«В.Б.Исаков ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ И ТЕХНИЧЕСКИХ НОРМ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ Материалы проектно-аналитической деловой игры Москва - 2012 Исаков В.Б. Взаимодействие юридических и технических норм в экономике России. ...»

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Факультет Права

Кафедра теории права и сравнительного правоведения

В.Б.Исаков

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ

И ТЕХНИЧЕСКИХ НОРМ

В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ

Материалы проектно-аналитической деловой игры

Москва - 2012 Исаков В.Б. Взаимодействие юридических и технических норм в экономике России. Материалы проектно-аналитической деловой игры. М.: НИУ ВШЭ. – 2012. – 164 с.

Аннотация С 31 января по 4 февраля 2011 года на Факультете Права НИУ ВШЭ была организована проектно-аналитическая деловая игра «Взаимодействие юридических и технических норм в экономике России». Поводом для организации игры послужило критическое, на наш взгляд, состояние технического регулирования в Российской Федерации, еще более усложнившееся в связи с образованием Таможенного Cоюза.

В игре приняли участие 34 участника из 14 краев Российской Федерации, а также из Белоруссии, Казахстана и Кыргызстана. Игра проводилась в рамках ежегодной Зимней школы, организуемой НИУ ВШЭ. В настоящей публикации представлены материалы отчета по итогам игры, стенограммы двух пленарных заседаний с подготовленными к ним презентациями, а также некоторые статьи участников, раскрывающие остроту и неоднозначность проблем технического регулирования в Российской Федерации.

Сведения об авторе:

Исаков Владимир Борисович – Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий Кафедрой теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.

[email protected] © Исаков Владимир Борисович, © Авторы публикаций, © Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 1. Введение в игру (из Стандартного отчета) Проектно-аналитическая деловая игра «Взаимодействие юридических и технических норм в экономике России» - вторая из цикла деловых игр, организованных кафедрой теории права и сравнительного правоведения Факультета Права НИУ ВШЭ (первая игра на тему «Цели высшего юридического образования» состоялась 1– 5 февраля 2010 года).

Обе игры проводились в рамках Зимней школы НИУ ВШЭ – профориентационного мероприятия для студентов и выпускников ВУЗов – будущих абитуриентов магистратуры, аспирантуры и других образовательных программ НИУ ВШЭ.

Объявление о проведении Зимней школы, содержащее в том числе планпроспект деловой игры, было опубликовано на сайте университета заблаговременно, в ноябре 2010 года.

Для участия в игре поступила 101 заявка, каждая из которых была внимательно изучена. В качестве кандидатов были отобраны 40 заявок, авторы которых аргументировано объяснили свой интерес к игре, в том числе – близостью научных интересов (некоторые прислали тексты опубликованных статей), а также желанием продолжить учебу в НИУ ВШЭ.

Реально для участия в игре прибыли 34 человека: трое участников отказались от игры за день до ее начала, трое – не прибыли на игру без объяснения причин.

Подготовительная работа к игре проводилась в Москве с сентября по январь 2011 года. В ходе этой работы был подготовлен и обсужден планпроспект игры, определены ее цели, намечены рабочие группы, сформулирована тематика возможных докладов. В этой работе принимали участие преподаватели и аспиранты кафедры, которые выступили затем на игре в качестве игротехников.

Организаторы и участники игры хотели бы выразить отдельную благодарность Геннадию Петровичу Воронину, доктору технических и экономических наук, профессору, лауреату Государственных премий СССР и Российской Федерации в области науки и техники, действительному члену семи международных и отраслевых академий, члену Королевского института морских инженеров Великобритании, Европейского инженерного совета, Президенту Всероссийской организации качества, принявшему участие в игре в качестве приглашенного гостя и щедро поделившимся с участниками своими глубокими и всесторонними знаниями.

Игра состоялась в пансионате «Голицыно» Одинцовского района Московской области с 31 января по 4 февраля 2011 года.

Цели игры виделись организаторами следующим образом:

1. Оценка с правовых позиций современного состояния и проблем технического регулирования в Российской Федерации.

2. Анализ взаимодействия правового и технического регулирования.

3. Обсуждение системы технических норм, выявление принципов ее построения и основных структурных подразделений.

4. Анализ правового механизма технического регулирования, выявление элементов этого механизма и их взаимодействия.

5. Анализ с правовых позиций достоинств и недостатков организации технико-юридического регулирования в Российской Федерации.

6. Сравнительный анализ эффективности различных форм правового закрепления технических норм.

7. Обсуждение форм и перспектив кодификации технико-юридических норм.

8. Анализ эффективности Федерального закона «О техническом регулировании». Выработка пакета предложений по его совершенствованию.

9. Анализ эффективности юридической ответственности за нарушение технико-юридических норм.

10. Выявление достоинств и недостатков существующего механизма доступа к технико-юридической информации.

11. Формирование программы актуальных научных и прикладных и исследований и разработок в сфере технического регулирования, которые могут быть реализованы силами Факультета Права НИУ ВШЭ.

В качестве ориентира для участников игры был намечен следующий круг вопросов:

1. Что такое «технические нормы»? Каковы их отличительные признаки и место в системе социальных норм? Каков предмет регулирования (сфера действия) технических норм? Каковы виды технических норм?

2. Каково значение правовой формы технических норм? Какова оптимальная правовая форма для закрепления технических норм? Закон? Указ? Постановление Правительства? Ведомственный нормативный правовой акт? Акт саморегулируемой организации?

3. Взаимодействие юристов и профильных специалистов в процессе технического нормирования. Диктатура компетентности. Система пересмотра и обновления технико-юридических норм.

4. Как выглядит правовой механизм реализации технических норм? Каковы его основные элементы? Какова их взаимосвязь? Каковы возможные сбои в механизме реализации технико-юридических норм и пути их нейтрализации?

5. Технико-юридическое правосознание и технико-юридическая культура в Российской Федерации.

6. Организация технико-юридического регулирования: «советская» и «современная». Плюсы и минусы первой и второй. Государственное регулирование и саморегулирование в сфере технико-юридического нормирования. «Демократия» и «диктатура» в сфере технического регулирования.

7. Эффективность Федерального закона «О техническом регулировании», принятого в 2002 году: первые итоги и результаты реформы технического регулирования.

8. Технико-юридическое нормирование с позиции экономики: цена вопроса. Технические нормы и конкурентоспособность промышленности РФ.

Проблема «грязного роста». Техническое нормирование с позиции потребителя: качество и безопасность товаров и услуг.

9. Технико-юридические нормы как разновидность правовой информации. Проблема эффективного доступа граждан и организаций к информации о технико-юридических нормах.

10. Организация контроля и надзора за соблюдением технических норм.

Ответственность за нарушение технико-юридических норм. Проблема установления вины и «объективного вменения» в данной сфере.

11. Международное сотрудничество в сфере технического регулирования.

Экспорт и импорт технических норм. Проблемы технического регулирования в Таможенном союзе.

В ходе предварительного обсуждения целей и регламента игры были выявлены следующие возможные игровые позиции участников игры (Рисунок 1):

В числе наиболее значимых для игры нами виделись следующие игровые позиции:

Преподаватель (в том числе – преподаватель-инноватор) – участник игры, заинтересованный в развитии содержания юридического образования, включении в него новых курсов, проблем и тем, а также в освоении новых игровых методов обучения.

Студент (в том числе студенты-юристы, студенты не юристы, студенты бакалавриата и абитуриенты магистратуры) – основные участники игры, заинтересованные в содержательном общении, знакомстве с вузом, понимании нового круга проблем, освоении новой перспективной предметной области – технического регулирования.

Предприниматель – весьма желательная на игре позиция заказчика кадров, заинтересованного в том, чтобы получить квалифицированных, многосторонне подготовленных специалистов-юристов, знакомых в том числе с проблематикой технического регулирования. Задача заказчика – сформулировать предпринимательский «заказ» на подготовку кадров и постоянно напоминать о своих интересах участникам игры.

