профессоров формируются в составе трех членов из списка избирателей посредством случайной выборки (жребием).

В Ливане избирательная администрация возглавляется Центральной избирательной комиссией (в буквальном переводе – Комиссия по надзору за избирательной кампанией) по согласованию с Министром внутренних дел и муниципалитетов. Центральная комиссия формируется Советом министров по представлению Министра внутренних дел и муниципалитетов, состоит из 10 членов, которые назначаются по профессиональному принципу, а именно: