«ЗАЩИТА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРОЙ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В.Г. БЕССАРАБОВ, К.А. КАШАЕВ Бессарабов Владимир Григорьевич - доктор юридических наук, государственный советник юстиции 3 класса, почетный работник ...»

ЗАЩИТА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРОЙ ПРАВ И СВОБОД

ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

В.Г. БЕССАРАБОВ, К.А. КАШАЕВ

Бессарабов Владимир Григорьевич - доктор юридических наук, государственный советник

юстиции 3 класса, почетный работник прокуратуры Российской Федерации.

Работал в органах прокуратуры Томской области и Алтайского края. В декабре 1993 г.

избран депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Является членом Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. Принимал активное участие в работе над проектами целого ряда федеральных и федеральных конституционных законов, в том числе возглавлял рабочую группу по подготовке проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон "О прокуратуре Российской Федерации". С января 1996 г. работал в Генеральной прокуратуре Российской Федерации заместителем начальника управления правового обеспечения, а с сентября 2000 г. - в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Автор более 140 научных работ и публикаций.

Кашаев Камиль Альбертович после окончания Казанского государственного университета в период с 1995 по 1999 годы работал помощником прокурора Азнакаевского района и города Азнакаево. В ноябре 1999 г. был переведен в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, где назначен прокурором отдела управления по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2002 г.

назначен прокурором отдела по поддержанию государственного обвинения того же управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2003 г. - старшим прокурором. С января г. - заместитель начальника управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами.

Имеется ряд печатных публикаций.

Введение Конституция Российской Федерации - Основной Закон нашего государства, в главе 2 не только законодательно закрепляет права и свободы человека и гражданина, но и определяет, что их защита является обязанностью государства. Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в ведение Российской Федерации (регулирование и защита), так и в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (защита). Гарантом прав и свобод выступает Президент России. Обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства Российской Федерации. Эта функция составляет главное назначение судебной системы, т.е. в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти, в том числе и органы прокуратуры.

Одновременно наряду с обязанностью государства обеспечивать защиту прав и свобод существует право человека самому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Проведение этой многоаспектной деятельности требует наличия в государстве определенных структур, органов, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор за исполнением законов, иных нормативных актов, а также соблюдением Конституции РФ. Одним из таких правозащитных для российской правовой системы механизмов (органов) была и остается прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории.

Понимая всю важность деятельности государства и его органов, в том числе прокуратуры, по защите прав и свобод человека и гражданина, нельзя не отметить, в частности, попытки некоторых правоведов, политических деятелей, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в сложный период развития российского общества и государства добиться ликвидации прокурорского надзора, ограничения функций прокуратуры, целями деятельности которых в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Эти попытки в определенной мере увенчались успехом: в законодательстве прокурорский надзор стал называться не "высшим" (как в течение многих лет до этого), а просто "надзором", что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти; в Конституции Российской Федерации 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.

Если бы такая тенденция ограничения функций прокуратуры возобладала при принятии в 1995 г. новой редакции Федерального закона о прокуратуре (а фактически речь необходимо вести о новом законе) и принятии Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г., то роль российской прокуратуры в решении задач, стоящих в настоящий момент перед нашим государством, была бы сведена до минимума.

Тем не менее, благодаря взвешенной и мудрой позиции законодателя, потенциал прокуратуры в настоящий период довольно объемен и многообразен, и прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами (не подменяя другие органы), занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина на всех уровнях на территории всей Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г., прокуратура стала осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на законодательном уровне. Выделение рассматриваемого вида деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации ее правозащитного потенциала, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в государственном механизме охраны прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем следует отметить, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только обозначенного вида прокурорской деятельности.

Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзора за исполнением законов судебными приставами; надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества, рассмотрении и разрешении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений.

Иными словами, правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели правового обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. При этом упреки и замечания о внесудебном механизме этого института с позиции правовых теорий западноевропейских стран и США не выдерживают критики в силу того обстоятельства, что конечная цель - обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности российской прокуратуры достигается правовыми средствами.

Однако в современный период проблемы организации и деятельности органов прокуратуры преимущественно входят в круг интересов ученых, занимающихся вопросами организации прокурорского надзора. К сожалению, область этих отношений исследовалась и продолжает исследоваться учеными-государствоведами недостаточно, что подтверждает, например, нерешенность вопроса о правовой природе органов прокуратуры, конституционное включение ее в систему судебной власти и т.д. Во многих, если не в большинстве, современных публикациях о прокуратуре ее рассматривают как орган обвинения, орган, имеющий главной задачей борьбу с преступностью, а не защиту прав и свобод человека и гражданина правозащитную деятельность.

До сих пор учеными не были разработаны теоретические и правовые основы деятельности современной российской прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, основных видов этой деятельности и др.

В связи с этим авторы в представленной работе исследовали понятие правозащитной деятельности прокуратуры; ее цели, задачи и принципы; законодательные акты и подзаконные нормативные правовые акты, составляющие правовые основы деятельности прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также практику ее осуществления органами и учреждениями прокуратуры. Острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране, специфика переживаемого периода, наконец, вступление Российской Федерации в Совет Европы и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, признание юрисдикции Европейского суда по правам человека диктуют необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов, включая прокуратуру. Представляется, что это задача не только тактическая, но и стратегическая, требующая для своего решения довольно длительного времени. Успешная ее реализация может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного совершенствования. Все они имеют одну цель - защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства.

Авторы надеются, что книга привлечет внимание читателей, так как она может быть полезна как для ученых, аспирантов, преподавателей, студентов юридических учебных заведений, правоведов-практиков, так и для всех, кто интересуются данными проблемами, как в каждодневной жизни, так и в учебном процессе, и с искренней благодарностью воспримут возможные критические замечания читателей как ценную помощь в дальнейшем научном исследовании, будущем диалоге с ними.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД

1.1. Понятие правозащитной деятельности прокуратуры К числу основных функций правового государства, каковым согласно ст. 1 Конституции РФ является современная Россия, относятся гарантирование, охрана, защита и реализация основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все остальные общественные ценности (частные, публичные, государственные) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является новшеством в конституционном праве и законодательстве России, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам. В советский период они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.

Конституция России исходит из признания концепции естественных прав человека, т.е.

того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения и неотчуждаемы, иначе говоря, не могут быть приобретены (даже от государства) и переданы кому-либо. В связи с этим отказ от них недействителен: гражданин не может взять на себя обязательство не пользоваться своим правом или совокупностью прав.

Права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя. Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества.

Глава 2 Конституции РФ конкретизирует положение ст. 2 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Содержание гл. 2 соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии с которым государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах. Государство гарантирует, согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина.

"Для гарантий прав человека и гражданина, - говорилось еще во французской Декларации прав человека и гражданина (ст. 12), - необходима государственная сила, она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена".

-------------------------------Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 1998. С. 117.

Государственное гарантирование, как представляется, функционирует в качестве единой правовой системы, в которой тесно взаимодействуют общепризнанные нормы международного права и нормы внутригосударственного (конституционного) права. Единство этой системы объективно обусловлено тем, что все права человека универсальны, неделимы, взаимосвязаны -------------------------------Там же. С. 81.