Организатор техрегулирования – специалист, знакомый с организацией и проблемами технического регулирования и заинтересованный в решении этих проблем. Задача организатора техрегулирования – критически оценивать разработки и правовые фантазии юристов с позиции реального состояния техрегулирования в стране, постоянно возвращать участников игры на землю реальности.

Организатор образования (в том числе декан Факультета Права) – участник игры, заинтересованный в развитии содержания юридического образования, включении в юридическое образование проблем технического регулирования, внедрении в юридическое образование новых (в том числе игровых) методов обучения.

Философ и методолог (в том числе философ и методолог техрегулирования, образования, игры) – участник игры, исследующий и рефлектирующий содержание игры в интересующем его аспекте.

С учетом предполагаемых игровых позиций на игре было намечено создать семь рабочих групп по следующим тематикам:

1. Философия и методология технического регулирования.

2. Правовая форма и систематизация технических норм.

3. Техническое регулирование в ЕврАзЭс и Таможенном союзе.

4. Организация технического регулирования.

5. Эффективность технического регулирования.

6. Правонарушения и ответственность в сфере технического регулирования.

7. Преподавание основ технического регулирования в юридическом вузе.

31 января, понедельник, первый день игры:

15.00-19.00 – Заезд, размещение, знакомство организаторов с участниками игры.

19.00-20.00 – Ужин.

20.00-22.00 – Начало установочного доклада руководителя игры. Ответы на вопросы.

22.00-23.00 – Презентация магистерской программы «Правовая информатика».

23.00-24.00 – Итоги дня. Совещание игротехников.

1 февраля, вторник, второй день игры:

9.00-10.00 - Завтрак 10.00-12.00 – Торжественное открытие Зимней школы НИУ ВШЭ.

12.00-14.00 – Продолжение и окончание установочного доклада. Ответы на вопросы.

14.00-15.00 – Обед, отдых.

15.00-18.30 – Самоопределение на игре. Работа в группах. Обсуждение установочного доклада.

18.30-19.00 – Ужин.

19.00-20.00 – Презентация магистерской программы «История, теория и философия права».

20.00-23.00 – Работа в группах. Самоопределение на игре. Обсуждение установочного доклада.

23.00-24.00 – Итоги дня. Совещание игротехников.

2 февраля, среда, третий день игры:

9.00-10.00 - Завтрак 10.00-12.00 – Совместное заседание. Заслушивание и обсуждение докладов, подготовленных в группах.

12.00-14.00 – Работа в группах.

14.00-15.00 – Обед, отдых.

15.00-16.00 – Презентация магистерской программы «Корпоративный юрист».

16.00-18.00 – Работа в группах.

18.30-19.00 – Ужин.

19.00-23.00 – Работа в группах над докладами / Отдых, общение.

23.00-24.00 – Итоги дня. Совещание игротехников.

3 февраля, четверг, четвертый день игры:

9.00-10.00 - Завтрак 10.00-14.00 – Работа в группах над докладами.

14.00-15.00 – Обед, отдых.

15.00-16.00 – Презентация магистерских программ «Юрист в правосудии и правоохранительной деятельности» и «Правовое обеспечение управления персоналом».

16.00-18.30 – Совместное заседание. Заслушивание и обсуждение итоговых докладов, подготовленных в группах.

18.30-19.00 – Ужин.

19.00-20.00 – Продолжение совместного заседания. Заслушивание и обсуждение итоговых докладов, подготовленных в группах. Подведение итогов игры.

Вручение сертификатов участникам Зимней школы. Совместное фотографирование.

20.00-23.00 – Культурная программа Зимней школы.

23.00-24.00 – Итоги дня. Совещание игротехников.

4 февраля, пятница, пятый день игры:

09.00-11.00 – Отъезд участников в Москву.

По итогам игры организаторами был подготовлен Стандартный отчет, содержание которого использовано для подготовки публикуемых материалов.

Ряд участников прислали свои выступления в форме статей и сообщений, которые помещены в конце настоящего сборника.

По итогам игры несколько ее участников подали документы и поступили на различные магистерские программы Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

3. Установочный доклад руководителя игры Тема доклада: «Взаимодействие юридических и технических норм Руководитель игры, профессор В.Б.Исаков:

Давайте обсудим, чем мы будем заниматься в течение четырех дней. Проектно-аналитическая деловая игра – способ интенсивного обсуждения крупной значимой научно-практической проблемы. Технология игры на первый взгляд проста: установочный доклад – формирование рабочих групп – работа в группах – обсуждение результатов на пленарных заседаниях. Но эта простота обманчива: рабочие группы, если они работают интенсивно и профессионально, довольно быстро выходят на «передний край» проблемы и в результате вступают в жесткие дискуссии внутри себя и с другими участниками игры. Итогом игры могут быть полезные идеи, озарения и реальные научно-практические разработки, но может быть и признание, что группа пошла тупиковым путем и не добилась сколь-нибудь значимых результатов. Однако, отрицательный результат – в науке тоже результат.

Наша игра – одно из мероприятий Зимней школы НИУ ВШЭ. По направлению «юриспруденция» она проводится во второй раз. Мы обязаны вписаться в «общешкольные» мероприятия, которые «съедят» у нас часть времени. Но, с другой стороны, это дает возможность пообщаться с представителями других факультетов, познакомится с другими направлениями работы школы. Используйте эту возможность. Общешкольные мероприятия указаны в расписании на доске объявлений. Наиболее значимое из них – завтрашнее открытие Зимней школы, в котором примет участие руководство НИУ ВШЭ и Факультета Права.

Если нет вопросов, переходим к непосредственно к теме.

Юристы привыкли понимать под «нормами» положения традиционных отраслей права – гражданского, уголовного, семейного, трудового, экологического и т.д. Однако при внимательном рассмотрении выясняется, что рядом с ними существует целый мир иных норм – технических норм и правил. Причем, эксперты констатируют: чем более сложной и высокоорганизованной становится человеческая цивилизация, чем больше она опирается на разработанные человеком технические системы, тем большее значение приобретает знание и соблюдение технических норм. В этой связи возникает целый ряд вопросов, на первый взгляд, довольно простых, а на самом деле – достаточно сложных. Вот один из них.

Проблема. В связи с запуском в эксплуатацию скоростных поездов «Сапсан», изготовленных немецкой фирмой «Сименс», на трассе Москва – СанктПетербург были специально уложены новые рельсы - японские. Однако после тысяч километров пробега у поезда были выявлены недопустимые дефекты колес. Оказалось, что профиль поверхности качения немецких колес существенно отличается от профиля поверхности японских рельсов, с которыми они взаимодействуют, поскольку были изготовлены по техническим стандартам разных стран1. Оказалось, что отличные рельсы и замечательный электропоезд, соединенные вместе вне системных требований единых технических стандартов, создают не новое высокое качество, а новую, более высокую угрозу. В чем здесь проблема и как избежать подобных ошибок на будущее?

Казалось бы, какие проблемы: вот стандарты, вот технические регламенты. Это и есть технические нормы. Хорошо. Понятно. А правила пользования лифтом это какие нормы – технические или юридические? А правила пользования метрополитеном? Правила изготовления пылесоса – нормы технические или юридические? А правила эксплуатации этого пылесосом? А гарантии изгоПромышленные ведомости» № 5-6, май-июнь 2010.

товителя на этот пылесос? Правила стерилизации хирургического инструмента – это технические или юридические нормы? А правило для хирургов мыть руки перед операцией? А правило гигиены мыть руки перед едой? Правила приготовления пищи для столовых и буфетов – это технические нормы или юридические? Технические? Однако представьте себе, сколько народу было наказано, в том числе и лишением свободы, за нарушение этих «Правил»... А просто кулинарный справочник «О вкусной и здоровой пище»? Мы видим из этого ряда примеров, что технические и юридические нормы очень тесно переплетаются между собой. Одни технические нормы носят юридический характер, другие – не имеют юридической формы, выступают как обычаи, традиции, нормы культуры.

