«Власть прокурора в России (историко-правовое исследование) Монография Москва — 2008 ЧАСТЬ I 1649 — 1825 Галузо В.Н. Власть прокурора в России (историко-правовое исследование): Монография. Часть I (1649—1825). М.: ...»

В.Н. ГАЛУЗО

Власть прокурора в России

(историко-правовое исследование)

Монография

Москва — 2008

ЧАСТЬ I

1649 — 1825

Галузо В.Н. Власть прокурора в России (историко-правовое исследование): Монография. Часть I (1649—1825). М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. 560 с.

(авторский договор заказа с издательством «ЮНИТИ-ДАНА» № Аот 7 февраля 2008 г., тираж 500 экземпляров) 1 На основе исторических документов (в первую очередь, многотомный Сборник «Полное Собрание Законов Российской Империи», его Собрание первое) проведено историко-правовое исследование развития власти прокурора с конца XVII в. до 19 ноября 1825 г.

В монографии впервые проведено разграничение между понятиями «власть прокурора», «власть прокуратуры», «прокурорская власть». Аргументировано положение об использовании правовой категории «власть прокурора» и недопустимости отождествления понятий «власть прокурора» и «власть прокуратуры». Правомерность использования только правовой категории «власть прокурора» предопределено тем, что власть исходит от «должности прокурора», а не от государственного органа («присутственного места»). Именно таково первоначальное предназначение «должности прокурора», учрежденной в первой четверти XVIII века. Исследованы и «сопутствующие» прокурору «должности» — «должность фискала», «должность рекетмейстера», «должность стряпчего», «должность адвоката», «должность аудитора». Подвергнуты критическому переосмыслению целый ряд устоявшихся теоретических построений в исторической и юридической науках.

Монография предназначена для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), а также для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов, практических работников правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных органов.

Рецензенты:

Афанасьев В.С., доктор юридических наук, профессор Радько Т.Н., доктор юридических наук, профессор Ярков А.П., доктор исторических наук, профессор © Галузо В.Н., © ООО «Издательство ЮНИТИ-ДАНА», Введение Наличие столь длительной многовековой истории развития России, в первую очередь, может рассматриваться как история развития ее государственности. Этого же нельзя сказать о праве, как универсальном регуляторе общественных отношений, являющимся достижением всего человечества. В России от момента возникновения государственности до нынешнего времени при использовании права в качестве регулятора общественных отношений допускались и непоследовательность, и непостоянство. Иначе говоря, трудно констатировать закономерность о поступательном развитии права в России.

По крайней мере, проведенное нами историко-правовое исследование за период с конца XVII в. до нынешнего времени не позволила нам такую закономерность обнаружить.

Именно поэтому, на основании результатов историко-правового исследования, исторический период развития России с XVII в. до нынешнего времени подразделен нами на четыре этапа: 1649 г. — 1825 г.; 1825 г. — 1917 г.;

1917 г. — 1991 г.; 1991 г. — 2008 г. Каждому этапу, разумеется условно, в зависимости от роли права в регулировании общественных отношений нами присвоены соответствующие наименования: I этап — «Восхождение к праву», II этап — «Действенность права», III этап — «Забвение права», IV этап — «Возрождение права». Каждому этапу посвящена отдельная монография.

Несмотря на безусловную взаимосвязанность, однако, в целом, каждая монография (в том числе, и ее Часть I) может рассматриваться как самостоятельное и завершенное комплексное историко-правовое исследование.

Избрание в качестве предмета исследования власти прокурора, как комплексного правового института, предопределено тем, что этот правовой институт один из немногих, который развивался на протяжении всех выделенных нами четырех этапов исторического развития России. Что же касается необходимости существования власти прокурора (как правового института), то и до ныне не определены ни его понятие, ни место в системе государственной власти. Вместо того, чтобы обратить взор на отличающуюся своеобразием «должность прокурора», фактически осуществлявшей власть прокурора, ныне в России усилия многочисленных представителей юридической науки направлены на обоснование необходимости сохранения в системе государственных органов — прокуратуры (а по терминологии законодателя Российской Империи — «присутственного места»). Вероятно, в связи с ведомственной принадлежностью тех, кто упорно разрабатывает теоретические построения для сохранения прокуратуры (как «присутственного места»), а не прокурора (как должности) и не удается до сих пор реанимировать законодательство Российской Империи о приоритете «должности прокурора» по отношению к государственному органу — прокуратуре («присутственному месту»).

Глава Понятие, значение власти прокурора и ее генезис §1. Система государственной власти и место в ней власти прокурора И до нынешнего времени в теории государства и права являются дискуссионными вопросы о власти, вообще, и ее составе, структуре, в частности.

Актуальность этих вопросов подтверждается чрезвычайно обширной библиографией, что отражено в заключительном структурном элементе данной монографии — «Литература» (в его рубрике «II. Использованные литературные источники, относящиеся к предмету исследования»). Число научных и иных публикаций, а также количество их авторов с каждым годом увеличивается.

Однако, о переходе количества в качество говорить еще не приходится.

Одним из первых, кто попытался системно решить вопрос о власти, является В.Ф. Халипов, предложивший ввести в научный оборот термин «кратология» — наука о власти1. «Эту новую, или вернее, создаваемую заново область науки, — по мнению В.Ф. Халипова, — можно и нужно назвать кратология. Такое название позволяет формулировать отечественная и мировая филологическая практика. Мы скажем об этом подробно в настоящей монографии. А сейчас объясним, что название кратология восходит к греческим понятиям «kratos» — власть, сила, мощь, могущество, господство и «logos»

— слово, учение. Именно этим названием автор пользуется в печати с осени 1991 г.»2.

Признавая некоторую гипертрофированность решения вопроса о власти, все же нельзя не согласиться с В.Ф. Халиповым о настоятельной необходимости использования системного подхода в определении власти и ее структуре. Выражаясь словами В.Ф. Халипова, «в эту нашу нынешнюю трудную российскую, да и всемирную пору нужен стратегический прорыв в науке — необходима энергичная и последовательная разработка науки о власти и активное введение сообщаемых ею знаний в практический оборот»3. «Кратология как система наук, комплекс знаний о власти, — как далее поясняет В.Ф. Халипов, — имеет своей целью строгий учет, анализ и аттестацию слагаемых властной деятельности, своего рода распределение между областями Халипов В.Ф. Власть. М., 1995; он же: Введение в науку о власти: Монография. М., 1996;

он же: Кратологический словарь. М., 1997; он же: Кратология как система наук о власти:

Монография. М., 1999; он же: Наука о власти. Кратология. М., 2002; он же: Энциклопедия власти. М.: Академический Проект; Культура, 2005.

Халипов В.Ф. Введение в науку о власти. С. 4.

Халипов В.Ф. Введение в науку о власти. С. 4.

и отраслями наук о власти интересующих их проблем властной деятельности, подлежащих исследованию и углубленной разработке, и, главное, обоснование возможностей их практического применения и прогнозирования последствий такого применения во имя эффективного использования власти в человеческом обществе»1.

Справедливости ради, необходимо отметить, что использованные нами нетрадиционные суждения В.Х. Халипова о власти задолго (еще в 1942 г.) были высказаны А. Кожевым2.

Предмет нашего исследования не позволяет рассматривать власть в широком смысле слова. В данном случае мы ограничиваемся государственной властью, иначе говоря, властью, которую осуществляют государственные органы.

Обычно под государственной властью понимают разновидность социальной власти, обладающей независимостью3. Так, по мнению В.Е. Чиркина, «государственная власть это основная форма политической власти и вместе с тем — главный канал реализации последней. Она представляет собой возникающее на основе социальной ассиметрии общества и обусловленное необходимостью управления им социальное волевое отношение, в которой всегда одной из сторон является особый субъект, государство, определяющий его орган или должностное лицо (другим субъектом также может быть представитель государства, когда властные отношения возникают между государственными органами, а может быть партия, гражданин, иностранец и т.д., любой субъект на которого распространяется государственная власть). Суть этого специфического властеотношения состоит в том, что экономически, политически и идеологически господствующий класс, другая социальная общность (например, административно-хозяйственная, партийно-государственная номенклатура в тоталитарном государстве), народ в современном демократическом государстве делает свою волю, которая складывается в ходе противоборства, компромиссов, конссенсуса общеобязательной под угрозой особого государственного принуждения. Политическую и государственную власть следует различать, но не противопоставлять»4. В иной публикации В.Е. Чиркин определяет государственную власть следующим образом: «институт конституционного права, то есть система правовых норм, регулирующих социальное явление — государственную власть с юридических позиций»5. Еще в одной публикации поименованного автора «вопрос о политической и государственной власти» определен как «сложнейшая проблема конституционного права»6.

Власть, как и всякая система, представляет сложноорганизованную и взаимосвязанную совокупность составляющих ее элементов. В теории госуХалипов В.Ф. Кратология как система наук о власти. С. 282.

Кожев А. Понятие власти. М.: Праксис, 2006.

См. об этом, например: Чиркин В.Е. Основы государственной власти: Учебное пособие. М., 1996. С. 21; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 188.

Чиркин В.Е. Основы государственной власти. С. 42—43.

Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 117.

Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2002. С. 85.

дарства и права системный подход в определении власти представлен в виде концепции о разделении власти на отдельные ветви, получившей широкое распространение в зарубежной и отечественной науке и в законодательстве.

Концепция разделения власти является одной из величайших разработок ученых и имеет длительную предысторию1. Уже в трудах древнегреческих ученых (Платон, Аристотель, Сократ, Ксенофонт и др.) вопросы создания эффективной власти, в том числе и путем разделения ее на отдельные ветви, являлись предметом научных исследований.

Так, Аристотель, в целом, скептически относился к единой государственной власти. В частности, он писал: «государство не может быть по своей природе до такой степени единым, как того требуют некоторые; и то, что для государств выставляется как высшее благо, ведет к их уничтожению, хотя благо, присущее каждой вещи, служит к ее сохранению. Можно и другим способом доказать, что стремление сделать государство чрезмерно единым не является чем-то лучшим: семья — нечто более самодовлеющее, нежели отдельный человек, государство — нежели семья, а осуществляется государство в том случае, когда множество, объединенное государством в одно целое, будет самодовлеющим. И если более самодовлеющее состояние предпочтительнее, то и меньшей степени единства предпочтительнее, чем большая»2.