Права и обязанности людей фиксируются нормами многих отраслей права, но особое значение в закреплении правового положения человека в обществе имеют нормы конституционного права. Конституция устанавливает основы правового статуса человека и гражданина. Они включают: гражданство, конституционные принципы правового положения личности, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина (гражданские, политические, экономические, социальные, культурные), их гарантии. Это важнейшие компоненты правового положения индивида, его ядро. Они играют решающую роль в определении общего положения человека в обществе, имеют принципиальное значение, что подтверждает их закрепление гл. 2 Конституции РФ.

Полагаем, что для правильного выведения предмета правозащитной деятельности современной российской прокуратуры нам следует определить свое отношение к понятиям права и свободы человека и гражданина.

В действующей Конституции Российской Федерации говорится одновременно о правах и свободах человека. Но мы разделяем позицию В.С. Шадрина о том, что указанные понятия соотносятся между собой лишь как разные стороны одного и того же явления. Если акцентировать внимание на свободе, имеется в виду возможность человека распоряжаться собой по своему усмотрению, принадлежать самому себе, то это всегда предполагает пределы поведения индивида, обусловленные его пребыванием в человеческом обществе и необходимостью считаться со свободой других людей. Иначе говоря, как составляющая категории прав человека и гражданина понятие свободы представляет собой закрепленные в Конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения человека.

Когда же речь идет о праве человека, то на первый план выходит объем допустимого поведения индивида, при котором он без умаления его человеческого достоинства может реализовать себя как свободная личность. К такому выводу приводит и анализ международных документов о правах человека, в наименовании которых говорится только о правах, хотя в их тексте наряду с правами фигурируют и свободы человека.

-------------------------------Шадрин В.С. Обеспечение прав личности при расследовании преступлений. М., 2000.

С. 23 - 24.

Проблема свободы, как состояние личности, социальных групп и общества в целом является одной из важнейших, сложнейших и актуальнейших проблем на протяжении уже нескольких веков. Особенно актуальной тема свободы становится в условиях провозглашения свободы личности главной ценностью государства, приоритета прав и свобод человека среди других принципов конституционной и государственной деятельности. Свобода из чисто философского понятия перетекает в плоскость политико-правовых проблем и становится уже понятием юридическим, как определенный комплекс правомочий личности.

Свобода представляет собой диалектическое единство двух основных начал: во-первых, восприятия личностью объективно существующей необходимости действовать определенным образом, осознания целесообразности подчинения этой необходимости своего поведения и действия в соответствии с ней (объективного аспекта свободы); во-вторых, осознания личностью соответствия этой объективной необходимости внутреннему миру, собственным убеждениям, принципам (субъективного аспекта свободы).

Поскольку свобода социальная есть продукт взаимодействия индивида, группы и общества в целом, она выражается (со стороны общества) в признании за субъектом определенных прав и в осознании и принятии им со своей стороны ответственности (обязанностей) перед обществом и другими субъектами. Свобода каждого из них ограничена свободой других. Свобода всегда имеет конкретно-исторический характер, обусловленный уровнем развития производительных сил, общественных отношений, культуры, ее основной критерий - степень овладения людьми стихийными силами природы и общественной жизни.

Свобода социальная возрастает, хотя и неравномерно, в ходе исторического процесса, развития техники, образования, науки, средств массовой коммуникации, активно способствует ее росту.

Реальное обеспечение свобод социальных, национальных и демографических групп требует постоянного совершенствования социальной политики, демократии и ее институтов, укрепления правопорядка, законности, соблюдения конституционных прав граждан. Свобода социальная основывается также на высокой политической культуре граждан, развитом демократическом мышлении - терпимости к иному мнению и нетерпимости к нарушениям законности и правопорядка.

В период реформирования российского общества особую значимость приобретают проблемы прав человека, ибо они определяют сферу свободы личности, ее автономию и самоопределение, упорядочивают и координируют общественные связи и отношения;

очерчивают границы деятельности государства по поводу вторжения в сферу личной свободы человека, ставя при этом преграды всевластию и произволу государственных институтов;

определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность на основе накопленных историческим опытом правовых форм взаимодействия людей.

Права человека - понятие, определяющее возможности свободного самоопределения и жизнедеятельности человека в различных сферах (экономической, политической, социальной, культурной). Конкретизируя это понятие, А.В. Коровников под правами человека понимает охраняемые государством, узаконенные возможности гражданина, его свободы что-либо делать, осуществлять. Ряд авторов под правами человека понимают выраженные в норме права и закрепленные в ней свободу поведения индивида; его возможность пользования определенными благами; полномочие совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц, а также возможность обратиться в суд для защиты нарушенного права. Иными словами, права человека выступают основным критерием оценки качества государственности, степени его демократичности, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям.

-------------------------------См.: Коровников А.В. Социальная защита военнослужащих. М., 1995. С. 22.

Права человека и вооруженные конфликты: Учебник для высших военных учебных заведений. М., 1999. С. 48.

Именно с этих позиций проблема обеспечения прав человека и гражданина в России является актуальной. В Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., это направление развития выражено достаточно определенно. В ее преамбуле говорится: "Утверждая права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность общества и государства, отмечая необходимость приведения законодательства РСФСР в соответствие с общепринятыми международным сообществом стандартами прав и свобод человека, Верховный Совет РСФСР принимает настоящую Декларацию". Сорок статей этой Декларации позже войдут в текст Конституции Российской Федерации 1993 г., составив основное содержание ее главы второй, посвященной правам и свободам человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации в соответствии с общепризнанными положениями Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закрепляет основные права и свободы человека и гражданина. Основной Закон государства в гл. 2 указал те права и свободы, которые имеют граждане России и которыми обладают все находящиеся на территории Российской Федерации. Эти положения полностью соответствуют международным правовым нормам и обязательствам, которые взяла на себя Российская Федерация, указав в Конституции РФ, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, о приоритетном действии международных норм, если законодательство России не соответствуют международным нормам.

Всеобщая декларация прав человека подтвердила естественный, прирожденный, объективный характер, всеобщность, универсальность, неотъемлемость, нерушимость, неделимость личной свободы и других основных прав людей. В ст. 1 говорится: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства".

Беспрепятственное и эффективное осуществление прав человека является одним из основных признаков гражданского общества и правового государства. В отечественной и зарубежной государствоведческой и правовой литературе права и свободы человека и гражданина классифицируются по различным основаниям.

Содержащиеся в этой Декларации права и свободы можно классифицировать по четырем группам:

1) так называемые элементарные - на жизнь, свободу и неприкосновенность; равенство перед законом, защиту от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательств на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, тайна переписки;

2) гражданские - право личности на признание ее правосубъектности, на свободу передвижения и выбора места жительства, на убежище, на гражданство, владение имуществом;

3) политические - свобода мысли, совести, религии, убеждений и их выражения, мирных собраний и ассоциаций; право принимать участие в управлении своей страной;

4) экономические, социальные и культурные - право на труд и свободный выбор работы, равную оплату за равный труд; на объединение в профессиональные союзы; на отдых и досуг;

на определенный жизненный уровень; на образование.

