«Руководитель научного проекта: академик РАН Н.П. Шмелёв Редакционная коллегия монографии: к.и.н. О.Ю. Потемкина (ответственный редактор), к. полит.н. Н.Ю. Кавешников, к.э.н. Н.Б. Кондратьева В подготовке материалов к ...»

Научный руководитель серии

«Старый Свет — новые времена»

академик РАН Н.П. Шмелёв

Редакционная коллегия серии Института Европы РАН:

акад. РАН Н.П. Шмелёв (председатель),

к.э.н. В.Б. Белов, д.полит.н. Ал.А. Громыко,

Чрезвычайный и Полномочный посол РФ Ю.С. Дерябин,

акад. РАН В.В. Журкин, к.и.н. О.А. Зимарин,

д.и.н. М.В. Каргалова, чл. корр. РАН М.Г. Носов,

д.и.н. Ю.И. Рубинский, чл. корр. РАН В.П. Фёдоров, д.и.н. В.Я. Швейцер, д.и.н. А.А. Язькова УДК 323+327 ББК 65.9(4)+66.2(0)’6 Е 24 Руководитель научного проекта:

академик РАН Н.П. Шмелёв Редакционная коллегия монографии:

к.и.н. О.Ю. Потемкина (ответственный редактор), к. полит.н. Н.Ю. Кавешников, к.э.н. Н.Б. Кондратьева В подготовке материалов к печати принимали участие:

М.Л. Грачева, Л.С. Пасякина, М.Е. Степанов Авторский коллектив:

к.и.н. М.Г. Абрамова, д.полит.н. Н.К. Арбатова, к.полит.н. Л.О. Бабынина, д.э.н. А.И. Бажан, к.и.н. И.В. Болгова, д.э.н. Ю.А. Борко, д.и.н. А.Г. Браницкий, к.э.н. Н.В. Говорова, д.полит.н. Ал.А. Громыко, к.э.н. Д.А. Данилов, к.э.н. Т.М. Исаченко, к.полит.н. Н.Ю. Кавешников, к.э.н. Н.Б. Кондратьева, д.э.н. А.В. Кузнецов, к.полит.н. Е.С. Кузнецова, чл. корр. РАН М.Г. Носов, к.и.н. О.Ю. Потемкина, к.и.н. Н.В. Татарчук, к.полит.н. А.И. Тэвдой Бурмули, д.и.н. А.А. Язькова Рецензенты:

д.ю.н., профессор М.Л. Энтин, чл. корр. РАН, д.э.н., профессор Р.С. Гринберг Монография является результатом научного сотрудничества Института Европы РАН и филиала зарегистрированного союза «Фонд имени Фридриха Эберта» (Германия) © Институт Европы РАН, © Коллектив авторов, ISBN 978 5 7777 0547 1 © Издательство «Весь Мир»,

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение (Н. Кавешников)................................... Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза............. Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора (Н. Кавешников)................................. Глава 2. ЕС после финансово экономического кризиса (Ю. Борко)...................................... Глава 3. Расширение Евросоюза в начале XXI века:

последствия, противоречия, перспективы (А. Браницкий)................................... Глава 4. Роль ЕС в системе европейской безопасности после Лиссабонского договора (Н. Арбатова)........ Раздел II. Направления деятельности Европейского Союза........ Глава 5. Единый внутренний рынок ЕС:

итоги второго десятилетия (Н. Кондратьева)......... Глава 6. Экономический и валютный союз: проблемы и перспективы (А. Бажан)......................... Глава 7. Региональная политика на перепутье (Н. Кондратьева)................................. Глава 8. Социальная политика ЕС: необходимость объединения усилий (Н. Говорова).................. Глава 9. Становление энергетической политики ЕС (Н. Кавешников).................................. Глава 10. Общая внешняя политика, политика безопасности и обороны (Д. Данилов).......................... Глава 11. Пространство свободы, безопасности и правосудия как политический проект Европейского Союза (О. Потемкина)................................. 6 Оглавление Раздел III. Европейский Cоюз в мире.......................... Глава 12. Позиции ЕС на глобальных рынках и задачи европейской торговой политики (Т. Исаченко)...... Глава 13. Балканы на пути в ЕС: итоги и перспективы (А. Язькова)..................................... Глава 14. Средиземноморская политика ЕС (Н. Татарчук).... Глава 15. Восточное партнерство: Европейский Cоюз в поисках новой внешнеполитической Глава 18. Большой и Средний Восток: роль ЕС в регионе Глава 19. Отношения со странами Латинской Америки и Карибского бассейна: политика переменных Глава 21. Проблема доверия России и ЕС в рамках общего пространства свободы, безопасности и правосудия Глава 22. Россия–ЕС: особенности политического диалога Глава 24. In varietate Discordia: настоящее и будущее европейского мультикультурализма Глава 25. Гибкость в структуре Европейского Союза:

возможность продвижения вперед или путь Глава 26. Европейский Союз: экспорт норм, ценностей,

ВВЕДЕНИЕ

Отправной точкой исследования стала монография, вышедшая в Инсти туте Европы в 2000 г. «Европейский Союз на пороге XXI в.: выбор стра тегии развития»1. За прошедшее десятилетие изменились и Европей ский Союз (ЕС), и Россия, принципиально интенсифицировались и от ношения между ними. Более того, изменился и мир, появился целый ряд новых вызовов, повлиявших на развитие ЕС, стимулировавших его трансформацию и в определенной степени осложнивших развитие ин теграционных процессов.

Интеграционные исследования в России перестали быть уделом узких специалистов. Сотрудничество России и ЕС в рамках четырех общих пространств напрямую затрагивает представителей десятков российских министерств и ведомств, от Министерства экономического развития до Министерства сельского хозяйства. Отечественные поли тические партии вошли в состав европейских объединений. Экономи ческое сотрудничество вышло за узкие пределы взаимной торговли, растут инвестиционные потоки, все больше появляется совместных производственных проектов, ширится взаимодействие в сфере услуг.

Человеческие контакты (туризм, образовательные обмены и т.п.) спле ли плотную сеть профессиональных и дружеских отношений, объеди няющих Россию и страны ЕС теснее, чем любые политические иници ативы.

Спрос рождает предложение. Курсы по европейской интеграции се годня включены в учебные программы многих российских вузов.

1 Европейский Союз на пороге ХХI века. Выбор стратегии развития / Под ред.

Ю.А. Борко (отв. ред.) и О.В. Буториной. М., 2001.

8 Введение Сформировалась сильная российская школа интеграционных исследо ваний, объединяющая специалистов из разных уголков страны, от Ка лининграда до Томска и Барнаула, от Архангельска до Краснодара.

Эта книга предлагает читателю академический взгляд на совре менное состояние дел в Евросоюзе. Это — своего рода отчет россий ской европеистики о проделанной за последние годы работе. В автор ский коллектив вошли специалисты из Института Европы РАН, ИМЭМО РАН, МГИМО(У) МИД России, МГУ имени М.В. Ломо носова и ряда региональных университетов. Перед авторами стояла задача провести комплексный анализ итогов развития ЕС за первое десятилетие XXI в., показать его достижения, внутренние и внешние проблемы, выявить новые тенденции развития ЕС и оценить его пер спективы.

Книга состоит из пяти разделов. В первом рассмотрены концепту альные изменения, произошедшие в ЕС за последние десятилетия.

С принятием Лиссабонского договора окончилась череда крупных ре форм, сотрясавших Евросоюз с начала 1990 х гг. Расширения и 2007 гг. кардинально изменили лицо ЕС, трансформировав его в действительно общеевропейскую организацию, но одновременно по родили комплекс проблем, связанных с неравномерностью экономи ческого развития, резко вырос уровень социальной, культурной и по литической гетерогенности. Десять лет существования единой валю ты позволяют подвести определенные итоги, а долговой кризис периферийных стран зоны евро ставит вопрос об устойчивости еди ной валюты и необходимости в дополнение к единой денежно кре дитной политике создать действительно общую экономическую по литику. Развитие Общей внешней политики и политики безопаснос ти (ОВПБ) и стремление Евросоюза стать глобальным политическим центром силы заставляют по новому взглянуть на место ЕС в системе общеевропейской безопасности, на его роль в реагировании как на традиционные, так и на новые вызовы безопасности на евроазиат ском континенте.

Второй раздел книги посвящен отдельным сферам политики ЕС.

В него включены как традиционные и наиболее развитые направления интеграции, так и относительно новые и динамично развивающиеся сферы деятельности ЕС. К первым относятся две формы общеэконо мической интеграции, составляющие основу Европейского Союза:

Единый внутренний рынок и Экономический и валютный союз, а так же такие развитые отраслевые политики, как региональная и социаль ная. Несмотря на долгую историю их развития, они не являются чем то застывшим: Единый внутренний рынок постоянно «достраивается»

и совершенствуется, мировой экономический кризис подвергает ис пытанию на прочность Экономический и валютный союз и уже поста вил на повестку дня вопрос его коренного реформирования. Из числа «молодых» направлений деятельности ЕС отдельные главы посвяще ны внешней и оборонной политике ЕС, пространству свободы, без опасности и правосудия и сформировавшейся в последнее десятиле тие энергетического политике.

Третий раздел показывает место Европейского Союза в глобальной экономической и политической системе. Помимо общих глав, анали зирующих роль ЕС в современном мире, отдельно рассмотрены его от ношения с наиболее важными и специфичными партнерами: с наби рающими вес государствами Азии; с балканскими странами, после принятия которых в ЕС его расширение на обозримую перспективу можно будет считать завершенным; с ближайшими соседями ЕС — со трясаемыми чередой революций странами Северной Африки и стра нами так называемого Восточного партнерства, на пространстве кото рых тесно переплелись интересы Евросоюза и России; и с Латинской Америкой, отношения которой с ЕС представляют собой интересный пример интеррегионализма.

Раздел об отношениях между Россией и Европейским Союзом рас крывает динамику продвижения по основным направлениям сотруд ничества: строительство общего экономического пространства, прост ранств внешней и внутренней безопасности. За минувшее десятилетие в отношениях России и ЕС чередовались взлеты и провалы, сложно шел процесс перехода от модели «учитель–ученик» к равному парт нерству сторон, элементы сотрудничества соседствовали с экономиче ской конкуренцией и политическими разногласиями. И все же глав ный итог десятилетия имеет позитивный характер — и в России, и в ЕС укрепилось понимание того, что при всех различиях стороны «обречены» на сотрудничество, а для решения проблем на пространст ве Большой Европы необходимо не противостояние, а конструктив ное, прагматическое взаимодействие.

В завершающем разделе книги сделана попытка через анализ суще ствующих трендов заглянуть в будущее европейской интеграции. Успе хи ЕС несомненны, они детально исследованы в предыдущих разделах.