Итак, технические нормы – это некие нормы и правила, которые обслуживают процессы производства (в широком смысле – пока без конкретизации).

Тогда второй вопрос: а почему мы считаем эти нормы юридическими? Собственно, что в них юридического? Если хотя бы часть технических норм носит юридический характер, означает ли это, что все принципы и подходы, принятые в юридической науке, справедливы и для технико-юридических норм? Могут ли эти нормы быть императивными и диспозитивными? Не только конкретными, но и абстрактными? Какими санкциями защищаются технические нормы? Как выглядит механизм их реализации, защиты и поддержки? И тут выясняется, что у технических норм множество особенностей, отличающих их от юридических норм.

Проблема: может быть, проблема технических норм надуманна, высосана из пальца: на самом деле нет никаких технических норм? Есть обыкновенные юридические нормы, только с некоторым особым «техническим содержанием»? На данный момент – это «боковая ветвь» дискуссии. Мы по ней не пойдем. Но запомним ее и вернемся к ней позже.

Перспективы взаимодействия технических и юридических норм Существует точка зрения, что в современном мире резко повышается роль технических средств регулирования поведения людей. Мобильная связь позволяет проследить маршрут передвижения человека. Банковская карточка – проникнуть в его доходы и расходы. Электронный паспорт – проследить и при необходимости ограничить въезд и выезд. Электронная подпись (ЭП) – обеспечить рыночные операции и налогообложение. В перспективе (которая уже реализована в Сингапуре) электронным ключом можно открыть или закрыть для человека любые двери – и он никуда не попадет, даже к себе домой.

Проблема: означает ли все это, что технические нормы постепенно «вытесняют» юридические? Или все же технические нормы и технические устройства – не одно и то же? Устройства могут быть технические, а правила, по которым их эксплуатируют, – все-таки юридические?

Текущая ситуация в сфере технического регулирования Сегодня в России продолжается реформа технического регулирования, которая является одним из условий нашего вступления в ВТО1. Реформа сложная, многоплановая, дающая далеко не однозначные результаты. Вот оценка Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым современного состояния технического регулирования в России:

«И в отношении технического регулирования… Здесь беда какая-то просто, я просто не знаю, что делать с этим. Не знаю, может, распустить эти органы наши по техническому регулированию? Когда я работал в Правительстве, мы как-то эту тему закрутили. Было принято определённое количество технических регламентов, и сейчас они принимаются, но это всё равно слезы по количеству. (...) Надо новые правила эти создавать. Вопрос в том, как? (...) Может быть, отказаться от этого закона? Он не работает. Когда я был в Правительстве, с Сергеем Борисовичем [Ивановым] мы вместе этим занимались, он тоже помнит. Наша попытка создать стройную систему технического регулирования ничем не закончилась. Мы не можем принять эти решения в том порядке, в котором это вытекает из закона.(…) [Мы]…создали стройный на первый взгляд законопроект, посвящённый этому, где были общие регламенты, вводимые в действие через Федеральное Собрание; более специальные регламенты, которые вводятся, по-моему, Президентом, ещё часть регламентов вводится Правительством. В результате всё между пальцами ушло. Я не знаю, мне кажется, лучше уж тогда это отдать какому-нибудь ведомству одному, и пусть оно всё это сделает, и у нас будут на столе эти регламенты. Возьмут правила Евросоюза, надлежащим образом их обработают, скомпилируют и выпустят, наконец, потому что, мне кажется, это будет бесконечно продолжаться. Государственная Дума с этим не справится… Ещё раз, завершая разговор на эту тему, я предлагаю в короткие сроки Правительству вместе с Администрацией Президента оценить, что нам делать с этим законом и предложить радикальные меры по изменению правил, касающихся издания норм технического регулирования, технологических регламентов. Они должны выходить на порядок быстрее»2.

Оценка ситуации носит, как мы видим, остро критический характер. Что же происходит в сфере технического регулирования? Почему там сложилась столь непростая ситуация? Мы подойдем к этим вопросам, но на первом шаге игры, естественно, требуется определить предмет разговора, понять, о чем пойдет речь. Другими словами, очертить границы, определить признаки обсуждаемого явления. С этого и начнем.

В июле 2012 года Российская Федерация ратифицировала Протокол о вступлении в ВТО.

Выступление Д.А.Медведева на заседании Госсовета в г. Ульяновске 24 ноября 2009 года.

Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/6094. Дата: 30 января 2011 года.

Согласимся с тем, что технические нормы – это прежде всего нормы, общеобязательные правила поведения. Нормативность означает, что техническая норма рассчитана на неопределенный круг случаев и неопределенный круг лиц.

Что такое «правило», что мы понимаем под этим понятием? Правило поведения – это, по существу, некоторый алгоритм, некоторая программа поведения, которая «включается» в ситуации, обозначенной в гипотезе юридической нормы.

Нормативность – общий признак технических и юридических норм – то, что их сближает. Ну а какие признаки составляют отличительные особенности технических норм?

Технические нормы отличаются от других социальных норм по своему социальному источнику. Их особенность – природная и техническая детерминированность. Эти нормы отражают, во-первых, познанные человеком объективные закономерности природы и, во-вторых, закономерности функционирования созданной самим человеком «второй природы» – назовем ее «техникой».

Очевидно, что правовые нормы в этом смысле неодинаковы. Одни – находятся «дальше» от природы, процессов производства, науки и техники. Например, нормы судопроизводства, банковского, страхового законодательства. Это «вторая» или даже «третья природа», созданная человеком. (Хотя, как сказать: нормы судопроизводства основываются на общих принципах управления, изучаемых кибернетикой; нормы страхового, пенсионного права управляются статистическими закономерностями, зависят от актуарных расчетов). Другие нормы – явно «ближе» к природе, непосредственно вытекают из закономерностей природы и основанных на них правил техники и, соответственно, не могут им противоречить. Последние и есть «технические нормы».

Поскольку технические нормы напрямую зависят от закономерностей природы и техники, сами по себе они политически нейтральны. Но из этого отнюдь не следует, что они не могут быть объектом политики. Могут, разумеется, да еще каким! Известно, например, что технические требования по шуму – один из барьеров для выхода российской авиационной техники на зарубежные рынки. Использование хлора – препятствие для поставки на российский рынок американских куриных окорочков. Наличие химических примесей – причина для запрета поставки молдавского вина и т.д. Другими словами, несмотря на политическую нейтральность, технические нормы весьма активно используются в торговой и экономической политике государств.

Технические нормы напрямую зависят от уровня развития научнотехнического прогресса. Например, Россия бы рада перейти на выпуск бензина по стандартам евро-3 и евро-4, однако уровень развития производства пока этого не позволяет. Россия вполне «доросла», чтобы отказаться от устаревших и неэкономичных ламп накаливания и в массовом порядке перейти на современные экономичные источники света, но технических возможностей для этого пока нет.

Любая страна заинтересована в том, чтобы устанавливать и поддерживать максимально прогрессивные технические нормы. Тем самым она обеспечивает более высокое качество жизни, экономию ресурсов, конкурентоспособность продукции на внешних рынках, подталкивает к закрытию старых неэффективных производств, стимулирует развитие науки и техники. И наоборот – отсталые, устаревшие технические нормы действуют как тормоз науки и производства. Однако, в установлении «прогрессивных» технических норм следует проявлять осмотрительность и трезвый расчет. Поспешное введение волевым порядком прогрессивных, но нереальных для современного этапа экономики технических норм может привести к тому, что промышленность их «не потянет» и в результате мы получим не расцвет науки и промышленности, а массовое сворачивание производств, разорение предприятий. Это как раз тот случай, когда одно и то же «лекарство» в правильных дозах – экономику исцеляет, в неправильных – убивает. Вот почему при установлении технических норм важно не только ориентироваться на передовые разработки ученых и зарубежный опыт, но и внимательно прислушиваться к голосу реальной экономики.