-------------------------------См.: Горобец В.Д. Роль Государственной Думы в процессе совершенствования российского законодательства в области защиты прав и свобод человека // Сб. материалов межвузовской конференции. М., 2000. С. 27 - 28.

В теории российского конституционного права принято различать три основные группы прав и свобод человека и гражданина.

К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др.

Третью группу составляют экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу социально-экономических прав относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

-------------------------------См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 140.

Хотя отметим, что ряд современных российских ученых придерживаются иной классификации. Так, например, Л.Д. Воеводин, основываясь на концепции приоритета прав и свобод человека и гражданина во всех сферах жизни, выделяет следующие виды прав и свобод: в сфере личной безопасности и частной жизни (право на жизнь, на защиту чести и доброго имени, свободу и личную неприкосновенность и др.); в области государственной и общественно-политической жизни (избирательные права, свобода союзов и ассоциаций, свобода слова, печати и др.); в области экономической и социально-культурной деятельности (право на труд, отдых, образование и др.).

-------------------------------См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус в России. М., 1997. С. 184.

Мнение Л.Д. Воеводина поддерживают авторы книги "Институт прав человека в России". Вышеназванную классификацию они дополняют формами осуществления прав человека и гражданина, которые подразделяют соответственно на коллективные (право на митинги, демонстрации) и индивидуальные (право на жизнь, личную неприкосновенность). Кроме того, права человека и гражданина можно подразделять по их целевому назначению, т.е. речь может идти о делении на две группы. К первой относятся права и свободы человека и гражданина, предназначенные для пользования определенными благами, как в личных, так и в общественных целях. Ко второй - права и свободы, направленные на охрану и защиту первой группы (право обвиняемого на защиту, на судебный иск и др.).

-------------------------------Институт прав человека в России. М., 1998. С. 57 - 58.

Существуют и иные классификации. Все чаще в конституциях называют коллективные права, которые принадлежат не отдельно взятому индивиду, а определенной общности, выделяемой на основе естественных или социальных признаков (право наций или народов на самоопределение и др.). Однако любая классификация в определенной мере условна.

В то же время очень важным является то, что классификация основных прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ характеризуется не только их группировкой, но и тем порядком расположения, который устанавливается в Конституции. Это имеет далеко не техническое значение, а отражает соответствующую концепцию правового статуса личности, которой придерживается государство.

В действующей Конституции, основанной на новой концепции прав человека, перечень прав и свобод зафиксирован в такой последовательности: сначала указаны личные, затем политические, а потом социально-экономические права и свободы. Именно такова последовательность прав и свобод во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.

В российском законодательстве такая последовательность впервые была воспроизведена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября г., и отражена в Конституции РФ 1993 г. Во всех предшествующих Конституциях, вплоть до Основного Закона 1978 г. в его первоначальной редакции, последовательность закрепления прав и свобод была иной. Сначала фиксировались социально-экономические, затем политические и личные права и свободы. Это свидетельствовало об иной системе приоритетов, при которой личные права отодвигались как второстепенные на последнее место.

-------------------------------КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 218.

Содержание понятий "права человека" и "права гражданина" нетождественны. Права человека проистекают из естественного права, а права гражданина - из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения, независимо от того, граждане ли они государства, в котором живут или нет, а права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству (гражданство). Права гражданина не имеют естественного происхождения. Гражданскими правами человек наделяется государством, по мере наступления определенных условий, в соответствии с интересами и возможностями общества и государства. Права гражданина - своеобразное ограничение равенства между людьми, поскольку их лишаются лица, живущие в стране, но не имеющие гражданства. Таким образом, каждый гражданин того или иного государства обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека и всеми правами гражданина, признаваемыми в данном государстве. В связи с этим можно заключить, что всякий гражданин это человек, но не всякий человек, в том числе проживающий в России, является ее гражданином.

-------------------------------См.: Демидов И.Ф. Проблемы прав человека в современном российском уголовном процессе (концептуальные положения): Дис.... докт. юрид. наук в форме научного доклада. М., 1996. С. 25.

Согласно Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" гражданство Российской Федерации - это устойчивая правовая связь человека с государством (Российской Федерацией), выражающая в совокупности их взаимных прав; обязанностей; с этим связана ответственность гражданина, базирующаяся на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Это означает отказ от прежней тоталитаристской формулировки понятия гражданства как принадлежности лица государству. Такое определение отличается и от того, которое существовало в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (оно характеризовало гражданство как политико-правовую связь лица с государством). Гражданство нельзя связывать с политическими симпатиями и антипатиями лица, в том числе по отношению к государству.

-------------------------------СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031; 2004. N 45. Ст. 4377.

Гражданство Российской Федерации регулируется прежде всего Конституцией РФ и Законом о гражданстве Российской Федерации, а также некоторыми другими правовыми актами (в том числе указами Президента РФ, который утверждает положения о порядке решения вопросов о гражданстве). Совокупность этих норм образует институт гражданства Российской Федерации.

Население любой страны, в том числе России, состоит из разных групп физических лиц.

Наибольшую часть в отдельных нефтедобывающих арабских странах (Саудовская Аравия, ОАЭ, Кувейт и др.) в населении составляют (или до недавнего времени преобладали) законтрактованные на какой-либо срок работники нефтепромыслов из различных стран Азии и Африки. Небольшая часть населения представлена иностранцами, т.е. гражданами других государств, постоянно или временно проживающими в данной стране; лицами без гражданства, т.е. не имеющими гражданства какого-либо государства. Наконец, в стране могут находиться лица с двойным и множественным гражданством - граждане нескольких государств, беженцы, вынужденные переселенцы, легальные и нелегальные иммигранты. Все эти лица обладают определенными правами и несут определенные обязанности, вступают в различные правоотношения (например, в связи с наследованием, участием или неучастием в выборах и т.д.). Эти права, обязанности, правоотношения могут быть одинаковыми для всех (например, при многих сделках купли-продажи или в связи с обязанностью платить налоги). В Конституции РФ такие права и обязанности человека выражаются формулами: "каждый имеет право" (например, на образование - ч. 1 ст. 43) или "каждый обязан" (например, сохранять природу и окружающую среду - ст. 58). Но многие права, обязанности, правоотношения могут быть неодинаковыми в связи со статусом того или иного физического лица.

-------------------------------Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. С. 114.

А.Ф. Черданцев отмечает, что в российской правовой науке, да и в юридической практике термины "права гражданина" и "свободы гражданина" используются однозначно, никакого различия между ними не проводится. Между тем, по его мнению, это не просто различные термины, с их помощью обозначаются и разные правовые категории. Различие между основными правами и свободами автор видит в следующем: во-первых, если речь идет о правах, то у человека, гражданина есть два варианта поведения: использовать или не использовать свое право. При наличии же юридически признанной свободы количество вариантов поведения возрастает. Например, свобода мысли и слова может реализовываться в самых различных действиях (гражданин может высказывать свои мысли и письменно, и устно в самых различных формах и ситуациях); во-вторых, право гражданина постольку является его правом, поскольку оно зафиксировано в нормативных актах государства. Закон является непосредственной основой права. Между тем свобода личности может существовать и без государства и права. Она не вытекает из закона. Свобода нуждается в праве только как в способе ее ограничения.