Определяя сущность государства, Аристотель отмечает: «Не легко определить, кому должна принадлежать верховная власть в государстве: народной ли массе, или богатым, или порядочным людям, или одному наилучшему из всех, или тирану. Все это, оказывается, представляет трудность для решения»3. Представляет интерес для Аристотеля и вопрос о «царской власти»:

«Быть может, после проведенных выше рассуждений уместно перейти к рассмотрению сущности царской власти, которая, по нашему утверждению, является одним из правильных видов государственного устройства. Исследованию подлежит вопрос: полезна ли царская власть для государства и страны, стремящихся иметь прекрасное устройство, или не полезна, а, наоборот, предпочтительнее какой-нибудь иной вид правления, или для одних государств царская власть полезна, для других не полезна?»4. Также важно иметь в виду, что «верховная власть» в государстве Аристотелем отождествлялась с «совещательной властью»5.

В ряду исследователей эпохи после Рождества Христова наиболее значимый вклад в разработку теоретической основы государства и осуществляемой ею же верховной власти, внес известнейший философ-материалист XVIII века Томас Гоббс. Причем, обладая литературным даром и умело используя идиоматические обороты, автор лишь предлагает обратить внимание на свои искусПо выражению одного «известного московского адвоката» — «глубокие исторические корни» (см.: Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера: Учебное пособие. М.: Белые альвы, 1995. С. 2, 12).

Аристотель. Сочинения. В 4 т. Т. 4 / Под ред. А.И. Доватур, Ф.Х. Кессиди. М.: Мысль, 1983. С. 405.

Там же. С. 462.

Там же. С. 474.

Там же. С. 569.

но скрываемые идеи. Чего только стоят литературные приемы, предпосланные в виде самого известного произведения указанного автора: «Человеческое искусство является подражанием природе (искусству, при помощи которого Бог создал мир и управляет им) как во многих других отношениях, так и в том, что оно умеет делать искусственное животное. … Ибо искусством создан тот великий Левиафан, который называется государством (по латыни Civitas) и который является лишь искусственным человеком, хотя и более крупным по размерам и более сильным, чем естественный человек, для охраны и защиты которого он был создан. В этом Левиафане верховная власть, дающая жизнь и движение всему тому, является искусственной душой»1. И далее, в этом же контексте упомянутый автор пишет: «множество людей, объединенное таким образом в одном лице, называется государством, по-латыни civitas. Таково рождение того великого Левиафана, или, вернее, (выражаясь более почтительно) того смертного бога, которому мы под владычеством бессмертного бога обязаны своим миром и своею защитой»2. Именно «Левиафан», по мнению Гоббса, и осуществляет «верховную власть», для достижения которой «имеются два пути. Один путь — это физическая сила, например, когда человек заставляет своих детей под угрозой погубить их в случае их отказа подчинить себя и своих детей его правлению или путем войны подчиняет своих врагов своей воле, даруя им на этом условии жизнь. Второй путь — это, когда люди соглашаются добровольно между собой подчиниться человеку или собранию людей в надежде, что этот человек или это собрание сумеет защитить их против всех других. Государство, основанное этим последним путем, может быть названо политическим государством, основанным на установлении, а государство, основанное первым путем, — государством, основанным на приобретении»3. Далее, Т. Гоббс указывает, что его исследование посвящено государству, основанному на установлении. Примечателен вывод Т. Гоббса о единстве государства: «государство, разделенное в самом себе, не может сохраниться»4. Соответственно, доктрина о том, что «верховная власть делима» будет направлена «против сущности государства. Ибо делить власть государства значит разрушать ее, так как разделенные власти взаимно уничтожают друг друга»5. И, наконец, заключающий вывод Т. Гоббса о единстве государста и о единстве верховной власти: «государство без верховной власти есть слово без содержания, и такое государство не может существовать»6.

Известный английский философ XVII в. Джон Локк в своем произведении «Два трактата о правлении» указывает на верховную власть и при этом отождествляет ее с законодательной властью7. В государстве, по мнению Дж.

Локка, «может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского.

М.: Государственное социально-экономическое издательство, 1936. С. 37.

Гоббс Т. Левиафан … С. 146.

Гоббс Т. Левиафан … С. 147.

Там же. С. 153.

Там же. С. 248.

Там же. С. 268.

Локк Дж. Сочинение в 3 т. Т. 3 / Ред. и сост. А.Л. Субботин. М.: Мысль, 1988. С. 338.

которой все остальные подчиняются, и должны подчиняться»1. Джон Локк также выделяет исполнительную власть и федеративную власть. Исполнительная власть «включает в себя исполнение муниципальных законов общества внутри его самого по отношению ко всему, что является его частями», а федеративная власть «включает в себя руководство внешними безопасностью и интересами общества в отношениях со всеми теми, от кого она может получить выгоду и потерпеть ущерб». Хотя исполнительная и федеративная власти отличаются друг от друга, однако «все же эти два вида власти почти всегда объединены»2. Тезис о «соподчиненности властей в государстве» позволяет нам сделать вывод о том, что Джон Локк по существу разработал концепцию единства власти.

Иная концепция о разделении власти на отдельные, самостоятельные ветви разработана известным французским ученым-просветителем Ш.Л. Монтескье. «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» — писал в свое время Ш.Л. Монтескье3. При этом Ш.Л. Монтескье указывал на «три рода власти»: «власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского.

В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествие. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновение частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую — просто исполнительной властью государства»4.

Итак, Ш.Л. Монтескье обосновывает необходимость существования в «каждом государстве» три «рода власти» — законодательная («первая»), исполнительная («вторая») и судебная («последняя»), причем расположив их в таком порядке.

Правда, в дальнейшем, переоценивая роль судебной власти, Ш.Л. Монтескье писал, что власть «судебная в известном смысле вовсе не является властью»5.

Заслуживает внимания и следующее суждение Ш.Л. Монтескье: «Высшее искусство управления состоит в том, чтобы твердо знать, каковы должны быть пределы власти, которую следует применять при различных обстоятельствах»6.

Там же. С. 349.

Там же. С. 348.

Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999. С. 137.

Там же. С. 138.

Там же. С. 182.

Это же подтверждают и последующие интерпретаторы1 учения о разделении власти на отдельные, самостоятельные ветви, разработанное Ш.Л. Монтескье.

В Российской Федерации учение Ш.-Л. Монтескье получило широкое распространение, видоизменившись в «принцип разделения властей», обоснованию которого посвящены многочисленные научные публикации2.

Обобщающей научной работой, специально посвященной «системе государственной власти» в России на основе «принципа разделения властей» является монография «Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива», подготовленная двумя авторами3. Аналогичной по существу работой является публикация В.И. Ефимова4.

Менее распространенной ныне концепцией по сравнению с концепцией разделения власти и ее противоположностью является концепция единства власти. Одним из ее активных сторонников и разработчиков является русский ученый Г.Ф. Шершеневич, аргументировано в свое время опровергавший учение Ш.Л. Монтескье о разделении власти. В частности, суждения Ш.Л. Монтескье об установлении трех властей — законодательной, исполнительной и судебной, — Г.Ф. Шершеневич оценивал следующим образом:

«теоретически ошибочны, а потому и практически негодны. Трех равных по силе властей существовать не может: та, которая в действительности окажется наиболее сильной, и будет настоящею властью, а остальные подчинятся ей поневоле и перестанут самостоятельными властями. Единство власти неизбежно восстановится»5.

При выборе той или иной концепции власти для конкретного государства необходимо учитывать национально-исторические особенности его развития, по образному выражению известного русского ученого Н.А. Захарова, специСм. об этом, например: Никонов А.А. Монтескье. Его жизнь и учено-литературная деятельность. СПб.: Типография Товарищества «Общественная польза», 1893; Азаркин Н.М. Политико-правовое учение Монтескье: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. М., 1982; Плавинская Н.Ю. Судьба идей Монтескье в годы Великой французской революции 1789—1799: Автореферат дисс. … канд. историч. наук. М.: Институт всеобщей истории АН СССР, 1987; Федье Ф. Воображаемое. Власть / Пер. с франц. М.: Едиториал УРСС, 2002;

Нерсесянц В.С. История идей правовой государственности: Лекция. М.: Институт государства и права РАН. М., 1993. С. 9—11.

См. об этом, например: Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 1995; Шаблинский И.Г. Конституционные реформы в России и принцип разделения властей: Автореферат дисс. … докт. юрид. наук. М., 1997; Болдырева Р.С. Разделение властей: теоретикоправовые аспекты: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. М., 1998; Краюшкина С.В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: Автореферат дисс. … канд. полит. наук. М., 1998; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореферат дисс. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1998; Матюшин. М.Н. Разделение властей как фактор построения правового государства в России: Автореферат дисс. … канд. социолог. наук. Ярославль, 2000.

См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире:

историко-правовая ретроспектива: Монография. М.: Профобразование, 2002.

Ефимов В.И. Власть в России. М.: РАГС, 1996. С. 206—234.

Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве: Лекции. М.: Типография Т-ва И.Д. Сытина, 1911. С. 34.

ально исследовавшего русскую государственную власть, «скроить перчатку юридических концепций на русской руке»1. Игнорирование национальноисторических особенностей при выборе концепции власти приводит к негативным последствиям. Что касается России, то причиной этого, по мнению Н.А. Захарова, являются «психо-социологические условия перед внешней стороной Запада»2. На это же фактически указывает и К.Н. Леонтьев: «Государственная форма у каждой нации, у каждого общества своя; она в главной основе неизменна до гроба исторического, но меняется быстрее, или медленнее, в частностях, от начала до конца»3. О единстве государственной власти и лишь о «формах проявления этой власти» писал в свое время В.М. Грибовский4.

Приведенные суждения известных русских ученых о единстве государственной власти актуальны и в нынешнее время. Как известно, в Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. и введенной в действие с 25 декабря 1993 г., в ее статье 10 записано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Представляется, что включение подобной нормы в основополагающий нормативный правовой акт является преждевременным, ибо в данном случае не учтены национально-исторические особенности возникновения и развития государственной власти в России. Что же касается правовой нормы, закрепленной в статье 10 Конституции РФ, то она носит декларативный характер и необходимость ее включения в этот нормативный правовой акт целесообразна лишь при условии, что нынешняя Конституция РФ 1993 г. сохранится без изменения в течение достаточно длительного исторического периода времени.

Учет национально-исторических особенностей развития государственной власти в России указывает на необходимость использования концепции единой государственной власти, а не ее противоположность — концепции разделения государственной власти на отдельные самостоятельные ее ветви. Именно этот вывод явился результатом юридического исследования, проведенного Н.А. Захаровым5. По существу, этот же вывод сформулировал и П.И. Новгородцев: «русский народ не станет с своего одра, если не пробудятся в нем силы религиозные и национальные. Не политические партии спасут Россию, ее воскресит воспрянувший к свету вечных святынь народный дух!»6.

