«Теоретико-методологический анализ природы местного самоуправления как института гражданского общества и основы формирования вертикали власти в России (региональный аспект) ...»

На правах рукописи

Бочарников Михаил Васильевич

Теоретико-методологический анализ природы местного самоуправления

как института гражданского общества и основы формирования «вертикали» власти в России (региональный аспект)

Специальность: 12.00.01 – –еория и история права

и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодар 2008 3

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета

Научный руководитель:

Рассказов Л.П. доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Малько А.В. - доктор юридических наук, профессор Бутурлина Е.С. - кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация Южный Федеральный университет

Защита диссертации состоится 14 октября 2008 г. в 12 час., в ауд. на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13).

Автореферат разослан 11 сентября 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Камышанский В. П.

I.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Вопрос «как нам обустроить Россию»

имеет, безусловно, черты диахроничности и никогда и не утрачивает своей актуальности для всех, кому не безразлична её судьба. Реформационные преобразования в современной России носят явно неоднозначный характер. С одной стороны в стране накоплена солидная законодательная база, позволяющая проводить в жизнь широкомасштабные демократические реформы, а с другой стороны наглядные примеры убедительно доказывают, что за красивым фасадом закона подчас спрятана очередная «потемкинская деревня».

Например, разве можно обоснованно говорить сейчас о том, что в России местное самоуправление реально обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, как предусматривает статья 130 Конституции. С одной стороны, последнее десятилетие двадцатого века явилось для России периодом кардинальных муниципальных перемен. В этот период была сформирована законодательная база местного самоуправления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Повсеместно в стране были проведены выборы в муниципальные советы и были избраны мэры российских городов. С другой стороны, в стремлении укрепить «вертикаль власти», создав институт полномочных представителей Президента, которым фактически подконтрольны региональные власти, отменив институт выборности губернаторского корпуса, государственная политическая и законодательная власть получила не вполне ожидаемый результат. Столь успешно начавшаяся муниципальная реформа конца прошлого века так и не дала пока ожидаемого результата.

Новый этап в развитии государства, его особые политические цели и задачи вызывают необходимость пересмотреть сложившуюся систему осуществления публично-властных функций, само содержание этих функций, а также роль каждого из элементов системы государственного механизма. В научном мире все чаще обращается внимание на гиперболизацию полномочий исполнительной и законодательной власти, финансовых ресурсов на федеральном уровне, высокую концентрацию полномочий по «вертикали власти». В результате Россия все более начинает приобретать черты стабильного и сильного государства. Вместе с тем, возникает проблема установления пределов этой централизации.

В научной теории и юридической практике все чаще ставятся вопросы: является ли усиление централизации власти в Российской Федерации показателем совершенствования или разрушения российского федерализма? Не приведут ли реформы, связанные с централизацией федерализма, к замене федеративной формы унитарным государством?1 Актуальность в этой связи приСавин В. И.Диалектика процессов децентрализации и новой централизации российского федерализма конца XX- начала XXI вв. (конституционно-правовой опыт развития). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Библиотека Северо-Кавказской академии государственной службы. Ростов-на-Дону.2007.

обретают правовые исследования тех аспектов федеральной реформы, в контексте которых обеспечивается та или иная степень централизации федеративного устройства, способы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, механизм осуществления государственной власти по «вертикали». Процесс пересмотра предметов ведения в системе государственного устройства имеет прямое отношение и к реформированию компетенции местного самоуправления как особого элемента этого устройства.

Поскольку институт местного самоуправления является сравнительно молодым, в теории правовой науки пока не разработано официальной теоретической концепции этого правового института. Сущность, роль, значение правового института местного самоуправления в системе российского государства и общества, его соотношение с институтами государственной власти активно исследуется современной правовой наукой. Наглядным свидетельством этому является принятие 6 октября 2003 года уже третьего по счету федерального закона о местном самоуправлении, который положил начало очередному этапу реформирования местной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, полностью еще не вступивший в силу, с момента своего принятия подвергается постоянным корректировкам. К году в данный закон поправки вносились более тридцати раз! Особую актуальность в этой связи, по мнению диссертанта, приобретает тщательная научная проработка методологии соотношения компетенции субъектов публичной власти и местного самоуправления, так как она необходима для создания признаваемой большинством ученых теоретикометодологической концепции, обеспечивающей надлежащее качество правового регулирования указанной сферы общественных отношений. Правильная методологическая постановка вопроса определения правовой природы местного самоуправления может кардинально повлиять на взаимоотношения федерального центра и регионов, на развитие современного российского федерализма.

Вместе с тем, в отсутствии теоретико-методологической концепции правовой природы местного самоуправления невозможна системная работа по Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 года №53-ФЗ, от 12 августа 2004 года №99-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №183-ФЗ, от 28 декабря года №186-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 30 декабря 2004 года №211-ФЗ, от 18 апреля 2005 года №34-ФЗ, от 29 июня 2005 года №69-ФЗ, от 21 июля 2005 года №93-ФЗ, от 21 июля 2005 года №97-ФЗ, от 12 октября 2005 года №129-ФЗ, от 27 декабря 2005 года №198-ФЗ, от декабря 2005 года №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года №206-ФЗ, от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ, от 15 февраля 2006 года №24-ФЗ, от 3 июня 2006 года №73-ФЗ, от 18 июля 2006 года №120-ФЗ, от 25 июля 2006 года №128-ФЗ, от 16 октября 2006 года №160-ФЗ, от 1 декабря 2006 года №198-ФЗ, от 4 декабря 2006 года №201ФЗ, от 29 декабря 2006 г., №258-ФЗ, от 2 марта 2007 г., №24-ФЗ). Российская газета от 8 октября 2003 г., №202, 23 июня 2004 г., №131, 14 августа 2004 г., №173, 30 декабря 2004 г., №290, 21 апреля 2005 г., №82, июля 2005 г., №142, 26 июля 2005 г., №161, 18 октября 2005 г., №233, 30 декабря 2005 г., №296, 31 декабря 2005 г., №297, 8 февраля 2006 г., №25, 18 февраля 2006 г., №35, 8 июня 2006 г., №121, 20 июля 2006 г., №156, 27 июля 2006 г., №162, 18 октября 2006 г., №233, 6 декабря 2006 г., №274, 8 декабря 2006 г., №277, декабря 2006 г., №297, 6 марта 2007 г., №46.

созданию структур местной власти, призванных обеспечивать развитие и оптимизацию муниципальных правоотношений. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления затрагивает многие стороны функционирования данного правового института и диктует необходимость их теоретического осмысления.

Степень разработанности темы исследования. Учению о правовой природе местного самоуправления посвящены работы зарубежных и отечественных ученых прошлых лет: Ж.Г.–уре, А. –оквиля, Л. Штейна, Р. Гнейста,А.

В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других, а также отечественных ученых советского и постсоветского периода: И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.В. Григорьева, Н.А. Емельянова, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C.

Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Г.Б. Поляка, С.В. Соловьевой, Н.С. –имофеева, Ю.А. –ихомирова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова, Н.М. Коршунова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, А.Н.

Кокотова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.Я.

Сливы, В.В. –аболина, Ю.А. –ихомирова, Н.Л. –умановой, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других авторов.

Кроме того, основу работы составили исследования С.С. Алексеева, С.А.

Авакьяна, З.А. Астемирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, И.В. Гончарова, А.Г. Гладышева, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, Ю.П. Еремеенко, –.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, М.А. Краснова, Р.И.

Косолапова, Н.М. Колосовой, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, П.Е Недбайло, Б.Л. Назарова, Ж.И. Овсепян, А.И. Петелина, Н.Д. Погосяна, –.Н. Радько, Л.А. Ревенко, Ф.М. Рудницкого, И.С. Самощенко, О.Н. Садикова, М.С. Строговича, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К.

–олстого, Ю.А. –ихомирова, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского, М.Д.

Шиндяпиной, А.И. Щербака, Л.С. Явича и других.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловила необходимость использования работ классиков, посвященных правам и свободам человека, механизму их реализации и обеспечения: Аристотеля, Платона, Н. Макиавелли, –. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж.