В подтверждение своей позиции А.Ф. Черданцев также отмечает, что праву, зафиксированному в конституции, должна соответствовать активная обязанность государства, направленная на создание условий реализации права, на саму реализацию, например на выплату пенсий. Если же отношения личности и государства урегулированы с помощью категории "свобода", то государство принимает на себя обязанности пассивные, не вмешивается в сферу свободы, зафиксированную законом. Активные действия предпринимает сам носитель свободы. Государство может лишь по инициативе личности препятствовать действию других субъектов, незаконно ограничивающих свободу. И наконец, в случае споров с государственными органами носитель права должен привести законное обоснование своего права. В случае споров, связанных с реализацией свободы, напротив, государственный орган должен привести обоснование ограничения свободы, вытекающее из закона.

-------------------------------См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1999. С. 111.

Отметим, что в современной научной литературе термины "охрана", "защита", "обеспечение" прав и свобод человека и гражданина получили различное толкование, в связи с чем возникает необходимость уточнения их содержания. Полагаем, следует согласиться с мнением, что понятие "обеспечение" является родовым по отношению к понятиям "охрана" и "защита". Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование человеком социальными благами. Понятия "охрана" и "защита" чаще всего рассматриваются либо как тождественные, либо "защита" понимается как более узкое понятие по сравнению с "охраной", либо каждое из них наделяется самостоятельным содержанием.

-------------------------------Григорян Л.А. Конституция СССР - правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел // Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел. Труды Академии МВД СССР. М., 1982. С. 13 - 14.

См.: Боброва Н.А. Гарантия реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984. С. 95; Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 77 - 92.

См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 111; Корешкова И.Н. Конституционные права и свободы советских граждан и их развитие в текущем законодательстве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1981. С. 18 - 22;

Тихонова Б.Ю. Субъективные права советских граждан, их охрана и защита: Автореф. дис....

канд. юрид. наук. М., 1972. С. 11 - 15.

Действительно, оба понятия - "охрана" и "защита" используются в российском законодательстве для обозначения деятельности, которая состоит в обеспечении, соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Так, в ст. 2 и 45 Конституции РФ говорится о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а в ст. 82 - об охране этих прав и свобод. В ст. 8 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, а в ст. 9 и 114 применяется понятие "охрана" собственности. Полагаем, это только подтверждает то, что государство и его различные институты должны выполнять как правоохранительную, так и правозащитную функции.

Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушения прав, на устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под защитой же имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке конкретными органами в целях восстановления нарушенного права.

-------------------------------См.: Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Тюмень, 2001. С. 13.

Защита прав и свобод - это сложный двуединый процесс, с одной стороны, направленный на защиту интересов конкретного человека, реализацию его свободы по распоряжению своим правом, а с другой - гарантирующий соблюдение интересов общества и государства. "Защита всякая вещь, предмет, скрывающий, охраняющий, окружающий кого или что... заступничество, покровительство". Необходимость в защите права или свободы наступает тогда, когда налицо: неисполнение юридической обязанности или свободы; злоупотребления правом, препятствующие осуществлению права или свободы; спор о наличии самого права или свободы. Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, в свою очередь, составляет содержание юридических средств защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве.

-------------------------------Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 668.

Авторы солидаризируются с точкой зрения А.М. Ларина, что в понятие "защита" входит и возмещение ущерба, причиненного правам и свободам человека, если не удалось предупредить или отразить нарушения, устранить ограничения.

-------------------------------См.: Ларин А.М. Защита прав человека в современном мире. М., 1994. С. 58.

Кроме того, в понятие защиты, безусловно, должно входить не только восстановление нарушенных прав, но и создание таких условий, при которых данные права были бы беспрепятственно удовлетворены.

В связи с изложенным можно ответить, что охрана и защита государством конституционных прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств являются стадиями процесса их реализации.

Полагаем, что специфическая функция охраны государством прав состоит в ее превентивном характере, поскольку на всех ее стадиях существует возможность нарушения этого права. От эффективности охраны основных прав и свобод человека и гражданина зависит полнота их реализации.

Основными же условиями отнесения тех или иных мер к защите являются наличие нарушения права или попытки его нарушить. А поскольку в любой момент возможно их нарушение, постольку необходима их защита. Именно на стадии защиты нарушение должно быть ликвидировано, а право восстановлено.

-------------------------------См.: Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722 гг.): История, события, люди. М., 2003. С. 188 - 189.

Защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется в ходе деятельности органов и учреждений российской прокуратуры. При этом следует учесть, что по "Словарю русского языка" С.И. Ожегова "деятельность" - это "занятия, труд". В энциклопедическом словаре "Теория управления: социально-технологический подход" указывается, что "деятельность - форма активного созидательного взаимодействия личности с социальной средой, направленная на достижение сознательно поставленной цели...". Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Важным для организации практики органов прокуратуры является конституционный принцип равенства всех перед законом, гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

-------------------------------Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 140.

Теория управления: социально-технологический подход: Энцикл. словарь / Под ред.

В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2004. С. 105 - 106.

В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие основные права и свободы человека и гражданина. Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано в ч. 3 ст.

55 Конституции РФ: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Эти основания (всего их шесть) сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений. По этому поводу в данной статье указываются два важных условия: а) права могут быть ограничены только федеральным законом и б) только в той мере, в какой это необходимо.

Следует отметить, что Конституция РФ предусматривает только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона. Тем самым, по сути, исключается возможность такого ограничения в отношении отдельных лиц.

В мировой конституционной теории и практике общепризнано, что ограничение гражданских прав и свобод правомерны в условиях чрезвычайного положения (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.). Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 4), который, однако, требует, чтобы чрезвычайное положение государством-участником было официально объявлено и об этом сообщено другим государствам.

Конституционные права могут быть ограничены и в соответствии со ст. 56 Конституции РФ (режим чрезвычайного или военного положения). Чрезвычайное положение, вводимое в соответствии с федеральным конституционным законом на всей либо на части территории страны, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.

Согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ чрезвычайное положение может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

В ч. 3 ст. 56 Конституции РФ перечислены права и свободы, действие которых не приостанавливается и в условиях чрезвычайного положения. Недопустимо вводить принудительный труд, ограничивать свободу совести, свободу вероисповедания, отказывать в получении юридической помощи, лишать прав на судебную защиту, нарушать право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, применять пытки.

В Конституции РФ есть еще одна важная гарантия. Согласно ч. 3 ст. 118 "создание чрезвычайных судов не допускается". Следовательно, в условиях чрезвычайного положения продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий. Кроме того, что очень важно для населения, в соответствии с Законом о чрезвычайном положении (ст. 36) деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на территории, на которой введено чрезвычайное положение, будет также осуществляться в порядке, установленном этим Законом.

Ограничение прав и свобод граждан в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федеральных законов. Эти ограничения чаще всего выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан.

В Российской Федерации продолжительное время действовал Закон РФ от 17 мая 1991 г.

"О чрезвычайном положении". В настоящее время в стране действует Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении", который принято оценивать в тесной связи с требованиями ч. 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" и ст. 56, 71, 72, 88, 102 Конституции РФ. Статья 9 данного Закона РФ устанавливает, что в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено Президентом РФ немедленно.