Проблема: как найти эту «точку оптимума» в техническом регулировании? Как обеспечить стимулирующее воздействие технический норм и одновременно – не погубить массового производителя? Этот вопрос может быть неплохой темой для одной из рабочих групп на нашей игре.

Технические нормы отличаются от юридических норм по механизму нормообразования. Если «обычные» юридические нормы формируются в ходе государственной, управленческой, судебной и правоохранительной практики, то технические нормы формируются в ходе научно-познавательной и производственно-преобразующей практики. Соответственно, решающее влияние на изменение технических норм имеет экономическая, производственная, внешнеторговая практика, пример стран – лидеров технического прогресса, деятельность научных и инновационных структур и организаций.

Проблема: с этой точки зрения, правильно ли поступил Федеральный закон «О техническом регулировании», когда довел «демократию» в этой сфере до предела – разрешил разработку регламентов и стандартов любой организации, любому гражданину? На пользу ли качеству технического регулирования столь широкие «рамки демократии» в этой сфере? Не стоят ли за этим решением успешно пролоббированные частные интересы?

Технические нормы двигает и развивает преимущественно научнотехническая элита, которая сегодня глубоко специализированна. В силу быстрого развития научно-технического прогресса, существует ограниченное количество специалистов (иногда это всего несколько человек), способных компетентно оценить прогрессивность научно-технического решения, знающих и понимающих, что в техническом регулировании – сегодняшний, что – завтрашний, а что – послезавтрашний день. Поэтому вопросы технического регулирования бессмысленно решать голосованием. Они глубоко элитарны, доступны лишь узкому кругу специалистов.

Проблема: с этой точки зрения, правильно ли было задействовать в техническом регулировании парламентский механизм, приспособленный под лоббирование частных интересов и принятие решений путем голосования депутатов-дилетантов? Нет ли здесь противоречия между содержанием и механизмом принятия решений?

Технические нормы выражаются на особом языке – языке права, который является особым подстилем делового, официального языка. Язык законодательства отличается многими важными свойствами – особой терминологией, строгими дефинициями, стремлением использовать простые и надежные лексические конструкции, не использовать неоправданную синонимию, не злоупотреблять экспрессией и художественностью.

Проблема (пример из практики Правового управления Аппарата Государственной Думы): в проекте постановления, поступившем на лингвистическую экспертизу в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, выражение «Налоговое управление по городу Новгороду» было написано тремя разными способами. Допустимо ли в законодательной технике подобное разнообразие?

Широкое использование формул, графиков, рисунков, Вместе с тем язык технических норм имеет особенности, существенно отличающие его от юридического языка. В технических нормах используется не только слова, термины, дефиниции, но и рисунки, графики, чертежи, формулы, мультимедиа. Язык технических норм рассчитан не на юристов, а в первую очередь на командиров производства, инженеров, конкретных исполнителей.

Но и юристы при необходимости должны уметь понимать и применять технические нормы, уметь аргументировать, опираясь на технические нормы, свою правовую позицию в суде или арбитраже.

Пример правового документа в мультимедийной форме: видеоролик, иллюстрирующий полет самолета Президента Польши Л.Качиньского от взлета до момента катастрофы.

Особые способы документального закрепления Технические нормы имеют особые формы закрепления, отличающие их от иных юридических норм. Это регламенты, стандарты (СНИПы, САНПИНы, Технические регламенты, ГОСТы, ОСТы, ТУ), особой разновидностью технических норм являются также классификаторы технической и социальноэкономической информации и т.д.

В тех случаях, когда технические нормы принимаются в форме закона, указа или постановления правительства, они публикуются в тех же источниках, что и другие акты того же вида. Что же касается актов Росстандарта, ведомственных технических норм, то здесь ситуация несколько иная. Стандарты теоретически можно получить в общедоступной и бесплатной базе данных Росстандарта. Но реально вы в ней ничего не найдете. Эта база данных отсылает к платным базам данных, в которых вы, может быть, обнаружите требуемые документы по коммерческим расценкам.

Проблема: научно-технические регламенты и стандарты носят официальный характер. Это – обязательные требования государства к производителям, обязанности, которые государство накладывает на них. Вместе с тем, это очень дорогая информация.

Общероссийский классификатор стандартов (ОКС) ОК 001-2000. Объем – 61 страница. Цена – 1062 руб.

Общероссийский классификатор информации об общероссийских классификаторах (ОКОК). ОК 026-2002. Объем – 21 страница. Цена – 1132 рубля 80 копеек.

Должна ли эта информация предоставляться на коммерческих началах или бесплатно? Как быть со стандартами саморегулируемых организаций, стандартами предприятий, которые разрабатываются ими самостоятельно? Должна ли и эта информация предоставляться бесплатно или она может предоставляться за плату? Не получится ли так, что эти виды информации станут для кого-то дополнительным, а иногда и основным источником дохода?

Разумеется, специалисты-юристы найдут свой выход: все приведенные стандарты есть в базах данных «Гарант», «КонсультантПлюс» и «Кодекс».

Но как быть с теми, кто не знаком с правовыми базами данных или не умеет с ними работать – то есть с подавляющим большинством рядовых граждан?

Участие научно-технической общественности в создании и совершенствовании технико-юридических норм Несмотря на сугубо техническое содержание и глубоко специальный характер, к деятельности по создании и реализации технических норм широко допущены общественные организации и даже частные лица. Так, например, в статье 9 Федерального закона «О техническом регулировании» предусмотрено, что о разработке (даже о разработке!) проекта технического регламента должно быть опубликовано публичное уведомление. Сам проект должен быть доступен для ознакомления. О завершении обсуждения проекта также публикуется уведомление.

Статья 14 указанного Федерального закона включает в национальную систему стандартизации технические комитеты – негосударственные, по своей сути, объединения. В состав ТК могут входить на паритетных началах и на основе добровольности представители государственных органов, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных организаций предпринимателей и потребителей, коммерческих и некоммерческих организаций.

На интернет-портале Росстандарта в настоящее время зарегистрировано порядка 600 технических комитетов практически по всем направлениям промышленности и сферы услуг.

В некоторых отраслях (например, в строительстве) саморегулируемые организации допущены не только к формированию технических норм, но и к контролю за их реализацией. Каждая строительная организация обязана состоять в какой-либо саморегулируемой организации.

Проблема. В научной литературе и массовой печати высказано мнение, что в Российской Федерации превышен разумный предел участия представителей общественности в техническом регулировании. По мнению ряда специалистов, возложение функций технического регулирования на плечи саморегулируемых организаций в строительстве приведет к формированию слоя «общественной бюрократии», массовым злоупотреблениям вокруг выдачи разрешений и оценки соответствия, и в конечном счете, – к снижению качества и безопасности зданий и сооружений.

Особенности санкций за нарушение технических норм Технический нормы имеют еще одно важное отличие – санкции. Санкции исключительно ярко иллюстрируют двойственную природу технических норм.

Как нормы юридические, технические нормы могут иметь санкции:

уголовно-правовые (УК РФ: ст.171.1 – Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции; ст.216 – Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ; ст.250 – Загрязнение вод; ст.251 – Загрязнение атмосферы; ст.252 – Загрязнение морской среды; ст. 254 – Порча земли);

административно-правовые (КоАП РФ: статья 9.2. Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений);

дисциплинарные (ответственность за нарушение трудовых или служебных обязанностей);

гражданско-правовые (снятие с обслуживания, аннулирование гарантии и т.п.).

Одновременно технические нормы могут иметь и собственные «чисто технические» санкции, которые иногда именуют «санкциями природы», это недостижение цели и результата деятельности (молоко скисло, сметана пропала, марка стали не соответствует техническим требованиям и т.д.); прямые или побочные негативные последствия (пожар, взрыв, удар током, отравление и т.д.).