Руссо, В. фон Гумбольдта, П. А. Флоренского, А.Ф.Лосева, М.М. Бахтина, а также современных ученых: В.С. Афанасьева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, И.В. Гончарова, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, А.П. Герасимова, С.И. Глушкова, А.Э. Жалинского, В.М. Жуйкова, В.Д. Зорькина, А.Э. Карташкина, Е.В. Киричека, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашовой, И.И. Лукашук, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, А.С. Мордовца, А.С. Прудникова, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина, Ю.А. –ихомирова, К.Б. –олкачева, Д.В. Шомниковой, Б.С. Эбзеева и других.

Исследованы автором диссертационного исследования и научные труды современников, так или иначе касавшихся проблем института местного самоуправления, в частности работы А.В.Черненко3, –. В. Фарои4, А.С.Чуевой5.

С.С. Козлова6, Е.А. Гончаровой7, Е.А. Бочкаревой8, Н.В.Бойко9, Билоконь Н.В10 и других.

Анализ изученного показал, что теоретико - методологической доктрины, которая признавалась бы большинством ученого сообщества, в вопросах определения правовой природы самоуправления пока не существует. Одни юристы определяют самоуправление как форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании государственными и общественными делами. Другие утверждают, что самоуправление - результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства. –ретьи рассматривают правовой институт местного самоуправления только в качестве конституционного принципа. Разрознены и фрагментарны теоретические подходы к методологии изучения данного правового института. Правовая теория в основном ориентируется на традиционно сложившуюся совокупность приемов, способов и средств изучения самоуправления историзма, детерминизма, индукции, дедукции, анализа, синтеза и т.п. Вместе с тем, общетеоретический опыт к настоящему времени накопил новый, достаточно интересный материал для исследования, в том числе и в вопросах методологии изучения тех или иных правовых явлений. Это, например, исследование правовых явлений с позиций их синергетического взаимодействия11, конструктивно-критический подход, основу которого составляет теория правовой технологии12, методология правовой А.В.Черненко. Гарантии и защита прав местного самоуправления : Дис.... канд. юрид. наук : Краснодар, –.В.Фарои. Правовое регулирование системы государственного управления и самоуправления на Кубани, конец XVIII - начало XX веков. Дис.... канд. юрид. наук. Санкт-Петербургский государственный университет. А.С. Чуева. Муниципально-правовые теории в истории России, (XIX - XX вв.). Дис.... канд. юрид. наук Диссертационный совет ДМ 220.038.10 Кубанского ГАУ. С.С.Козлов.Конституционно-правовой механизм взаимодействия парламента с другими органами государственной власти и местного самоуправления. Дис.... канд. юрид. наук. Санкт-Петербургский университет МВД России 2003.

Е.А.Гончарова. Правовые модели законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации : На примере Центрального федерального округа. Дис.... канд. юрид. наук. Диссертационный совет Д 203.012. Санкт-Петербургского университета МВД России. Бочкарева Е.А. Правовое регулирование предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Дис.... канд. юрид. наук. Саратов. Бойко Н. А.Местное самоуправление в России во второй половине ХIХ начале ХХ века (историкоправовое исследование). Дис.... канд. юрид. наук.М. Билоконь Н.В. Органы государственного управления и местное самоуправление в Российской империи во второй половине XIX столетия (на материалах Левобережной Украины): историко-правое исследование.

Национальный университет внутренних дел, Харьков, Венгеров А.Б.–еория государства и права:.3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000. С.5.

См, например, Анохин Ю.В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности (на материалах Российской федерации). автореф. дисс. на соискание ученой степени д.ю.н. Саратов.2007.

синхронизации, системный подход. –аким образом, актуальность исследуемой проблемы, необходимость формирования целостной методологической концепции правовой природы местного самоуправления предопределили выбор темы, цель и задачи диссертации.

Целью диссертационного исследования является теоретико-правовой методологический анализ особенностей генезиса, становления и развития института местного самоуправления как основного элемента гражданского общества и основы формирования «вертикали» власти в России. –акая целевая установка обусловлена тем, чтобы на основе разрабатываемой научным сообществом доктрины местного самоуправления, а также посредством анализа практики муниципально - правовых отношений в Ставропольском крае сформулировать систему признаков (свойств) института местного самоуправления, составляющих существо его правовой природы и сформулировать авторскую концепцию его развития в России.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи, а именно:

- обосновать теоретико-методологическую взаимосвязь исследований правовой трансформации института местного самоуправления в диахроническом аспекте;

- раскрыть влияние понятийно-терминологических дефиниций на концептуальное развитие института местного самоуправления;

- исследовать возможности синергетики в методологии права как инновационного правового способа изучения института местного самоуправления и выделить правовые формы институционального взаимодействия элементов государственной власти и местного самоуправления в синергетическом аспекте;

- раскрыть проблему реализации принципа правовой синхронизации через конституционные принципы государственного единства Российской федерации и самостоятельности института местного самоуправления;

- проанализировать перспективы развития правового института местного самоуправления при формировании «вертикали» власти в России;

- исследовать направление доктринальной эволюции самоуправления как института гражданского общества в контексте реализации антропоцентрического принципа;

- интерпретировать институт местного самоуправления в качестве одного из основных теоретико - методологических правовых средств разрешения конфликтов в демократическом государстве;

- проанализировать современные подходы к правовому моделированию муниципально правовых отношений в России;

- выстроить концептуальную версию институциональной эволюции местного самоуправления Ставропольского края в контексте прогнозирования развития данного правового института в других регионах страны;

Объект диссертационного исследования представляет собой совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации местного самоуправления как формы народовластия и основы «вертикали» власти в России. Перспектива реформирования правового института местного самоуправления как одного из основных институтов гражданского общества, проблемы обеспечения гарантированности прав и свобод человека при реализации населением местного самоуправления и шансы становления в России местной автономии и местной демократии в сбалансированном сочетании с принципами федерализма при построении «вертикали власти» также являются объектом настоящего диссертационного исследования.

Предмет диссертационного исследования составляют классические и современные научные теории, методы и концепции развития правовой природы местного самоуправлении, действующее и историческое правовое законодательство России, практика функционирования правового института российского самоуправления и его региональный аспект (на примере Ставропольского края).

Методологическую основу исследования составили общетеоретические, гносеологические и частнонаучные методы познания. Общетеоретическую основу исследования составил диалектический метод познания правовых процессов и явлений, который позволил оценить взаимосвязь и взаимозависимость отношений, характеризующих традиции и специфику правового института местного самоуправления. Использование сравнительного метода позволило сопоставить правовые основания местного самоуправления нашей страны и других государств в различные исторические периоды, а также соотнести правовые муниципальные модели России и иностранных государств.

Исторический подход к изучению заявленной тематики использован для того, чтобы показать становление института местного самоуправления как правового явления. Дополнительной методологической основой для выработки научных категорий послужили методы лингвистики и формальной логики.

Метод сравнительного правоведения применен как при анализе законодательства о местном самоуправлении в России, так и при анализе практики его реализации в Ставропольском крае.

При исследовании темы диссертации автор опирался на концептуальные положения общей теории права и государства, теоретические исследования в других отраслях правовой науки, нормативную базу рассматриваемой сферы правовых отношений, детально анализировал положения Конституции РФ, современное и ранее действовавшее отечественное и зарубежное законодательство. Проанализированы и использованы также материалы, опубликованные в средствах массовой информации и материалы электронных сайтов.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили международно-правовые акты, в частности, Европейская Хартия местного самоуправления, правовые акты Российской Федерации, прежде всего Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, судебная практика судов общей юрисдикции, законодательство Ставропольского края, как субъекта РФ, нормативные правовые акты местного самоуправления, правовые источники России IX начала XXI вв., советское и зарубежное законодательство, практика осуществления местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования. В работе предпринята попытка предложить в качестве инновационной методологической технологии использование возможностей синергетики как научного метода построения самоорганизующихся моделей и адаптировать методологию синергетики в праве. –еоретико - медологические формы местного самоуправления как самоорганизующейся правовой системы рассмотрены диссертантом в аспекте их совместного взаимодействия с государственно-правовыми формами, конечным результатом которого является укрепление государственности и реализация идеалов гражданского общества. Автор полагает, что такое взаимодействие вышеназванных элементов может рассматриваться в теории науки как одно из проявлений метода правовой синергетики, использование возможностей которого позволяет в качественно новом аспекте исследовать и методологию правоотношений, складывающихся между государством и муниципальным самоуправлением.