И поэтому напоследок авторы обратились к тем стратегическим пробле мам, которые способны затруднить развитие Европейского Союза либо трансформировать его в принципиально иную организацию. Кризис европейской модели мультикультурализма заставляет задуматься о пре делах расширения ЕС, о новых способах обеспечения социальной ста бильности, об угрозе того, что в лозунге «Единство в разнообразии» раз 10 Введение нообразие может возобладать над единством. Гибкая интеграция дает рецепт продвижения интеграции вперед при неготовности ряда стран принять новые инициативы. Но не окажется ли лекарство опаснее бо лезни, не станет ли Евросоюз «ядра и периферии» новой формой разде ления стран Европы на страны первого и второго сорта? Сложности в реализации политики экспорта норм не только затрудняют проведение внешней политики ЕС. Они ставят под сомнение краеугольный камень самосознания современного европейца — восприятие ЕС как «пилотно го проекта», по пути, проложенному которым, будет двигаться весь мир.

В отсутствие этого «Европа Евросоюза» рискует оказаться островком стабильности, консенсуса и благоденствия в бушующем океане окружа ющего мира. А от островка — один шаг до осажденной крепости.

Шестидесятилетняя история европейской интеграции демонстри рует умение европейцев преодолевать кризисы, не отказываясь от до стигнутого, но накапливая новый опыт и совершенствуя свой общий дом, который, зародившись на самом западе континента, раздвинул свои стены практически до границ Европы. Сегодняшний день также сочетает серьезные риски и новые возможности.

Предлагаемая вниманию читателей монография не претендует на окончательные оценки. Цель ее авторов — подвести предваритель ные итоги тех новых процессов, которые происходят в доме нашего соседа и партнера.

Раздел I. НОВЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ

ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Глава 1. Европейский Союз после Лиссабонского договора Со вступлением в силу Лиссабонского договора1 закончился тяжелый процесс реформ, инициированный Лаекенской декларацией 2001 г.

А если анализировать существо реформ, то многие вопросы вошли в по вестку дня еще в начале 1990 х гг., когда в тексте Маастрихтского до говора было зафиксировано обязательство созвать межправительст венную конференцию для определения путей дальнейшего развития интеграции и реформирования институциональной структуры Союза2.

Лиссабонский договор дал Евросоюзу юридическую правосубъект ность, отменил систему трех опор, расширил компетенцию ЕС вообще и особенно в сфере свободы, безопасности и правосудия, реорганизо вал Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ), уч редил пост Председателя Европейского совета и реформировал статус и роль Высокого представителя по внешним делам и политике безо пасности, реформировал правовые инструменты и процесс принятия 1 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functio ning of the European Union. Official Journal of the European Union С 83. 30.03.2010.

2 Статья N Маастрихтского договора.

12 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза решений, наделил Европарламент (ЕП) дополнительными законода тельными и бюджетными полномочиями, расширил компетенцию Суда ЕС, усилил роль национальных парламентов в процессе приня тия решений, придал обязательную силу Хартии основных прав и сво бод. Впечатляющий перечень.

Впрочем, каждый из вышеназванных тезисов нуждается в много численных комментариях и оговорках. Детальный анализ положений Лиссабонского договора невозможен в рамках короткой работы1.

Данная глава посвящена одному вопросу: каковы последствия Лисса бонского договора для институционального дизайна и долгосрочного развития Европейского Союза; стал ли ЕС более единым, более над национальным, более эффективным и более демократичным?

Компетенция, законодательство и процедуры Обосновывая наднациональную природу Евросоюза, эксперты чаще всего ссылаются на широкую компетенцию ЕС, прямое действие пра ва ЕС и процедуры принятия решений, предусматривающие голосова ние квалифицированным большинством и активное участие Комис сии и Европарламента. Соответственно, ответ на вопрос, насколько Лиссабонский договор укрепил элементы наднациональности, должен строиться на анализе нововведений в этих областях.

Лиссабонский договор дает четкий и исчерпывающий перечень компетенций Евросоюза, внося ясность в один из самых запутанных вопросов европейской интеграции. При составлении этого перечня существенную роль сыграла обеспокоенность ряда стран в связи с беспрецедентным расширением полномочий ЕС. В 1990 е гг. «все шире распространяется мнение, что эти сферы [в которых компетен ция была передана Сообществу. — Н.К.] более ничем не ограниче 1 Опубликовано огромное число исследований по проблематике Лиссабонского до говора. См., например: Кавешников Н.Ю. Лиссабонский договор и его последствия для развития ЕС // Актуальные проблемы Европы. № 2. 2010. С. 54 76, Кавешников Н.Ю.

Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М.: Навона, 2010;

Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с ком ментариями / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Инфра М, 2008; Энтин М.Л. Евросоюз: Дого вор о реформе // Современная Европа. № 4, октябрь декабрь. 2007. С. 19–32; Энтин Л.М.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы. Серия «Общие про странства Россия–ЕС: право, политика, экономика». Вып. 5. М.: ЕУИ при МГИМО(У) МИД России, Изд во «АКСИОМ», 2009. Из зарубежных работ можно рекомендовать:

Dougan M. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts // Common Market Law Review. 2008. Vol. 45. Р. 617–703.

ны»1. Лаекенская декларация сформулировала задачу реформирова ния компетенций следующим образом: «Можем ли мы четко разде лить три типа компетенции: исключительную компетенцию Союза, компетенцию государств членов и совместную компетенцию...

Должны ли мы четко установить, что полномочия, не переданные Союзу на основе Договоров, остаются в сфере исключительной ком петенции государств членов?.. Должны ли быть предоставлены га рантии [государствам членам и регионам. — Н.К.], что их сферы компетенции не будут ущемлены?»2.

Учитывая формулировки вопросов, не удивительно, что разрабо танная в Лиссабонском договоре классификация полномочий вносит ясность, но не ведет к какому либо фундаментальному перераспреде лению компетенций. Лиссабонский договор предусматривает пять типов компетенций ЕС (ст. 2–6 Договора о функционировании ЕС — ДФЕС). К исключительной компетенции Союза отнесены общая тор говая политика, регулирование таможенного союза и зоны евро, кон курентная политика в части, необходимой для функционирования внутреннего рынка, и вопросы морского биоразнообразия. В сферу совместной компетенции Союза и государств членов включено 11 на правлений политики, в том числе внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, социальная, транспортня, эко логическая. Также к сфере совместной компетенции отнесены научно исследовательская политика, космос, политика содействия развитию и гуманитарной помощи, однако в этих сферах Союз вправе осуще ствлять лишь отдельные действия, которые не ограничивают свободу действий государств членов3. В отдельный тип компетенции выделе на координация экономической политики и политики занятости, которая осуществляется на основе разработки общих ориентиров и контроля за их выполнением4. И, наконец, в ряде «чувствительных»

сфер, таких как промышленная, молодежная и культурная политика, здравоохранение, туризм, спорт, гражданская оборона и администра тивное сотрудничество, Евросоюз, не имея законодательных полно 1 Weiler J. Europe 2000 — The Constitutional Agenda // EU Enlargement. The Constitu tional Impact at EU and National Level / Ed. by A.E. Kellermann, J.W. de Zwaan, J. Czuczai.

Hague: Asser Press, 2001. Р. 12.

2 Laeken Declaration on the Future of the European // Union European Council. Laeken, 14 and 15 December 2001.

3 Такая интерпретация понятия совместной компетенции вызывает серьезное недо умение.

4 При том, что отсутствуют механизмы принудительного обеспечения исполнения общих ориентиров.

14 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза мочий, осуществляет «поддерживающие, координирующие и допол няющие действия» (ст. 6 ДФЕС). Не сумев подобрать названия для компетенции ЕС в сфере ОВПБ, авторы Договора просто упомянули, что ЕС полномочен проводить ОВПБ, причем это упоминание содер жится не в общем перечне компетенций, а в ст. 24 Договора о Евро пейском Союзе (ДЕС).

С формальной точки зрения, Лиссабонский договор расширяет ком петенцию ЕС, вводя несколько новых политик, а именно: энергетиче скую (ст. 194 ДФЕС), в области туризма (ст. 195 ДФЕС), гражданской обороны (ст. 196 ДФЕС) и административного сотрудничества (ст. ДФЕС). Однако либо эти вопросы носят технический характер (админи стративное сотрудничество), либо они не затрагивают важные элементы государственного суверенитета (туризм, гражданская оборона), либо Лиссабонский договор всего лишь легитимирует те действия, которые ЕС осуществлял в минувшее десятилетие (энергетика). По сути, данная типология не расширяет, а лишь фиксирует исторически сложившийся объем компетенции ЕС. Пожалуй, лишь коммунитаризация третьей опоры и интеграция вопросов регулирования иностранных инвестиций в общую торговую политику (т.е. в сферу исключительной компетенции ЕС) имеют существенное значение. К тому же, впервые в Договоре пре дусмотрена возможность не только передачи Евросоюзу новых компе тенций, но и возврата полномочий на национальный уровень. Это под тверждает, что при систематизации компетенций авторы Договора стре мились прежде всего предотвратить расширение полномочий ЕС.

Также Лиссабонский договор вводит новую систему нормативных актов ЕС. Ранее существовавшие нормативные акты ЕС классифициро вались, прежде всего, в соответствии с их влиянием на национальное право. Но при этом отсутствовала принципиальная связь между проце дурой принятия акта и его юридической силой. Под одним и тем же на званием «решение» могли существовать и акт «квазиконституционного»

характера, принятый Советом ЕС (далее — Совет); и акт вторичного права, принятый Советом и Европарламентом по одной из законода тельных процедур; и акт «третичного» права, принятый Комиссией по процедурам комитологии для реализации исполнительных функций.

Отныне в ЕС существует принципиальное разделение на законода тельные акты (вторичное права), делегированное законодательство и подзаконные имплементационные акты (третичное прав). Законода тельный акт — это акт, регулирующий важные аспекты той ли иной сферы деятельности ЕС и имеющий в качестве юридической базы од ну или несколько статей Договора; это традиционные регламенты, ди рективы, решения, рекомендации и заключения. Законодательные ак ты принимаются Европарламентом и Советом в соответствии с обыч ной законодательной процедурой (ранее — процедура совместного принятия решения), а в ряде случаев — Европарламентом либо Сове том самостоятельно (ст. 288, 289 ДФЕС).

Делегированные акты (ст. 290 ДФЕС) предназначены для внесения незначительных изменений в законодательство ЕС. Они принимают ся Комиссией и имеют в качестве юридической базы акт вторичного права. Причем делегированные полномочия могут быть отозваны, ли бо сам акт для вступления в силу может требовать молчаливого согла сия (отсутствия возражений в течение определенного срока) Совета или Европарламента.

Как правило, имплементация права ЕС осуществляется мерами на ционального законодательства. Однако, когда необходимо единооб разное применение законодательства ЕС на всей территории Союза, Комиссия либо Совет может принимать имплементационные акты со гласно традиционным процедурам комитологии (ст. 291 ДФЕС).

В данной схеме ясно видно стремление более четко разделить зако нодательные и исполнительные институты. Отчасти это удалось, но смешение полномочий все же сохраняется. Совет может действовать и как законодательный, и как исполнительный орган. Все три основных института участвуют в законодательном процессе. Комиссия, являясь преимущественно исполнительным органом, сохранила чрезвычайно важное право исключительной законодательной инициативы. Трудно провести четкую грань между делегированными и имплементацион ными актами. При всей важности эта реформа упрощает применения права ЕС, но не расширяет полномочия ЕС, не увеличивает степень наднациональности при принятии решений и не усовершенствует ме ханизмы применения права ЕС.

