На правах рукописи
Долгушин Александр Васильевич
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ,
ОБРАЗОВАННЫХ ИЗ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным
хозяйством (землеустройство)
Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата экономических наук
Москва – 2011
Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству»
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор кафедры городского кадастра ФГБОУ
ВПО ГУЗ
Анатолий Васильевич Севостьянов Официальные доктор экономических наук, профессор, начальник оппоненты: Центра классификации земель и оценки недвижимости ФГУП «Госземкадастрсъемка» – ВИСХАГИ Сергей Иванович Носов кандидат экономических наук, исполнительный директор некоммерческой организации «Российская ассоциация частных землемеров»Владимир Николаевич Никонов
Ведущая организация: Государственное научное учреждение Всероссийский институт аграрных проблем и информатики имени А. А. Никонова (ГНУ ВИАПИ им. А. А. Никонова) – Россельхозакадемии
Защита диссертации состоится 08 декабря 2011 г. в 1100 часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, 15.
Отзывы на автореферат просим присылать по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, 15, ФГБОУ ВПО ГУЗ, диссертационный совет.
С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» и на сайте университета: www.guz.ru.
Автореферат разослан и направлен с текстом объявления о защите диссертации по адресу: [email protected] 07 ноября 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент М.М. Демидова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Анализ произошедших в конце 20-го и начале 21-го веков в России социально-экономических преобразований выявил ряд проблем, сдерживающих устойчивое развитие сельскохозяйственного производства. Обратим внимание на следующие:
- в структуре земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности, присутствует значительная доля невостребованных земельных долей, не участвующих по этой причине в хозяйственном обороте;
- имеют место противоречия в основных нормативно-правовых актах, регулирующих земельные отношения в связи с земельными долями;
- не в полной мере используются меры государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Поэтому теоретические, методологические и практические разработки, направленные на решение задач, связанных с вовлечением в оборот невостребованных земельных долей в сложившихся экономических условиях, и поиск механизмов по оптимизации процедур вовлечения в их оборот являются актуальными.
Состояние изученности проблемы. Теоретические и методические вопросы рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения рассматривали в своих трудах: Н.Н. Агапов, В.Р. Беленький, И.Н. Буздалов, А.А. Варламов, В.А. Вашанов, В.В. Вершинин, С.Н. Волков, С.А. Гальченко, Н.Ф. Зарук, Т.А. Емельянова, А.Н. Квочкин, Н.Г. Конокотин, В.В. Косинский, А.С. Косякин, Н.И. Кресникова Э.Н. Крылатых, С.А. Липски, О.Б. Леппке, П.Ф.
Лойко, Н.Ф. Мурашкин, С.И. Носов, А.П. Огарков, А.Э. Сагайдак, А.В. Севастьянов, Е.В. Сергацкова, И.Ф. Суслов, И.Г. Ушачев, Н.И. Шагайда, В.Н. Хлыстун, В.Я. Узун, Ю.А. Цыпкин, Д.Б. Эпштейн и др.
Работы этих российских исследователей послужили основой для подготовки научно-методического обеспечения работ по вовлечению в оборот неиспользуемых земель. Однако, несмотря на фундаментальную разработку ряда ключевых вопросов, отдельные прикладные аспекты рассматриваемой проблемы остаются пока недостаточно исследованными, что подтверждает актуальность настоящего исследования.
Целью исследования является совершенствование методики процедуры вовлечения в оборот невостребованных земельных долей и разработка практических рекомендаций по оптимизации процесса вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
- выполнить анализ структуры земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности, и особенности их использования;
- сформулировать пробелы в действующем законодательстве в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности, в процедуре изъятия невостребованных земельных долей, препятствующих вовлечению их в активный оборот;
- определить основные направления рационального использования земельных участков, образованных из невостребованных земельных долей;
- разработать методические рекомендации по совершенствованию механизма изъятия невостребованных земельных долей и вовлечения их в хозяйственный оборот;
- предложить усовершенствованную методику изъятия и вовлечения в оборот невостребованных земельных долей.