-------------------------------СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть приведены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

обоснование необходимости чрезвычайного положения; перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан;

государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения через средства массовой информации не позднее чем за 6 часов до вступления его в силу, за исключением случаев, предусмотренных ст. 9 названного Закона.

На период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие меры, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан: особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок; ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

В случае введения чрезвычайного положения дополнительно могут вводиться также:

комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток; ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; допускается временный арест печатной продукции до отмены чрезвычайного положения, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки; проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях - при имеющихся данных о наличии у граждан оружия - личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов к ним, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций - также и учебной военной техники и радиоактивных веществ.

На всей территории Российской Федерации чрезвычайное положение может быть введено не более чем на 30 дней, на части территории Федерации - на 60 дней. По истечении этого срока чрезвычайное положение отменяется или продлевается на такой же срок.

Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть образованы специальные временные органы. Этим органам могут быть переданы полностью и частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления.

Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" устанавливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение установленных законом полномочий органов государственной власти и управления, прав общественных организаций, а также прав, свобод и обязанностей граждан, должны осуществляться в тех пределах, в которых это обусловлено остротой создавшегося положения.

Установлено также, что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания для каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии, как это предусмотрено в Международном пакте о гражданских и политических правах и законах Российской Федерации. Равным образом недопустимо применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего наказуемость деяния или усиливающего наказание.

Неправомочное применение силы сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими, превышение должностными лицами служебных полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, установленных законом, влечет за собой ответственность согласно действующему законодательству Российской Федерации.

Существование и реализация прав человека и гражданина невозможны без создания действенной системы их защиты. Способов защиты прав и свобод может быть несколько.

Прежде всего это самозащита - ситуация, когда лицо самостоятельно, всеми доступными ему законными средствами защищает свои права. Вместе с тем ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Действенным способом защиты прав и свобод является обращение за их судебной защитой. Все действия и решения органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суд.

Поскольку судебные органы входят в систему государственной власти, следует отметить, что судебная защита является одной из разновидностей государственной защиты прав и свобод граждан. В то же время в правовом государстве судебная защита играет основную роль как средство защиты прав граждан, что подчеркивает выделением норм о ней в Конституции РФ в отдельные статьи: ст. 45 - государственная защита, ст. 46 - судебная защита. В том случае, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты, лицо вправе обратиться за защитой своих прав и свобод в межгосударственные органы защиты прав и свобод человека в соответствии с международными договорами нашего государства (ч. 3 ст. Конституции РФ). Конституция РФ ограничивает право обращаться в межгосударственные органы двумя условиями: соответствием этих действий международным договорам России и исчерпыванием внутригосударственных средств правовой защиты.

-------------------------------Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Т. Орехова. М., 1994. С. 245 - 255.

Анализ указанных норм Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что система защиты состоит из внутригосударственных, внегосударственных и межгосударственных средств. Внутригосударственные или собственно государственные включают судебную защиту (как конституционно-судебную, так и иную судебную), прокурорский надзор и иную правозащитную деятельность прокуратуры, административные действия органов исполнительной власти, деятельность Уполномоченного по правам человека и др. При этом под государственной защитой понимается деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, по выявлению и привлечению к ответственности виновных в нарушениях путем использования предусмотренных законом средств, методов, процедур.

Внегосударственная защита включает деятельность неправительственных правозащитных организаций, а также самозащиту граждан, путем обжалования неправомерных действий, нарушающих права и свободы, в судебном, административном порядке, прокурору либо путем обращения в неправительственные организации.

Международные (межгосударственные) средства предполагают деятельность международных организаций, одной из которых является Европейский суд по правам человека, призванных рассматривать жалобы по поводу нарушения прав на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, на свободу выражения своего мнения, на свободное передвижение и выбор места жительства и некоторых других.

-------------------------------См.: Туманов В.А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельность. М., 2001. С. 4 - 7.

Высказано и иное мнение по этому вопросу. Так, В.А. Карташкин считает, что система защиты прав человека включает судебную защиту, несудебную защиту и деятельность неправительственных правозащитных организаций.

-------------------------------Карташкин В.А. Механизм защиты прав человека // Журнал российского права. 1999.

N 3-4. С. 6.

А.В. Чурилов рассматривает правозащитную деятельность с точки зрения обязанности государства обеспечивать защиту провозглашенных им прав и свобод; права каждого самостоятельно защищать свои права и свободы; обязанности международных, специально для этого создаваемых организаций.

-------------------------------Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 1999. С. 16 - 17.

Среди внутригосударственных средств защиты прав ведущую роль призваны играть органы судебной власти, действующие в соответствии с нормами Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", при этом каждый судебный орган осуществляет деятельность по охране прав и свобод посредством присущего ему вида судопроизводства (конституционного, гражданского, арбитражного и др.). В большей степени эту деятельность осуществляют суды общей юрисдикции (как федеральные, так и мировые судьи), ежегодно рассматривающие сотни тысяч дел, связанных с защитой прав и свобод граждан. Осуществление правосудия является исключительной функцией судебной власти, что закреплено в ст. 118 Конституции РФ.

Правосудию "принадлежит решающее слово в определении правовых последствий нарушения политических, трудовых, авторских, избирательных, жилищных, других имущественных и неимущественных прав... Без использования возможностей судебной власти остальные юридические институты, методы, влияющие на реализацию прав, зачастую обнаруживают еще свою несостоятельность".

-------------------------------СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Чурилов А.В. Указ соч. С. 17.

Целесообразно выделить некоторые вопросы, имеющие непосредственное значение для рассматриваемой в этой работе проблемы защиты прав и свобод от нарушений. Важное значение в этом аспекте имеет вопрос о юридическом обеспечении условий, при которых граждане могут проявлять себя как субъекты провозглашенных прав, использовать их в соответствии с их назначением. Такое юридическое обеспечение создается как закреплением в законодательстве полномочий граждан на совершение тех или иных действий, необходимых для осуществления провозглашенных прав, так и закреплением обязанностей органов государства, должностных лиц, других граждан не препятствовать или содействовать их осуществлению. Тем же целям служат определение порядка (процедуры) рассмотрения споров, которые могут возникнуть при реализации прав, установление ответственности за их нарушения.

Чем более четко законодательство обеспечивает эти условия, тем более полно они реализуются в соответствующих субъективных правах. Именно при этих условиях граждане приобретают наилучшую возможность фактического распоряжения провозглашенными правами, их использования, возможность активной борьбы с какими бы то ни было их нарушениями.

Определяющим условием защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина является поддержание конституционной законности - системообразующего ядра законности в государстве и обществе, функционирующих на конституционной основе.

В связи с этим представляется, что осуществление прокурорского надзора и обеспечение эффективной работы органов и учреждений прокуратуры при реализации других видов и направлений ее деятельности в процессе защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина требует определения сущности и содержания понятия "законность".

Категория законности используется для обозначения широкой совокупности взаимосвязанных, но занимающих самостоятельное место в научном аппарате правовой теории понятий. В советский период наибольшее распространение получило определение законности как строгого и неуклонного соблюдения законов и основанных на законах других правовых актов Советского государства всеми без исключения органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

-------------------------------Рабинович П.М. Упрочение законности - закономерность социализма. Львов, 1975. С.