Захаров Н.А. Система русской государственной власти: Юридическое исследование. Новочеркасск: Электро-Типография Ф. Туникова, 1912. С. 6.

Захаров Н.А. Указ. соч. С. 6.

Леонтьев К.Н. Византизм и славянство. М.: Издание Императорского Общества Истории и Древностей Российских при Московском Университете, 1876. С. 82.

Грибовский В.М. Настоящее и будущее европейского парламентаризма (общедоступный очерк). СПб., 1906. С. 3—4.

Захаров Н.А. Система русской государственной власти: Юридическое исследование. Новочеркасск: Электро-Типография Ф. Туникова, 1912.

Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М.: Пресса, 1991. С. 580.

Идею единой государственной власти не только активно отстаивал, но и проводил в жизнь действительно выдающийся реформатор в наиболее сложный период времени Российской Империи (1905—1911 гг.) Петр Аркадьевич Столыпин, который незаслуженно был предан забвению в советский период и фактически продолжает оставаться в забвении в постсоветский период истории развития России1. Это же признает и известнейший российский писатель А.И. Солженицын: «Единожды в жизни Николай остановил свой выбор не на ничтожестве, как обычно, а на великом человеке. Этот великий человек вытянул из хаоса и Россию, и династию, и царя. И этого великого человека Государь не вынес рядом с собою, предал»2. Как никогда актуальны слова П.А. Столыпина: «Нам нужна Великая Россия»3.

Существование в Российской Федерации концепции единой государственной власти имеет и правовое обоснование (смотри, например, статьи 11, 80, 94, 110, 118 Конституции РФ 1993 г.; Указ Президента РФ «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей» № 306 от 7 февраля 2000 г.4, в редакции от 24 июля 2002 г.5).

§2. Понятие и значение власти прокурора Прежде чем определить понятие «власть прокурора» и привести аргументы о необходимости введения его в научный оборот, представляется целесообразным его соотнесение с двумя другими понятиями, сходными по звучанию, но имеющими различное содержание — «власть прокуратуры» и «прокурорская власть». Проведение сопоставительного анализа трех названных понятий позволит признать постановку дискуссионного вопроса о том, к органам какой ветви государственной власти следует относить прокуратуру, как безосновательную. Это же фактически признает и В.Г. Бессарабов6, а также А.Ф. Смирнов («многофункциональный механизм единой государственной власти в стране»)7. Итак, правомерно употребление лишь термина «власть прокурора», ибо только прокурор наделен властными полномочиями, а все иные должностные лица (помимо прокурора) осуществляют властные Правда, ныне наметилась тенденция к беспристрастному определению роли П.А. Столыпина в истории России (см. об этом, например: Степанов С.А. Столыпин — история убийства. Жизнь и смерть ради России. М.: Яуза, Эксмо, 2006).

Солженицын А.И. Размышления над Февральской революцией // РГ. 2007. 27 февраля.

Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия … Полн. собр. речей в Государственной Думе и Государственном Совете (1906—1911 гг.). М.: Молодая гвардия, 1991; он же: Программа реформ: Документы и материалы. В 2 т. Т. 1. М.: РОССПЭН, 2003. С. 43—45.

См.: СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 795.

См.: СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2568.

Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля: Автореферат дисс. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 10—11.

Смирнов А.Ф. Организационно-правовые факторы оптимизации управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Автореферат дисс. … докт. юрид. наук. М., 1997.

С. 11.

полномочия только от его (прокурора) имени1. Именно этот смысл вкладывался изначально при учреждении должности «Генерал-Прокурор» (а не органа государства) в Российской Империи. Употребление термина «власть прокуратуры»2 безосновательно в связи с тем, что прокуратура является одним из государственных органов и если бы законодатель при принятии Конституции РФ в 1993 г. принял во внимание прокуратуру, то для обозначения ее места в системе государственной власти понадобился бы иной термин — «прокуратурская власть». Аналогичным образом законодатель поименовал ветвь власти, которую осуществляют судебные органы, — «судебная власть».

Что же касается термина «судейская власть»3, то он имеет иное содержание и означает лишь осуществление властных полномочий лицами, обладающими статусом «судья», а не какого-либо судебного органа. Лишь в отношении мирового судьи соответствующее законодательство нуждается в уточнении, ибо в данном случае речь идет не о судебной власти, а о власти судейской, так как мировой судья является не органом государства, а должностным лицом, управомоченным осуществлять судебную власть. Вызывает возражение и употребление термина «прокурорская власть», ввиду его многозначности, безусловно, влекущей постановку вопроса о «выделении» дополнительного места в системе государственной власти (признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти»). Именно по такому пути пошел автор (Н.В. Мельников) монографии «Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России», опубликованной издательством «Юристъ» в 2003 г. Поэтому Н.В. Мельникову ничего не оставалось делать, как предложить внести соответствующие изменения в Конституцию РФ 1993 г. и даже разработать проект «Законодательные предложения об изменениях и дополнениях Конституции Российской Федерации»4. Содержание указанной публикации указывает на то, что автор имел в виду власть не должностного лица (прокурора), а власть одного из государственных органов (прокуратуры). А поэтому содержание монографии предполагало для ее автора избрание следующего наименования «Прокуратурская власть и личность: Правовые средЭтот же вывод подтверждается и при анализе положений некоторых «узаконений» (см., например: Именной указ «О неприсвоении Прокурорам непринадлежащей им власти и об обязанности как оных, так и Стряпчих о замечаемых ими по делам безпорядках, кому следует, доносить, под опасением за неисполнение ответа и законнаго взыскания», «данный Сенату» 09.11.1786 г. // ПСЗ РИ-1. Т. XXII. № 16456).

Именно этот термин положен в основу «теории прокурорского надзора», разработанной Т.А. Селиверстовым (см.: Прокурорский надзор в России: история, теория, практика: Монография. М.: Современная экономика и право, 2006. С. 3—153).

Кстати, этот же термин использовался и в «узаконениях» (см., например: Именной указ «О предохранении судейской власти от вступления в оную частных лиц по преступлениям крепостных людей, неподлежащих домашнему наказанию, каковы суть: побеги, воровство и тому подобныя», «данный Генерал-Прокурору» 18.10.1770 г. // ПСЗ РИ-1. Т. XIX.

№ 13516).

Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. С. 90, 366—368. Это же предложение высказано и другим известным ученым (см.: Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. С. 13).

ства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России». Иначе говоря, Н.В. Мельников не проводит разграничения между понятиями «прокурорская власть», «власть прокурора» и «власть прокуратуры». Использованный Н.В. Мельниковым без должной аргументации термин «прокурорская власть» употреблялся в законодательстве Российской Империи. В частности, в статье 511 «Устава Уголовнаго Судопроизводства»1, утвержденного Именным указом «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах», «данным Сенату» 20 ноября 1864 г.2, указывалось, что прокуроры и товарищи прокурора осуществляли «прокурорскую власть». И в данном случае речь идет о власти должностного лица, а не о власти органа государства.

Широко распространенное суждение именно о власти прокуратуры используют в качестве обоснования для выделения новой ветви государственной власти — «контрольной власти», «надзорно-контрольной власти»3, «контрольно-надзорной власти»4 и др. Наибольший интерес представляют суждения известного российского ученого — В.Г. Бесссарабова, предложившего прокуратуру включать в «систему государственного контроля»5. Приведенные аргументы в обоснование системы государственного контроля, изложенные в научной публикации упомянутого автора, представляются убедительными.

Таким образом, представляется целесообразным использование лишь термина «власть прокурора». Это позволит сохранить преемственность с законодательством Российской Империи и тем самым учесть национально-исторические особенности возникновения и развития рассматриваемого в данной монографии правового института.

Как и всякому правовому явлению власти прокурора присущи все этапы существования: возникновение, развитие и ликвидация. По образному выражению Ш.Л. Монтескье «Все человеческое имеет конец, и государство … утратит свою свободу и погибнет, как погибли Рим, Лакедемон и Карфаген;

погибнет оно тогда, когда законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная»6. Получение ответа на вопрос, на каком же этапе существования находится то или иное правовое явление предполагает проведение историко-правового исследования. Именно в этой связи нами сделано соответствующее указание в наименовании монографии. Историко-правовое исследование означает анализ национально-исторических особенностей конкретного государства и его законодательства. Методика такой работы достаточно лаконична сформулирована профессором Императорского С.Петербургского Университета А. Градовским: «Собрать материалы, имеюСм.: ПСЗ РИ-2. Т. XXXIX. Отделение второе. № 41476.

См.: ПСЗ РИ-2. Т. XXXIX. Отделение второе. № 41473.

См. об этом, например: Шобухин В.Ю. Прокуратура — основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. № 11. С. 89—94.

См. об этом, например: Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства:

система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 100—104.

Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореферат дисс. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 10, 15—20.

Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999. С. 148.

щиеся пока под руками, расположить их в известном порядке, осмыслить некоторыми обобщениями»1. В свое время, говоря о роли законов Джон Локк отмечал, что «правление без законов … представляет собой тайну в политике, непостижимую для человеческого разумения и несовместимую с человеческим обществом»2.

Истоки власти прокурора в России восходят ко второй половине 17 века от Рождества Христова (РХ). С того времени и до 1913 г. фактически систематизировано законодательство в многотомном Сборнике «Полное Собрание Законов Российской Империи» («ПСЗ РИ»). Поэтому в основу историкоправового исследования положен анализ законодательства Полного Собрания Законов Российской Империи (с 1649 г.).

Обосновывая необходимость составления Полного Собрания Законов Российской Империи его составители указывали: «История государства, без познания Законов, не может иметь ни ясности, ни достоверности, так как, с другой стороны, Законы без Истории часто бывают невразумительны. Посему, чем благовременнее Законы приводятся в известность, тем источники Истории для современников становятся удобнее, для потомства достовернее»3.

В Полном Собрании Законов Российской Империи, в его Первом Собрании (в 40 томах) систематизировано законодательство за период с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. Указанный период (176 лет) подразделен на 13 этапов в зависимости от характера и состава правления, что также принято во внимание и в данной монографии4. При использовании «узаконений»5, содержащихся в томах Первого Полного Собрания Законов Российской Империи, мы применили новаторский подход при их изложении (наименование, дата принятия, наименование «присутственного места» и др.). Кроме того, мы стремились представить «узаконения», по возможности, без изменения. Тем самым, нам удалось реализовать положения Именного указа «Об означении при выписывании по делам законов, точных слов оных без сокращения и малейшей перемены», «объявленный Министром Юстиции» еще 11 июня 1806 г. Историко-правовое исследование власти прокурора нами подразделено на четыре этапа (не отождествлять с 13 этапами 176-летней истории Российской Империи. — Авт.):

Градовский А. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. С. VII.