В диссертационном исследовании в качестве одного из прогрессивных методов изучения правового института местного самоуправления предложен также метод эволюционного подхода, позволяющий рассматривать данный институт его диахроническом аспекте со времен становления основ государственности по настоящее время.

Научную новизну диссертационного исследования определяет также комплексный подход к рассмотрению его тематики. В частности, осуществлена разработка актуальной проблемы теоретико-прикладного характера, связанной с анализом правовой природы местного самоуправления. В работе получили творческое развитие существующие теоретико методологические подходы к понятию, системе (структуре), моделям местного самоуправления.

На основе примененных инновационных правовых методологических технологий диссертантом сформирована научная гипотеза о том, что в настоящее время в России имеются юридико-фактические предпосылки к оптимизации правового управленческого взаимодействия государственных и муниципальных институтов, которые позволяют предположить появление качественно нового правового принципа принципа государственного управленческого партнерства. –еоретико-методологическое обоснование смысла данного принципа концептуально может быть сведено к тому, что партнерские отношения не могут носить характер только императива, не могут они развиваться и правовой атмосфере абсолютной диспозитивности, так как они реализуются в сфере управления, характер их взаимодействия скорее можно определить как императивно диспозитивное сотрудничество для достижения общей цели. Однако, в настоящее время говорить о необходимости включения принципа правового управленческого партнерства в существующую совокупность принципов регулирования этой сферы общественных отношений было бы слишком смело, хотя сама новизна постановки научной гипотезы может и не исключать появление таких теоретических разработок уже в ближайшем будущем.

На защиту выносятся следующие положения:

- правовой анализ института местного самоуправления свидетельствует о том, что в настоящее время сложилась правовая ситуация, при которой народными избранниками в стране являются Президент, депутатский корпус и главы муниципальных администраций. –акой высокий уровень правовой защиты муниципального сообщества содержит в себе мощный импульс для развития метода правового управленческого партнерства;

- буквальное толкование статьи 12 Конституции дает основание для следующего вывода: самостоятельность местного самоуправления не безгранична, она определена пределами его полномочий, при осуществлении которых местное самоуправление самостоятельно, независимо от воли государственной власти, то есть, приравнено к ней. Отсюда, всякие попытки принизить роль и значение местного самоуправления, встроить его в структуру государственной «вертикали» власти в качестве низшего исполнительного звена не могут рассматриваться иначе, как попытки изменять Конституцию;

- использование метода сравнительного правового анализа дает основания утверждать, что при решении вопросов местного значения ответственность органов местного самоуправления должна ограничиваться их правовыми и финансовыми возможностями. Органы государственной власти должны ограничить свое вмешательство в местные дела ситуацией, в которой муниципалитеты сами не в состоянии решить проблему, при сохранении их субсидиарной ответственности перед населением;

- главным в методе правового синергетически - управленческого взаимодействия государственных и муниципальных институтов является осознание того, что в таком правоотношении совершается совместное действие во имя общих целей;

- диалектический метод познания при изучении института местного самоуправления не оставляет сомнений в том, что оно является основным элементом гражданского общества, которому свойственны относительная независимость от органов государственной власти, способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов, отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению обществом в целом, готовность действовать в рамках сложившихся правовых норм;

- создание многоуровневой методологической системы математических моделей экономического прогнозирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях необходимо, поскольку существующее финансовоэкономическое положение местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства;

- концептуальный подход к правовой реформе института местного самоуправления в Ставропольском крае состоит в том, что она является логичным и одним из важнейших звеньев реформирования правового института государственной региональной власти, поскольку существенным образом изменяет юридико-фактическую основу системы муниципальной власти. Целесообразность и актуальность преобразований в крае очевидны, так как реализация «пилотного» проекта реформы местного самоуправления Ставропольского края является векторной направляющей для решения общегосударственных задач в этой сфере государственно правового регулирования;

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о правовой природе местного самоуправления как основного института гражданского общества и основы формирования «вертикали власти» в Российской Федерации. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль института местного самоуправления в регулировании государственно муниципальных общественных отношений.

В диссертации сформулирован ряд предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования правового института местного самоуправления в России.

Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем правового регулирования отношений, возникающих в сфере государственно-муниципального управления в Российской Федерации, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость.

Глава первая «Диахронический и синергетический аспекты методологии исследования теоретических основ института самоуправления» посвящена теоретико-методологическому анализу основ правового института местного самоуправления и выявлению наиболее значимых аспектов его организации и осуществления.

Параграф первый «Метод эволюции в процессе формирования понятийного аппарата местного самоуправления» посвящен теоретическому анализу появления в правовом поле института самоуправления и исследованию данного правового феномена, который пока не имеет единообразного научного определения, признаваемого официальной юриспруденцией. Различные теоретические формулировки сущности местного самоуправления, его правовой природы зачастую противоречат друг другу и являются дискуссионными. Диссертант объясняет это сложностью правового характера рассматриваемого правового института.

Понятийный аппарат местного самоуправления своими корнями уходит в демократию античного мира. Правовые муниципальные системы современности были заложены в ходе муниципальных реформ девятнадцатого века.

Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был французский государственный деятель А. –оквиль. Его идеи теории свободной общины легли в основу общественной теории самоуправления. «Общественная теория,- писал Н.М. Коркунов,- видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами». В середине девятнадцатого века получила распространение государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Государственная и общественная правовые теории местного самоуправления безусловно нашли своих сторонников и противников в России. В этот период окончательно сформировалось местное самоуправление в Росси как обособленная организационно-властная деятельность, направленная на решение вопросов местного значения. На данном этапе огромное значение имело земское движение, роль которого исследовали такие видные ученые дореволюционной России, как В.П.Безобразов, А.И.Васильчиков, Б.Б.Веселовский,А.Д.Градовский,Н.И.Лазаревский,В.Н.Лешков,Б.Н.Чичерин, И.И.Евтихиев и другие. Основные положения общественной теории саКоркунов Н.М. Русское государственное право,СПб.,1909.–.2.С. моуправления получили научное обоснование в работах В.Н. Лешкова14 и А.И. Васильчикова15.

В современной юридической науке имеют место различные методологические подходы к определению понятий местной власти и местного самоуправления, их сущности и того положения, которое они занимают в социальной действительности. Расхождения между правовой теорией и реально складывающейся практикой свидетельствуют о том, что процесс формирования правового понятия местного самоуправления в России продолжается. Местное самоуправление представляет собой комплексное многоаспектное правовое понятие. В науке оно рассматривается и в качестве элемента государственного устройства, и в качестве права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, и в качестве публичной власти, сформированной населением определенной территории (самостоятельного уровня публичной власти в государстве), и в качестве формы народовластия, и в качестве института гражданского общества16. Как представляется диссертанту, в характеристике правового института местного самоуправления должны учитываться все указанные моменты, иначе она будет не полной.

Важнейшим аспектом института местного самоуправления является степень самостоятельности данного уровня публичной власти и его социальноюридическая природа. При этом необходимо учитывать, что власть как правовая категория- это сформированное социальной средой средство организующего, регулирующего и контролирующего воздействия, обеспечивающее функционирование данной социальной среды. Вопрос о соотношении местного самоуправления с государственной властью — та ось, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления17.По мнению большинства ученых, кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, положение местного самоуправления в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе. Как полагает А.Н. Кокотов, смысл конституционной формулы о признании и гарантировании местного самоуправления состоит в следующем: «Признаваемая деятельность — это деятельность, осуществляемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения… Задача законодателя, таЛешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления.-М., Васильчиков А.И. О самоуправлении:Сравнительный обзор русских и иностранных земских и обществен ных учреждений.СПб., См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: М. 2006.С. 89 97; Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 1995. — С. 10 16; Берг О.В., Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. — М., 2002. — С. 14; Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. — М.: Юстицинформ, 2005. — С. 9; Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «–андем», ЭКМОС, 2001. — С. 3, 4.

Овчинников И.И. –еоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 2000. — С. 19.