Виды (классификации) технических норм Для того чтобы разобраться в системе технических норм и понять, что они собой представляют, нужно хотя бы кратко рассмотреть классификацию технических норм. Разумеется, классификаций много и я не буду перегружать ими свой доклад. Рассмотрю лишь четыре наиболее важных: по предмету регулирования, по источнику, по форме закрепления, и по степени обязательности.

Классификация по предмету регулирования Предмет технического регулирования определен в статье 1 ФЗ «О техническом регулировании». Хотя данная норма далеко не бесспорна (о чем я скажу ниже, когда мы дойдем до проблем реформы техрегулирования), на данном этапе мы будем ориентироваться на нее. Итак, в соответствии со статьей 1 ФЗ «О техническом регулировании» все технические нормы можно подразделить на два больших класса: одни относятся к предметам (объектам) материального мира, другие – к процессам.

Нормы, относящиеся к объектам, в свою очередь, можно подразделить на относящиеся к собственно объектам (их свойствам, качеству, безопасности) и относящиеся к упаковке объекта (это другой, но тесно связанный с первым объект, которому в законодательстве о техрегулировании уделяется исключительное внимание).

Рисунок 2. Классификация технических норм по предмету регулирования Нормы, относящиеся к процессам также можно подразделить в зависимости от характера этого процесса. ФЗ «О техническом регулировании» относит к предмету этого закона такие процессы как проектирование (включая изыскания), производство, строительство, монтаж, наладку, эксплуатацию, хранение, перевозку, реализацию и утилизацию.

Далее в статье 1 перечисляются отношения, которые не регулируются ФЗ «О техническом регулировании»:

(1) Требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности, отношения, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации и использованием радиочастотного спектра, устанавливаются и регулируются законодательством Российской Федерации в области связи.

(2) Действие настоящего Федерального закона не распространяется на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда, федеральные государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.

(3) Настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с: применением мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции);

(4) Настоящий Федеральный закон не регулирует применение мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.

Проблема. Отсюда вытекает очень важное следствие: у нас, оказывается, существует целая система правового регулирования в области технических норм и ФЗ «О техническом регулировании» - не единственный закон в этой сфере. Как выглядит эта система? Что лежит в ее основе? Какие формы систематизации и кодификации в ней используются?

Классификация по источнику (юридическому) Следующая классификация – по юридическому источнику. Таких источников видится в принципе три:

(1) Международно-правовые акты. В силу глобализации процессов производства приобретает чрезвычайно важное значение. В некоторых новых отраслях (электросвязь, интернет) стандарты изначально носят международный характер.

К сожалению, в силу кризиса в экономике, науке и технике Россия крайне ограниченно участвует в разработке научно-технических стандартом, являясь не автором-разработчиком, а реципиентом технических норм, которые разработали другие.

Рисунок 3. Классификация технических норм по источнику (юридическому) Проблема: Серьезная проблема – взаимоотношение международных стандартов с национальными стандартами. Которые из них должны иметь приоритет? Можно ли сказать, что мир идет к диктату международных стандартов? Надо ли срочно переходить на мировые стандарты или настаивать на своих?

(2) Нормативные правовые акты. Это основной инструмент национального технического регулирования. Здесь тоже произошли существенные изменения, но о них – несколько позже.

(3) Акты органов Таможенного союза. Создание единой таможенной территории предполагает унификацию технических требований, по сути дела – унификацию трех национальных систем технического регулирования. Как это осуществить? Возможны разные варианты – постепенное сближение национальных систем либо установление технических норм решениями органов Таможенного союза. За основу принят второй вариант. Таким образом, не закончив реформу технического регулирования, Россия начинает новую реформу, связанную с образованием Таможенного союза и единой территории технического регулирования.

Следующая классификация – по формам юридических документов, в которых существуют и закрепляются технические нормы. Таких форм несколько и они имеют определенные особенности.

Рисунок 4. Классификация технических норм по формам их закрепления Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.

Стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Свод правил - документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе в целях соблюдения требований технических регламентов.

Классификация по степени обязательности Наконец, технические нормы могут быть подразделены по степени обязательности на обязательные и необязательные (добровольные). Обязательные нормы носят императивный характер, несоблюдение их влечет юридическую ответственность. Необязательные нормы имеют рекомендательный характер.

Рисунок 5. Классификация технических норм по степени их обязательности Технико-юридические нормы недостаточно установить, надо обеспечить их реализацию. Это делается разными путями и способами. Прежде всего, сам производитель продукции должен знать и соблюдать технические нормы. За их соблюдением следят уполномоченные контролирующие органы, объединения товаропроизводителей (саморегулируемые организации), общества потребителей и т.д.

Оценка соответствия на предрыночной стадии Вместе с тем, в механизме реализации технико-юридических норм есть такое важное звено как подтверждение соответствия (ст.20 ФЗ о техрегулировании). Подтверждение соответствия существует в двух формах – обязательной и добровольной. Сертификация, в свою очередь, также может быть обязательной и добровольной. Наличие системы сертификации и относительно новой для нас системы декларирования соответствия – один из важных механизмов обеспечения безопасности и качества продукции, соблюдения товаропроизводителями технических норм на предрыночной стадии.

Рисунок 6. Оценка соответствия на предрыночной стадии Оценка соответствия на стадии обращения продукции на рынке Другая группа мер оценки соответствия – это меры контроля за качеством и безопасностью продукции на стадии ее обращения на рынке. Сюда относят государственный контроль, надзор, приемку объектов в эксплуатацию и т.д.

Эта группа мер оценки соответствия в меньшей степени тормозит выпуск продукции на рынок, однако ее существенный недостаток – запаздывающая реакция на выявленное нарушение.

Рисунок 7. Оценка соответствия на стадии обращения продукции на рынке Место технических норм в системе социальных норм Попытаемся поставить следующий вопрос: каково место технических норм в системе социальных норм? От ответа на этот вопрос зависят две важных для нас вещи: во-первых, понимание соотношения правовых и технических норм и, во-вторых, понимание возможных форм систематизации технических норм.

Технические нормы – особый вид социальных норм Существует точка зрения, что не надо мудрствовать лукаво. Есть нормы правовые, нормы морали, нормы общественных организаций, нормы религиозные… Они отличаются по многим параметрам – сфере действия (предмету), механизму нормообразования, форме выражения и закрепления, санкциям и т.д. Технические нормы – просто одна из разновидностей норм в этом ряду. То есть, это особая разновидность норм, выделяемых по их содержанию. Вот, собственно, и все.

Рисунок 8. Технические нормы – особый вид социальных норм С этим можно было бы согласиться, если бы не одно существенное обстоятельство. Технические нормы могут существовать в правовой форме, а могут и без нее. Стало быть, не так все просто в их взаимоотношениях. Между техническими и юридическими нормами существует «переходная зона», в которой нормы обладают одновременно признаками и технических, и юридических норм. Назовем эту «зону» технико-юридическими нормами.

Рисунок 9. Технико-юридические (юридико-технические) нормы Проблема: как образуется зона «юридико-технических норм»? По каким принципам одни нормы попадают в эту зону, а другие – нет?

Технические нормы – особый «слой» юридических норм?

В научной литературе высказана еще одна важная гипотеза. Известно, что юридические нормы, образующие институт, отрасль, правовую систему – это не просто конгломерат, а определенным образом организованный «агрегат»

юридических норм. Основу института образуют нормы регулятивные, к ним примыкают нормы охранительные. Ряд норм регулируют отношения по существу и называются материальными, другие регулируют процедурные действия и именуются процедурно-процессуальными.

Гипотеза заключается в следующем: в каждой отрасли права есть более или менее широкий слой «своих» технических норм. То есть образовательную деятельность обслуживают одни стандарты. Производственную – другие.

Транспортную – третьи. Экологию и защиту природы – четвертые и так далее.