Локк Дж. Сочинение в 3 т. Т. 3 / Ред. и сост. А.П. Субботин. М.: Мысль, 1988. С. 389.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. С. VII.

Подробнее об этом см.: Галузо В.Н. Систематизация законодательства в России (1649— 1913): Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. С. 4—22; он же: Первое Полное Собрание Законов Российской Империи: современный проблемный анализ // Государство и право. 2007. № 10. С. 113—119.

Использованный нами прием обозначения данного термина имеет цель побудить ученых к научной дискуссии о понятии и видах, выражаясь современным юридическим языком, нормативных правовых актов, систематизированных в ПСЗ РИ-1, ибо и до ныне не определено ни понятие «узаконение», ни приведен исчерпывающий перечень его форм. Нами лишь установлено, что понятие «узаконение» является родовым по отношению ко всем иным формам «узаконений».

См.: ПСЗ РИ-1. Т. XXIX. № 22170.

• власть прокурора в Российской Империи (22 октября 1721 г. — 3 марта • власть прокурора в Российской республике (3 марта 1917 г. — 26 октября 1917 г.) • власть прокурора в Советской России (26 октября 1917 г. — 12 декабря 1991 г.);

• власть прокурора в Российской Федерации (с 1991 г.).

Выделение четырех этапов предопределено сменой форм правления и изменением общественно-экономических отношений. Каждый этап нами подразделен на несколько периодов. Для установления условий и предпосылок возникновения власти прокурора в Государстве Российском (до 1721 г.) нами охвачен период правотворческой деятельности в правление «Государя, Царя и Великого Князя»1 Алексея Михайловича Романова (27 лет — с 1649 г.

по январь 1676 г.), в правление «Государя, Царя и Великого Князя» Федора Алексеевича Романова (6 лет и 3 месяца — с 1676 г. по апрель 1682 г.)2 в совместном правлении «Государей, Царей и Великих Князей» Иоанна Алексеевича и Петра Алексеевича Романовых (13 лет 9 месяцев — с апреля 1682 г. по январь 1696 г.) и в единоличном правлении «Государя, Царя и Великого Князя» Петра Алексеевича (с января 1696 г. по январь 1721 г.). Правотворческая деятельность в период с 1649 г. по 1696 г. представлена в виде табл. 1.1.

В период с 1696 г. по 1699 г. было принято 2303 (203 + 880 + + 860 + 360) «узаконений».

Второй этап охватывает период с 22 октября 1721 г. по 3 марта 1917 г. В этот исторический отрезок времени Государство Российское следует именовать как Российская Империя. Правовой основой для данного утверждения является «Акт поднесения Государю, Царю Петру I титула Императора Всероссийского и наименования: Великого и Отца Отечества», принятого октября 1721 г.3 В более ранних наших публикациях данный этап именовался как «досоветский этап прокуратуры» и структурировался на следующие пять периодов: «1722—1762 гг. (от известного указа «Государя Императора» Петра Алексеевича до начала правления «Государыни Императрицы» Екатерины Алексеевны, более известной под именами «Екатерина Вторая» и «Екатерина II») — период возникновения прокурорского надзора. По определению А. Градовского, ему была присуща «строго централизованная система Петра I с его приписными губерниями, приписными сословиями, сосредоточением в каждом ведомстве власти исполнительной, судебной и отчасти законодательной, широкою деятельностью государства для государства»5. Прокуратура, как и вся государственность, формировалась под влиянием иностранного права (преимущественно французского и немецкого), приспосабливаясь к российской действительности.

_ Подобный прием обозначения наименования «Верховной» власти в Государстве Российском применен нами впервые, ввиду того, что и до ныне данный вопрос является дискуссионным.

Вероятно, сравнительно небольшое количество «узаконений», принятых в правления Алексея Михайловича и Федора Алексеевича Романовых, позволили известному русскому историку Н.И. Костомарову охарактеризовать указанные два правления, как период «бессилия законов» (см.: Костомаров Н.И. История Руси Великой. В 12 т. Т. 3. Русская история в биографиях ее главнейших деятелей. М.: Мир книги, 2004. С. 211).

См.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3840.

Подобный прием обозначения наименования «Верховной» власти в Российской Империи применен нами впервые, ввиду того, что и до ныне данный вопрос является дискуссионным.

Градовский А. Указ. соч. С. X.

Федор Алексеевич Рома- 6 лет и 3 месяца (с 1676 г. по Иоанн Алексеевич и Петр 13 лет и 9 месяцев (с апреля Алексеевич Романовы 1682 г. по январь 1696 г.) 1762—1811 гг. (от «восшествия на престол» «Государыни Императрицы»

Екатерины Алексеевны до принятия Манифеста «Общее Учреждение Министерств») — период развития прокурорского надзора при формировании системы разделения властей. Это период «законодательства Екатерины II, с ее губерниями, куда мало-помалу переносится государственная жизнь, с постепенным освобождением сословий, господством теории разделения властей»1. Прокуратура как система учреждений генерал-прокурора в большей мере представляла собой орган исполнительной власти, с постепенным ее отделением от Сената, приобретавшего значение преимущественно судебного органа.

1811—1855 гг. (от момента принятия Манифеста «Общее Учреждение Министерств» до начала правления «Государя Императора» Александра Николаевича, более известного под именами «Александр Второй» и «Александр II») — период развития прокуратуры в системе исполнительной власти.

В этот период прокуратура развивалась в системе Министерства Юстиции Российской Империи как орган исполнительной власти.

1855—1881 гг. (правление «Государя Императора» Александра Николаевича) период правовых реформ, когда преобладала тенденция вовлечения прокуратуры в систему органов судебной власти.

1881—1917 гг. (с момента убийства «Государя Императора» Александра Николаевича» до начала Великой Октябрьской социалистической революции — революционный период. В связи с подъемом революционного движения возрастает роль прокуратуры как органа уголовного преследования в системе органов судебной власти. Надзор прокуратуры за рассмотрением гражданских и иных дел в судах осуществлялся формально»2.

Подобный подход не утратил актуальности и до нынешнего времени.

Однако, более совершенным представляется структурирование третьего этапа в зависимости от правления. Исчерпывающий перечень правлений в Российской Империи3 позволил выделить следующие периоды власти прокурора:

власть прокурора в правление «Государя Императора» Петра Алексеевича (более известного под именами «Петр Первый» и «Петр I»), власть прокурора в правление «Государыни Императрицы» Екатерины Алексеевны (более изГрадовский А. Указ. соч. С. X.

См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2001. С. 26—27; Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред.

О.А. Галустьяна. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 25—26; Прокурорский надзор:

Учебник для студентов вузов. 3-е изд. перераб. и доп. / Под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка, А.В. Ендольцевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. С. 36—37; Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред.

О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, И.А. Андреева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. С. 35—36; Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов. 5-е изд., перераб. и доп. / Под ред. О.А Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. С. 37—38.

Впервые нами представлен в виде таблицы «Хронология правлений в Государстве Российском (1649—1721) и в Российской Империи (1721—1917)» (см.: Прокурорский надзор:

Учебник для студентов вузов. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, И.А Андреева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. С. 389—391).

вестной под именами «Екатерина Первая» и «Екатерина I»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Петра Алексеевича (более известного под именами «Петр Второй» и «Петр II»), власть прокурора в правление «Государыни Императрицы» Анны Иоанновны, власть прокурора в «правление бывшего Герцога Курляндского» и в «правление Принцессы Анны Брауншвейг-Люнебургской», власть прокурора в правление «Государыни Императрицы» Елисаветы Петровны, власть прокурора в правление «Государя Императора» Петра Федоровича (более известного под именами «Петр Третий» и «Петр III»), власть прокурора в правление «Государыни Императрицы» Екатерины Алексеевны (более известной под именами «Екатерина Вторая» и «Екатерина II»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Павла Петровича (более известного под именами «Павел Первый» и «Павел I»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Александра Павловича (более известного под именами «Александр Первый» и «Александр I»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Николая Павловича (более известного под именами «Николай Первый» и «Николай I»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Александра Николаевича (более известного под именами «Александр Второй» и «Александр II»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Александра Александровича (более известного под именами «Александр Третий» и «Александр III»), власть прокурора в правление «Государя Императора» Николая Александровича (более известного под именами «Николай Второй» и «Николай II»). Завершается данный этап датой принятия (3 марта 1917 г.) «узаконения»

«Об отказе Великого Князя Михаила Александровича от восприятия Верховной власти впредь до установления в Учредительном Собрании образа правления и новых основных законов Государства Российского»1. А днем ранее ( марта 1917 г.) «Государь Император» Николай Александрович подписал принципиально важное для России «узаконение» «Об отречении Государя Императора Николая II от Престола Государства Российского и о сложении с себя Верховной власти»2. Период времени с 3 марта 1917 г. по 26 октября 1917 г. еще в недостаточной мере исследован. Однако, именно в это время осуществилась смена формы правления. В более ранней нашей публикации мы указывали, что Временным Правительством было принято постановление «О провозглашении России республикой»3. Однако, при изучении соответствующего официального источника опубликования за 1917 г. (с 3 января по ноября)4 мы не обнаружили указанного «узаконения». Вероятно, Временным Правительством5 оно вообще не принималось. Поэтому остается дискуссионСм.: СУ ВП. 1917. Отдел первый. № 54. Ст. 345.

См.: СУ ВП. 1917. Отдел первый. № 54. Ст. 344.

См. об этом: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Г.П. Химичевой. М.:

ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 374.

См.: СУ ВП. 1917. Отдел первый. Первое полугодие (№ 1—150). Второе полугодие (№ 151—286).

Анализ положений одного «узаконения» позволяет нам высказать суждение о замене термина «Временное Правительство» на термин «Российское Временное Правительство»

ным вопрос об именовании России в период времени с 3 марта по 26 ноября 1917 г. При определении временных границ двух последующих этапов нами сохранена преемственность с ранее опубликованными работами. Этап власти прокурора в Советской России охватывает период с 26 октября 1917 г. по декабря 1991 г. и подразделен на шесть периодов: период революционной законности (с 26 октября 1917 г. по 1 августа 1922 г.), период формирования власти советского прокурора (с 1 августа 1922 г. по 20 июня 1933 г.), период конституционного реформирования (с 20 июня 1933 г. по 22 июня 1941 г.), военный период (с 22 июня 1941 г. по 19 марта 1946 г.), послевоенный период (с 19 марта 1946 г. по октября 1977 г.), переходный период (с 7 октября 1977 г. по 2 января 1992 г.). И, наконец, четвертый этап имеет лишь начало (2 января 1992 г.) и продолжается до нынешнего времени. Он подразделен на два периода: предконституционный период (со 2 января 1992 г. по 21 сентября 1993 г.) и конституционный период (с 21 сентября 1993 г.).