ким образом, ограничивается конкретизацией разбираемого института. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства»18. По мнению М.А. Либоракиной, «природа института местного самоуправления— это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор»19.

Институт местного самоуправления рассматривается диссертантом и с позиции реализации прав человека и гражданина. Здесь диссертант солидарен с позицией Н.А. Игнатюка, А.А. Замотаева и А.В. Павлушкина о том, что право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан: участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия; избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах; быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица; иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы; обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления. В контексте рассмотренных теоретических подходов к определению понятия местного самоуправления диссертант полагает, что оно представляет собой уникальный вид управленческой деятельности. Если управление вообще может быть представлено в виде совокупности отношений между теми, кто имеет право повелевать, и теми, кто подвергается управлению, то самоуправление - это правоотношение, в котором повелевают и выступают в качестве исполнителей одни и те же лица- граждане муниципального образования.

Местное самоуправление именно в этом аспекте является основным элементом гражданского общества, которому свойственны относительная независимость от органов государственной власти, способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов, отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению обществом в целом, готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм. Публично-правовая и гражданско-правовая природа местного самоуправления неразрывно связана с организацией народовластия в государстве.

На этом уровне организации публичной власти происходит диалектическое соединение воли законодателя с конкретными интересами местного населения, которое становится основным субъектом управленческих, администраКокотов А.Н. Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Российского государства // В кн.: Основы конституционного строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение / Под ред. В.В. Невинского. — Барнаул: Изд-во Барнаульского ун-та, 2003.С. 41.

Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы.

— М., 2003. — С. 20, 24.

Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: М.: Юстицинформ, 2005. — С. тивно-правовых отношений, что является одной из характерных черт местного самоуправления.

Во втором параграфе первой главы «Синергетика как способ познания правовой природы местного самоуправления» диссертант формулирует свою позицию о возможностях синергетики как науки эпохи постмодерна и адаптации её потенциала в методологии права. Как представляется диссертанту, любое сообщество можно называть самоорганизованным (самоуправляемым), если оно основано на разумном сочетании властного управления и форм непосредственной демократии. Слово «самоорганизация» объединило ученых различных специальностей и имеет, по мнению диссертанта, высокую ценность. Наряду с понятием «самоорганизация» в науке сейчас популяризируются понятия «кибернетика» и «синергетика». Кибернетика, как наука об управлении, появилась при обобщении опыта управления в технике.

По существу предметом синергетики служат те же явления, что и в самоорганизации и кибернетике. Главное отличие в том, что в синергетике владение математическим аппаратом (теорией динамических систем, математическим моделированием) считается необходимым условием. «С этой точки зрения аналитическое правоведение является своего рода математикой в области права, в практической деятельности юристов. Не случайно методы, используемые в аналитической юриспруденции, близки к тем, которые относятся к математической логике и математическому мышлению»,- отмечает С.С.

Алексеев. В последние годы интерес к этому междисциплинарному направлению стремительно возрос. Издаются солидные монографии, учебники, выходят сотни статей, проводятся национальные и международные конференции22.

Серия "Синергетика", выпускаемая известным издательством "Шпрингер", насчитывает около семидесяти выпусков и продолжает расти. Слово «синергия» переводится с греческого как «сотрудничество, совместное действие».

Предложил этот термин профессор Штудгартского университета и директор Института теоретической физики и синергетики Герман Хакен в 1978 году.

По Хакену, синергетика занимается изучением систем, состоящих из большого числа частей, компонент или подсистем, одним словом, деталей, сложным образом взаимодействующих между собой. Подобно тому, как предложенный Норбертом Винером термин "кибернетика" имел предшественников в кибернетики Ампера, синергетика Хакена также имеет предшественников, например, в синергетике физиолога Шерринггона, означавшей согласованное действие сгибательных и разгибательных мышц при работе конечностей, или синергии слиянии человека и Бога в молитве. При этом во всех случаях речь идет о согласованном действии для достижения одного результата. Алексеев С.С.Восхождение к праву. Поиски и решения, М., 2001. С.16.

См.,например:Бранский В.П., Пожарский С.Д. Глобализация и синергетический историзм, Политехника, СПб,2004.С.1836.,КолесниковА.А.Синергетическаятеорияуправления.М.Энергоатомиздат,1994.С.344,Синер гетика: перспективы, проблемы, трудности.(материалы круглого стола)//Вопросы философии.№12, 2006.

См. Данилов Ю.А. Роль и место синергетики в современной науке. http://spkurdyumov.narod.ru/Start1N.htm Синергетическую революцию, по-видимому, можно считать последней научной революцией ХХ века24.

Диссертант не спорит о полезности синергетического подхода и не настаивает на непременном использовании названия «синергетика». Различные явления самоорганизации, самоуправления, изучение их сложности, богатства режимов, порождаемых этими системами, составляют простор для всех желающих. Несмотря на то, что метод правовой синергетики пока еще только формируется и находится стадии зарождения, этот факт не исключает, по мнению диссертанта, возможности использования его потенциала, который позволяет, например, в принципиально новом аспекте исследовать правовой институт местного самоуправления, увидеть в правовых институтах государственного и муниципальном управления немало новых качеств, сторон, взаимосвязей. Несомненно, что государство как субъект управления всегда выступает объединяющей силой общества, и, следовательно, несет в себе синергетический, объединяющий потенциал. Синергетические ресурсы общества находятся в нем самом, но их введение в действие и рациональное применение во многом зависят от государственного аппарата, поскольку он является интеграционной и мобилизирующей силой, способной обеспечивать упорядоченное развитие общества.

Правовая синергетика, как один из возможных правовых методов регулирования предполагает безусловное сотрудничество, согласие, взаимопонимание и взаимоподдержку всех ветвей власти, однако для этого надо иметь и сознание, и интересы, ведущие к ней, знать и использовать самоорганизационные и самоуправленческие механизмы и в то же время укреплять синергетический потенциал государственного и муниципального управления. Вышесказанное позволяет выявить новый аспект представления о государстве и обществе: государство как публичная и властная сила общества это не стоящая над обществом и противостоящая ему конструкция, это само общество в его реальном синергетическом потенциале. Правовая синергетика основывается на объективных взаимосвязях и отношениях и порождает столь же объективные результаты. «Никто в органах государственной власти и местного самоуправления не вправе жаловаться на отсутствие возможностей рационально управлять. Синергетический потенциал имеется и в российском обществе, и в государственном управлении». В целом, синергетический метод в контексте настоящего исследования рассматривается как способ упорядочения методологии взаимоотношений правовых институтов государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти, позволяющего выявить правовые пробелы в регулировании этих взаимоотношений и преодолеть существующие противоречия.

А. Шупер. Синергетическая революция в географии и самоорганизация пространства в России. Институт географии РАН. http://spkurdyumov.narod.ru/Start1N.htm См. Атаманчук Г.В. Синергетические аспекты государственного управления.

http://spkurdyumov.narod.ru/Start1N.htm Правовая система местного самоуправления представлена в диссертационном исследовании как совокупность организационных правоотношений, посредством которых осуществляется местное самоуправление и реализуется его компетенция. Субъекты, действующие в системе местного самоуправления, при реализации своей правосубъектности вступают в правоотношения друг с другом и образуют сложные системы такого взаимодействия. В развитие сказанного, можно отметить, что система местного самоуправления как правовая синергетическая модель включает в себя как минимум два компонента: организационные формы непосредственного осуществления населением управления делами муниципалитета и организационные формы управления делами муниципалитета посредством специально образуемых органов.