Объектом исследования являются участки земель сельскохозяйственного назначения, изъятые в государственную или муниципальную собственность в счет невостребованных земельных долей в Кимрском районе Тверской области.
Предметом исследования определены экономические, организационные отношения, возникающие в процессе вовлечения в оборот невостребованных земельных долей.
Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования явились положения классической экономической теории, научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам землеустройства, управления и оценки земель.
В работе использовались нормативно-правовые акты законодательных и исполнительных органов власти, отчетные и статистические материалы Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии, Комитета по управлению имуществом Тверской области, муниципальных органов власти, нормативно-справочная литература.
В процессе исследования применялись монографический, экономикостатистический, абстрактно-логический, аналитический и вариантный методы исследования.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
- теоретически и методологически обоснована необходимость введения в законодательную практику нового понятия, отражающего особенности использования земельных долей, перешедших в муниципальную собственность, – «муниципальная земельная доля»;
- доказана необходимость проведения землеустроительной экспертизы проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, в том числе, невостребованных;
- обоснована необходимость расширения прав собственников земельных долей по распоряжению своей земельной долей, а именно - право продать и/или передать совою земельную долю в аренду, но с учетом квалификационных требований к покупателю или арендатору;
- разработана методика вовлечения в хозяйственный и рыночный оборот «муниципальных земельных долей», на основе передачи в аренду земельных массивов, определенных в составе земельного участка, находящегося в долевой собственности, без обязательности проведения кадастровых работ;
- предложено планировать градостроительное развитие населнных пунктов в документах территориального планирования на территориях, образованных из муниципальных земельных долей.
Практическая значимость исследования. Разработанные теоретические положения, методические подходы и практические рекомендации позволят решать вопросы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей, могут использоваться в качестве методической основы, при разработке землеустроительной документации, при разработке проектов межевания земельных участков. Будут способствовать более эффективному вовлечению в оборот невостребованных земельных долей, обеспечат согласование интересов всех заинтересованных лиц, участвующих в процедуре изъятия и вовлечения в оборот невостребованных земельных долей.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах. Всего по материалам исследования опубликовано статей общим объмом 1,52 п.л., из которых лично автором написано 1,33 п.л.
Основные положения диссертационной работы были доложены автором на научно-практических конференциях Петрозаводского государственного университета, Государственного университета по землеустройству в 2008–2011 гг.
Объем и структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения (выводов и предложений). Работа изложена на 149 страницах машинописного текста, содержит 11 схем и рисунков, 21 таблицу. Список использованных источников состоит из 116 наименований.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе «Теоретические и методические основы эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения» рассмотрены предпосылки возникновения долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации, особенности нормативно-правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в России и зарубежных странах, регулирование кадастровых работ по выделению земельных участков.
Проводимая в России земельная реформа обусловила появление земельных долей, но не решила проблему вовлечения этих долей в хозяйственный и рыночный оборот. Оборот земель сельскохозяйственного назначения является основой для их перераспределения между собственниками и обеспечивает переход прав от неэффективных собственников к более эффективным. При этом не допускается нецелевое использование земель.
Одной из важнейших проблем, препятствующих эффективному обороту земель сельскохозяйственного назначения, является наличие невостребованных земельных долей. Решение этой проблемы требует выработки механизма, позволяющего создавать условия по вовлечению невостребованных земельных долей в рыночный оборот. Одновременно с вовлечением в оборот невостребованных земельных долей, необходимо создать условия для оборота земельных долей, находящихся в собственности граждан. В ходе диссертационного исследования выяснилось, что существующие варианты реализации прав на свою земельную долю не позволяют собственникам в полной мере получить доход от е использования.
Действующее законодательство предусматривает, что собственник земельной доли может: завещать земельную долю; внести земельную долю в уставной капитал; передать земельную долю в доверительное управление;
продать или подарить земельную долю другому участнику долевой собственности, сельскохозяйственной организации или гражданину – члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности; отказаться от права собственности на земельную долю.