Такова общая характеристика периодизации истории развития власти прокурора в России. Проведенное нами историко-правовое исследование Полного Собрания Законов Российской Империи (ПСЗ РИ), законодательства Российской Империи (с 1913 г.), советского законодательства и законодательства Российской Федерации позволяет нам историю развития власти прокурора периодизировать на четыре этапа: 1) 1649 г. — 1825 г.; 2) 1825 г. — 1917 г.; 3) 1917 г. — 1991 г. и 4) 1991 г. — 2007 г. Каждому из четырех этапов посвящена отдельная монография (всего четыре части)1. К подобной периодизации нас также побудили результаты творческой деятельности известного русского ученого Павла Ивановича Новгородцева. Формулируя положения «теории правового государства» указанный автор в свое время писал: «высшим выражением государственной идеи признается правовое государство»;

«правовое государство не есть венец истории, не есть последний идеал нравственной жизни; это не более как подчиненное средство, входящее как частный элемент в более общий состав нравственных сил. Отсюда недалек и следующий вывод, что право по отношению к полноте нравственных требований есть слишком недостаточное и грубое средство, неспособное воплотить чистоту моральных начал»2.

Причем в наименовании всех четырех частей отражена роль права в регулировании обещественных отношений.

(«РВП») (см.: О новой государственной печати. Определение Правительствующего Сената // СУ ВП. Отдел первый. № 82. Ст. 479).

В одной публикации, автор которой решил «сказать честно», мы обнаружили на сей счет несоответствующее действительности, однако широко распространенное суждение: игнорирование закона — в России это характерно не только для государства, но и для общества в целом» (см. Прохоров А.П. Русская модель управления. М.: Эксмо, 2007. С. 106).

Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания. М.: Типо-литография И.Н. Кушнеров и К°, 1909. С. 9, 13; он же: Об общественном идеале. М.: Пресса, 1991. С. 366; он же:

Введение в философию права. Кризис современного правосознания. СПб.: Лань, Санкт петербургский университет МВД РФ, 2000. С. 23, 25.

Прежде чем перейти к следующей главе монографии, необходимо определить на каком же этапе существования находится власть прокурора в нынешнее время. От ответа на этот вопрос зависит дальнейшая судьба власти прокурора как самостоятельного правового явления. Дело в том, что в научной и в учебной юридической литературе достаточно активно отстаивается тезис о ликвидации прокуратуры (по терминологии данной монографии — власти прокурора), ввиду ее малой эффективности. Этот же вывод следует и при анализе суждений тех авторов, которые предлагают «растворить» прокуратуру в иных органах государства (например, в органах исполнительной ветви власти) и тем самым лишить прокуратуру независимости и, соответственно, «обезличить» власть прокурора. Наш вывод — ликвидация власти прокурора в нынешних условиях преждевременна, ибо альтернативной власти, способной обеспечить единообразное исполнение нормативных правовых актов на всей территории Российской Федерации нет.

возникновения власти прокурора §1. Понятие и виды условий и предпосылок возникновения власти прокурора Исследование любого правового явления предполагает и рассмотрение вопроса о его истоках. А так как власть прокурора предопределена общественно-политическим строем и характером экономических отношений конкретного государства, то в данной главе монографии достаточно детально на основе имеющегося нормативно-правового материала рассмотрен общественно-политический строй и экономические отношения Государства Российского (до 1721 г.), как условий1 возникновения власти прокурора. После определения условий будут установлены и предпосылки2 возникновения власти прокурора, что позволит нам в дальнейшем перейти непосредственно к исследованию этого еще фактически не исследованного правового явления.

Точкой отсчета при определении условий возникновения власти прокурора избран 1649 г., а конечная граница — 1721 г. Поиск ответа на вопрос о том, какова же правовая основа наименования государства в указанный период времени не увенчался успехом. Нам не удалось обнаружить нормативный правовой акт («узаконение»), в котором бы закреплялось наименование государства. Для именования государства использовались различные термины:

«Государство Российское»3, «Российское Государство»4, «Россия»5, «Великороссийское Государство»6. Мы предпочли использовать термин «Государство Под условиями мы понимаем «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит» (см.:

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп.

М.: Русский язык, 1989. С. 579), «среда, в которой пребывают и без которой не могут существовать предметы, явления» (см.: Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. Второе издание. М.: Наука, 1975. С. 628).

Под предпосылками мы понимаем «исходный пункт какого-либо рассуждения» (см.:

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 21-е изд., перераб. и доп.

М.: Русский язык, 1989. С. 579), «суждение, которое служит основанием для заключения (вывода) и является необходимой частью любого умозаключения» (см.: Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. Второе издание. М.: Наука, 1975. С. 463).

См., например: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 338.

См., например: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2218; Т. VI. № 3693.

См., например: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2322; Т. VI. № 3870.

См., например: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3870.

Российское», как наиболее часто использовавшееся в законодательстве, а также в связи с наметившейся тенденцией усиления роли государства.

Рассматриваемый период времени (с 1649 г. по 1721 г.) ознаменовался сменой нескольких правлений. С учетом фактически гипертрофированной ролью личности (правителя, руководителя) на протяжении всей 1000-летней истории России, на что уже в свое время обращалось внимание в исследовании Н.А. Захарова1, мы анализируем и характер правлений.

Итак, период с 1649 г. по январь 1676 г. приходится на правление Алексея Михайловича Романова (сына М.Ф. Романова — основоположника правящей в России династии рода Романовых2). Именным указом «О титулах Царском и о Государственной печати» от 12 июля 1653 г.3 впервые был регламентирован перечень титулов российского царя, а также определен один из атрибутов его единоличной власти — печать. В марте 1671 г.4 состоялось бракосочетание Алексея Михайловича Романова с «девицею» Наталью Кирилловною Нарышкиной и уже спустя год в «Грамоте Туринскому Воеводе Матвею Беклемишеву» от 31 мая 1672 г.5 было «извещено» о рождении «Царевича Петра Алексеевича» («Великого Князя» Петра Алексеевича), кардинальным образом повлиявшего на ход исторического развития Государства Российского и предопределившего формирование одной из могущественнейших империй в истории человечества — Российской Империи. 30 января 1676 г.6 Именным указом было объявлено о смерти «Государя, Царя и Великого Князя» Алексея Михайловича и о восшествии на престол его совершеннолетнего сына — Федора Алексеевича Романова. 16 июня 1676 г. был принят Именной указ «О венчании на Российское царство Государя, Царя и Великого Князя Федора Алексеевича и о присутствии при оном Боярам и прочим чинам без мест»7, а спустя два дня об этом было объявлено всенародно (Именной указ «Объявление о совершении венчания на Российский Престол Государя, Царя и Великого Князя Федора Алексеевича»8). Именным указом от 27 апреля 1682 г. состоялось «Объявление о кончине Государя, Царя и Великого Князя Федора Алексеевича и о избрании на Всероссийский престол благоверного Государя, Царевича и Великого Князя Петра Алексеевича»9.

Спустя месяц Именным указом от 26 мая 1682 г.10 было объявлено «о совокупЗахаров Н.А. Система русской государственной власти: Юридическое исследование. Новочеркасск: Электро-Типография Ф. Туникова, 1912.

Подробнее см.: Шмурло Е.Ф. Курс русской истории. Спорные и невыясненные вопросы русской истории. СПб.: Алетейя, 1999. С. 259—298.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 421.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 495.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 517.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. II. № 619. Известный русский историк Н.И. Костомаров указывает иную дату смерти Алексея Михайловича Романова — 29 января 1676 г. (см.: Костомаров Н.И. История Руси Великой. В 12 т. Т. 2. Русская история в биографиях ее главнейших деятелей. М.: Мир книги, 2004. С. 322).

См.: ПСЗ РИ-1. Т. II. № 647.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. II. № 649.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. II. № 921.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. II. № 920.

ном восшествии на Всероссийский Престол Государей, Царей Иоанна Алексеевича и Петра Алексеевича и о вручении, за малолетством Их, управления Государственными Делами Сестре Их, Царевне Софии Алексеевне». Соответственно Иоанн Алексеевич и Петр Алексеевич Романовы «совокупно именовались» «Самодержцами Всероссийскими». Таким образом, в Государстве Российском был впервые создан прецедент: одновременное юридическое правление родных братьев — Иоанна Алексеевича и Петра Алексеевича Романовых. Однако, фактическое правление ввиду несовершеннолетия братьев осуществляла их родная сестра София Алексеевна Романова. В свое время известный русский историк Н.И. Костомаров по этому поводу писал: «Во главе правления стала девица, — событие небывалое для того времени на Руси»1.

Русская самодержавная идея, конечно, не могла позволить столь долгое существование необычного «триумвирата». И, действительно, уже 7 сентября 1689 г. был принят Именной указ «Об исключении из Царского титула в грамотах, указах, в прошениях и прочих Государственных делах имени Царевны Софии Алексеевны»2, а 29 января 1696 г. Именным указом состоялось «Объявление о кончине Государя Царя и Великого Князя Иоанна Алексеевича и церемониала погребения Его»3. Дорога для установления Петром Алексеевичем Романовым единоличного правления освободилась и действительно выдающаяся и незаурядная личность воспользовалась этой благоприятной исторической обстановкой для реализации своих идей по коренному преобразованию Государства Российского.

Нам остается лишь указать еще на два примечательных события, сыгравших в последующем свою роль в истории Российской Империи и, несомненно, повлиявших на судьбу преобразований Петра Алексеевича Романова.

Первое событие — это заключение Петром Алексеевичем Романовым второго брака с Мартой Самуиловной Скавронской (1712 г.), осуществлявшей в последующем правление в Российской Империи в течение 2 лет и 4 месяцев4, после неожиданной в расцвете физических и духовных сил, скоропостижной смерти «Государя Императора» Петра Алексеевича5. Второе событие — лишение права осуществлять в будущем (после смерти «Государя Императора»

Петра Алексеевича) правление в Российской Империи Алексеем Петровичем Романовым, что было закреплено в «узаконении» для того периода времени с высшей юридической силой — Манифесте «Об отрешении от наследия Его Царскаго Величества перворожденнаго сына Царевича Алексея Петровича»

от 3 февраля 1718 г. Костомаров Н.И. История Руси Великой. В 12 т. Т. 3. Русская история в биографиях ее главнейших деятелей. М.: Мир книги, 2004. С. 223.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. III. № 1339.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. III. № 1536.