–еоретический интерес, как представляется диссертанту, имеет рассмотрение вопроса об органах местного самоуправления, поскольку непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения реализуется достаточно редко, и зависит, как правило, от степени активности самого населения. Изложенное подтверждает позицию диссертанта о том, что поддержание синергетических системных связей есть не что иное, как взаимодействие элементов такого ряда, где присутствуют субъекты правового процесса (например, государственные и муниципальные органы власти). Это соответствует также классическому определению Л. Берталанфи: «Система есть комплекс элементов, находящихся во взаимодействии». Слово «взаимодействие»

является ключевым в понимании любой системы управления, ибо подобная система обладает перманентной активностью. С точки зрения системной методологии представления о разных уровнях правовых институтов государственной и муниципальной власти естественным образом перекладываются и на систему управления соответствующих иерархических структур. Нижний слой широкий муниципальный горизонт по своим параметрам ясен. О новых потребностях в распределении власти по вертикали судить гораздо труднее, поскольку процесс расширения границ политической жизни (демократизации) еще продолжается, идет постепенное проникновение политической системы в недра гражданского общества за счет сокращения политических функций государства.27В толковании правового, а точнее, синергетически - управленческого взаимодействия, особо важным диссертанту представляется помнить главное совершается совместное действие во имя общих целей. Применительно к взаимодействию государственных и муниципальных институтов власти данный момент особенно очевиден. В этих двух системах заключены разные, даже противоположные механизмы консолидации населения; муниципальное самоуправление, будучи принадлежностью гражданского общества, использует свободно реализуемые частные и групповые интересы людей, государство же оперирует поБерталанфи Л. Общая теория систем критический обзор // Исследования по общей теории систем. М., 1969.С 28.

Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997.С. 137.

литическим принуждением. Однако в единстве противоположностей рождается и общее действие, и общий результат28.

Управленческое взаимодействие не может не быть коллективным действием во имя общих интересов. Следовательно, можно прогнозировать транспортировку коллективистских самоуправленческих начал с уровня местного сообщества по вертикали вверх, ставить цель адаптировать управленческую психологию к новым условиям и требованиям. Сегодня имеется немало предпосылок к активизации координации управленческих усилий государственных и муниципальных структур, укреплению их взаимодействия. Эти предпосылки создают ясную картину направленности отношений на нижних этажах государственной управленческой вертикали. Вместе с другими мотивами взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти они позволяют отобрать и сформулировать принципы «координации по вертикали», правовые концепты, обосновать смысл управленческого партнерства. Управленческое партнерство - это способ консолидации власти и координации правовых взаимодействий государственных структур управления с органами местного самоуправления в рамках общей для них федеральной вертикали власти и в пределах их автономных компетенций. Консолидированное управленческое партнерство осуществляется в целях решения политических и социально-экономических задач, интеграции государственных и гражданских интересов, создания условий для стабильности и равновесия общественных сил на территориях разной государственной юрисдикции. Подчеркивая характер управленческого партнерства, необходимо отметить, что при этом организуется добровольное взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных структур. Партнерские отношения не могут носить обязательности, у них нет того институционального статуса, который подразумевает регулярность и долгосрочность взаимодействия. С этой точки зрения говорить о трансформации в перспективе управленческого партнерства в правовой институт было бы неправомерно. Хотя сама новизна, недостаточная апробация (в том числе и теоретическая) могут и не исключать какихлибо разработок уже в ближайшем будущем. Институциональные качества, как пишет Ф.И. Гайнуллина, содержатся в социальном партнерстве.29Управленческое партнерство, по мнению диссертанта, содержит их не меньше. –ак что дело за более интенсивной и заинтересованной апробацией, инновационным внедрением.

Если говорить о возможностях правового института местного управления по укреплению Российского государства, то опыт самой России, многовековой опыт разных стран мира подтвердил, что развитая система местной власти объективно работает на интеграцию государства, и это действительно является объективным, сдерживающим фактором стремления любых регионов к излишней суверенизации. Федерализм и вертикальное разделение властей См. Атаманчук Г.В. Синергетические аспекты государственного управления.

http://spkurdyumov.narod.ru/Start1N.htm Гайнуллина Ф.И. Политические аспекты социального партнерства в России. М., 2001. С.57.

предполагает юридическое равенство различных уровней власти. Если не брать в расчёт сравнительно очевидных вопросов общенационального значения, таких, как оборона, эмиссия денег или атомная энергетика, то муниципалитет в рыночной экономике обладает признаками квазигосударства: он может содержать университет или НИИ, иметь муниципальный банк, собственную транспортную систему и т.д. Можно далее спорить о том, что является более эффективным и предоставляет более качественные услуги муниципальный банк (университет, больница) или частный, однако та же самая аргументация будет относиться не только к муниципальной, но и к государственной собственности в целом. В этой ситуации местные выборы становятся для населения едва ли не более интересными, чем выборы центральной или региональной власти: большая часть ресурсов находится непосредственно в зоне влияния муниципалитета, но не центральных или региональных органов управления. Однако на сегодня незавидное финансово-экономическое положение многих местных органов делает уязвимой их политическую, организационную независимость от государства. Как представляется диссертанту, отсутствие правового механизма реализации именно этого законодательного принципа ставит под вопрос любые постулаты о самоорганизации местного самоуправления и управленческом партнерстве. Именно поэтому, в данном диссертационном исследовании особое внимание уделено проблеме преодоления существующего положения «финансового голода » муниципалитетов. Главной проблемой муниципальных образований спикер нижней палаты Борис Грызлов назвал местный бюджет - "95 процентов муниципальных образований являются дотационными, то есть, у них нет в рамках действующего законодательства возможности формировать полноценный бюджет, и муниципальные образования фактически находятся на дотации у региональных властей. –е полномочия, которые в рамках реформы местного самоуправления переданы на уровень муниципальных образований, не полностью сопровождаются финансовыми ресурсами". Грызлов считает, что требуются коррективы в действующее законодательство по местному самоуправлению муниципальные образования должны быть самодостаточными структурами - это главная задача".30В современной практике остается неразрешенным ядро проблемы местного самоуправления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральным элементом проблемы в этой сфере, по мнению диссертанта, выступает решение о доходных источниках местного самоуправления. –аковыми источниками, например, могут быть поступления от постоянной ренты за использование объектов недвижимости, арендные платежи, часть прибыли муниципальных предприятий, муниципальные ценные бумаги, муниципальные штрафы. Наиболее широкие возможности для формирования финансово-экономической основы деятельности органов местного самоуправления появились в связи с принятием Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от "Российская газета" - Федеральный выпуск №4499 от 23 октября 2007 г.

29 июля 1998г. «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг».31 Эти нормативно-правовые акты закрепили основы финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления.

Управленческое взаимодействие институтов публичной власти напрямую взаимосвязано с совершенствованием межбюджетных отношений в государстве. По большей части бюджетные споры - это споры о компетенции, которые являются самыми сложными в ситуации отсутствия четкого разграничения расходных полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.32Как представляется диссертанту, нельзя развивать экономику на основе исключительно частной собственности, уповая только на рынок. Отсутствие муниципальной производственной собственности, минимальные собственные источники доходов местных бюджетов, недостаточное финансирование государством переданных на места функций на фоне снижения нефтяной конъюнктуры и параллельного увеличения государственных расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности собственных граждан рано или поздно могут привести к ситуации финансового кризиса и негативным социальным последствиям. По мнению диссертанта, имеет смысл законодательно проработать также вопрос о создании условий для возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита. –акой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным. Опыт успешного функционирования Кассы земского и городского кредита, реорганизованной впоследствии Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита может быть использован при желании и теперь. Процесс формирования и органичного преобразования правового института местного самоуправления в рамках изменяющихся экономических условий обязан продолжаться. России нужна многоуровневая система математических моделей экономического прогнозирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходима отработка технологии взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая будет полезна федеральному центру и на местах.

В Главе II. «Исторический подход к изучению возникновения и развития основ самоуправления в России» обращение к истории самоуправления в России представляется диссертанту необходимым для того, чтобы с помощью исторического способа познания проанализировать в диахроническом аспекте основные этапы становления и развития правовых основ самоуправления. –акой правовой анализ особо важен при определении и исследоФЗ «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг» (в ред.

Федерального закона от 18.07.2005 N 90-ФЗ,с изм., внесенными Федеральными законами от 26.12.2005 N 189-ФЗ).

См. Шевелева Н. Л. Бюджетная система России: Проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: Автореф. дис. д-ра юрид. Наук.- СПб., 2005. С. 4.

вании целей и задач, которые поставлены в настоящем диссертационном исследовании.

§1. Генезис правового института местного самоуправления как формы народовластия посвящен историко - правовому анализу становления правового института самоуправления как формы народовластия. Местное самоуправление в России, отмечает диссертант, имеет глубокие исторические корни. Подобно многим другим политическим институтам, самоуправление развивалось достаточно своеобразно и неровно. Собственно российские оригинальность и специфичность делали его по-своему уникальным33.