Расширение сферы голосования квалифицированным большин ством (ГКБ) в Совете было одной из наиболее значимых тенденций развития ЕС в 1990 е гг. Эта тенденция была обусловлена синхрон ным действием двух факторов. Во первых, Маастрихтский и в мень шей степени Амстердамский договоры значительно расширили ком петенцию ЕС. Во вторых, уже в ЕС 12/15 стала очевидной невоз можность эффективно проводить политику в этих областях на основе единогласного принятия решений. Например, вскоре после Мааст рихта стало понятно, что общая политика в области внутренних дел и юстиции «вылилась в бесконечные бесплодные дискуссии»1. Поло 1 Шемятенков В.Г. Европейская интеграция // Международные отношения. М., 2003.

С. 241.

16 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза жение еще более обострилось бы после расширения — в составе 25/27 государств достичь компромисса практически невозможно. Ес ли бы сфера ГКБ не была расширена, то, по сути, это означало бы со кращение компетенции Сообщества, поскольку при сохранении принципа единогласия этими полномочиями нельзя было бы вос пользоваться1.

Лиссабонский договор продолжает тенденцию постепенного отказа от права вето; в тексте появляется более 50 новых упоминаний ГКБ. Од нако эту цифру следует воспринимать без экзальтации, по преимущест ву, речь идет не о широких сферах компетенции, а об отдельных вопро сах. С. Сиеберсон, проведя детальный анализ Лиссабонского договора на предмет ГКБ, приходит к выводу, что перемены касаются преимуще ственно некритических для национального суверенитета аспектов функционирования ЕС. Он выделяет лишь три важных сферы, в кото рых страны ЕС отказались от принципа единогласия: ряд аспектов про странства свободы, безопасности и правосудия; свобода оказания «про фессиональных услуг» (т.е. право заниматься профессиональной дея тельностью, требующей лицензии); аспекты транспортной политики, затрагивающие уровень жизни или занятости в отдельных регионах.

Он констатирует, что «в отношении влияния при голосовании и правил голосования ЕС после Лиссабонского договора является в основном такой же организацией, какой он был раньше»2. Отметим также, что в неприкосновенности остались классические «красные линии» — в ча стности, право вето сохраняется в сфере ОВПБ/ОПБО, социальной по литике, налоговой политике, в вопросах борьбы с финансовыми нару шениями и ключевых аспектах экологической политики.

Что касается самого механизма голосования квалифицированным большинством, то его реформа была самым сложным из стоявших на повестке дня вопросов, поскольку речь шла об уровне влияния от дельных государств членов. Проблема распределения голосов коре нится в том, что оно никогда не основывалось на каком либо ясном принципе, а отражало политический компромисс между шестью госу дарствами основателями.

Ниццкий механизм квалифицированного голосования в Совете был подвергнут критике практически сразу после подписания Ницц 1 Nuffel P. Van The Constitutional Issues on the IGC 2000 Agenda / EU Enlargement.

The Constitutional Impact at EU and National Level / Ed. by A.E. Kellermann, J.W. de Zwaan, J. Czuczai. Hague: Asser Press, 2001. Р. 382–396.

2 Sieberson S.C. Inching Toward EU Supranationalism? Qualified Majority Voting and Unanimity Under the Treaty of Lisbon // Virginia Journal of International Law. 2010. Vol. 5.

No 4. Р. 954–955.

кого договора — как чрезмерно сложный и не обеспечивающий балан са между странами. Им были недовольны даже крупные страны: хотя их позиции были усилены, они все же оставались существенно «недо представлены» в Совете. Лиссабонский договор повторяет решитель ный шаг, сделанный при разработке Конституции, — отменена вся си стема взвешенных голосов. Отныне решения в Совете принимаются, если «за» проголосовали более 55% от общего числа стран (но не менее 15), представляющих как минимум 65% населения ЕС. Для того, что бы лишить крупные страны возможности втроем заблокировать реше ние (ведь население любой тройки крупных стран больше 35% от на селения ЕС), предусмотрено, что блокирующее меньшинство должно состоять как минимум из четырех государств. Правда, эта оговорка имеет, скорее, символический характер — ситуация, в которой Фран ция, Германия и Италия не найдут в ЕС ни одного союзника, практи чески невероятна. Однако эта система будет применяться лишь с 2014 г. (пока используются правила Ниццкого договора), а в полную силу она заработает только после 2017 г. (в 2014–2017 гг. любая страна может потребовать применять не «двойное большинство», а правила Ниццкого договора).

Уступкой противникам реформ стало введение новой версии зна менитого Янинского компромисса. Если против решения выступает определенное количество государств (55% от блокирующего мень шинства, либо семь стран), то голосование не проводится, а перегово ры продолжаются еще какое то разумное время. Это дает возможность нескольким странам ЕС замедлить принятие решения, даже если эти страны не составляют блокирующего меньшинства.

На основе новых правил ГКБ произошло перераспределение ба ланса влияния в пользу крупных стран ЕС. Существенно понизилась доля голосов, необходимых для принятия решения, — с 74% голосов по Ниццким правилам до 65% населения по Лиссабонским. Однако следует помнить, что важнейшей предпосылкой стабильности процес са принятия решений квалифицированным большинством всегда бы ло стремление обеспечить решению поддержку как можно большего числа государств членов. Голосование квалифицированным большин ством — это, скорее, стимул для «укрепления переговорной дисципли ны, но его не следует путать с явным и регулярным голосованием»1.

Реальная практика принятия решений носит преимущественно кон сенсусный, а не мажоритарный характер. К примеру, в 1994–1998 гг.

1 Wallace H. The Future of the Europe Debate: Opportunities for British Policy, One Europe or Several / Policy Paper 05/2001. P. 11.

18 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза 79% решений в сферах, где было возможно голосование, были приня ты единогласно или при одном воздержавшемся и лишь 5% решений приняты вопреки воле двух или более государств членов1. Для сохра нения/увеличения эффективности Совета следует заботиться прежде всего о сохранении эффективного механизма достижения консенсуса, что требует «социализации» новых государств членов и атмосферы взаимного доверия. К сожалению, как будет показано далее, ход пере говоров и ратификации Конституции ЕС и Лиссабонского договора оказали прямо противоположное влияние.

Роль Европарламента в процессе принятия решений важна как для оценки элементов наднациональности, так и для обеспечения легитим ности действиям ЕС. На первый взгляд, роль Европарламента в законо дательном процессе усиливается весьма значительно. Обычная законо дательная процедура (ранее называвшаяся процедурой совместного принятия решения) становится основным способом принятия реше ний. Оптимисты говорят, что Лиссабонский договор превращает ЕП в «реальную легислатуру»2. Но три аргумента опровергают этот тезис.

Во первых, даже согласно обычной законодательной процедуре, Евро парламент делит законодательные полномочия с Советом, т.е. является «половинкой законодателя». Во вторых, Конституция ЕС упоминает обычную законодательную процедуру 66 раз (34% от числа всех проце дур), а в 51 случае (26%) Европарламент никак не участвует в принятии решений, в 21 случае (11%) — представляет доклад и в 50 случаях (26%) — дает консультацию3. Поскольку Лиссабонский договор во многом повторяет текст Конституции, можно сказать, что Европарла мент является «половинкой законодателя» лишь при принятии при мерно 35% законодательных актов, а в остальных случаях основную роль играет Совет. В третьих, реальное влияние акторов в законода тельном процессе существенно отличается от выводов, которые можно сделать из анализа текста законодательной процедуры. Р. Томпсон и М. Хосли4 на основе математического моделирования показали, что при использовании процедуры совместного принятия решений (т.е.

1 Hix S. The Political System of the European Union. Second Edition. N.Y.: Palgrave, 2005.

2 Voermans W. The Birth of a Legislature: The EU Parliament After the Lisbon Treaty // Brown Journal of World Affairs. Spring / Summer 2011. Vol. XVII. Issue II. P. 163–180.

3 Wessels W. Keynote Article: The Constitutional Treaty — Three Readings from a Fusion Perspective // Journal of Common Market Studies. 2005. Vol. 43. Annual Review. P. 30.

4 Hosli M., Thomson R. Who Has Power in the EU? The Commission, Council and Parlia ment in Legislative Decision making // Journal of Common Market Studies. 2006. Vol. 44.

Nо 2. Р. 391–417. В исследовании использовалась база данных по 162 спорным вопро сам из 66 документов, принятых в 1999–2001 гг.

обычной законодательной процедуры в терминологии Лиссабонского договора) влияние Европарламента составляет 25% от влияния Совета.

Иными словами, влияние Европарламента «равно суммарному [влия нию] двух трех крупных стран членов»1.

Таким образом, широко распространенное мнение о том, что Евро парламент трансформировался в равноправную палату «двухпалатного законодательного органа» ЕС, является, мягко скажем, преувеличен ным. Именно Совет министров был и остается центральным законо дательным институтом ЕС.

Осознавая, что даже с новыми полномочиями Европарламент не способен обеспечить деятельности ЕС требуемый уровень легитимно сти, авторы Лиссабонского договора усилили роль национальных парламентов. Последние получают возможность осуществлять мони торинг законодательных предложений Комиссии с целью контроля за соблюдением принципа субсидиарности. В течение восьми недель после обнародования предложения Комиссии эти парламенты вправе заявить, что предложение не соответствует принципу субсидиарно сти, и представить обоснование этого. Если такое мнение выразят бо лее трети парламентов стран ЕС, то предложение должно быть пере смотрено (так называемый механизм «желтой карточки»). Однако, как это ни парадоксально, по Лиссабонскому договору роль нацио нальных парламентов слишком мала для того, чтобы существенно ук репить легитимность Союза, но вполне достаточна для того, чтобы снизить его эффективность.

Коммунитаризация пространства свободы, безопасности и правосудия С конца 1990 х гг. пространство свободы, безопасности и правосудия (пространство) было разделено между первой (коммунитарной) и тре тьей (межправительственной) опорами. Лиссабонский договор кар динальным образом изменил ситуацию2. Пространство становится единой сферой регулирования, которой в ДФЕС посвящен специаль ный раздел. Во всех сферах пространства отныне используются стан дартные правовые акты ЕС: регламенты, директивы и решения, что снимает множество вопросов о юридической силе и способах импле 1 Ibid. P. 411.

2 См. подробнее: Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосу дия Европейского Союза. М.: Гриф и К, 2001. C. 17–45.

20 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза ментации. Суд ЕС получает в полном объеме полномочия по контро лю над пространством, ограниченные лишь невозможностью «рас сматривать дела о законности и пропорциональности» действий полиции и иных правоохранительных органов (ст. 276 ДФЕС). Обыч ная законодательная процедура становится стандартной процедурой в пространстве, что означает усиление роли Европарламента и пере ход к квалифицированному большинству в Совете.