Эта гипотеза нуждается в обсуждении. Если с этой гипотезой согласиться, то из нее вытекает очень важное следствие для систематизации законодательства:

технические нормы не надо «тащить» в отдельные особые документы технического регулирования: их место – в комплексных отраслевых актах, к ним они тяготеют.

Рисунок 10. Технические нормы как особый «слой» юридических норм Как и вся остальная наша жизнь, сфера технического регулирования за последние двадцать лет претерпела глубокие изменения. В определенных отношениях эти изменения были полезны и необходимы и продвинули нас на новые рубежи. Какие-то решения представляются ошибочными, поспешными, плохо проработанными, они оставили нас на прежних позициях, а в чем-то даже способствовали откату назад.

Проблема: Однажды в командировке мне «повезло» - я оказался в одном купе с заместителем министра сельского хозяйства. В разговоре вышли на тему качества пищевой продукции. И тут замминистра прорвало… Из этого разговора я узнал много больше того, что несколько позже показало телевидение в своих скандальных телепередачах по рыбу, мясо, молоко, воду… Но ведь это все – часть жизни общества и каждого человека в отдельности, ее необходимое условие. Как же получилось, что в этой сфере мы не только не двинулись вперед, но растеряли многое из того, что было в советские годы?

Демократизация, устранение избыточного администрирования, Первая главная идея реформы технического регулирования, бесспорно, это идея демократизации в этой сфере, устранение «жесткой», негибкой системы администрирования, приближение российской системы технического регулирования к нормам и требованиям ВТО.

Логика в этом, бесспорно, есть. Если страна отказывается от «административного погоняла» во всех сферах, то почему это «погоняло» должно сохраниться в сфере технического регулирования? Тем более, что, как всякое «административное погоняло», оно работало выборочно, не всегда компетентно, иногда – прекращало работать и «засыпало» на долгие годы. Конечно же, локомотивом в развитии технического регулирования должен быть интерес производителя, и в еще большей степени – интерес потребителя продукции. Но как реализовать на практике эту правильную идею?

Повышение юридической силы документов, устанавливающих Вторая ключевая идея реформы – повысить юридическую силу документов, устанавливающих требования к безопасности, принять технические регламенты в форме федеральных законов. А именно:

Во главе – рамочный Федеральный закон «О техническом регулировании», определяющий основные понятия, систему технического регулирования.

На его основе принимаются Технические регламенты (ТР), примерно 60документов, которые закладывают основы технического регулирования в стране.

До принятия законов Правительство может принимать Технические регламенты, которые носят временный характер.

Министерства и ведомства уже лишены права принимать нормативные акты технического характера.

И далее – широкий слой норм, правил, стандартов, которые принимаются самими товаропроизводителями, их саморегулируемыми организациями, конкретными предприятиями и объединениями.

Замысел вроде бы стройный, но на практике ничего из него не получилось. К настоящему времени принято семь технических регламентов в форме федеральных законов и дальнейшее их принятие в форме законов приостановлено. Почему? Для этого есть несколько причин.

Не буду касаться противоречий, которые возникли внутри бизнеса: одним отраслям оказалась выгодна новая система регулирования, другим – старая. Для нас важно, что федеральный закон оказался абсолютно неприемлемой формой для технического регулирования. Почему же?

Закон ориентирован на регулирование наиболее важных общественных отношений.

Процедура принятия закона абсолютно не подходит для принятия актов технического регулирования: публичное обсуждение, политическая дискуссия, поправки дилетантов, лоббирование… Закон – стабильная (отчасти – консервативная) правовая форма, а техническое регулирование требует быстрых и компетентных изменений.

В ФЗ «О техническом регулировании» уже дважды вносились изменения, которые существенно сузили роль законов и существенно расширили роль Правительства, министерств и ведомств.

Минимизация вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования… Третьей ключевой идеей реформы техрегулирования было ограничение избыточной, по мнению авторов реформы, роли государства в этой сфере. Эта идеология была реализована в нескольких аспектах.

В советский период основной задачей технического регулирования считалось обеспечение качества продукции. Стандартизация рассматривалась как средство обеспечения необходимого, а чаще – высокого, соответствующего мировым стандартам, качества продукции. Эти цели достигались организационными, административными и, как крайняя мера, уголовно-правовыми средствами (ответственность за выпуск нестандартной, некомплектной, недоброкачественной продукции).

В 90-е годы, когда на рынок в условиях кризиса хлынула нестандартная, недоброкачественная продукция, в законодательстве, наряду с понятием качества, появилось понятие безопасности как одной из целей технического регулирования.

Закон «О техническом регулировании» завершает этот процесс. Государство официально уходит из сферы обеспечения качества продукции, относя эту проблему практически полностью (за отдельными незначительными исключениями) к заботам самих предприятий и их саморегулируемых организаций. Но сохраняет за собой установление обязательных требований к безопасности продукции.

Проблема: требования к безопасности значительно уже требований к качеству. Так, например, пищевые добавки могут быть безопасными, но наносящими существенный ущерб качеству продукции. Не получится ли так, что уход государства из сферы контроля за качеством подтолкнет производителей к снижению качества продукции?

От лицензирования и обязательной сертификации – к добровольной сертификации и декларации о соответствии Другая тенденция современного законодательства о техническом регулировании – постоянное сокращается количество лицензируемых видов деятельности. При этом применительно к работам и услугам закон позволяет устанавливать лишь добровольные требования (хотя работы и услуги являются частью единого процесса производства).

Проблема: Законодательство России существенно ограничивает контрольно-проверочную деятельность государственных органов (См. ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

К чему может привести отсутствие надлежащего контроля показывает пример несчастного случая в кафе «Хромая лошадь» (г.Пермь), где в результате пожара и отравления погибли 156 человек. Виновными были признаны, в том числе, чиновники контролирующих органов. Правильно ли определена цель – тотальное снижение количества контрольных проверок. Может быть, законодателю следовало пойти другим путем, например, озаботиться их качеством?

От широкого – к узкому определению объектов Как уже отмечалось, ФЗ «О техническом регулировании исключает из сферы действия данного закона «социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда». Считается, что все эти требования должны устанавливаться трудовым законодательством. Однако это создает возможность накопления противоречий между техническими нормами и нормами трудового законодательства. Государство демонстративно отказалось от «советского» подхода, ориентированного на приоритет защиты жизни и здоровья трудящихся. Но правильное ли это решение?

на разработку системы обязательных требований Как уже отмечалось, современное законодательство о техническом регулировании сделало решительный шаг к демократизации процедур разработки технических регламентов. Общественность участвует в разработке и экспертизе стандартов через Технические комитеты, которые организуются на профильных предприятиях и организациях и регистрируются в национальном органе по стандартизации и техрегулированию.

Проблема: На интернет-портале Росстандарта зарегистрировано порядка 600 технических комитетов. Вроде бы, немало. Однако исследователи с сожалением констатируют их низкую активность технических комитетов и отсутствие реальных мотивов у них вести сложную и весьма дорогую работу по разработке и совершенствовании отечественных стандартов.

Формирование единого экономического пространства внутри Таможенного союза предполагает единство подходов участников такого союза к вопросам технического регулирования. Россия, Белоруссия и Казахстан подписали ряд соглашений, направленных на формирование единой системы технического регулирования. В том числе «Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории таможенного союза». Соглашение запускает процесс разработки единых технических регламентов и дает основания приостановить как подготовку, так и вступление в силу национальных регламентов в каждом из трех государств.

Рисунок 11. Формирование системы технического регулирования Таможенного союза Как будут разрабатываться и приниматься новые регламенты? Каждый из них закрепляется за определенной страной - участницей Таможенного союза.

Приоритет при этом отдается той, где уже есть аналогичный национальный нормативный акт или проект в высокой степени готовности. Ответственная за разработку сторона представляет разработанный ею документ в секретариат Комиссии Таможенного союза, и после одобрения профильными министрами трех стран он выносится на публичное обсуждение. Доработанный вариант утверждается комиссией их трех вице-премьеров.