В Древней Руси среди политических институтов особое место занимали вечевые собрания, которые не только решали важнейшие вопросы местного и государственного значения, но и реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями. Вечевой уклад был распространенным явлением в системе властвования Древнерусского государства вплоть до XIII века. Наряду с вечевым самоуправлением на Руси издревле существовала как форма народного общежития, основанная на самоуправленческих началах, крестьянская община. Община была главной социальной группой крестьянства.34Общинное самоуправление показало свою жизнестойкость: проходили столетия, но русская деревня продолжала сохранять вплоть до XX века сложившиеся с глубокой древности традиционные формы общественной жизни. Долговечность и прочность общины объясняется тем, что она была рациональной социальной и хозяйственной организацией Следует заметить, что термин «самоуправление» вплоть до XIX века не употреблялся в русском законодательстве и научной литературе. В указах и нормативно-правовых актах XVII XVIII вв. упоминается о внутреннем государственном управлении, которое подразумевало особое местное управление, осуществляемое в интересах определенного сословия. Соотношение центральной власти и «самоуправления» в процессе образования Московского государства вызывало определенную взаимодополняемость: самоуправление дополняло центральную власть, являясь способом реализации государственной службы. При реорганизации в конце XV начале XVI вв. системы «кормлений» и ограничения произвола наместников, которые назначались Москвой в период присоединения новых земель, верховная власть стала давать городским и сельским общинам так называемые «губные грамоты», в которых использовался опыт местного самоуправления вольных городов Новгорода, Пскова, Полоцка.

В середине XVI века прежняя система местного управления, особенно ее верхний эшелон, практически прекратила существование. Указом Ивана IV от 1565 года государство делилось на две части опричнину и земщину. Это влекло за собой драматические и далеко идущие последствия. С одной стороны, права местного управления под жестким государственным контролем Савельева И.Г. Возникновение и развитие института местного самоуправления в рамках российской истории./Научно-исследовательский центр Московской гуманитарно-социальной академии. Монография. Раздел 1. М.: Социум, 2001.

Прыжов И.Г. Очерки. Статьи. Письма. М.- Л.,1934. С. 176 177.

расширились. Вместе с тем округ земского старосты представлял собой, как правило, волость или даже одну слободу, вследствие чего местное население дробилось на само обособленные (территориально) анклавы. От участия в земских учреждениях было отстранено дворянство, входившее в состав провинциального общества. Данная реорганизация вела к дезинтеграции общества, усилению межсословных противоречий и расколов. Многие ученые приходят к выводу, что учреждение института опричнины носило антигосударственный характер и нанесло ущерб «дворянству, церкви, высшей приказной бюрократии то есть социальным силам, которые служили наиболее прочной опорой монархии с политической точки зрения».35Страна была ввергнута в затяжную Смуту, оказавшись на грани национальной катастрофы.

К идее возрождения местного управления вернулся Петр I, приступив к осуществлению широкомасштабного плана реформирования России. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин. Петр заложил основы и городского самоуправления. Главный замысел его административной реформы исходил из государственной необходимости и был призван улучшить местное управление в целях укрепления централизованного руководства. По признанию исследователей, петровская система административных реформ была прогрессивной, сыграла большую роль в укреплении государственности, оперативном управлении самобытной многоликой империей, какой она стала при Петре. «Созидательной целью Петра Великого было проведение ряда важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного государства, в котором монархическая власть с помощью развитого законотворчества осуществляет все функции самоуправления, воля монарха является главной движущей силой прогресса». Петровская система управления существовала почти полвека и подверглась серьезной модификации лишь в правление Екатерины II, при которой, по существу, были разработаны общие принципы городского общественного управления в России. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой общероссийского городского законодательства.

Александр I Манифестом от 2 апреля 1801 года восстановил Городовое положение 1785 года и тем самым подтвердил его неприкосновенность. С этого времени российские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума».

При Александре II предпринимались попытки комплексной модернизации российского общества, были созданы постоянно действующие комитеты, к работе привлекались местные губернские представители. Начало процессу реформ было положено Манифестом 1861 года, в котором торжественно объявлялось об отмене крепостного права. К этому документу примыкало еще 19 законодательных актов. Было разработано «Положение о губернских Веселовский С.Б. Исследования по истории опричнины. М., 1963. С.53.

Пашков Б.Г. Русь - Россия - Российская империя. Хроника событий 862-1917 гг. М., 1994. С. 572.

и уездных земельных земских учреждениях», в соответствие с которым проводилась реформа органов местного самоуправления, или земская реформа.

Самодержавие сохранилось, но это была все-таки другая Россия. «Великие реформы» второй половины XIX века открыли дорогу российскому капитализму и делали неизбежным кардинальную реконструкцию всей системы государственного и муниципального управления, которая давно назрела.

Одним из первых шагов в этом направлении стало принятие в 1864 году Положения «О губернских и уездных земских учреждениях». Учреждалась новая модель земского самоуправления, имевшая реальные элементы подлинного самоуправления. Позитивное влияние на развитие самоуправления российских городов оказало Городское положение 1870 года, в котором декларировалось, что «городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно».

Подобно другим европейским странам, в России медленно, но неуклонно расширялась электоральная база; в демократические процессы на муниципальном уровне втягивалось все больше людей. Земское и муниципальное движение играло большую роль в росте народного благосостояния и политических преобразованиях. Деятельность уездных и губернских собраний, а также городских дум стала важным этапом утверждения в России парламентских начал. Утверждение основ местного самоуправления обусловили появление в начале XX века первого в нашей стране представительного органа Государственной Думы37.

Вместе с тем, формировавшееся гражданское общество создало новые глубокие трещины и разломы, которые в 1917 году взорвали Империю изнутри. Проявился парадоксальный дуализм: при слабости молодой российской буржуазии и засилье централизованно-бюрократических структур именно объединения и ассоциации, муниципальные органы способны были стать доминирующим фактором формирования гражданского общества и источником его силы. В то же время его зачатки и ростки не структурировались в консолидированную корпорацию, продолжали оставаться некой рыхлой, аморфной массой. Она оказалась не в состоянии защитить не только государство, но и самое себя.

После победы Октябрьской революции власть народа «втискивалась» в Советы депутатов трудящихся. Эти Советы коренным образом отличались от тех, которые существовали в дореволюционной России. Октябрьская революция изменила суть советов. Утверждение советско-коммунистических советов шло во многом насильственно, директивно. Практически уже в первые годы советской власти сложилась уникальная политическая система, основанная на сочетании официальной (советской) и неофициальной (партийной) структуры власти. Реальная власть в государстве принадлежала не просто партийному руководству, а членам Политбюро и генеральному секретарю. Можно видеть и определенную преемственность советской и петровской моДитятин И. Устройство и управление городов России. Ярославль, 1977; Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958.

ЦХСД. Ф. 89. Оп.13. Д. 447. Л. 45-47, 121-124.

делей самоуправления. Реформы Петра I необычайно усилили власть государства над обществом: петровская «модернизация» стала «проектом», насильственно внедряемым классом внезапно разросшегося чиновничества.

Земские учреждения фактически были полностью устранены. Историки отмечали «исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах…»39. Коммунистическая модернизация, как и петровская, ознаменовалась сверхцентрализмом и новым, еще небывалым в истории подчинением общества Государству, всех сторон общественной жизни вездесущему контролю Центра.

Начавшаяся в 1985 году «перестройка», которая последовательно вела к изменению общественно-политической системы, инициировала потребность и необходимость установления в стране нормальной системы местного самоуправления. Перестройке подверглась внутренняя организация Советов, стиль и методы их деятельности. В то же время, несмотря на энергичность действий прорабов «перестройки», в стране не было единой, теоретически обоснованной концепции реформы. Превалировало абстрактное желание создать модель, альтернативную прежнему состоянию общества. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах. –ем не менее, начавшийся в 1990-1991 годах процесс реформирования власти на «низшем» административном уровне открыл возможности и перспективу для реализации принципа самоуправления в его классическом, принятом в цивилизованных странах виде.

§2. «Сравнительный анализ современной правовой основы местного самоуправления» посвящен исследованию процесса развития теоретикометодологической основы правового института местного самоуправления.