Вышесказанное следует сопроводить пятью оговорками. Первая:

Из компетенции ЕС изъяты несколько наиболее чувствительных вопросов, например, государства самостоятельно определяют число рабочих мигрантов из третьих стран, а гармонизация уголовного за конодательства ограничена лишь тяжкими преступлениями с транс граничным элементом. Вторая: По немногим узким вопросам сохра няется принцип единогласия, например, правила оперативного вза имодействия правоохранительных органов. Третья: Помимо Комиссии, с законодательной инициативой может выступать группа стран членов (не менее четверти стран ЕС). Четвертая: В сфере со трудничества в уголовном праве вводится механизм «экстренного торможения» — по требованию одной страны вопрос передается на рассмотрение Европейского совета, который принимает решение единогласно (ст. 82(3), 83(3) ДФЕС). По сути, это является еще од ним аналогом Люксембургского компромисса. И, наконец, пятая:

проведенные реформы сохраняют в неприкосновенности все эле менты гибкости, т.е. особенности (не)участия в пространстве Вели кобритании, Ирландии и Дании; более того, в связи с коммунитари зацией вопросов полицейского сотрудничества и уголовного права специальный статус трех упомянутых стран распространен и на эти сферы. Следует отметить, что специфика юридических систем стран членов и политическая чувствительность вопросов сделали прост ранство той сферой деятельности ЕС, где имеется наибольшее число изъятий и оговорок. Не случайно, именно в этой области было при нято первое решение об учреждении продвинутого сотрудничества — по вопросам права, применимого к семейным делам с трансгранич ным элементом1.

Два года, прошедшие после вступления в силу Лиссабонского догово ра, дают возможность оценить масштаб изменений. Если в 2008–2009 гг.

квалифицированное большинство применялось в 57% случаев, а про цедура совместного решения — лишь в 49%, то в 2010–2011 гг. основная 1 См. подробнее: Peers S. Divorce, European Style: The First Authorization of Enhanced Cooperation // European Constitutional Law Review. 2010. No 6. P. 339–358.

законодательная процедура (предусматривающая квалифицированное большинство в Совете) использовалась в 92% случаев1. Дважды квали фицированным большинством были приняты документы, которые вряд ли удалось бы одобрить на основе единогласия: о социальной защите иностранцев и о долгосрочных визах. Свидетельством возросшей роли Европарламента стало, в частности, принятие по его инициативе попра вок об ограничении периода ожидание для лиц, ищущих убежища, и о защите жертв незаконной транспортировки людей. Практически вдвое возросло число исков, подаваемых в Суд ЕС по вопросам пространства, хотя общее число дел все еще крайне мало: 19 в 2009 г. и 37 в 2010 г. В целом Лиссабонский договор позволил осуществить «формаль ный переход к полной коммунитаризации внутренних дел и юсти ции»3, обеспечив также «учет законных интересов стран членов в этой противоречивой и чувствительной сфере»4.

Реформа Общей внешней политики и политики безопасности С формальной точки зрения, Лиссабонский договор коммунитаризиро вал и вторую опору — Общую внешнюю политику и политику безопас ности (ОВПБ) и Общую политику безопасности и обороны (ОПБО)5.

Укрепление ОВПБ является необходимым условием для достижения цели, поставленной еще 10 лет назад, — превращения ЕС в «силу, жела ющую изменить направление мировой политики... и ограничить глоба лизацию моральными рамками»6. Эта идея повторена в преамбуле ДЕС, где говорится о необходимости «укрепить европейскую идентичность и его [Евросоюза. — Н.К.] независимость в целях содействия миру, без опасности и прогрессу в Европе и в мире»7. Практические задачи, стоя щие перед внешней политикой ЕС, четко охарактеризовал премьер 1 Peers S. Mission Accomplished? EU Justice and Home Affairs Law after the Treaty of Lisbon. // Common Market Law Review, 2011. P. 674.

2 Ibid. P. 684.

3 Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейско го Союза. C. 17 18.

4 Peers S. Mission Accomplished? EU Justice and Home Affairs Law after the Treaty of Lisbon. P. 692.

5 До Лиссабонского договора называлась Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО).

6 Laeken Declaration on the Future of the European // Union European Council. Laeken, 14 and 15 December 2001.

7 Пункт 11 преамбулы ДЕС.

22 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза министр Финляндии Александр Стубб: «во первых, привести в порядок собственный дом, чтобы не допускать противоречивых сигналов; во вторых, говорить на основе гармонии всех 27 стран; и, в третьих, гово рить мягко, в компромиссных выражениях, использовать большую мор ковку и поддерживать европейские ценности»1.

Для достижения заявленных целей Лиссабонский договор унич тожает вторую опору и делает попытку под шапкой «внешних дей ствий Союза» объединить в единую систему ОПВБ/ОПБО и все экономические направления внешней политики (общую торговую политику, политику содействия развитию и политику гуманитарной помощи). По крайней мере, о таком намерении свидетельствуют фиксация всеобъемлющего перечня целей внешних действий Союза (ст. 21 ДЕС) и создание единой структуры, отвечающей за все на правления внешней политики, — Европейской службы внешних дей ствий под руководством Высокого представителя по внешним делам и политике безопасности. Но с первого же взгляда очевидно, что внешние действия Союза не являются единой системой внешней по литики. Положения об ОВПБ/ОПБО содержатся в ДЕС, а положе ния об экономических направлениях внешней политики — в ДФЕС.

Открыто заявлено, что в сфере ОВПБ/ОПБО действуют «специ фические правила и процедуры» (ст. 24(1) ДЕС); эта сфера исклю чена из общей типологий компетенций Союза. В ней не применяют ся традиционные типы нормативных актов ЕС (регламенты, дирек тивы и т.д.), но используются предусмотренные еще Маастрихтским договором общие руководства, действия Союза и позиции Союза (ст. 25 ДЕС). И хотя действия и позиции Союза принимаются в фор ме решений, это не есть решения в смысле ст. 288 ДФЕС, поскольку в ОВПБ/ОПБО «принятие законодательных актов исключается»

(ст. 24 ДЕС). Двойственность внешних действий Союза отлично ха рактеризует тот факт, что Высокий представитель (ВП) по внешним делам и политике безопасности одновременно подчинен и Европей скому совету, и Председателю Еврокомиссии.

В ОВПБ/ОПБО произошли серьезные изменения. К примеру, не только повторена фраза о возможности превращения ОПБО в общую оборону, но и появилось положение об обязательности совместных действий при отражении агрессии против одного из государств членов.

1 Выступление министра иностранных дел Финляндии А. Стубба в Датском инсти туте международных отношений. Копенгаген, 16 ноября 2010 г. Цит. по: Van Vooren B.

A legal institutional perspective on the European External Action Service. CLEER Working Papers 2010/7. The Hague, 2010. P. 32.

Но все же ОВПБ/ОПБО сохранилась в своем нынешнем виде — как форма межправительственного сотрудничества.

Создал ли Лиссабонский договор предпосылки для более последо вательного и эффективного проведения ОВПБ? На высшем уровне для этого учрежден пост постоянного Председателя Европейского со вета, избираемого на два с половиной года с возможностью переиз брания на второй срок. Однако порученные ему функции подготовки заседаний Европейского совета, повестки дня и проектов решений Председатель должен выполнять «в тесном сотрудничестве» с предсе дательством или тройкой (три страны ЕС, последовательно осуществ ляющие функции страны председателя)1. На практике взаимодей ствие между Председателем ЕС и главой государства председателя во многом определяется их личными качествами, а также политиче ской значимостью вопросов. Характерно, что на первом после вступ ления в силу Лиссабонского договора саммите на высшем уровне ЕС–Марокко Х. Ван Ромпей на официальной встрече с журналистами стоял вместе с премьер министром Марокко, чуть впереди премьер министра Испании Х.Р. Сапатеро (страна председатель) и Председате ля Еврокомиссии. А вот по процедуре саммита ЕС–США (который был намечен на весну 2010 г., но не состоялся) первым пожать руку Б. Обаме должен был Х.Р. Сапатеро.

На министерском уровне обеспечение последовательности внеш ней политики возложено на Высокого представителя ЕС по иност ранным делам и политике безопасности. Согласно Лиссабонскому договору, Высокому представителю передаются все функции и полно мочия Высокого представителя по ОВПБ и члена Комиссии по внеш ним связям. Он является председателем Совета министров иностран ных дел, Вице председателем Еврокомиссии и руководителем создан ной Европейской службы внешний действий (ЕСВД)2. В этом качестве ВП обеспечивает согласованность всех направлений внеш них действий Союза и стабильность внешней политики. Но дьявол, как обычно, кроется в деталях. Когда Совет министров иностранных дел обсуждает вопросы внешней торговой политики, работой Совета руководит не ВП, а министр страны председателя. Целый ряд струк тур, готовящих документы к заседаниям Совета, возглавляют либо чиновники страны председателя, либо постоянные руководители, 1 Art. 2(4), 3(1) European Council Rules of Procedure adopted by European Council Decision 2009/882 of 1 December 2009.

2 Ныне существующие делегации Еврокомиссии преобразуются в представительст ва Европейского Союза.

24 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза к назначению которых ВП не имеет отношения (например, рабочая группа Военного комитета).

Иными словами, эффективность работы Председателя ЕС и Высо кого представителя во многом будет зависеть от того, в какой степени страны члены позволят им играть активную роль, от «амбициозности сменяющихся председательств и способности тройки председательств координировать свою программу и деятельность»1.

Сфера внешней политики принципиально отличается от других направлений деятельности ЕС. Она требует не законодательных, но политических решений и административных/оперативных действий, быстро принимаемых в ответ на изменения международной ситуации и эффективно реализуемых с использованием всех ресурсов ЕС и стран членов. В этой сфере ЕС лишен самого мощного своего инстру мента — законодательства, ведь принятие Евросоюзом закона о недо пустимости насилия в Сирии ничего не будет значить для сирийского правительства. По сути, речь идет о специфической сфере деятельно сти исполнительной власти2. Не случайно, помимо предусмотренных Договорами типов актов, в ОВПБ чрезвычайно активно используют ся акты sui generis: заключения Европейского совета и Совета минис тров, декларации Председателя Европейского совета и Высокого представителя, не имеющие четкого статуса стратегии, и т.п.

Сформированная Европейская служба внешний действий — «функционально схожая с Гендиректоратом Комиссии, но не имею щая юридических преимуществ, которые вытекают из наличия полно мочий принятия [юридически обязательных] решений, подотчетная Европарламенту, руководимая Высоким представителем, имеющим широкий мандат в рамках решений Совета [министров] и Европейско го совета»3 — более эффективный инструмент проведения согласован ной политики, чем те, что ранее имелись в распоряжении ЕС. Но даже в сфере реализации решений ОВПБ в значительной степени зависит от дипломатического и административного персонала стран членов (их знаний, контактов и ресурсов) и полностью зависит от военных и полицейских ресурсов стран членов.

Что же касается принятия решений, то эта функция полностью осуществляется государствами членами на основе консенсуса при по 1 Editorial Comments // Common Market Law Review. 2010. P. 604.

2 См. подробнее: Thym D. The Intergovernmental Constitution of the EU’s Foreign, Secu rity & Defence Executive // European Constitutional Law Review. 2011. Vol. 7. P. 453–480.

3 Van Vooren B. A Legal Institutional Perspective on the European External Action Service // Common Market Law Review. 2011. P. 501.