Порядок простой и достаточно оперативный. Но нетрудно разглядеть в нем существенное уязвимое место – в нем практически не предусмотрено участие бизнеса на ранних стадиях подготовки документа. То есть из одной крайности – предельной демократизации процесса техрегулирования мы можем впасть в другую – ураганную спешку и решение всех проблем в узком кругу.

После обзора проблем технического регулирования я возвращаюсь к тому, с чего начал свой доклад – целям игры и правилам поведения на игре. Наша задача – «вжиться» в проблемы технического регулирования, взвалить их на свои плечи, попытаться понять, что в этой сфере сделано правильно, а что – неправильно, и в какой форме мы, юристы, можем помочь исправить ситуацию.

Наша дальнейшая работа будет проходить в рабочих группах, в которых предлагается обсудить установочный доклад и начать готовить свои доклады – ваш отклик на поставленные вопросы и обозначенные в докладе проблемы.

Предварительным планом игры, опубликованным на сайте, предусмотрено образование семи рабочих групп:

1. Философия и методология технического регулирования.

2. Правовая форма и систематизация технических норм.

3. Техническое регулирование в ЕврАзЭс и Таможенном союзе.

4. Организация технического регулирования.

5. Эффективность технического регулирования.

6. Правонарушения и ответственность в сфере технического регулирования.

7. Преподавание основ технического регулирования в юридическом вузе.

Этот список – не догма. В нашей игре вообще нет ничего неизменного, заданного наперед. Если назреет такая необходимость (скажем, среди участников обнаружатся несовместимые подходы), группа может быть разделена или создана новая группа, не предусмотренная планом. Такие случаи на играх бывают.

Для успешного участия в игре следует соблюдать несколько простых правил.

Подчеркну еще раз: задача игры заключается не в том, чтобы в очередной построить очередную теорию технического регулирования (таких теорий существует много), а в том, чтобы выявить и четко сформулировать проблему, понять, как улучшить деятельность системы технического регулирования в России. Результатом игры должен быть не задушевный разговор на тему технического регулирования, а комплекс конкретных научно-технических разработок.

Для того чтобы достичь результата нужно четко самоопределиться на игре, понять, кто вы на этой игре и что хотите сделать. Надо «вжиться» в шкуру заинтересованного участника. Самоопределение типа «другие пусть поиграют, а я посмотрю, что у них получится» – на игре не подходит. Посторонних наблюдателей нам не надо (если только вы не заявляете проект исследования игры именно с позиции наблюдателя и намерены выступить с докладом на эту тему). Болельщиков – с поля вон!

На проектно-аналитических играх принято высказываться предельно конкретно и прямо. На откровенность здесь никто не обижается. Следует понимать, что жесткая требовательность друг к другу – одно из условий игровой обстановки, в которую мы сами себя добровольно поставили. В противном случае, ничего не получится. Если для кого-то эти условия неприемлемы или вы чувствуете себя в таких условиях неуютно – пожалуйста, никого не принуждаем, дверь открыта.

Благодарю за внимание, доклад окончен. Прошу определиться по вашей работе в конкретной рабочей группе!

4. Стенограмма первого пленарного заседания Исаков: Начинаем первое пленарное заседание. Вчера вы заслушали установочный доклад, имели возможность обсудить его в группах. Некоторые группы, я знаю, работали до позднего вечера. Сегодня мы начинаем знакомиться с результатами вашей работы. Начинаем с группы номер один «Философия и методология технического регулирования» Кто выступает от этой группы?

В стенограмме обозначены фамилии выступающих: полные данные об участниках игры можно получить в конце брошюры. Стенограммы проиллюстрированы слайдами из презентаций, подготовленных рабочими группами.

Смольников: Уважаемые участники, представляем вашему вниманию презентацию, подготовленную группой «Философия и методология технического регулирования». В качестве одной из проблем технико-юридического правосознания или технико-юридической культуры в рамках философии и методологии технического регулирования нами были исследованы вопросы восприятия технических обозначений в сознании обывателя. На слайде 1 представлены интересы и отношения восприятия обозначений.

Между производителем и потребителем происходит определенное «пересечение восприятий»: производителю нужно продать свой товар, потребителю приобрести качественный товар и для этого найти доказательства, подтверждающие его качество. Нас интересует, как воспринимает потребитель сферу реальности, которая находится по ту сторону визуального обозначения подтверждения, причины и механизмы его восприятия. Каковы причины его действий? Чем мотивирует свои действия субъект, каждый потребитель, при выборе того или иного товара?

С нашей точки зрения, это гарантии безопасности потребителя, это доверие к независимой контролирующей стороне либо к общественной организации, защищающей интересы потребителя, это указание на отсутствие вреда.

Перечисленные факторы в их совокупности позволяют потребителю получить качественный товар.

Исаков: Здесь нужно остановиться и проанализировать ваш подход.

Скажите, пожалуйста, вот эта проблема, которую вы подняли, она вообще к сфере права относится?

Смольников: Да.

Исаков: В чем вы видите правовой аспект этого вопроса? Пока вы говорите о проблемах психологии: восприятие – это психологическая проблема. У нас психологи через стенку работают, пусть они занимаются обывателями, изучают их восприятие, право здесь где?

Смольников: Право мы видим через призму технико-юридического правосознания, технико-юридической культуры. Социально-техническое регулирование и правовое регулирование имеют определенные общие черты, главная среди которых – это их социальная ценность. Правовое регулирование направлено на преодоление хаоса общественных отношений.

Исаков: То есть, вы хотите сказать, что в этой сфере есть особый тип правосознания? Восприятие технико-юридического обозначения – это тоже сфера права? Да? Мы с этим согласимся?

Юдкин: Здесь очень мало права.

Исаков: У меня тоже есть сомнения. Давайте уточним: авторы хотят обосновать идею об особом типе правосознания, восприятия в сфере технического регулирования? Интересный вопрос, мне пока не приходилось встречать суждений на эту тему. Вдруг, действительно в этом что-то есть? Давайте дальше.

Смольников: Предлагаем вам изучить несколько групп товаров, чтобы прокомментировать следующий слайд. Вот это бумага, шоколад и бутылка воды. Помимо рекламного обозначения вы должны найти подтверждение качества данного товара. Что это может быть? Это может быть обозначение о том, что товар прошел добровольную или обязательную сертификацию, имеет знак РСТ. Это может одобрение какой-либо экспертной лаборатории, которая подтверждает соблюдение технологических норм. При этом у потребителя срабатывает стереотип мышления, появляется иллюзия правовой защищенности:

обозначение ГОСТ содержит в себе понятие «государственный», следовательно, здесь присутствует контроль со стороны государства, это какая-то гарантия, это хорошо. Также одна из иллюзий, которые возникают, это указание на отсутствие веществ, считающихся вредными (без ГМО и т.д.).

У потребителя присутствует желание быстро получить качественный товар, не вчитываясь в подробные характеристики, кроме самых заметных и известных, например, «товар года», «одобренное качество» и т.д. Имеется определенное доверие к независимой контролирующей стороне общественным организациям, защищающим общественные интересы потребителей. Если брать, например, воду – там можно увидеть, что она одобрена Российским научным центром оздоровительной медицины и курортологии. Подобное указание также вызывает в сознании представление, что вода прошла какие-то испытания. Также одной из иллюзий является знак, подтверждающий высокое качество товара. К примеру, марка Евро 4 обозначает экологическое дизельное топливо… Исаков: Давайте здесь остановимся. То, что вы описываете это некие особенности восприятия людьми знаков и обозначений. Что здесь должен делать юрист? Вы к чему собираетесь придти?

Смольников: Необходимо обозначить пути преодоления обозначенных проблем. Из названных иллюзий две носят правовой характер: во-первых, это восприятие ГОСТа как некоторого высокого уровня защищенности, во-вторых, зависимость мнения потребителя от рекомендаций третьей независимой стороны.