31.

Несколько иную позицию занимал М.С. Строгович, по мнению которого, социалистическая законность - это точное и неуклонное соблюдение советских законов всеми органами Советского государства, всеми учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами СССР. Так, он отмечал, что поскольку высшим выражением государственной воли является закон, то именно его соблюдение составляет содержание законности, а иные нормативные акты государственных органов должны издаваться на основе закона, во исполнение закона, в соответствии с законом. Поэтому их соблюдение и исполнение есть тем самым соблюдение и исполнение закона, а их нарушение - нарушение закона. Но оба вышеназванных определения распространяют понимание законности лишь на сферу осуществления права.

-------------------------------Строгович М.С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. N 4. С. 9.

В связи с этим уже в советской юридической литературе наметилась тенденция и к более широкому пониманию законности, которое охватывало бы и сферу правотворчества, и сферу соблюдения правовых актов. Так, В.И. Басков делал вывод о том, что законность - это многостороннее явление, состоящее из ряда элементов: массива законов и других нормативных актов; исполнения законов; ответственности за совершенные кем-либо из субъектов (юридических и физических лиц) нарушения закона. Другой видный специалист в области прокурорского надзора В.В. Клочков понимал законность как совокупность взаимосвязанных требований общества к государству и праву и права к государству и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований в общественном, в том числе политическом и правовом сознании и в праве; реализацию данных требований в социальной практике - деятельность участников общественных отношений.

-------------------------------Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948. С.

19 - 20.

См.: Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1996. С. 6 - 7.

См.: Клочков В.В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.

В публикациях последнего времени также обращается внимание на то, что трактовка законности как строгое неукоснительное соблюдение и исполнение действующих законов всеми субъектами права уже не отражает современных процессов политико-правовой жизни общества и государства. В этой связи многое относительно законности требует переосмысления, иных подходов, оценок в силу ряда причин: толкование законности как требование неукоснительного соблюдения норм права всеми субъектами уводит от осмысления того, что анализируемое понятие относится к части комплексной, отражающей сложный правовой характер организации общественно-политической жизни общества; такая характеристика законности, по существу, сводит ее к обязанности, являющейся объективным свойством права и государственной дисциплины; следует помнить, что законность - это не только требование соблюдения норм запретов и обязывающих юридических норм, но и требование надлежащей реализации предоставленных населению прав и свобод.

-------------------------------См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Учебник для вузов. М., 1997. С. 436 - 437;

Малкин Н.С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. Вып.

4. Т. 3. М., 1995. С. 27; Шабуров А.С. Законность и правопорядок // Теория государства и права:

Учебник для вузов. М., 1997. С. 436 - 437.

Важной предпосылкой законности в современной России является Конституция РФ, которая принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. В ней нашли отражение качественные изменения российского общества, произошедшие на рубеже 90-х годов XX столетия.

Конституция Российской Федерации закрепила положения, которые являются требованиями законности, в частности:

1) соответствие правам и свободам человека и гражданина законов, иных правовых актов, деятельности государства и местного самоуправления. Права и свободы человека являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной власти, местного самоуправления (ст. 18);

2) соблюдение (исполнение) законов законодательной, исполнительной и судебной властями, федеральными и региональными органами государственной власти, всеми должностными лицами означает, что их деятельность и принимаемые ими правовые акты не должны противоречить действующему законодательству;

3) обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина. Важнейшими составными гарантиями законности выступают обеспечение высокого уровня прокурорского надзора за реализацией требований законности, эффективность принимаемых прокуратурой мер юридической ответственности и защиты, способствующих восстановлению нарушенных конституционных и отраслевых прав и свобод граждан, а также качественная и профессиональная работа сотрудников прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка;

4) равенство граждан перед законом и судом;

5) иерархичность законодательства в соответствии с юридической силой составляющих его законов. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Ей не должны противоречить любые законы и иные правовые акты, принимаемые в России. Конституционным федеральным законам не могут противоречить федеральные законы. Те и другие законы имеют верховенство на всей территории России по отношению к законам субъектов Российской Федерации (ст. 4, 15, 76).

Необходимым условием соблюдения законности, а следовательно, защиты прав и свобод граждан, является соответствие Основного и других законов, любых нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений. "Конституционные вопросы - в основе своей вопросы не права, а силы: подлинная конституция страны существует лишь во взаимоотношении реальных действующих общественных сил; писаные конституции ценны лишь в тех случаях, если служат точными выражениями действующих в стране общественных сил".

-------------------------------См.: Амирбеков К.И. Теоретико-правовые основы деятельности прокуратуры в России // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2003. N 4. С. 280.

Лассаль Ф. Что такое Конституция. Одесса, 1905. С. 30.

К сожалению, приходится констатировать, что идеи и принципы законности как универсальной ценности правового демократического государства не нашли должного отражения в Основном Законе страны - Конституции Российской Федерации. Понятие "законность" встречается всего лишь в двух статьях Конституции: в п. 2 ст. 72 "законность" фигурирует как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в ст.

114 "меры по обеспечению законности" определены как одна из функций Правительства РФ.

Помимо Конституции слово "законность" содержится во множестве действующих правовых нормативных актов Российской Федерации, в различных словосочетаниях. Однако ни в одном из нормативных актов не закреплено определение "законность", поэтому оно остается исключительно теоретическим.

В связи с этим следует согласиться с А.Я. Сухаревым, который полагает, что "государство нуждается сегодня в качественно новом уровне правового порядка и законности и соответственно в развитом контрольно-надзорном механизме их обеспечения. Укрепление этого механизма, в том числе органов прокурорского надзора, включая решение давно назревших проблем его статуса, может быть более успешным на базе теоретической разработки концептуальных основ законности, ее места и предназначения". Он также считает, что "определяющей предпосылкой восстановления престижа законности в жизни общества могло бы явиться развернутое закрепление ее принципов, целей и задач, а также механизма реализации, контроля и ответственности в Конституции Российской Федерации".

-------------------------------Сухарев А.Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М., 2000. С. 35 - 36.

Вполне объяснимо, что в современной юридической литературе продолжаются дискуссии о необходимости рассмотрения понятий законности и правопорядка через призму построения правового государства. Так, например, В.Н. Кудрявцев отмечает, что законность является принципом, представляет собой определенный режим и состоит в соответствующем методе регулирования правопорядка и составляющих его правоотношений. В.С. Афанасьев определяет законность как "принцип, метод и режим соответствия поведения (деятельности) участников общественных отношений и его результатов нормам права, выраженным в законах, основанных на них, подзаконных актах и других источниках". Таким образом законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения исполнения норм права всеми участниками общественных отношений: государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами - всеми без исключения. При этом принцип выступает как идеальная форма законности - соблюдать нормы права должны все. Понятие законности раскрывает содержание писаного права под углом зрения его практического осуществления, идейно-политических основ правовой системы, его связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества. Под этим углом зрения законность может быть охарактеризована как реальность писаного права, когда его требования и гарантированные им возможности последовательно, полно и точно претворяются в жизнь.

-------------------------------См.: Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 1998. N 1. С. 12.

Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики: Дис.... докт.

юрид. наук. М., 1993. С. 10.

Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 218.

Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 265.

Принцип законности - это правовой принцип, который закреплен в правовых нормах. Он включает: верховенство закона; равенство граждан перед законом; обязательность исполнения законов; точное их соблюдение; тесную связь, но не идентичность законности и целесообразности; обеспечение соблюдения законов, опираясь на правовую культуру и правосознание населения, должностных лиц и общественную поддержку. Содержание данного принципа требует всестороннего и обязательного учета всех указанных качеств при издании и исполнении законов.

Как отмечает А.А. Иванов, в юридической литературе принцип законности рассматривается в качестве основного принципа юридической ответственности, который в силу своей роли не входит в систему принципов. По мнению П.П. Осипова, "законность является правовой оболочкой, которая характеризует всю систему принципов существования юридической ответственности со стороны ее формы". Другие исследователи считают законность общим началом существования юридической ответственности. Законность как "суперпринцип конкретизируется в требованиях (идеях, гарантиях законности) неотвратимости, обеспечивая права на защиту, соблюдения установленной формы осуществления ответственности". П.А. Фефелов подчеркивает, что неотвратимость и индивидуализация наказания как важнейшие принципы уголовного права "конкретизируют и аккумулируют в себе...

общие принципы законности, демократизма, гуманизма". Б.Т. Базылев относил социалистическую законность также к основным принципам права, но подчеркивал особый характер правоотношения ответственности, не был столь категоричен и на первое место в системе принципов юридической ответственности ставил законность основания ее наступления. С.С. Громыко, исследуя дискуссионный вопрос понятия законности, считает, что данное определение при отсутствии его правового закрепления может рассматриваться в широком и узком смысле, исходя из форм реализации норм права: соблюдение, исполнение, использование и применение, и дано определение законности как точного соблюдения гражданами, их объединениями, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также единообразного исполнения и применения должностными лицами государственных и муниципальных органов законов и иных правовых актов.

-------------------------------См.: Иванов А.А. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы // Государство и право. 2003. N 6. С. 68.

Осипов П.П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций. Л., 1976. С. 74.

См., например: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 145; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 126.

социалистическая законность: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 13.

Фефелов П.А. Механизм уголовно-правовой охраны. М., 1992. С. 102.

См.: Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Общетеоретический аспект.

Красноярск, 1985. С. 57 - 59, 69.

См.: Громыко С.С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти (административно-правовой аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук.

СПб., 2003. С. 10.

Следующая сторона законности - ее режим. Режим законности состоит в предъявлении соответствующих требований о должном поведении к гражданам и должностным лицам управомоченными государственными органами, это также - соответствующее состояние регулируемых правом общественных отношений: наличие идеологических, экономических, политических, правовых, правоохранительных гарантий такого состояния. Режим законности должен сопоставляться с существующим правопорядком. Правопорядок как состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное осуществление требований права и режима законности, является итогом правового регулирования. Основные черты правопорядка заключаются в господстве закона в области отношений, урегулированных правом; полном и своевременном соблюдении, исполнении всеми субъектами юридических обязанностей; строгой общественной дисциплине; обеспечении максимально благоприятных условий для использования субъективных прав; безусловном утверждении и соблюдении прав и свобод человека и гражданина; четкой и эффективной работе всех судебных, правоохранительных органов, прокуратуры, юридических служб;

неотвратимости юридической ответственности правонарушителей.

Наконец, метод законности - это способ регулирования возникающих и существующих в обществе и государстве правовых отношений. Метод законности основывается на содержании принципа законности. Он может иметь как черты императивного характера, так и черты диспозитивности, в зависимости от созданных механизмов исполнения законов, т.е. требования о выполнении предписаний законов могут иметь односторонний или двусторонний характер.

Эти требования и образуют содержание законности. В своей совокупности они призваны исключить из общественной жизни произвол, своеволие, бесконтрольность и в конечном итоге привести к тому, чтобы все изложенное в юридических нормах могло стать реальностью, претвориться в фактическое поведение участников общественных отношений, в действительную правомерность этих отношений, в строгий правопорядок.

-------------------------------См.: Амирбеков К.И. Теоретико-правовые основы деятельности прокуратуры в России // "Черные дыры " в российском законодательстве. 2003. N 4. С. 278 - 279.

Непосредственным итогом правового регулирования в условиях правового государства является правопорядок - состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное осуществление требований права и режима законности. Выделим основные черты правопорядка: господство правопорядка в области отношений, регулируемых правом, полное и своевременное соблюдение, исполнение всеми субъектами юридических обязанностей, строгая общественная дисциплина, обеспечение максимально благоприятных для использования субъективных прав и свобод человека и гражданина, четкая и эффективная юридическая работа всех правовых органов, прежде всего судебной власти, неотвратимость юридической ответственности для каждого совершившего правонарушение. Другими словами, правопорядок есть реальное полное и последовательное осуществление всех требований законности, идеалов и принципов права, правового государства, обеспечение прав человека.

Очевидно, что масштаб и сложность стоящих перед государством и обществом проблем диктуют необходимость утверждения в стране прочного режима законности. Сегодня именно законность объективно выполняет роль объединительной, "несущей конструкции", способной консолидировать усилия власти и общественных институтов для достижения подъема экономики, стабильности, повышения жизненного уровня населения. В то же время произошедшая в последнее время смена правозащитных приоритетов в деятельности прокуратуры на защиту прав и свобод человека и гражданина, а не преимущественно интересов государства и общества не должна вести к противопоставлению интересов личности, общества и государства. Поддержание и упрочение законности и правопорядка предполагает укрепление российской государственности, борьбу с антиобщественными проявлениями и преступностью, устранение сепаратистских тенденций и тенденций децентрализации государственной власти, укрепление федеративных отношений, формирование единого правового пространства страны и в конечном счете - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Реализация и защита прав и свобод человека и гражданина происходит в процессе правоприменения, в том числе достигается средствами прокурорского надзора и в процессе иной деятельности органов и учреждений прокуратуры.

-------------------------------Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996. С. 2 - 3.

По мнению В.В. Клочкова, исполнение правовых предписаний всеми участниками общественных отношений - отнюдь не единственное требование законности в демократическом государстве. Право состоит не только из запретов, но и из предписаний, потому что предписания закона подлежат исполнению всеми, а исполнение предписаний обеспечивается принуждением.

-------------------------------Клочков В.В. О конституционной законности // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сб. научных трудов. М., 1991. С. 5 - 6.

Однако эта деятельность во многом осложняется тем, что реформа государственных институтов, призванная обеспечить их эффективное функционирование на основе принципов верховенства права и закона, осуществляется фактически одновременно с созданием институтов гражданского общества, на формирование которых в других странах ушли десятилетия и даже века. Достаточные с точки зрения правового государства стандарты защиты прав человека в России в ряде случаев по-прежнему гарантирует лишь Конституция РФ, некоторые нормы которой так и не получили механизма реализации в отраслевом и специальном законодательстве. Это особенно справедливо в отношении законодательных актов, принимаемых различными субъектами Российской Федерации. По-прежнему сохраняется определенный разрыв между законодательством и правоприменительной практикой.