мощи Генерального секретариата Совета. Ведь страны ЕС не хотят от казываться даже от части своих суверенных прав в такой чувствитель ной сфере, как внешняя политика. В этой ситуации поиск консенсуса как минимум требует большого количества времени; зачастую реак ция ЕС запаздывает, как это было в начале «арабской весны». А очень часто консенсус 27 стран просто невозможен, и тогда Высокий пред ставитель вынужден произносить обтекаемые фразы, а реальные мероприятия осуществляются на национальном уровне или в рамках ad hoc коалиций, как произошло с военной операцией в Ливии. Хоро шим примером неготовности стран ЕС более активно использовать институты ЕС в рамках стратегии «единого голоса» является участие ЕС в работе переговорной группы по соглашению о ртути. В пределах исключительной компетенции ЕС переговоры вела Комиссия (с кон сультациями со специальным комитетом представителей стран чле нов), но ее намерение говорить от имени ЕС по вопросам совместной компетенции не было поддержано; по этим вопросам каждая страна ЕС была вправе выбрать своего представителя на переговорах — либо Комиссию, либо страну председателя, либо другое государство ЕС 1.

Нежелание отказаться от права вето стало причиной того, что базо вый документ ЕС — Европейская стратегия безопасности «Безо пасная Европа в мире, который должен стать лучше» — был принят Европейским советом в форме акта sui generis, а не в форме предусмо тренной договором общей стратегии; ведь наличие общей стратегии предполагает принятие мер для ее реализации квалифицированным большинством.

В целом внешняя политика ЕС по прежнему осуществляется на ос нове межправительственного сотрудничества, а вторая опора, будучи упразднена, post mortem продолжает свое существование. Председатель Европейского совета Х.Ван Ромпей метафорически описал внешнюю политику ЕС как конвой: «Представьте себе конвой из 27 кораблей, прокладывающий путь через геополитическое море… Иногда ветер за ставляет их дрейфовать друг от друга, иногда позволяет им плыть в од ном направлении… но под ватерлинией корабли, как 27 правительств стран ЕС, связаны друг с другом экономически и валютно…»2. Куль турная общность и экономическая взаимозависимость стран ЕС до 1 Council Decision on the participation of the Union in negotiations on a legally binding instrument on mercury further to Decision 25/5 of the Governing Council of the United Nations Environment Programme (UNEP), 16632/10, 6 December 2010.

2 Van Rompuy H. The Challenges for Europe in a Changing World. Address by Herman Van Rompuy President of the European Council to the College d’Europe, Bruges, 25 February 2010.

PCE 34/10.

26 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза статочны для определения общего курса конвоя, отраженного в базо вых принципах и целях ОВПБ, но явно недостаточны для стабильной выработки единых решений по текущим вопросам. Вряд ли эта ситуа ция принципиально изменится в будущем.

Не случайно в сфере ОВПБ существует большое число практик гибкой интеграции: предусмотренное еще Амстердамским договором конструктивное воздержание; распространенное на ОВПБ Ниццким договором продвинутое сотрудничество; проектный подход в деятель ности Европейского оборонного агентства; введенные Лиссабонским договором в ОПБО поручение и постоянное структурированное со трудничество.

В целом проведенные реформы дают шанс сделать внешнюю по литику ЕС если не единой, то более согласованной. Инструменты и механизмы созданы, теперь нужна лишь политическая воля ими регу лярно пользоваться. Однако, учитывая серьезные различия в интере сах и ресурсах, развитие ОВПБ/ОПБО, скорее всего, будет происхо дить в формате постоянного структурированного сотрудничества, т.е.

без участия всех 27 стран ЕС.

Долгосрочные последствия Но если оценивать Лиссабонский договор в историческом контексте, надо твердо помнить, что этот договор — нежеланное дитя общих целей и стремления упрочить европейское единство. Лиссабонский договор — это пасынок необходимости, появившийся на свет из за провала Конституции ЕС; он представляет собой шаг назад по срав нению с Конституцией ЕС. Целый ряд существенных положений ис ключен или обставлен серьезными оговорками1.

Более того, следует иметь в виду, что политический дизайн Евро пейского Союза формируется не только юридическими текстами. Не менее, а быть может, и более важную роль играют практика, методы взаимодействия институтов и ключевых акторов, культура поли тического компромисса, ощущение общей судьбы, стремление гар монизировать национальные и общие интересы, дух солидарности, который, как смазка в колесах бюрократического механизма, помо гает объединить разнородные интересы 27 стран. Однако переговор 1 См. подробнее: Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М.: Навона, 2010.36 Одно из немногих исключений — это общий консенсус о необходимости интенсифицировать ОВПБ/ЕПБО.

ный и ратификационный процесс выявил существенную эрозию солидарности1. Теперь политические элиты, да и технократы, решая вопросы функционирования ЕС, действуют в принципиально иной атмосфере, что негативно сказывается на процессах принятия реше ний.

Уже в ходе переговоров по Конституции ЕС государства члены пре имущественно стремились не допустить углубления интеграционных процессов2. Вообще «оборонительные» действия, т.е. меры по предот вращению углубления интеграции, получили широкое распростране ние еще в 1990 е гг. Можно упомянуть принципы субсидиарности и пропорциональности, законодательную технику минимальной гармо низации, различные формы гибкости, подключение национальных парламентов к законодательному процессу ЕС и др. Все это и многое другое было в полной мере использовано при разработке Конституции.

Систематизация полномочий ЕС, очевидно, преследовала цель остано вить их расширение. Трансформация бывшей статьи 308 лишает Суд ЕС возможности пользоваться теорией подразумеваемых полномочий.

Межправительственная конференция 2003/04 гг. не поддержала целый ряд прогрессивных новаций Конвента, таких как расширение ГКБ, предложения по реформе Комиссии, усиление бюджетных полномо чий Европарламента... Да и главный конфликт Конституции — по по воду реформы системы квалифицированного большинства — связан с желанием Испании и Польши отстоять свое влияние не при приня тии решений, а при их блокировании3.

Еще более активные «оборонительные» действия были предпри няты после провала референдумов 2005 г. в ходе подготовки Лисса бонского договора. В их числе: исчезновение «государственной» ри торики, отмена новой системы актов вторичного права, возврат к «полуобязательному» статусу Хартии фундаментальных прав, отказ включить в текст Договора положение о примате права ЕС, отказ от проведения в обозримом будущем масштабной реформы Комис сии, отсрочка введения в действие «двойного большинства» в Совете, 1 Можно анализировать целый ряд причин, вызвавших указанную эрозию солидар ности, но, на наш взгляд, важнейшая из них с том, что ЕС стал слишком велик, а госу дарства члены слишком сильно отличаются друг от друга по ключевым политическим, экономическим, социальным и культурным параметрам.

2 Одно из немногих исключений — это общий консенсус о необходимости интен сифицировать ОВПБ/ЕПБО.

3 Если не вдаваться в детали, то по Ниццкому договору Польше и Испании, чтобы заблокировать решение, достаточно иметь на своей стороне еще три четыре государст ва, а по проекту Конвента им необходимо для этого еще десять союзников (в ЕС 27).

28 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза появление второго Янинского компромисса, многочисленные исклю чения из общих правил, которые буквально зубами вырывали для себя отдельные страны ЕС. И в этом «растаскивании» достижений Консти туции приняли участие не только традиционные евроскептики (Вели кобритания, Польша, Чехия), не только правительства тех стран, кото рым нужно было показать своим избирателям, что их требования во площаются в жизнь (Франция, Ирландия), но и подавляющее большинство стран ЕС. Прежде всего переговорщики заботились не о будущей эффективности Евросоюза, а о сохранении влияния своих стран (распределение мест в Европарламенте, правила голосования в Совете, наличие национальных представителей на ключевых постах) и свободы рук в жизненно важных для каждой конкретной страны сферах политики (право вето).

Неоднократно имели место события, которые сложно назвать иначе, чем шантаж или выкручивание рук. Достаточно вспомнить заявление Ангелы Меркель о возможности продолжить переговоры по Конститу ции в формате ЕС 26, т.е. без Польши, или отказ Президента Чехии Вацлава Клауса подписать принятый чешским парламентом акт о рати фикации Лиссабонского договора. В итоге национальный эгоизм стал «легитимным». Происходит конфликт между Италией и Францией по поводу иммигрантов из Туниса; Дания на короткий период вводит выборочную проверку грузов автомобилей на границах с Германией и Швецией. В Венгрии проводятся реформы, подрывающие основные принципы свободы слова и демократического устройства, а ЕС бездей ствует, хотя еще десять лет назад по гораздо меньшему поводу была под вергнута остракизму Австрия. Не только «большая» Великобритания со своим традиционным особым мнением, но и «маленькая» Чехия от казываются подписать бюджетный договор. А в самом бюджетном дого воре указано, что он вступит в силу при его ратификации двенадцатью странами еврозоны1, — означает ли это 17 минус Греция, Испания, Пор тугалия, Ирландия и Испания?

Поможет ли Лиссабонский договор обеспечить легитимность Ев росоюза в глазах граждан, преодолеть так называемый демократичес кий дефицит? Никоим образом. Не случайно при разработке Догово ра существовал молчаливый консенсус — референдумов не прово дить. И лишь Ирландия была вынуждена сделать это по требованиям национальной конституции.

1 Art. 14(2) Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union. Signed at the European Council meeting on 1–2 March 2012. Режим досту па http://www.european council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf.

Граждане по прежнему ощущают себя неспособными повлиять на де ятельность Евросоюза, что порождает апатию и даже раздражение. На каждые новые выборы в Европарламент приходило все меньше избира телей, летом 2009 г. явка составила лишь 43%. Все чаще, когда гражданам дают возможность высказаться на референдумах, они голосуют против.

Причина этого, как ни парадоксально, в успехе Евросоюза. Главными историческими заслугами интеграции в Европе были разрешение внут риевропейских противоречий, и прекращение войн в Европе. И теперь, когда эти задачи решены, общественная поддержка интеграции стала основываться не на ценностных критериях (идеал мира в Европе), а на прагматичной оценке эффективности ЕС, которая в глазах населе ния весьма невелика. Более того, успехи интеграции привели к измене нию сути ЕЭС/ЕС. Европейское сообщество задумывалось как структу ра отраслевой интеграции и интеграции национальных рынков, компе тентная в ограниченной сфере вопросов технического характера, мало понятных для населения и затрагивающих преимущественно интересы элиты. Для такой структуры было достаточно технократической леги тимности, вытекающей из ее практической эффективности, дополнен ной косвенной легитимизацией через национальные правительства, ко торые эту структуру формировали. Однако в начале 1990 х гг. Европей ские сообщества превратились в Европейский Союз — структуру принципиально иного характера, обеспечивающую уже не отраслевую и даже не общую экономическую интеграцию, но в значительной мере и политическую интеграцию. А оставшиеся прежними способы обес печения легитимности и ее общий уровень уже не отвечают требова ниям, которые стало предъявлять общество. Союз изменился: он стал восприниматься как квазигосударственная структура, и общество потре бовало от него легитимности того же уровня и характера, что и от госу дарства, т.е. классической демократической легитимности. Такое требо вание со стороны общества вполне оправдано. Ведь Европейский Союз — «это новая и незнакомая политическая система; он имеет значи тельные полномочия вмешиваться в дела общества; его нормы главенст вуют над нормами национальных органов; он принимает решения, за трагивающие повседневную жизнь; он требует жертв, иногда обещая лишь неясные выгоды в долгосрочной перспективе; он берет у одних, чтобы отдать другим; его действия затрагивают базовые ценности, вклю чая чувство идентичности; и, наконец, это большая политическая систе ма, которая часто кажется физически далекой от своих граждан»1.