Таким образом, круг действий участника долевой собственности по реализации своих прав на земельную долю значительно ограничен законодательно: собственник земельной доли не может сдать е в аренду, продать или подарить лицу, не являющемуся участником долевой собственности, сдать в залог и т.д. Эти операции возможны только после выделения земельного участка в натуре, это приводит к развитию теневого рынка земельных долей.
Например, собственники земельных долей имеют возможность передать в аренду только весь земельный участок, находящийся в долевой собственности, только проведя его кадастровый учт, что осложняет аренду этого участка. При этом договор аренды может заключаться доверенным лицом и должен соответствовать условиям, определенным на общем собрании. Собрание считается правомочным, если на нем присутствовали не менее 20% собственников или присутствовали собственники, владеющие более чем 50% таких долей. Таким образом, может возникнуть ситуация, когда лица, ранее скупившие большинство земельных долей, будут диктовать свои условия остальным собственникам по вопросу заключения договора аренды.
В случае несогласия собственника земельной доли с условиями договора аренды, собственник может выделить свою долю в отдельный земельный участок, но высокие издержки на проведение кадастровых работ не дадут ему возможности защитить свои права на получение обоснованной платы по договору аренды.
Чтобы не ограничивать круг сделок с земельными долями и, следовательно, ликвидировать теневой рынок земельных долей с участием различных посредников, в диссертации предлагается расширить круг правомочий собственников земельных долей, а именно, предоставить им право продавать и/или передавать в аренду свою земельную долю любым физическим и юридическим лицам, занимающимся сельскохозяйственным производством.
Предлагается также для перераспределения земель использовать преимущественное право покупки земельных долей субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. В настоящий момент невостребованные земельные доли и земельные доли, собственники которых отказались от прав на них, должны поступить в муниципальную собственность.
В связи с этим, следует говорить о появлении нового объекта собственности муниципального образования на земли сельскохозяйственного назначения – «муниципальной земельной доли». Автор предлагает дать этому понятию следующее определение: муниципальная земельная доля – земельная доля, поступившая в собственность муниципального образования, в связи с проведением процедуры изъятия невостребованных земельных долей и/или отказом собственника от своего права собственности на земельную долю, позволяющая сформировать земельный участок из земель, находящихся в долевой собственности, зарегистрировать право собственности муниципального образования на него и обеспечить вовлечения его в оборот или вовлечь саму муниципальную земельную долю в оборот, путем продажи или сдачи в аренду.
В соответствии с российским законодательством основным документом, на основании которого происходит выделение земельных долей, является проект межевания земельного участка. Но законодательно установлен лишь перечень земельных участков, информацию о которых должен содержать проект межевания земельного участка, и порядок согласования и утверждения этого документа.
При этом проект межевания земельного участка согласовывается с участниками долевой собственности по вопросу расположения выделяемых земельных долей.
Органы местного самоуправления имеют лишь право совещательного голоса, а сельскохозяйственные организации не могут влиять на решения, если не имеют в своей собственности земельных долей, при этом они являются основными претендентами на использования земель, находящихся в долевой собственности.
Считая, что этого недостаточно (не в полной мере учитываются интересы муниципального образования, приобретающего право на муниципальные земельные доли, и сельскохозяйственных организаций, использующей эти доли) в диссертации предлагается установить обязательность проведения землеустроительной экспертизы разрабатываемых проектов межевания и предлагается предоставить возможность главам сельскохозяйственных организаций участвовать в разработке этих проектов. Это позволит учесть эти интересы и предотвратить появление недостатков землепользования на землях сельскохозяйственного назначения.
Проведение землеустроительной экспертизы позволит, кроме того, эффективно контролировать положение п. 6 ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации: «Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам». Это тем более необходимо, так как на данный момент в проекте межевания таких требований не предусмотрено.
Предлагается также использовать зарубежный опыт регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения путм введения квалификационных требований для покупателей, арендаторов и лиц, получающих в собственность земельные участки и земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения, в рамках договоров предполагающих переход права собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Полномочия утверждения сделок можно отнести к полномочиям органов местного самоуправления.