Власти прокурора в этот период посвящен § 2 главы 3 монографии.

См.: «О кончине Императора Петра I и о вступлении на престол Императрицы Екатерины I». «Манифест от Синода обще с Сенатом и Генералитетом» от 28.01.1725 г. // ПСЗ РИ-1. Т.

VII. № 4643.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3151. Т.Е. Новицкая произвольно именует данное «узаконение»

следующим образом: «Манифест Петра I о лишении старшего сына Алексея прав наследования престола всероссийского и о назначении наследником малолетнего своего сына ПетВ соответствии с Сенатским указом «О торжествовании дня коронования Его Царского Величества», «по ведению из Синода» от 16 мая 1721 г.1 в Государстве Российском был установлен ежегодный праздничный день — июня — по случаю «вступления на престол» «Государя, Царя и Великого Князя» Петра Алексеевича.

А необходимость коренного преобразования Государства Российского с целью превращения его из слаборазвитого и неконкурентоспособного государства с архаичным укладом жизни в высокоразвитое, самодостаточное и процветающее государство уже существовала.

Наиболее серьезным препятствием для коренного преобразования Государства Российского представляла так называемая система «кормления», при которой чиновники осуществляли «государеву службу» на безвозмездной основе и могли себя обеспечить лишь путем «мздоимства» с населения вверенной территории. Это приводило к многочисленным фактам злоупотреблений. В качестве широкого распространения данного социального порока можно привести Именной указ «О злоупотреблениях, происходящих от отдачи на откуп мытов, мостов, перевозов, съестных и других припасов, о стеснении тем народной промышленности и об уменьшении для сего некоторых налогов»2. Разумеется, предусматривалась ответственность за различного рода злоупотребления. Так, в апреле 1654 г. был принят Именной указ «О наказании за взятки»3. По существу, аналогичен по содержанию Именной указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за них» от 24 декабря 1714 г.4 Преступность как социальное явление не только констатировалась, но и принимались соответствующие «узаконения» по «борьбе» с ней, вплоть до искоренения. Так, в Именном указе «О забирании под караул праздношатающихся людей, о непускании таковых в доли по прибытии зари без явного свидетельства, о искании работников без поручных записей, о непродаже после зари питей и харча, о разнимании драк и о вспоможении тем, которые закричат: караул; о наблюдении чистоты по улицам и порядка в строении домов», «объявленном из Сената» 12 июня 1718 г.5, предупредительные меры предусмотрены против бродяжничества, неограниченной продажи алкогольных напитков, пресечении хулиганств. В Именном указе «О искоренении воровских людей, беглых солдат и рекрут» от 19 марта 1719 г.6 речь идет не о пресечении воровства, но об «искоренении»

лиц, его совершивших, что может лишь свидетельствовать о широком распространении этого социального явления в Государстве Российском. Ответственность за взятки была предусмотрена в Сенатском указе «О наказании за ра» и «Манифест об удалении от наследования престола царевича Алексея Петровича. СПб., 1718» (см.: Законодательство Петра I. М.: Юридическая литература, 1997. С. 54—60).

См.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3783.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 122.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 123.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2871.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3212.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3334.

взятки и лихоимство» от 21 мая 1720 г.1, а также в аналогичных по форме «узаконениях»: «О разных Государственных сборах, о наказании хищников за взятки лишением имения и живота» от 22 июня 1720 г.2 и «О рачительном сборе податей, и наказании за взятки» от 3 октября 1720 г.3 О несколько иной оценке законодательства «Петра I» речь идет в известнейшем произведении Ш.Л. Монтескье «О духе законов». В подтверждение мы приводим следующее суждение известного французского ученого: «Закон обязывающий Московитов брить бороду и укорачивать платье, и насилие Петра I, приказывающего обрезать до колен длинные одежды каждого, кто входил в город, были порождением тирании. Есть средства бороться с преступлениями: это наказания; есть средства для изменения обычаев: это примеры». И далее, в этом же контексте: «Всякое наказание, не обусловленное необходимостью, есть тирания»4.

Более эффективными оказывались меры организационного и экономического характера. В первую очередь, необходимо указать об изменении порядка летоисчисления в Государстве Российском. Так, в Именном указе «О писании впредь января с 1 числа 1700 года во всех бумагах лет от Рождества Христова, а не от сотворения мира» от 19 декабря 1699 г.5 было дано следующее разъяснение: считать 1 января 7208 г. — 1 января 1700 г., а 1 января 7209 г.

— 1 января 1701 г. В этот же день был принят еще один Именной указ «О праздновании Нового года», в соответствии с которым днем Нового года устанавливался день 1 января 1700 г., празднование продолжалось в течение дней6. Праздник этот сохранился в Российской Федерации и до нынешнего времени, а вот продолжительность праздника фактически восстановлена лишь в конце 2004 г.7 Далее речь идет об упорядочении территории Государства Российского. Так, Именным указом «Об учреждении Губерний и о росписании к ним городов», «объявленным из Ближней Канцелярии»

18 декабря 1708 г.8 в Российском Государстве предусматривалось «учинение 8 Губерний, и к ним расписать города». Было учреждено восемь губерний:

Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Аргангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская. Всего в восьми губерниях Государства Российского имелось 339 городов, «кроме Колорья и Ямбурга, которые отданы во владение Светлейшему Князю Александру Даниловичу Меньшикову».

Имеет непреходящее значение Именной указ «Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо Разрядного приказа, и по два Комиссара из Губерний» от 22 февраля 1711 г.9 Для обеспеСм.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3586.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3601.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3648.

См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999. С. 265.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. III. № 1735.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. III. № 1736.

См.: О внесении изменений в статью 112 Трудового кодекса Российской Федерации. ФЗ РФ от 24.12.2004 г. // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 27.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2218.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2321.

чения управления в Государстве Российском в связи с «отлучками» (как правило, с выездом в зарубежные европейские государства. — Авт.) Петра Алексеевича Романова и был учрежден новый орган государства — Правительствующий Сенат. Первоначальный состав Правительствующего Сената был следующим: «Господин Граф Мусин Пушкин, Господин Стрешнев, Господин Князь Петр Голицын, Господин К. Михайла Долгорукий, Господин Племянников, Господин К. Григорий Волконской, Господин Самарин, Господин Василий Опухтин, Господин Мельницкой, Обер-Секретарь сего Сената Анисим Щукин» (всего 10 человек). Сенатским указом «О новом устройстве Канцелярии Правительствующего Сената и о разделении всех дел по столам»

от 27 марта 1711 г.1 предусматривалось образование учреждения четырех «столов» (по современной терминологии — структурных подразделений) Канцелярии Правительствующего Сената. Представляет интерес и Именной указ «О воспрещении нищенства в Москве, о распределении нищих по монастырям и богодельням и о разсылке не приписанных ни к каким богоугодным заведениям на прежние их жительства с наказанием» от 21 января 1712 г.2, так как он свидетельствует о расслоении общества и попытке решить проблему социально обездоленных подданных Государства Российского.

Именной указ «О Штате Коллегий и о времени открытия оных» от 11 декабря 1717 г.3 фактически положил начало новому органу Государства Российского — коллегиям. Спустя несколько дней Именным указом «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице-Президентов» от 15 декабря 1717 г. были определены должностные лица с наибольшим объемом полномочий в коллегий: «Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штат Контор, Берг и Мануфактур». Учреждение еще одной коллегии — «Духовной Коллегии» — свидетельствует о фактическом слиянии церкви и Государства Российского. Об этом речь в «Высочайших резолюциях на доношение Рязанского Митрополита Стефана» — «О приезде Архиереям в Санктпетербург поочередно, и об учреждении Духовной Коллегии» от 20 ноября 1718 г.5 Установление нового порядка управления в коллегиях и в губерниях предусматривалось с 1720 г. в соответствии с Именным указом «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями», «объявленным из Сената» 12 декабря 1718 г.6 В указанном «узаконении» приведен реестр коллегий, в котором значатся: «1) Чужестранных дел (ныне Посольский приказ), 2) Камор (или казенных сборов), 3) Юстиция, 4) Ревизион (счет всех Государственных приходов и расходов), 5) Военной, 6) Адмиралтейской, 7) Коммерц (смотреть над всеми торгами и торговыми действиями), 8) Штатс-Контор (казенный дом) (ведение всех Государственных расходов), 9) Берг и Мануфактур (рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия)».

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2342.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2470.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3129.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3131.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3139.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3255.

С целью обеспечения эффективного управления в Государстве Российском путем безусловного и единообразного исполнения «узаконений» в декабре 1718 г. был принят Именной указ «О должности Сената»1. В состав Сената входили президенты всех коллегий. Компетенцией Сената являлось рассмотрение только тех дел, которые не могли быть рассмотрены в коллегиях самостоятельно. Рассмотрение дел в Сенате допускалось только письменно. Фактически с этой же целью был принят Именной указ «Об устройстве Губерний и об определении в оныя Правителей», «состоявшийся в Сенате» мая 1719 г.2 Получение присяги «на верность службе» также можно рассматривать в качестве средства обеспечения эффективности управления в Государстве Российском, что закреплялось в Именном указе «О присяге на верность службе», «объявленном из Сената» 19 июня 1719 г. «Узаконением», непосредственно посвященным управлению в Государстве Российском, является «Генеральный Регламент или Устав, по которому Государственныя Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним Канцелярий и Контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и в отправлении своего чина, подданейше поступать имеют» от 28 февраля 1720 г.4 В последующем принимались регламенты или уставы отдельных коллегий. Так, «Регламент или Устав Духовной, Коллегии» был принят января 1721 г.5 Одной из экономических мер необходимо признать Именной указ «О сличении Государственных доходов с расходами, с присоединением самого сего разчисления», «данный Ближней Канцелярии» 27 января 1710 г. В данном «узаконении» предусматривались две рубрики: «Изчисление о приходе» и «Надобно расход годовой». Доход всех губерний Государства Российского на момент принятия Именного указа от 27 января 1710 г. составлял «Государевою рукою написанных» 3051796 рублей. В этом же ряду и Именной указ «О свободной торговле всякого чина людям, с платежом надлежащих пошлин» от 1 октября 1711 г. Предпринимались безуспешные попытки ликвидации системы «кормления» подданных, состоящих на государственной службе. Так, 18 декабря 1708 г. был утвержден (получена «Высочайшая резолюция») доклад «Посольского приказа» «О даче иностранным посланникам в Москве и Российским Послам в чужих краях жалованья, а также десяти молодым Россиянам отправленным для образования в чужие края»8. Сенатским указом «О жалоСм.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3264.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3380. Принятие подобного «узаконения», вероятно, дает основание согласиться с автором одной научной публикации о существовании в России «генералгубернаторской власти» (см. об этом: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в.: Монография. Омск: Изд-во Омского университета, 1995. С. 93—117).