1 Lord C. Legitimacy, Democracy and the EU: when

Abstract

Questions Become Practical Policy Problems / One Europe or Several. Policy Paper 03/2000. Р. 2.

30 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза Итак, перед европейской элитой встала задача, сравнимая по сложности с квадратурой круга: в отсутствии европейского демоса обеспечить Европейскому Союзу уровень легитимности, адекватный его новому образу некоего «квазигосударства». Именно Конституция могла бы стать прорывом не столько с точки зрения реального углуб ления интеграции, сколько с точки зрения создания европейской символики. Подготовленный еще в 1994 г. по заказу Европарламента доклад упоминал необходимость создания фикции государственного суверенитета Союза 1. Конституция напоминала правительствам и гражданам государств членов, что Европейский Союз — это не толь ко единый рынок, но и система политического управления, основан ная на общепризнанных ценностях и принципах. Главное достижение Конституции ЕС заключалось в ее символическом значении: в самом термине «конституция», в использовании «государственной» терми нологии («европейский закон», «министр иностранных дел ЕС» и т.п.), в принятой символике (гимн, флаг и девиз ЕС). Вот почему та кое внимание было уделено Хартии об основных правах. Вот почему появилось малоэффективное, но эффектное положение о европей ском референдуме. Все это должно было способствовать созданию (именно созданию, а не возникновению) у населения чувства евро пейской идентичности. Наличие такого мощного символа «государст венности» могло бы в значительной степени воздействовать на само сознание населения стран ЕС.

Но все получилось наоборот — провал Конституции дал евроскеп тикам возможность, опираясь на волю народа, убрать из текста все, что хоть как то ассоциировалось с квазигосударственной природой ЕС. Даже невинная символика показалась нежелательной; лишь 16 стран ЕС были настолько привержены европейской идее, что в от дельной декларации заявили, что будут считать указанные гимн, флаг и девиз символами Европейского Союза.

Более того, если в 1990 е гг. дефицит легитимности ЕС был предме том озабоченности экспертного сообщества, то в последнее десятиле тие он был осознан обществом и элитой, и потому стал фактором ре альной политики. Отказавшись от тактики игнорирования проблемы, элиты были вынуждены в той или иной степени учитывать настроение общества, полагавшего, что в Евросоюзе «слишком много интеграции».

Стал ли Евросоюз более эффективным? В определенной степени да, но увеличится ли эффективность и оперативность решения им те 1 Deuxiemme rapport de la commission institutionnelle sur la constitution de l’Union euro peenne // Parlement Europeen. 9 fevrier 1994.

кущих, тактических задач? Одновременно Лиссабонский договор, формально сохраняя принцип институционального баланса между наднациональными и межправительственными элементами, сдвигает баланс влияния в пользу межправительственных институтов — Евро пейского совета и Совета министров. Введение постов Председателя Европейского совета и Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, хотя и имеющего двойную подчинен ность, но ощутимо сильнее связанного с Европейским советом; под чинение этому Высокому представителю Европейской службы внеш них действий, что фактически привело к выводу из структуры Комис сии подразделений, ранее подчиненных члену Комиссии по внешним связям — вот лишь некоторые примеры этой тенденции. В начале 2008 г. М. Дуган отмечал: «если государства члены почувствуют, что этот тектонический сдвиг [в пользу межправительственных институ тов. — Н.К.] действительно произошел, то, рассматривая межинститу циональный баланс Союза, который основывается не только на пер вичном праве Договоров, но и на сложившейся институциональной практике, мы будем вынуждены принять во внимание возрождение межправительственного влияния на процессы функционирования Со юза»1. Полагаю, что этот «тектонический сдвиг» не только произошел, но и уже осознан всеми политическими акторами.

Неслучайно в последнее десятилетие все чаще в ЕС раздаются идеи о гибкой интеграции2. Пусть те, кто хотят и готовы, объединяются тес нее и создают «твердое ядро» ЕС, а прочие останутся на периферии. Об этом неоднократно говорили лидеры ведущих стран ЕС — Николя Саркози, Ангела Меркель, Романо Проди и многие другие. Чаще все го речь идет о создании «авангарда» в сфере юстиции и внешней поли тики, о более тесной координации экономической политики. Более того, Лиссабонский договор прописывает новые механизмы, которые определяют порядок создания «твердого ядра». Возможно, очень ско ро мы увидим то, что Стефан Коллиньон образно назвал «зданием по литического союза (ядро) в саду политического союза (периферия)»3.

Но это означает отказ от базового принципа европейской интегра ции — совместного движения к общим целям. Для реализации этого принципа Евросоюз стал слишком велик и слишком разнороден;

1 Dougan M. The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts // Common Market Law Review. 2008. Vol. 45. Р. 697–698.

2 См. подробнее: Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе. Доклады ИЕ РАН. № 256. М.: ИЕ РАН, 2010; Кавешников Н.Ю. «Гибкая интеграция» в Европей ском союзе // Международные процессы Т. 9. № 2(26). Май август 2011. С. 58–69.

3 Collignon S. Vive la Republique Europeenne. Paris: Edition de la Martiniere, 2004. Р. 153.

32 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза то, что было возможно в формате шести и даже 15 стран, стало практи чески невозможно в формате 27.

Символическим фактом стало учреждение в 2010 г. первого меха низма продвинутого сотрудничества — в сфере права, применимого к трансграничным семейным отношениям1. Сфера действия этого документа довольно узка, не сильно связана с основным массивом права ЕС и имеет ограниченные экономические последствия. Но это первая брешь в плотине. С. Пирс, отмечает: «Имея один разрешенный механизм продвинутого сотрудничества, будет легче с политической точки зрения учредить подобные механизмы в будущем… А учитывая возможное желание создать в ближайшем будущем продвинутое со трудничество в более сложных и противоречивых сферах (таких как гармонизация корпоративного налогообложения или создание патен та ЕС), имеет смысл сначала учредить продвинутое сотрудничество в сфере, не имеющей большого политического значения»2.

За четыре года — с референдумов 2005 г. до вступления в силу Лис сабонского договора — сильно ослаб дух европейского единства и за туманились перспективы развития Евросоюза. У населения в ряде стран стали очевидны апатия и даже откровенный скепсис. Прояви лись многочисленные, вроде бы уже преодоленные ранее противоре чия стратегического характера между странами членами. Один лишь резкий рост числа исключений, предоставленных тем или иным стра нам, говорит о многом. Если бы Лиссабонский договор был подписан в 2004 г. по итогам работы Конвента, все — и политики, и эксперты — приветствовали бы его как очередной решительный шаг на пути инте грации. Сегодня же в зависимости от своих теоретических взглядов эксперты оценивают Лиссабонский договор как свидетельство прова ла попытки федерализовать Европейский Союз, либо как очередной малый шаг на пути к Европейскому супергосударству, либо как «тон кую настройку» существующего баланса между наднациональностью и межправительственным подходом. В любом случае Лиссабонский договор не был предназначен для штурма суверенитета государств членов или их национальной компетенции. В сравнении с Маастрихт 1 Council (2010) Decision 2010/405/EU of 12 July 2010 authorising enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation.

2 Peers S. Divorce, European Style: The First Authorization of Enhanced Cooperation // European Constitutional Law Review. 2010. No 6. Р. 357.

ским договором, создавшим вторую и третью опоры, Лиссабонский договор относительно скромен1. Разумеется, подобная общая оценка текста Лиссабонского договора не ставит под сомнение отдельные прорывы в развитии интеграции, например, коммунитаризацию про странства свободы, безопасности и правосудия, унификацию законо дательных процедур, реформу системы нормативных актов, создание более эффективной структуры органов в ОВПБ. Однако в большинст ве сфер деятельности ЕС реформы весьма умеренны и/или сопровож даются значительным количеством оговорок.

Анализ одного только текста Лиссабонского договора не позволя ет адекватно оценить его значение для развития европейской интегра ции. Текст хороший. Но гораздо важнее то, что Лиссабонский дого вор — это констатация неудачи, которой закончилась «атака» федера листов. Политические последствия этой неудачи в том, что усиление евроскепсиса в общественном мнении сделало возможным проведе ние политическими элитами более «национально ориентированной»

политики, а реакция на эрозию солидарности и участившиеся требо вания уступок и исключений со стороны отдельных стран делают эту «национально ориентированную» политику оправданной с прагмати ческой точки зрения. Термин «национальный интерес», ранее считав шийся неприличным, когда речь шла об интеграционных процессах в Европе, снова стал легитимным.

Многие эксперты рассматривали sui generis природу Европейского Союза как явление временное, утверждая, что ЕС либо скатится к меж правительственному сотрудничеству, либо вырастет до федерации. Од нако нет ничего более постоянного, чем временное. Лиссабонский до говор в очередной раз зафиксировал это статус кво. Существующая стабильная нестабильность, синтез в единой структуре множества ме тодов, процедур и механизмов, открытая finalite интеграционного про цесса позволяют сравнить Европейский Союз с гимнастом, балансиру ющим на канате в ответ на внешние и внутренние вызовы.

История ЕС — это история преодоления кризисов. В 1950 е гг. — кризис, вызванный крахом Европейского оборонительного сообщества;

в 1960 е гг. — политика Де Голля и кризис «пустого кресла», в 1970 е гг. — глобальный экономический кризис, неспособность закончить строи тельство общего рынка и провал попытки трансформировать ЕС в по литического актора; в 1980 е гг. — противостояние с Великобританией 1 Sieberson S.C. Inching Toward EU Supranationalism? Qualified Majority Voting and Unanimity Under the Treaty of Lisbon // Virginia Journal of International Law. 2010. Vol. 5.

No 4. P. 995.

34 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза эпохи Маргарет Тэтчер; в 1990 е гг. — война на Балканах и рост негатив ного отношения к ЕС со стороны общественного мнения. В последнее десятилетия ЕС столкнулся с последствиями расширения, ирландским «нет» Ниццкому договору, бюджетным кризисом 2005–2006 гг., прова лом Конституции, сложностями при ратификации Лиссабонского дого вора и, наконец, с глобальным экономическим кризисом и спровоциро ванным им кризисом суверенного долга периферийных стран и зоны евро. Из каждого кризиса Европейский Союз выходил изменившимся, иногда более сплоченным, иногда ослабевшим, иногда более гибким, но всегда адаптированным к новым реалиям. Из современного кризиса ЕС, скорее всего, выйдет трансформировавшимся в систему «ядра и пе риферии». Именно провал Конституции и принятие Лиссабонского до говора в значительной степени предопределили такое направление раз вития ЕС.