Эффективное функционирование института местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование данного института на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность правового института местного самоуправления, явился основной закон нашей страны Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации как один из основополагающих конституционных принципов.

Особый интерес общественности вызвала транскрипция статьи 12 Конституции, в которой предусмотрено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Многие ученые расценили это поСолоневич И. Народная монархия. М., 1992. С. 471.

ложение как отделение местного самоуправления от государства, как его почти абсолютную самостоятельность. Поэтому раздался дружный хор голосов практиков, политиков, юристов, социологов и т.д. с требованием заменить это положение ст. 12 Конституции РФ и как-то соединить местное самоуправление с государственными органами, иначе, мол, не получится единой вертикали власти. Возникла огромная проблема, которая замедлила становление органов самоуправления и установления их связей нового типа с государством.40Здесь правомерной диссертанту представляется правовая позиция о том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию отношений государства и местного самоуправления. Неправильно было бы считать, что местное самоуправление-это власть низшей категории по сравнению, с властью федеральной или субъектов Федерации. С точки зрения близости, непосредственной связи с населением, влияния на население, организации населения органы местного самоуправления более важны и эффективны. Органы государственной власти обеспечивают единство всего государства, его защиту, перераспределение усилий, взаимопомощь субъектов, муниципальных образований. Статья 12 Конституции РФ фактически устранила возможность административного управления органами местного самоуправления со стороны государства, неоправданного повседневного вмешательства в деятельность местного самоуправления. Конституция РФ в статьях 3, 15, 32, поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно-организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением — только правовая синхронизация. Конституционно-правовое решение вопроса о правовой природе местного самоуправления в субъектах Российской Федерации отличалось большим разнообразием. В большинстве из них воспроизведена формулировка статьи З Основного закона Российской Федерации об осуществлении власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако многие уставы определяют и закрепляют местное самоуправление не только как форму народовластия, но и как систему организации местного населения для решения вопросов местного значения под свою ответственность. –ак, в соответствии с главой 7 Устава Ставропольского края (статьи 45-51) местное самоуправление в Ставропольском крае осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Органы государственной власти Ставропольского края обязаны создавать необходимые условия для развития местного самоуправления и оказывать ему содействие в осуществлении его функций и полномочий. См. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право. М.,2003.С. 125-126.

–ам же. С.125-126.

. Закон Ставропольского края N 6-кз от12 октября 1994 года (в ред. Законов Ставропольского края от 06.12.95 N 18-кз; от 06.10.97 N 30-кз;от 04.11.97 N 31-кз ; от 27.03.98 N 2-кз;от 09.06.2000 N 19-кз,от Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1 сентября 1995 года стало новым этапом в процессе формирования правового института местного самоуправления в современной России. Однако федеральный закон 1995 года в стремлении максимально придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая «местные законы» (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Эта противоправная практика привела к тому, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного управления. Федеральным законом 1995 года государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением43.

Реформа местной власти, начавшаяся в девяностые годы прошлого столетия, привела к созданию новой формы осуществления публичной государственной власти муниципальной власти, то есть власти местного самоуправления. С тех пор в теории права произошли весьма существенные изменения, потребовавшие как законодательного закрепления новой формы публичной власти в России, так и реформирования института государственного строительства уже с учётом новой формы власти муниципального самоуправления. Российская Федерация в 1998 году ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 года)44, что позволило укрепить систему гарантий местного самоуправления международными нормами. Европейская хартия местного самоуправления является по правовой природе международным договором и занимает главенствующее положение среди международных норм, регулирующих организацию местного самоуправления в нашей стране. Кроме того, она является актом прямого действия и применяется на всей территории нашей страны, это означает, что для применения Европейской хартии при разрешении определенных юридических случаев (казусов) не требуется каких-либо правоподтверждающих действий и решений со стороны государства. Однако, признавая всю правовую и политическую значимость Европейской Хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов самоуправления в России, необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хартии и Конституции РФ. В своем постановлении от 30 ноября 2000 года Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самоN 19-кз (ред. от 12.10.2000),от 08.11.2000 N 55-кз, от 15.06.2001 N 35-кз,от 09.06.2000 N 19-кз (ред. от 07.08.2002),от 12.02.2004 N 7-кз) Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Автореферат дисс. на соискание ученой степени доктора юридических наук.

СЗ РФ.1998. №36. Ст.4466.

стоятельности местного самоуправления. –ретий этап эволюции правовой основы в системе местного самоуправления начался с создания в 2000 году комиссии во главе с заместителем руководителя президентской администрации Дмитрием Козаком, основным результатом работы которой стал пакет законопроектов, направленных как на разграничение полномочий между Центром, регионами и местным самоуправлением, так и на изменение самой правовой системы местного самоуправления. Предложенные комиссией проекты воплотились в принятые Думой законы, важнейшим из которых стал новый Федеральный закон №131ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления является также Устав муниципального образования.

Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 6 октября 2003 года указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Практическая реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).46–ак, в соответствии с преамбулой Устава города Ставрополя, «жители города Ставрополя: основываясь на главных принципах, заключенных в Европейской хартии местного самоуправления; руководствуясь положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом «Основным законом Ставропольского края, законами Ставропольского края, закрепляют местное самоуправление в настоящем Уставе города Ставрополя»47.

Очевидно, что такой подход будет все в большей степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конституцию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична. Принятие таких актов гражданами порождает у каждого из них чувство гордости, здорового патриотизма, уверенности и самостоятельности в решении задач местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой культуСЗ РФ.2000. №50. Ст.4943.

Баранчиков В.А. Муниципальное право.М. 2000. С.35.

Устав города Ставрополя (в редакции от 12 января 2000 года). Отменен Уставом города Ставрополя, принятым решением Ставропольской городской Думы от 29 июня 2005 года № 67.

ры, наличие которой весьма важно в условиях становления гражданского общества и правового государства.

ГЛАВА III. «Плюрализм научного познания местного самоуправления как института гражданского общества и основы построения «вертикали» власти в России (региональный аспект)» посвящена методологическому исследованию процесса становления и развития правового института местного самоуправления в современной России в его региональном аспекте, а также перспективе развития данного правового явления.

В §1. «Концепция развития правового института местного самоуправления при формировании «вертикали» власти в России» диссертант констатирует, что в настоящее время в России всё отчетливее проявляются центростремительные тенденции в укреплении государственной власти. Проявляются они, прежде всего, в стремлении создания всевозможных «вертикалей»:

концентрации власти в звене Президента РФ, учреждении института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, формировании при федеральных округах подразделений блока «силовых» министерств (МВД, Минюста РФ), создании управлений Генеральной прокуратуры во всех семи федеральных округах, а в Южном Федеральном округе двух управлений и Главного управления и т.д. Вместе с тем, отмечает диссертант, централизация власти «по вертикали» осуществляется в сочетании с «разделением властей» по горизонтали, что обеспечивает демократический характер государства даже при высокой степени централизации властной вертикали. Признаками «горизонтального» разделения является согласование федерального законодательства, учет интересов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения, согласование правоприменительных решений по ряду вопросов, создание Общественной палаты РФ, Общественных Советов при федеральных министерствах, издание Федеральных целевых программ развития.48В этой связи, местное самоуправление всё чаще рассматривается правовой наукой в качестве важнейшей составной части системы общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению центра, свидетельства демократического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономности от центра, способствует определенной фрагментации государственной власти, является осуществлением на практике принципа разделения властей, отражением факта существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма Далее диссертант отмечает, что в зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные мировые модели организации публичной власти на местах: европейская континентальная модель и англосаксонская модель. Помимо осСавин В.И. Диалектика процессов децентрализации и новой централизации российского федерализма конца XX- начала XXI вв.(конституционно-правовой опыт развития). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Ростов-на-Дону. новных моделей местного самоуправления в мире представлены также коммунальная, советская, иберийская и другие модели. контролировать законность действий местного самоуправления. Для выбора конкретной модели местного самоуправления, отмечает диссертант, нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности, демократических интересов в обществе и государстве, региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах. Этот перечень далеко не полный, но по мнению диссертанта, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.