-------------------------------См.: Сухарев А.Я. 40 лет на службе науке и закону // На службе науке и закону. 40 лет НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры РФ. М., 2003. С. 14 - 15.

Необходимо принять во внимание и тот факт, что гласность выявила вопиющие факты попрания правоохранительными органами, юристами-практиками общечеловеческих принципов - презумпции невиновности, уважительного подхода к правам, свободам личности, защиты ее чести и достоинства. Фундаментальной основой "социалистической законности" были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, но в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества должны меняться не только приоритеты, как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. Все это свидетельствует о том, что органы законодательной, исполнительной, судебной власти, правоохранительные органы, в том числе органы прокуратуры, должны учиться работать в новых условиях, опираясь на международные требования, касающиеся соблюдения прав и свобод граждан.

Тем не менее процесс построения правового государства в России развивается не так быстро, как этого хотелось бы, и подчас противоречиво. Органы исполнительной власти за долгие десятилетия приучены к правовому нигилизму, неуважению к законам. В своей деятельности они по-прежнему нередко ориентируются на ведомственные нормативные акты, порой имеющие смысл, противоположный закону, на основании которого они были изданы. В общественном мнении также наблюдается явная недооценка права, недостаточная правовая культура, правовой нигилизм, которые порождены условиями, когда доминировали волюнтаристские, административно-командные методы управления и хозяйствования, когда пренебрегали правом "во имя высших классовых интересов", неверием в законодательные акты, которые зачастую недостаточно полно были гарантированы материально и юридически.

Не способствуют устранению этого неверия и все еще высокий уровень преступности, нарушение принципов законности должностными лицами, в том числе и органов правоохраны, отсутствие до сих пор надлежащего правового механизма защиты и охраны прав, свобод, чести и достоинства гражданина и личности. Практика свидетельствует, что в настоящее время особую опасность для государства и общества представляет правовой нигилизм, который исходит не только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от представителей управленческого персонала, обязанных быть проводниками требований закона.

Нигилизм (с лат. "ничто") выражает отрицательное отношение субъекта (группы, класса) к определенным ценностям, нормам, взглядам, идеалам, отдельным, а подчас и всем сторонам человеческого бытия. Это одна из форм мироощущения и социального поведения. Правовой нигилизм - разновидность социального нигилизма как родового понятия. Сущность его - в общем, негативно-отрицательном, неуважительном отношении к праву, законам, нормативному порядку, а с точки зрения корней, причин - в юридическом невежестве, косности, отсталости, правовой невоспитанности значительной части населения. Такие антиправовые установки и стереотипы есть элемент, черта, свойство общественного сознания и национальной психологии, отличительная особенность культуры, традиций, образа жизни. Речь идет о невостребованности права обществом. Одним из ключевых моментов выступает высокомерно-пренебрежительное, снисходительно-скептическое восприятие права, оценка его не как базовой, основополагающей идеи, а как второстепенного явления в общей шкале человеческих ценностей, что в свою очередь характеризует меру цивилизованности общества, состояние его духа, умонастроений, социальных чувств, привычек. Стойкое предубеждение, неверие в высокое предназначение, потенциал, возможности и даже необходимость права таков морально-психологический генезис данного феномена. Наконец, отношение к праву может быть просто индифферентным (безразличным), что тоже свидетельствует о неразрывном правовом сознании людей.

Единство законности означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования. Обеспечение единства законности на территории всего государства - необходимое условие социального, экономического и политического развития страны и ее регионов.

Не вызывает сомнения, что верховенство закона, единство и укрепление законности один из главных устоев правового государства. Вместе с тем нам представляется, что в силу изложенного выше более правильно будет рассматривать "обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности" в качестве не целей деятельности прокуратуры, а в качестве задач, которые следует решать для достижения поставленных целей. В качестве целей деятельности прокуратуры следует понимать результат, на достижение которого она направлена - защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Это, с нашей точки зрения, позволит учесть изменения в иерархии социальных ценностей, принятых в правовом демократическом государстве, которые ставятся под охрану и защиту закона: личность, общество, государство.

Однако, несмотря на то что Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" определяет защиту прав и свобод человека и гражданина в числе главных, основных, стоящих перед современной прокуратурой, она включена в Закон после целей "обеспечения верховенства закона", "единства и укрепления законности". В связи с этим, считая обеспечение верховенства закона, а также единство и укрепление законности задачами, стоящими перед прокуратурой Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 "Прокуратура Российской Федерации" Закона о прокуратуре предлагаем изложить в следующей редакции: "В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:" - и далее оставить прежний текст.

Конечно же, ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина, являются ее функции.

Функции прокуратуры - такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимосвязи. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязь и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность естественно вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка.

Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор: за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе реализации таких функций прокуратуры, как уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участия в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; осуществлении международного сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации; участия в правотворческой деятельности.

Функции прокуратуры находят свою реализацию через виды деятельности прокуратуры, которые определяются как законодательно определенные пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации, а это в свою очередь позволяет сделать вывод, что направленность работы российской прокуратуры на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина определяет содержание не только такого вида деятельности прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но входит в сферу надзора прокуроров при осуществлении иных видов их надзорной и иной деятельности, составляя собой самостоятельное направление деятельности прокуратуры Российской Федерации.

-------------------------------Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2006. С. 118.

В отличие от функций и видов деятельности, которые закреплены в Законе и обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры характеризуются значительной подвижностью. При этом основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью стоящих перед государством и обществом задач на том или ином этапе их развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в стране в целом.

-------------------------------Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2003. С.

67.

В каждом из основных направлений находят свое воплощение определенного рода действия, направленные на решение конкретных, наиболее актуальных для данного места и времени задач. В качестве основных направлений могут выступать борьба с коррупцией, борьба с терроризмом и экстремизмом, защита собственности (как государственной, так и частной) и др. Но в работе прокуратуры имеются приоритеты, отличающиеся постоянством.

Среди них в первую очередь следует выделить такое направление деятельности, как защита прав и свобод человека и гражданина. Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений, а затем находят свое отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

-------------------------------Генеральный прокурор России Владимир Устинов: Государством должны править аристократы // Комсомольская правда. 2005. 25 янв.

В совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры, корректируемая по мере необходимости, динамичная система ее основных направлений дает возможность целенаправленно строить работу органов и учреждений прокуратуры, эффективно, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства.

Таким образом, отметим, что защита прав и свобод человека и гражданина, с нашей точки зрения, является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, вбирающим в себя правозащитную практику в ходе осуществления различных видов деятельности органов и учреждений прокуратуры.

При этом как самостоятельное направление деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина имеет свой предмет. Полагаем, что, определяя предмет деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, необходимо исходить из классификации прав и свобод, содержащихся в международных документах, законодательных актах Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим предмет правозащитной деятельности современной российской прокуратуры можно определить как защиту прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

1.2. Цели, задачи и принципы правозащитной деятельности Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации закреплены в п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения:

1) верховенства закона;

2) единства и укрепления законности;

3) защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры.

В Законе о прокуратуре приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина. Это не означает противопоставления прав гражданина охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу. Эти интересы выражены прежде всего в законах. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы.

-------------------------------Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". С. 2.