Глава 2. ЕС после финансово экономического Полное введение в оборот коллективной валюты евро (2002) и мас штабное расширение Евросоюза на восток (2004) были восприняты как кульминация 20 летнего динамичного развития европейской ин теграции «вглубь» и «вширь». Итоги минувшего десятилетия побуж дают к выводу, что эти достижения были не только кульминацией, но и завершением названного периода. Два острых кризиса, постигших недавно Евросоюз, — институциональный (2005–2009) и финансово экономический (2008–2009) — выявили ряд системных дисбалансов.

Два из них носят общий характер, сказываясь во всех областях разви тия и политики ЕС. Это, во первых, на порядок возросшая разнород ность ЕС 27 и обусловленная этим дифференциация интересов его участников и, во вторых, нарушенное равновесие между стратегиями развития интеграции «вглубь» и «вширь». Оба дисбаланса с большой силой проявились в сфере экономической интеграции, включая ее социальные аспекты. Вместе с тем в данной сфере выявились и спе цифические дисбалансы, которые будут рассмотрены ниже.

Выдержав оба кризиса, Евросоюз продемонстрировал большой за пас прочности. Но это обошлось ему дорого. Речь идет не столько об экономической цене, хотя и она оказалась очень высокой, сколько о сорванных, отложенных и пересмотренных проектах дальнейшего углубления и расширения интеграции. Все это дает основания пола гать, что ЕС вступил в новый, весьма сложный период своей жизни.

Он существенно отличается от канувшего в прошлое ЕС 15; его уча стникам, как и его институтам, несомненно, понадобится время, что бы адаптироваться к новым реалиям европейской интеграции.

36 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза Общая характеристика финансово экономического кризиса Кризис кардинально изменил ситуацию в Евросоюзе и выдвинул на первый план задачу преодоления его негативных последствий. За четы ре года, прошедших с его начала, он миновал две стадии — кризис фи нансовой системы, за которым последовал экономический спад, — и находится сейчас в третьей стадии — дестабилизации еврозоны, вызван ной огромными государственными долгами и угрозой дефолта в не скольких ее странах участницах. Накопленный за это время опыт заслу живает внимательного анализа и позволяет сделать некоторые выводы.

Поначалу масштабы кризиса были явно недооценены. В экономиче ском обзоре ОЭСР, опубликованном в ноябре 2008 г., прогнозировалось, что в 2009 г. ВВП в США сократится на 0,9%, в еврозоне и ЕС 27 — на 0,5%. Реальное падение составило, соответственно, 2,4% и 4,2%. Авторы опубликованного Еврокомиссией доклада «Экономический кризис в Европе: причины, последствия и ответы» (октябрь 2009 г.) сочли нужным отметить, что «лица, принимающие решения в Европейском Союзе, бы ли неприятно удивлены той степенью остроты, которой достиг финансо вый кризис»1. Эту оценку с полным основанием можно распространить и на экономический кризис, самый сильный в капиталистической Евро пе за 60 с лишним лет, прошедших с окончания Второй мировой войны.

За общими показателями по еврозоне и ЕС 27 скрывается колос сальный разброс индикаторов экономического кризиса по странам, о чем свидетельствуют данные за 2009 г. По ВВП единственной стра ной, в которой был зафиксирован рост, оказалась Польша (+1,6%).

В остальных он снизился: от –1,9% (Кипр) до –17,7% (Латвия). Изме нения других индикаторов в 2009 г. по сравнению предыдущим годом выглядят следующим образом:

— по инвестициям (без Мальты) — сокращение на 8,0% (Италия) — 43,7% (Румыния);

— по безработице — увеличение на 0,3% (Германия) — 9,6% (Латвия);

— по экспорту — снижение на 3,1% (Ирландия) — 27,4% (Финлян — по дефициту госбюджета — в двух случаях уменьшение на 0,9% (Эстония и Мальта), в остальных рост на 0,9% (Венгрия) — 7,0% 1 Цит. по: Европейский союз: факты и комментарии. 2009. № 57. C. 10 (http://www.edc aes.ru).

— по внутреннему госдолгу — рост на 0,9% (Болгария) — 29,7% (Ир — по темпам инфляции — повсеместное снижение по сравнению с 2008 г., при абсолютных показателях в 2009 г. от –1,6% (Ирлан дия) до +5,6% (Румыния)1.

Кризис выявил двойную асимметричность экономического прост ранства Евросоюза: а) чрезмерный разрыв в уровнях экономического и социального развития в ЕС 27, а также б) дисгармонию между еди ной валютной и почти не скоординированной национальной эконо мической политикой в еврозоне. В условиях достаточно стабильной экономической конъюнктуры, эти асимметрии не оказывали замет ного отрицательного влияния на процессы экономической интегра ции. Напротив, участие менее развитых стран в Едином внутреннем рынке (ЕВР) стимулировало рост их экономики и процесс экономи ческой конвергенции.

Кризис перевернул ситуацию с ног на голову. На наш взгляд, с точ ки зрения глубины кризиса и эффективности антикризисной полити ки, проводившейся в государствах членах с конца 2008 г., их можно свести в четыре группы, как это представлено в таблице 2.1. В ней не учтены Кипр и Мальта, не входящие ни в одну из групп, но они в силу своих размеров не меняют общую картину. Остальные 25 госу дарств, выстроенные в порядке возрастания каждого негативного по казателя, разделены на лучшую и худшую группы (соответственно, 1–12 е и 13–25 е места). Картина получается недвусмысленная и вы разительная.

Группы стран ЕС по индикаторам экономического кризиса (2009) Сокращение ВВП, % Сокращение инвестиций, % 1 European Economic Forecast — 2011. Statistical Annex // The European Economy.

No 6. November 2011 (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/ 2011/pdf/ee 2011 6_en.pdf).

38 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза Снижение занятости, % Сокращение экспорта, % Дефицит бюджета, % ВВП Рост госдолга, % к ВВП Темпы инфляции, % Примечания: * Государства разделены на лучшую и худшую группы в соответствии с возрастающими отрицательными индикаторами.

** ЕС 11 — высокоразвитые страны: Великобритания, Германия, Италия, Фран ция, Австрия, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Дания, Финляндия, Швеция.

*** ЕС 4 — среднеразвитые страны еврозоны: Греция, Ирландия, Испания, Порту галия.

**** ЦВЕ вг — страны Вышеградской группы: Венгрия, Польша, Словакия и Чехия плюс Словения.

***** ЦВЕ бб — страны балкано балтийской группы: Болгария, Румыния, Латвия, Литва и Эстония.

Рассчитано по: European Economic Forecast — 2011. Statistical Annex // The European Economy. No 6. November 2011 (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/euro pean_economy/2011/pdf/ee 2011 6_en.pdf).

Единственной группировкой, представленной большей частью в «лучшей» группе, оказались 11 высокоразвитых государств. Три из них — Великобритания, Дания и Швеция — в еврозону не входят.

Все они в той или иной степени могли позволить себе беспрецедент ную государственную помощь банковскому сектору и реальному сек тору экономики. К началу 2010 г. Великобритания, Германия, Фран ция и Италия выделили на антикризисные меры около 300 млрд евро.

Не меньшую поддержку, пропорционально размерам своей экономи ки, оказали Нидерланды, Бельгия, Австрия, Дания, Люксембург, Шве ция и Финляндия. Они быстро среагировали на ситуацию и, подобно крупным государствам, ввели в действие комплекс антикризисных мер, включая рекапитализацию банков и реструктуризацию банков ской системы, предоставление стабилизационных кредитов, сниже ние процентных ставок, поддержку отдельных отраслей экономики, снижение налогов, повышение суммы гарантий и даже 100% ное га рантии по вкладам и т.д. Во всех 11 странах финансирование анти кризисных программ обеспечивалось большей частью внутренними ресурсами, хотя и они пользовались внешними заимствованиями, за метно, на 10% и более, увеличив государственные долги. Меньше все го к ним прибегали три страны — Люксембург, Нидерланды и Швеция.

В худших группах эти страны больше всего представлены по трем индикаторам — темпам инфляции, сокращению экспорта и занятос ти. Первым можно пренебречь, поскольку в 2009 г. инфляция в стра нах ЕС 11 уложилась в пределы 0–1,1%. Резкое сокращение экспорта Германии, Италии, Франции и Финляндии является оборотной сто роной их активной торговой политики на внешних рынках. В их экс порте доля третьих стран составляет 35–45%, здесь то и произошло резкое сокращение экспортных поставок вышеназванных государств.

Наконец, более высокие темпы сокращения занятости, возможно, служат косвенным свидетельством ускорения технологической и структурной перестройки экономики. В целом страны группы ЕС 11, исключая Италию, относительно благополучно миновали кризис, хо тя цена выхода из него оказалась очень высокой. Она включает не только огромные затраты на поддержание банковского сектора и ре ального сектора экономики, а также на выполнение социальных про грамм, но и существенное превышение количественных нормативов ЭВС — бюджетного дефицита и государственного долга.

Страны, входящие в остальные группы (см. табл. 2.1), оказались в основном в нижней части рейтинга (13–25 е места). Среди наиболее пострадавших от кризиса оказались четыре государства — Греция, Ир ландия, Испания и Португалия, вступившие в ЕС в 1970 е и 1980 е гг.

и вошедшие в еврозону с самого начала или через год. Это было боль шой и неприятной неожиданностью. Предполагалось, что за годы пре бывания в ЕС они добились значительного прогресса в проведении структурных реформ, адаптации к условиям единого внутреннего рын ка, усвоении интеграционного законодательства (acquis communautaire) и повышении качества экономической политики государства. Все они в той или иной мере продвинулись по пути экономической конверген ции. Меньше других это удалось Португалии, чей показатель ВВП на душу населения подрос в 2007 г. до 68% от уровня еврозоны (75% от уровня ЕС 27). В Греции он достиг в том же году 89% (соответствен 40 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза но, 98%), в Испании — 97% (107%), а Ирландия совершила фантасти ческий прыжок до 133% от уровня еврозоны, выйдя на второе место после Люксембурга. Кризис развеял иллюзии, убедительно доказав, что качественные преобразования в экономике происходят медлен нее, чем сближаются показатели ВВП на душу населения, и что сте пень экономической конвергенции «четверки» была существенно за вышена. Реальная экономика воочию продемонстрировала «лукавст во» экономической статистики.

Все четыре государства крайне тяжело перенесли кризис, а Ирлан дия и Греция оказались на грани экономической катастрофы. Первая из них, еще недавно являвшая собой последний образец «экономиче ского чуда» в Европе, стала жертвой длительного «перегрева» эконо мики и сверхлиберальной экономической политики государства, ко торое открыло настежь двери иностранному капиталу, обратившему ся в бегство при первых же симптомах финансового кризиса. В 2009 г.

инвестиции в ирландскую экономику сократились на 28,8% (высший показатель в еврозоне), уровень безработицы вырос до 11,9%, дефи цит бюджета — до 14,2%, госдолг — с 44 до 65% к ВВП.