Во второй главе «Существующее состояние и структура использования земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности» выполнен анализ существующего состояния земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации, отдельных субъектах РФ и Кимрском районе Тверской области. Рассмотрены недостатки действующей методики вовлечения в оборот невостребованных земельных долей.
По данным на 1 января 2010 года, площадь земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации составляла 400,0 млн. га; в Тверской области тыс. га. Из анализа распределения земель по формам собственности (таблица 1) следует, что при фактически одинаковом и для Российской Федерации и для Тверской области распределении земель площадь невостребованных земельных долей в Тверской области составляет – 15,25%, а в России – 6,1%.
То есть, в Тверской области за прошедшие с момента появления долевой собственности годы собственники земельных долей в 2,5 раза реже реализовывали свои права на земельные доли и ситуация с невостребованными земельными долями значительно сложнее, чем в целом по Российской Федерации. А если учесть, что в 41 (50%) регионе Российской Федерации из 83 более 25% земель, находящихся в долевой собственности, составляли невостребованные земельные доли, которые использовались сельскохозяйственными организациями без надлежащих юридических оснований, в этой связи необходимость активизации процедуры по изъятию невостребованных земельных долей в муниципальную собственность и вовлечению их в хозяйственный оборот на законных основаниях жизненно нужна.
Распределение земель сельскохозяйственного назначения по формам собственности - в государственной и муниципальной собственности Ещ один важный вывод из результатов настоящего исследования. Автор выполнил корреляционно-регрессионный анализ, сопоставив долю невостребованных земельных долей в структуре долевой собственности и балл бонитета почв1 (рис.1).
расчетному чистому доходу) Рис. 1. Анализ зависимости между долей невостребованных земельных долей и Результат корреляционно–регрессионного анализа не подтвердил зависимость между качеством земель и долей невостребованных земельных долей в структуре долевой собственности (достоверность аппроксимации составила 0,0569, что свиСправочник агроклиматического зонирования субъектов Российской Федерации. Учебнопрактическое пособие / под ред. С.И. Носова. – М.: Маросейка,2010 – 208 с.
детельствует об отсутствии связи между факторами). То есть, для граждан, являющихся собственниками земельных долей, качество земель не играет важной роли при распоряжении своими земельными долями и не влияет на перераспределение земель. Следовательно, активность перераспределения земельных долей заключается в высоких издержках на выделение своих земельных долей.
Наличие активного рыночного оборота земель характеризуется активностью участников оборота, а именно количеством сделок совершаемых за период. Автор высказал предположение, что на количество невостребованных земельных долей должен оказывать влияние активный оборот земель в регионе. В регионе, где оборот более активный доля невостребованных земель должна быть меньше. В целях подтверждения либо опровержения выдвинутой гипотезы, автор провел расчеты площади земель приходящейся на одну сделку между гражданами в 2010 г., а так же доли невостребованных земельных долей в структуре долевой собственности. По результатам был проведен корреляционный анализ, результат которого представлен на рисунке 2.
гражданами га./сделку Достоверность аппроксимации составила 0,0769, что свидетельствует об отсутствии связи между факторами. Отсутствие связи между этими факторами опровергает гипотезу о влиянии рыночного оборота на наличие невостребованных земельных долей. Таким образом, можно говорить о том, что проблема невостребованных земельных долей не может быть решена только мерами активизацией рыночного оборота земель и должна включать меры, носящие административный характер.
Устранить это можно лишь принятием на законодательном уровне представленных выше предложений автора и проведении работ по изъятию невостребованных земельных долей в муниципальную собственность.
При проведении процедуры изъятия невостребованных земельных долей в муниципальную собственность и вовлечении их в хозяйственный и рыночный оборот, в диссертации выделяются следующие три участника: муниципальное образование, на территории которого расположены невостребованные земельные доли; собственники земельных долей, в том числе собственники невостребованных земельных долей, чьи интересы будут затронуты; потенциальные покупатели и арендаторы земельных участков, образованных в счет невостребованных земельных долей.
«