В диссертационном исследовании модель местного самоуправления представлена как синергетическая система взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается, исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и других не менее важных положений. Специфической чертой синергетической модели местного самоуправления в России является вопрос о ее природе. Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе её организации. С одной стороны, население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования являются гражданами государства, статус местного сообщества устанавливается, гарантируется Конституцией, Федеральными законами и законами субъектов Федерации, местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики, полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер. Это, безусловно, признаки, свидетельствующие о государственной природе организации современной российской модели местного самоуправления. С другой стороны, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определения структуры органов муниципального образования, наличие муниципальной собственности, независимость органов местного самоуправления от воли государственных органов, так как они не являются структурными единицами государственного аппарата. Всё это доказывает наличие признаков общественной природы организации современной российской модели местного самоуправления. Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное российское самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественногосударственную природу, основанную на обусловленных природой местного самоуправления коренных началах и идеях, лежащих в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Далее диссертант выявляет и систематизирует основные, наиболее распространенные схемы построения таких синергетических структур. Возможные сочетания традиционно устойчивых элементов системы местной власти представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления, считает диссертант, могут быть основаны на трех основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач. В контексте изложенного, диссертант задается вопросом, должно ли местное самоуправление как правовой институт формироваться по единым общероссийским принципам и объективно сдерживать сепаратистские амбиции региональных вождей, скреплять государственность в России. Или, при откровенном игнорировании федерального закона и свободной трактовке Конституции, организация местной власти в регионах будет строиться по своим правилам, под своих властителей, то есть способствовать усилению регионализации в интересах узких административно-экономических элит, в ущерб как общегосударственным интересам, так и интересам населения этих регионов. Ответ диссертанта таков: существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства. Федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии с руководителями органов государственной власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного самоуправления.

§ 2. «Принцип антропоцентризма как идея гражданского общества и основа института местного самоуправления» раскрывает позицию диссертанта о том, что главным вопросом при становлении местного самоуправления как института гражданского общества должна быть реализация прав и свобод конкретного человека, поскольку важнее не может быть никаких государственных и общественных задач.

В свете происходящих в настоящее время в России реформационных процессов особую актуальность приобретает проблема теоретической разработки комплексного механизма государственно-правового обеспечения прав и свобод личности. По мнению диссертанта, в теоретическом исследовании методов оптимального обеспечения прав человека как нельзя кстати наиболее прогрессивный из них метод правовой синергетики, позволяющий системно подойти к изучаемому правовому явлению. Диссертант солидарен с Анохиным Ю.В., который считает, что «системность обеспечения прав человека заключается во взаимном воздействии всей совокупности факторов, действующих в определенном диапазоне. Особую актуальность при этом приобретает проблема разработки комплексного механизма государственноправового обеспечения прав и свобод личности, которая неразрывно связана с тем, какое место личность занимает в государстве»49.Государство призвано выступать гарантом правового положения личности, реальным воплощением составляющих его элементов. Оно должно превратиться из силы, которая господствовала над обществом, в орган, выражающий и защищающий его интересы, а также составляющих его социальных групп и каждой конкретной личности. Мировой опыт убедительно свидетельствует о том, что надежные гарантии прав и свобод человека можно создать только обоюдными усилиями демократического правового государства и развитого гражданского общества. Гражданское общество образует ту социальную среду обитания людей, где протекает их общественная жизнедеятельность. Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их осуществление во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления, обеспечивающих решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

В ходе постепенного реформирования всех институтов власти в России особое значение придается созданию дееспособной системы местного самоуправления, решающей значительную часть общегосударственных проблем на местном уровне. Речь идет о таких основных объектах как личность — ее права и свободы, общество — его материальные и культурные ценности, государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Органы местного самоуправления - наиболее приближенный к людям уровень власти. Именно по их работе большинство граждан судит о власти в целом. Доверие к органам местного самоуправления обеспечивает доверие населения к власти. Местное самоуправление является важнейшим институтом отечественного гражданского общества, обеспечивая прямое и непосредственное участие граждан в общественной жизни, в управлении своей территорией. Став полноценными партнерами органов государственной власти, органы местного самоуправления способны не только взять на себя массу обязанностей по реализации проектов - от софинансирования до проведения подготовительных работ - но и обеспечить существенное повышение качества услуг в здравоохранении и образовании, обеспечить «режим наибольшего благоприятствования» при строительстве доступного жилья. Анохин Ю.В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности (на материалах Российской федерации). автореф. дисс. на соискание ученой степени д.ю.н. Саратов.2007.

Резолюция Ростовского регионального форума «Местное самоуправление - ресурс развития государства».

16 мая 2007 года. Ростов-на-Дону.

Дееспособность и состоятельность местного самоуправления напрямую влияет на социальное самочувствие и гражданскую активность населения, в том числе - на их электоральное поведение. Социальное недовольство населения в большинстве случаев вызвано проблемами, решение которых отнесено к сфере деятельности местного самоуправления. В этой связи защита местного самоуправления от более «высоких» уровней государственного управления является важным условием развития гражданского общества в РФ. Эта защита может быть обеспечена посредством установления баланса властей «по вертикали», аналогичного известному балансу ветвей власти «по горизонтали». Федеральный уровень управления - уровень управления субъектов Федерации - местное самоуправление естественно дополняют и могут взаимоограничивать друг друга. Например, субъекты Федерации ограничивают полномочия федеральной власти, что в своем абсолютном выражении может привести к регионализации страны, а в разумных пределах означает контроль за федеральной властью со стороны субъектов Федерации. В то же время, субъекты Федерации пытаются подавить и подчинить себе местное самоуправление. Это же часто делают, как говорилось выше, и федеральные органы власти. Именно в этом звене система баланса властей по вертикали не отработана. Чтобы установить баланс, возможно изменить функцию федеральной власти по отношению к местному самоуправлению. Защитный характер этой функции естественно заключался бы в дальнейшем, по сравнении с принятым в 2003 году Законом, уточнении общих для всех субъектов Федерации федеральных норм, устанавливающих полномочия и материальные возможности местного самоуправления. Получается кольцо: регионы «держат» федеральный центр, местное самоуправление ограничивает самоуправство региональных элит, федеральный центр поддерживает местное самоуправление. Данный способ установления баланса властей «по вертикали»

определяет принципы организации местного самоуправления, а через него и некоторые параметры гражданского общества51.

Процесс демократического развития страны есть не что иное, как последовательное развитие составляющих гражданского общества. В настоящее время экономическая жизнь теряет свою первостепенную актуальность, и на передний план все решительнее выходят внеэкономические интересы человека;

представление о благополучии люди все больше связывают с социальнокультурными факторами, которые принято называть гуманитарными в отличие от чисто экономических интересов. –ем самым в обществе меняются стимулы к труду, политические установки и даже само понятие смысла жизни — и меняется оно именно в гуманитарную сторону. В научной литературе появился термин «постэкономическая эпоха», введенный в научный оборот Владиславом Иноземцевым и Фридрихом Бородкиным, которые отмечают, что в России гуманизация общественной жизни может принять лавинополный характер, и одна из причин этого грядущая депопуляция. Человек становится самым редким и дорогостоящим ресурсом, в том числе и для эконоА.Г.Барабашев.Соотношение государственного управления и местного самоуправления в гражданском обществе. Frederic Mairet, 30.07.2004.

мики, за ним придется ухаживать, хотя бы потому, что без его участия любые инвестиции, совершаемые ради сугубо экономических целей, останутся без движения52. Развитие местного самоуправления как института гражданского общества является противовесом автократической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма.

§3. «Метод апробации законодательной идеи об общих принципах организации местного самоуправления в Ставропольском крае» посвящен правовому анализу реализации «пилотного» проекта реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ставропольском крае. Диссертант отмечает, что местное самоуправление на Ставрополье берет начало из традиционных форм объединения и самоорганизации населения. Осваивая Северный Кавказ, переселенцы выработали весьма своеобразную общественную структуру самоуправления в форме казачьей общины.

Она была демократичной в своей основе, допускала выборность судей, старшин и атаманов, решала основные жизненно важные вопросы на собрании войскового круга. В 1913 году на Ставрополье введено земское правление, которое после Февральской революции было использовано как готовая форма государственного управления.