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3393.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3534.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. VI. № 3718.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2247.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2433.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2177.

ванье Крутицкому Митрополиту» от 13 августа 1711 г.1 был «приговорен» к получению жалованья сам митрополит и его «домовые люди». В рассматриваемом «узаконении» помимо решения вопроса об ограничении системы «кормления», урегулирован и другой, не менее важный, вопрос о взаимосвязи государства и церкви, на котором мы далее остановимся более детально. Как средство ограничения системы «кормления» при осуществлении государственной службы необходимо рассматривать следующие «узаконения»: Именной указ «О жалованье разным лицам; об учреждении при Губернаторах и Вице-Губернаторах Ландратского Совета и о наказании вредителей государственного интереса» от 24 апреля 1713 г.2; Именной указ «О жалованье Губернаторам, Вице-Губернаторам и прочим чинам и о взимании на Канцелярии от решений Гражданских дел пошлины» от 28 января 1715 г.3; Высочайшая резолюция «О даче жалованья Счетной рекрутской Канцелярии судьям, Дьякам и подъячим, о взятии деньгами за рекрутный провиант с тех, кто оной в другие расходы употреблен; о взятии рекрутской доимки людьми и деньгами вдвое и о наказании солдат и рекрут за побеги» от 7 апреля 1715 г.4; Сенатский указ «О жалованье полковым Комиссарам и подъячим» от 28 марта 1715 г. Помимо условий возникновения власти прокурора в Государстве Российском (до 1721 г.) нами установлены и их предпосылки, с детальным анализом каждой из них. Анализ законодательства за период времени с 1649 г. по 1721 г. позволил выделить следующие предпосылки возникновения власти прокурора в Государстве Российском:

• дача грамоты окольничему и воеводе;

• боярский приговор;

• надзор за должностными лицами;

• отдача под суд воевод;

• наблюдение за торговыми людьми;

• наблюдение земскими бурмистрами за исправностью таможенных и • наблюдение старост и приказчиков об исправности мельниц;

• исполнение предписаний воеводам, приказным людям, полковникам, • выбор и смотрение надсмотрщиков;

• установление запретов;

• определение комиссаров;

• надзор за государственными расходами;

• надзор за мастерами золотых дел и за продажею их изделий;

• надзор голов и таможенных бурмистров;

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2415.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2673.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2879.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2901.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2896.

• взыскание с губернаторов за учинение медленности;

• предписание вице-губернатору иметь надзор;

• надзор за подрядчиками и мастеровыми;

• строжайшее взыскание за неточное исполнение предписаний;

• ответственность офицеров за побеги солдат;

• ревизия обер-комиссара;

• взыскание штрафа с губернаторов за неисполнение предписаний по • назначение десятских для надзора за чистотою;

• назначение смотрителя;

• наказание вредителей государственного интереса;

• рассмотрение дел по Уложению;

• наблюдение за чистотой и планировкой улиц;

• предостережение губернаторов, вице-губернаторов и воевод о недопустимости притеснений при сборе налогов;

• надзирание высшими должностными лицами (президентами и вицепрезидентами) коллегий.

Теперь рассмотрим детально каждую из перечисленных предпосылок возникновения власти прокурора.

В «Грамоте во Псков Окольничему и Воеводе Князю Щербатову» «О недаче поместей в Пскове, потому что оныя раздаваны и расписываны были незаконно», принятой в декабре 1670 г.1, фактически предписывается раздача поместий только по именному указу. Иначе говоря, в приведенном в качестве примера «узаконении» дано разъяснение термина «незаконно» — все то, что «мимо Великого Государя указу». Вероятно, все-таки ввиду гипертрофирования роли «воевод» представителями исторической науки предложено деятельность этого лица определять как «воеводская власть»2.

О боярском приговоре речь идет в Именном указе с «боярским приговором» «Об уничтожении Тарханных грамот» от 1 марта 1672 г.3 и в непосредственно «Боярском приговоре» «О пытке воров, в случае запирательства, кнутом и сжением их на огне» от 23 октября 1673 г. В подтверждение надзора за должностными лицами приводим следующие «узаконения»: Именной указ: «О надзоре за Касимовским Царевичем и его людьми, и о воспрещении им иметь какие либо сношения с Магометанами других государств» от 11 июля 1651 г.5 и Именной указ «О надзоре за высолкою из Тюмени в Касимовскую деревню, на житье, вдовою Рафа Всеволоцкого, с сыном ее и дочерью, бывшею невестою Государя» от 17 июля 1653 г. См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 487.

См. об этом: Покровский Н.Н. Российская власть и общество: XVII—XVIII вв. Новосибирск: Наука, 2005. С. 10—340.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 507.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 561.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 65.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. I. № 101. О событиях, повлекших принятие столь необычного «узаконения», изложено в книге известного русского историка Н.И. Костомарова (см.: КостомаНадзор старост, как предпосылка возникновения власти прокурора, предусмотрен в Именном указе «Об учинении для пробы золотых и серебряных вещей пробных клейм, о переписке золотых и серебряных рядов и лавок, о выборе старост для надзора за торговыми и мастеровыми людьми для клеймения золотых и серебряных вещей, со взятьем пошлины», «состоявшийся в Оружейной Палате» 13 февраля 1700 г. В Именном указе «Об отдаче под суд Воевод за противузаконные поступки и самовольство», «состоявшийся в Ратуше» 16 февраля 1700 г.2, речь идет об ответственности подданного Государства Российского, осуществлявшего государственную службу не в соответствии с законодательством. В частности, предписывалось таковых «взять и впредь имать к Москве и разыскивать в Ратуше же».

Именной указ «О наблюдении за торговыми людьми города Самары, чтобы они вина, пороху и других заповедных товаров и беглых людей на Яик не привозили» от 28 февраля 1700 г.3 фактически направлен против контрабанды и незаконной миграции подданных Государства Российского.

В «Наказе Брянским Бурмистрам из Московской Бурмистрской палаты»

«О выборе земских Бурмистров и о наблюдении за исправностию таможенных и питейных сборов» от 30 сентября 1700 г.4 фактически закреплена еще одна предпосылка — «наблюдение земскими бурмистрами за исправностью таможенных и питейных сборов». В частности, «Бурмистрам» было «повелено»: «смотреть и беречь на крепко, которые купецкие и торговые и промышленные люди и чернослободцы и приезжие из городов, живучи в слободах у беломестцов, податей не платят: и тех, им Бурмистрам податьми обложить вновь; с торгов и промыслов их имать пошлину по Торговому Уставу, чтоб живучи в слободах и у беломестцов, без податей не были, и без пошлин не торговали и не промышляли; также и беломестцы безпошлинно же не торговали и не промышляли».

Наблюдение старост и приказчиков об исправности мельниц, как предпосылка возникновения власти прокурора, предусмотрена в Именном указе «О наблюдении старостам и приказчикам, чтобы мельницы, находящиеся в селениях под их управлением от вешней и дождевой воды не были повреждаемы»

от 29 марта 1704 г.5 При наступлении неблагоприятных последствий возмещение ущерба возлагалось на крестьян: «и те мельницы, плотины и мельничное всякое строение чинить и строить тех сел и волостей крестьянам».

В Именном указе «Об исполнении Воеводам, приказным людям, Полковникам и Бурмистрам предписаний Провиантскаго приказа по всем провиантским делам», «данном Приказу Военных Дел» 3 сентября 1704 г.6, речь идет о ров Н.И. История Руси Великой. В 12 т. Т. 2. Русская история в биографиях ее главнейших деятелей. М.: Мир книги, 2004. С. 278—279).

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1752.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1760.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1770.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1813.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1976.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1992.

неукоснительном исполнении предписаний «присутственного места» Государства Российского его должностными лицами. В случае «ослушания» предусматривалась ответственность: «А буде кто в чем вышеписанном учинится ослушен, к тому быть в смертной казни безо всякого милосердия».

Необходимость принятия Именного указа «О выборе по крепостным делам Надсмотрщиков с поручными записями, в больших городах по два, а в малых по одному человеку», состоявшегося в «Оружейной Палате» 22 июля 1704 г.1 была предопределена тем, что «казне множится утрата». Поэтому на надсмотрщиков и были возложены соответствующие обязанности, в случае неисполнения которых предусматривалась ответственность «занерадение».

По существу об этом же виде предпосылки — «выбор и смотрение надсмотрщиков» — речь идет и в Именном указе «Об определении при Ивановской Палатке особого старосты с десятью подъячими для письма безграмотным людям нужных бумаг, для рукоприкладства вместо их при крепостях и для свидетельства; и о наблюдении крепостным надсмотрщикам, чтобы подъячие никаких притеснений просителям не чинили», «объявленном из Ратуши» 15 апреля 1706 г.2 В этом «узаконении» на надсмотрщиков возложена обязанность «смотреть» за особыми старостами и их подъячими, «чтоб от них не происходило никакого в прикладывании рук принуждения и по взяткам наглости и обид». А «безграмотным людям» предписывалось «объявить листом, чтоб всяких чинов люди для тех писем и прикладывания рук приходили свободные без всякого опасения».

Установление запретов, как предпосылка возникновения власти прокурора предусмотрена в нескольких «узаконениях». Так, о ней идет речь в Манифесте «О запрещении всякого чина людям оказывать Малороссийскому народу обиды, оскорбления, укоризны, порицание изменниками и причинять всякие притеснения» от 1 марта 1710 г.3 Манифест был обнародован путем выдачи грамоты «для известия всем в городах и в селах, прибить на стенах повелели». Этот же вид предпосылки предусмотрен в Именном указе «О взыскании с губернаторов штрафа, если они, по тем Сенатским указам, данных им предписаний не исполнят» от 15 февраля 1712 г.4, а также в Сенатском указе «О непритеснении Сибирских мастеровых людей при взятии с них подушного» от 26 октября 1713 г.5 Фактически о запрете речь идет в Именном указе «О непродаже крепостных людей по одиночке и неразлучении семейств», «объявленном Сенату Кабинет-Секретарем Макаровым» 15 апреля 1721 г.: с целью пресечения продажи «как скотов, чего во всем свете не видится» крестьян помещика, а если сделать было невозможно, то допускалась продажа «целыми фамилиями или семьями, а не порознь».