Самая худшая ситуация среди всех стран еврозоны и Евросоюза сло жилась в Греции. Она была обусловлена целым набором факторов — ар хаичной структурой экономики с однобокой ориентацией на развитие индустрии туризма, длительным превышением темпов роста зарплаты над ростом производительности труда и ВВП, популистской политикой правительства и низкой финансовой дисциплиной. В 2009 г., согласно первым официальным данным, дефицит бюджета составил 12,7%, но позже греческая служба статистики назвала другую цифру — 15,4%, был пересмотрен и показатель государственного долга — со 103 до 130% ВВП. Только этой скандальной ситуаций можно объяснить на редкость резкое интервью главы Евростата Вальтера Радермахера, назвавшего ос новными причинами кризиса в Греции слабость управленческих струк тур, затянувшиеся реформы, коррупцию и, не в последнюю очередь, многолетнюю фальсификацию статистических данных1. Над Грецией повисла угроза банкротства как почти неминуемого следствия неспо собности государства своевременно выплачивать проценты по внеш ним долгам.

На фоне Ирландии и Греции ситуация в Испании и Португалии вы глядела не столь мрачно, но, при умеренном сокращении ВВП, они также вышли за пределы маастрихтских нормативов бюджетного де 1 Gammelin C. Schwere Vorwurfe gegen Europas Regierungen // Suddeutsche Zeitung.

27.02.2010.

фицита (соответственно, 11,2% и 10,1%), а Португалия — и по государ ственному долгу (83% ВВП). Кроме того, они оказались в нижней ча сти рейтинга стран ЕС по показателям сокращения инвестиций и рос та безработицы (в Испании — 18,0%, наивысший показатель в еврозо не). В обеих странах также в течение длительного времени (1992–2007) систематически нарушалось оптимальное соотношение между ростом стоимости рабочей силы, с одной стороны, и ростом производитель ности труди и ВВП, с другой. Последний штрих в характеристике кри зиса во всех четырех государствах таков: к началу 2010 г. ни одно из них не вышло из состояния рецессии, и в трех — Португалии, Греции и Ир ландии — сохранялась угроза государственного дефолта.

Все, что сказано о проблемах названной четверки стран, в большой мере относится и к странам ЦВЕ. В числе стран, где кризис проявился с наибольшей силой, оказалось восемь стран ЦВЕ. Большинству из них кризис нанес огромный урон, особенно балкано балтийской группе. На этапе финансового кризиса почти все они попали в трудное положение из за крайней слабости банковского сектора и отсутствия внутренних ресурсов для его поддержки. На втором этапе, когда кри зис перешел в сферу реального сектора экономики, негативную роль сыграли низкая конкурентоспособность этих стран на внутреннем рынке ЕС и на внешних рынках, а также практически полное прекра щение притока иностранных инвестиций. Вместе с тем большой раз брос индикаторов кризиса свидетельствует о том, что, кроме общих отягчающих обстоятельств, действовали также специфические нацио нальные факторы, которые в одних странах смягчали его, а в других — усугубляли1. Легче других перенесли кризис Польша (единственная страна, избежавшая снижения ВВП), Чехия и Словакия, хотя и в этих странах дефицит бюджета превысил нормативные 3% ВВП, выросли государственный долг и уровень безработицы.

В число стран с наибольшим сокращением ВВП вошли: Венгрия — 6,8%, Словения — 8,0, Эстония — 14,3, Литва — 14,8, Латвия — 17,7% 2.

Все они либо большинство из них оказались в числе наихудших по та ким показателям, как объем инвестиций и экспорта, уровень занятос ти, объем государственного долга и темпы инфляции; все превысили 1 Обстоятельный анализ особенностей экономики стран ЦВЕ и их адаптации к ус ловиям развития в составе ЕС, в том числе воздействия начавшегося экономического кризиса, см. в кн.: Страны Центральной и Восточной Европы — новые члены Европей ского союза. М.: Наука, 2010. C. 123–127, 298–495.

2 European Economic Forecast — 2011. Statistical Annex // The European Economy.

No 6. November 2011 (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_econo my/2011/pdf/ee 2011 6_en.pdf).

42 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза трехпроцентный норматив дефицита государственного бюджета. Трем государствам — Венгрии, Румынии и Латвии, оказавшимся на грани финансового банкротства, была оказана экстренная помощь: первым двум — по 20 млрд евро, Латвии — в размере 7,5 млрд. В качестве до норов выступали МВФ, Всемирный банк и ЕБРР. Не обошлось и без политических потрясений — в отставку ушли правительства Венгрии и Латвии. В сущности, кризис показал, что первый копенгагенский кри терий — создание эффективно функционирующей экономики, спо собной выдержать конкуренцию на внутреннем рынке ЕС, — не был полностью достигнут ни в момент вступления стран ЦВЕ в Евросоюз, ни к 2008 г. Количественные показатели экономической конвергенции оказались «лукавыми цифрами», а реальностью, проявившейся в ходе кризиса,стали далекие от завершения структурные реформы в эконо мике этих стран и, мягко говоря, невысокое качество экономической политики большинства правительств.

Роль высших органов Евросоюза в преодолении кризиса По поводу собственной роли Евросоюза в период кризиса европей ские эксперты и обозреватели высказывали две полярные точки зре ния. По мнению одних, он доказал свою способность к слаженным действиям в критической ситуации. По мнению других, он доказал как раз обратное. Антикризисная политика ЕС действительно остав ляет двоякое впечатление, но оба приведенных мнения представля ются односторонними.

Прежде всего следует отметить, что руководящие органы ЕС весь ма оперативно среагировали на кризис. В короткий срок были разра ботаны и утверждены на саммитах ЕС, состоявшихся 15–16 октября и 11–12 декабря 2008 г., план антикризисных действий еврозоны и план экономического оздоровления Евросоюза, в которых были определе ны согласованная стратегия и ее ключевые направления. В дальшей шем эти планы не раз корректировались и дополнялись.

Важнейшая особенность антикризисного плана с самого начала состояла в том, что он установил общие принципы и направления действий, а его реализация была возложена на правительства госу дарств членов, действующие автономно, исходя из конкретной ситу ации и опираясь прежде всего на собственные средства. Тем самым план изначально поставил их в неравные условия, поскольку у более развитых государств «старожилов», особенно крупных, ресурсов бы ло во много раз больше, чем у новых участников ЕС, и опыта было также несравненно больше. В целом начальный потолок расходов на осуществление антикризисной политики ЕС устанавливался в разме ре 1,5% совокупного ВВП Евросоюза, но затем был дважды поднят:

в марте 2009 г. — до 3,3%, в июне — до 5% совокупного ВВП, что со ставляет более 600 млрд евро. Реальная цифра затрат на преодоление кризиса и его негативных экономических и социальных последствий намного выше и, по видимому, превышает один триллион евро. Но львиная доля этих расходов пришлась на самые развитые западноев ропейские страны, главным образом, на крупнейшие — Германию, Великобританию и Францию.

В целом план со всеми его коррективами предусматривал пять главных областей действий, а именно: 1) поддержку и оздоровление банковского сектора; 2) переход от антиинфляционной к стимулиру ющей денежно кредитной политике; 3) селективную поддержку ре ального сектора экономики, особенно малого и среднего бизнеса;

4) меры социального характера с целью облегчить положение тех сло ев населения, которые в наибольшей степени пострадали от кризиса;

5) активное участие в разработке и координации антикризисной по литики на глобальном уровне.

Фактически роль высших органов Евросоюза проявилась главным образом в трех видах действий.

Во первых, поскольку выполнение согласованной антикризисной стратегии было возложено на национальные власти, за Еврокомис сией (ЕК) стались функции мониторинга и оценки их действий, а так же выработки рекомендаций, если эти действия были сочтены неэф фективными или расходились с установками. Доклады и рекоменда ции ЕК не носили обязывающего характера, но они играли полезную роль в ходе регулярного обмена мнениями между министрами эконо мики и финансов в Совете по экономике и финансам (ЭКОФИН) и между главами государств и правительств на заседаниях Европейско го совета. Это трио — Еврокомиссия, ЭКОФИН и Евросовет — и бы ло реальным коллективным координатором антикризисной политики государств — членов ЕС.

Во вторых, эти же органы взяли на себя миссию адаптации правил и нормативов, установленных в Пакте стабильности и роста, к условиям кризиса и задачам проводимой национальными правительствами анти кризисной политики. Были временно приостановлены санкции и штрафы в случае превышения странами ЕС лимитов бюджетного дефицита и государственного долга — 3% и 60% ВВП, соответственно.

К началу 2010 г. в ЕС не осталось ни одного государства, которое не на 44 Раздел I. Новый этап развития Европейского Союза рушило хотя бы одного лимита; более 10 государств нарушили оба нор матива. Национальным властям было также предоставлено право сни жать в упрощенном порядке ставки налога на добавленную стоимость, не выходя за пределы общего для ЕС диапазона в 15–25%. Размер госу дарственной помощи, не требующей разрешения ЕК, был поднят в пять раз — до 500 тыс. евро. Европейский центральный банк (ЕЦБ) за пери од с середины октября 2008 г. до середины мая 2009 г. снизил базовую ставку с 3,75 до 1%. Эти и другие решения ЕС способствовали проведе нию более гибкой антикризисной политики на национальном уровне.

В третьих, ЕС оказывал финансовую помощь государствам чле нам, испытывающим острую нехватку ресурсов, необходимых для спа сения банковского сектора и поддержку реального сектора экономи ки. На первом этапе финансового кризиса, когда разрабатывалась ан тикризисная программа ЕС, возникли серьезные разногласия между странами ЦВЕ и группой наиболее развитых стран, составлявших яд ро ЕС 15. Последним, особенно Германии, Франции, Италии и Вели кобритании, было брошено обвинение в эгоизме и протекционизме.

В частности, выдвигалась идея учреждения на уровне Союза особой программы финансовой помощи новым государствам членам. Однако эта идея была отвергнута и по финансовым, и по политическим мо тивам, не в последнюю очередь по той причине, что она фактически закрепляла разделение ЕС на два лагеря. Размеры помощи, запраши ваемой странами ЦВЕ и некоторыми другими государствами на осу ществление антикризисной политики, как правило, были значительно выше сумм, выделенных им Евросоюзом. Поэтому они неоднократно прибегали к заимствованиям у международных финансовых организа ций и к продаже государственных ценных бумаг и долгов.

Тем не менее, следуя стратегии дифференцированного подхода, ЕС систематически оказывал им финансовую помощь. В марте 2009 г.

Евросовет принял решение увеличить вдвое, до 50 млрд евро, объем помощи государствам членам на выравнивание платежных балансов.

В течение 2008–2009 гг. Еврокомиссия и Европейский инвестицион ный банк приняли десятки решений о финансовой поддержке кон кретных секторов и отраслей экономики, а также конкретных компа ний стран ЦВЕ. Доля этих стран в расходах Фонда сплоченности и Структурных фондов увеличилась с 23% в 2006 г. до 52% в 2010 г. К на чалу 2010 г. 12 новым членам ЕС (страны ЦВЕ плюс Кипр и Мальта) было выделено из этих фондов 72,4 млрд евро1. Общие размеры под 1 Available budget // EU Regional Policy. 23.04.2012 (http://ec.europa.eu/regional_policy/ thefunds/funding/index_en.cfm#3).

держки, оказанной Союзом странам ЦВЕ и другим менее развитым, несомненно, были выше, но какие либо подсчеты автору данной ста тьи не встречались.