Учреждение должности комиссаров, одной из обязанностью которых являлась «смотрение» за исполнением предписаний «присутственных мест»

Государства Российского, предусмотрено в Сенатском указе «О должности См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 1986.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2102.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2261.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2493.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2727.

Комиссаров определенных от Губерний при Сенате и о присылке тех из них, которые не явились» от 16 марта 1711 г.1, а также в Именном указе «Об учреждении при войсках Комиссарства под управлением Генерал-КригсКомиссара» от 11 июля 1711 г. В Сенатском указе «Подробные распоряжения во исполнение Высочайших пунктов состоявших 2 марта 1711 г.: 1) о свободной торговле, 2) о надзоре за Государственными расходами, 3) о сборе денег, 4) о казенных товарах и откупах, 5) об отдаче соли на откуп, 6) о Китайском торге и 7) о Персидском торге» от 13 апреля 1711 г.3 представляет интерес пункт 2, в котором речь идет еще об одной предпосылке возникновения власти прокурора — надзоре за государственными расходами.

В «Наказе» «О надзоре за мастерами золотых дел и за продажею золотых вещей из рядов», «данном из Оружейной Палаты серебряного ряда торговому человеку Афанасью Соколову» 31 мая 1711 г.4, предусмотрена предпосылка возникновения власти прокурора — «надзор за мастерами золотых дел и за продажею их изделий». Для осущствления надзора был определен «дозорщик». В этом же «узаконении» предусматривалась ответственность «дозорщика»: «А буде он дозорщик, будучи у того дела, прилежнаго радения неявит и что учинит для прихотей своих, не по сему наказу, и ему дозорщику за то от Великого Государя, Царя и Великого Князя Петра Алексеевича, всея Великия и Малыя России Самодержца, быть в жестоком наказании безо всякие пощады, и сослан будет в ссылку, а двор его и животы и лавки взяты будут на Великого Государя безповоротно».

Сенатский указ «О надзоре Головам и Таможенным Бурмистрам за приемом, складкою в анбары и за выемкою для продажи привозимой поставщиками соли» от 14 июня 1711 г.5 регламентирует порядок осуществления надзора должностными лицами за движением жизненно важного для того периода времени товара — соли.

В Сенатском указе «О подтверждении Губернаторам, что если в сборе, достальных рекрутов, лошадей и третных даточных из подъячих и монастырских служек учинится медленность, то положено будет на них Губернаторов взыскание» от 11 июля 1711 г.6 обнаруживается предпосылка — «взыскание с губернаторов за учинение медленности».

О предпосылке возникновения власти прокурора — «предписание вицегубернатору иметь надзор» — речь идет в Сенатском указе «О предписании Архангельскому Вице-Губернатору иметь надзор за привозимою иностранцами на кораблях мелкою монетою под Московским гербом» от 16 июля 1711 г. См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2339.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2412.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2349.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2368.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2375.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2396.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2400.

В Сенатском указе «О надзоре за подрядчиками и мастеровыми при заготовлении на Монетном Дворе кружков для делания медной монеты» от августа 1711 г.1 обнаруживается еще одна предпосылка — «надзор за подрядчиками и мастеровыми».

В Сенатском указе «О присылке в Правительствующий Сенат приходных и расходных книг и ведомостей из Приказов к 15 сентября, а из Губерний в течение сентября и октября месяцев, и о строжайшем взыскании с виновных за неточное исполнение сего предписания» от 11 сентября 1711 г.2 предусматрена еще одна предпосылка — «строжайшее взыскание за неточное исполнение предписаний».

Ответственность офицеров за побеги солдат, как предпосылка возникновения власти прокурора, предусмотрена в Именном указе «О штрафах Офицеров за побеги солдат и о наказании беглецов и их укрывателей, о назначении при полках Комиссаров, о подведомстве фискалов, о воинских распоряжениях, о Украине, о сборе работников для строений на Котлин остров, о запрещении последнему в роду отчуждать имение, об учреждении по Губерниям воспитателей, о призрении незаконнорожденных, об определении подъячих на военную службу, о заведении конских заводов, о винном откупе, и о подтверждении Губернаторам, чтобы они без ведома Сената не налагали на народ податей» от 16 января 1712 г. В Сенатском указе «О ревизии Обер-Комиссару Князю Михайлу Вадбольскому представляемых в Правительствующий Сенат книг об окладных и неокладных сборах и ведомостей о приходе и расходе денежных сумм» от февраля 1712 г.4 обнаруживается предпосылка — «ревизия обер-комиссара».

Для осуществления «ревизии» «велено изо всех Губерний для подлиннаго в приходах и в расходах усмотрения всем старым и новым окладным и неокладным сборам приходныя и расходныя 710 году книги за руками самих сборщиков и из них подлинныя и перечневыя за руками же Ландрихтеров ведомости прислать (и впредь вся годы присылать) к Москве в Канцелярию Правительствующаго Сената и у того по тем книгам и ведомостям во оных окладных сборах у смотрения и счету быть Обер-Комиссару Князь Михайлу Иванову сыну Вадбальскому».

В Именном указе «О взыскании с Губернаторов штрафа, если они, по трем Сенатским указам, данных им предписаний не исполнят» от 15 февраля 1712 г.5 речь идет еще об одной предпосылке — «взыскании штрафа с губернаторов за неисполнение предписаний по указам Сената». В частности, «Великий Государь указал»: «кто не исправится безстрашием и небрежением тех указов: и за то неисправление смотря по винам, взять на них Губернаторах штраф, и брать их в Москве и арестовать».

Предпосылка возникновения власти прокурора — «назначение десятских для надзора за чистотою» — предусмотрена в Сенатском указе «О назначеСм.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2419.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2425.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2467.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2481.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2483.

нии в Москве от 10 дворов десятских, для надзора за чистотою на больших улицах и по проезжим переулкам» от 18 марта 1712 г. Еще одна предпосылка возникновения власти прокурора — «назначение смотрителя» обнаруживается в Сенатском указе «О назначении в Вологду из Казанской Губернии смотрителя за приуготовлением икры» от 23 июля 1712 г.2 В данном «узаконении» «Правительствующий Сенат» «приговорил»

«смотреть с великим тщанием, дабы напрасно какой траты не было». Что же касается «смотрителя», то его необходимо «определить из Казанской Губернии … человека доброго и заобычного».

В уже упоминавшемся выше по поводу «системы кормления» Именном указе «О жалованье разным лицам; об учреждении при Губернаторах и ВицеГубернаторах Ландратского Совета и о наказании вредителей государственного интереса» от 24 апреля 1713 г.3 речь идет о следующей предпосылке — «наказание вредителей государственного интереса». В этом «узаконении», а также в ином «узаконении» — Именном указе «О доношении всяким людям о Государственных интересах Царскому Величеству Самому» от 23 октября 1713 г.4 важное значение имеет использование термина «государственный интерес», чему в данной монографии будет ниже дана соответствующая оценка.

В Именном указе «О вершении дел по Уложению, а не по Новоуказным статьям» от 15 июня 1714 г.5 дано «повеление» «всякого чина судьям всякие дела делать и вершить все по Уложению; а по Новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни того не упомянуто». Причем всем судьям предписано правосудие осуществлять «без Богоненавистного лицемерия». Здесь обнаруживается предпосылка — «рассмотрение дел по Уложению» (имеется в виду Уложение 7157 г. по летоисчислению от «сотворения мира» или 1649 г. по летоисчислению от «Рождества Христово». — Авт.), — а также допускается аналогия закона и тем самым предпринимается одна из первых попыток комплексного правоприменения.

Предпосылка возникновения власти прокурора — наблюдение за чистотою и планировкой улиц — предусмотрена в уже упоминавшемся выше Именном указе, «объявленном из Сената» 20 июня 1718 г. Еще одна предпосылка возникновения власти прокурора — предостережение губернаторов, вице-губернаторов и воевод о недопустимости притеснений при сборе налогов — предусмотрена в Сенатском указе «О предостережении Губернаторов, Вице-Губернаторов и Воевод, чтоб посланные от них чиновники для поверки ревизских сказок в вотчинах Архиерейских и монастырских, крестьянам и другим обывателям никаких обид и налогов не чинили» от См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2504.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. IV. № 2555.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2673.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2726.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 2828.

См.: ПСЗ РИ-1. Т. V. № 3212.

июня 1721 г.1 В частности, на основе «сообщенного из Духовного Синода ведения» «Губернаторы, Вице-Губернаторы и Воеводы» были «приговорены»

«всякого звания мужеска пола людей, тех вотчин крестьянам и бобылям и прочим обывателям обид и налогов и угодьям их шкоды никаким образом не чинить, и взятков и кормов и излишних подвод не имать, и другим имать запретить, под опасением Его Царского Величества гнева».

И, наконец, еще одна предпосылка — надзирание высшими должностными лицами (президентами и вице-президентами) коллегий — предусмотрена в Генеральном регламенте или Уставе (глава XXV) от 28 февраля 1720 г.2 В частности, в главе XXV «Надзирание на поступки служителей»

данного «узаконения» предписано следующее: «Президенты и ВицеПрезиденты имеют того смотреть, что служители при Коллегиях и Конторах до последняго должность свою знали». В чем заключается подобное «надзирание» конретизировано далее: «вышние над поступками и обхождением подчиненных своих служителей надзирание имели, и каждого к добродетели и достохвальному любочестию побуждали, чтоб безбожного жития не имели, также пития и игры, лжи и обманства удерживали, и чтоб оные в одежде чисто содержались, а в обхождении постоянно и недерзостно поступали». Если же «сие увещание и обучение не поможет», то «такого служителя, по изобретению персоны и дел, наказать отнятием чина, или весьма отставить».

§2. От негласной и гласной деятельности Значимость «должности фискала», как одной из предпосылок возникновения власти прокурора, столь велико, что это понудило нас к обособлению данного вопроса и рассмотрению его в отдельном структурном элементе главы 2 монографии.

И до нынешнего времени не прекращается научная дискуссия о том, является ли фискалат «прообразом» прокуратуры, на что мы уже обращали внимание в своих более ранних публикациях3. Высказано два противоположных суждения: одни ученые отвечают на поставленный вопрос положительно, а другие ученые полагают нецелесообразным установление каких-либо взаимосвязей между фискалатом и прокуратурой ввиду отсутствия таковых.