Для того чтобы увидеть пути преодоления обозначенных проблем, необходимо показать механизм их возникновения: как потребитель действует, что влияет на его поведение. И – переложить все это на правовую сферу. Существует множество экспертных организаций, одни из которых занимаются обязательным подтверждением соответствия, другие – декларированием или сертификацией. Есть экспертные учреждения, которые аккредитованы как независимые исследователи каких-либо свойств товара. Данные организации, как правило, содержат в своем названии слова «российский», «национальный», «международный». Иногда в их названии указывается и более узкая сфера деятельности: «научный», «технический», «оздоровительный». Допустим, производитель делает заказ на исследование у данной экспертной организации. Какое именно свойство исследуется до нас как потребителей не доводится. Что именно одобрено? Какое свойство исследовалось? Непонятно. Однако обозначения «российский» или «медицинский», применительно к питьевой минеральной воде, создают представление, что она имеет свойства, подтверждающие ее полезность или безопасность, а может быть, даже и лечебный эффект.

Мы считаем, что данная проблема относится к проблеме техникоюридического регулирования. Один из механизмов это повышение техникоюридической культуры, технико-юридического правосознания в сознании каждого из нас. Должен быть сформирован критический подход к восприятию всякого рода «одобрений», которые достаточно часто вводят нас в заблуждения.

Шаповалов: Я прошу прощения, вот вы говорите о правовом сознании, а на самом деле описываете некий рекламный прием и его отражение в сознании обывателя. Где тут оценка самого качества, самой опасности или безопасности товаров? Вы говорите о том, что ее просто нет в обыденном сознании. Человек порой некритично к этому подходит, но пока я не вижу связи с правовым сознанием. Это первый аспект. Второй аспект что значит повышение уровня правовой культуры в этой сфере? Если это единица измерения, каким образом ее по шкале передвинуть? Как определить этот уровень? Какими именно способами вы его повышаете?

Смольников: По первому вопросу о назначении технических норм, технического регулирования и правового регулирования. Техническое регулирование является продуктом не только материального права, но и духовной деятельности. При этом пересечение технического и правового регулирования происходит через социально значимые явления. Есть у них общие черты, в том числе, формируется правосознание. Также формируется культура, правовая и техническая, связующим звеном между ними является их социальная значимость.

Юдкин: Вы сейчас поставили вопрос о наличии двух культур человека, это общефилософский вопрос. Не кажется ли вам, что вы сейчас обсуждаете конкретную проблему, связанную с обозначением товаров? Отчасти, это проблемы сертификации, в целом оценки соответствия. Представьте, что вы занимаетесь этим вопросом, я думаю, вам нужно выходить на высокий уровень обобщения культуры.

Смольников: Нет, мы просто попытались дать наглядную иллюстрацию восприятия технических норм в сознании обывателя.

Шаповалов: Технических норм или рекламных приемов?

Смольников: Я думаю, технических норм, они же подтверждают соответствие данным обозначениям. Как нам узнать, что товар безопасен?

Юдкин: Извините, техрегламент не заканчивается на оценке соответствия это большая троичная система. Вы идете на восприятие потребителем качества, я думаю, этого мало. А стандартизация?

Исаков: Что касается поставленной авторами доклада проблемы технического правосознания, я думаю, что такая проблема есть. Я напомню уважаемым участникам игры, что вся современная психология возникла из рекламы:

когда американские компании заказали американским университетам исследования восприятия рекламы, это дало колоссальный толчок изучению психологии человека и в других сферах. Поэтому нельзя сказать, что в правоведении такой проблемы нет, потому что здесь обсуждается психология потребителя и производителя. Когда мы разговаривали на эту тему с Геннадием Петровичем Ворониным, он, в частности, отметил: многие руководители предприятий не воспринимают технические регламенты, они по-прежнему работают по ГОСТам. Данная проблема была затронута авторами в их исследовании, но не раскрыта. Авторы доклада не видят четко, что в этой проблеме надо сделать и чем заниматься дальше. Отсюда две рекомендации: первая: вернуться к философско-методологическому аспекту технического регулирования и вторая: посмотреть, что там есть.

Воронин: ТУ это нормативный документ?

Воронин: ТУ – это, в принципе, тот же стандарт. Там те же нормы заложены только на другом уровне. А вы знаете, что 70% продукции выпускается по ТУ? Тогда возникает вопрос: что это такое ТУ? Нужно сделать экспертизу ТУ они должны соответствовать стандарту. Они могут быть выше стандарта, но не ниже. Хорошо, провели экспертизу, вы выпускаете хлеб и должны держать базу данных на выпускаемую продукцию. Экспертиза ТУ – это создание такой базы. ТУ должно быть нормативом.

Доклад группы «Правовые формы и систематизации Варюшин: Несовершенство актов технического регулирования препятствует дальнейшему развитию экономики, бизнеса. Неоправданно жесткое техрегулирование нарушает право граждан на предпринимательскую деятельность. При принятии Федерального закона «О техническом регулировании»

предлагалось разработать и принять от 700 до 1500 регламентов. Принято на данном этапе всего лишь 24.

Далее, проблема форм закрепления технических норм. Мы предлагаем различать формы официальные и неофициальные это технический регламент, стандартизация и технические условия. Фактом является то, что ТУ применяются на практике, но они в федеральном законе не поименованы, и возникает проблема, что они не поименованы.

Мы хотели бы обратить ваше внимание на разграничение таких понятий, как общий и специальные регламенты. Общие регламенты должны приниматься в форме федеральных законов, а специальные – в иной форме. Мы предлагаем несколько иную классификацию: общие регламенты принимать в форме законов, а специальные регламенты принимать в форме постановлений Правительства РФ.

Слайд Слайд Исаков: Давайте остановимся. Сформулируйте проблему, над которой вы работаете.

Варюшин: В данном случае, проблема опосредует и содержание, и оценку эффективности правовой формы. Изначально предлагалось взять форму федерального закона как наиболее эффективную и отвечающую требованиям конституционализма. Но данная правовая форма на практике показала свою неэффективность в силу ее затратности и сложности внесения изменений в федеральные законы.

Исаков: Правильно ли я вас понимаю, что вы хотите проанализировать использование правовых форм в сфере техрегулирования? Обсудить, правильно или неправильно то, что в этой сфере принимаются законы, и внести предложения по данной проблеме? Безусловно, есть такая проблема: мы отлично видим, что законодатель некорректно использует в этой сфере правовые формы.

Варюшин: Да, и еще один аспект это систематизация норм.

Исаков: До систематизации мы пока еще не дошли. Проблема систематизации это отдельный большой вопрос. Итак, первый шаг вы посвящаете правовой форме технических норм?

Варюшин: Изначально мы рассматривали возможные формы технических регламентов, такие как федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства. Проблематика закона была мной показана, а остальные исходят из общего контекста. Наличествует проблема разграничения предметов регулирования федеральных законов и постановлений Правительства, если, например, в законе не указан предмет регулирования. Указ Президента понимается нами как документ, который принимается в случае непредвиденных обстоятельств он решает неотложные и срочные проблемы.

Резюмируя этот аспект наших исследований, мы вносим следующие предложения и рекомендации.

Общие технические регламенты мы предлагаем принимать в форме федерального закона, поскольку только федеральный закон оптимально обеспечит эффективность реформы технического регулирования. Непринятых общих регламентов осталось относительно немного и принять такой общий регламент не составит особого труда. Применительно к специальным техрегламентам мы считаем оптимальной правовой формой для них постановления Правительства РФ. Одной из пока нерассмотренных нами проблем является соотношение актов международного права и национального законодательства.

Юдкин: Правильно ли я понимаю, что вы исходите из основного удара на государственно-образуемые источники права? Но ведь они не заканчиваются на постановлениях Правительства. А акты министерств? Правовые акты иных органов государственного управления? Почему вы вообще ограничили рассмотрение правовых форм нормативными правовыми актами? А как же корпоративизация стандартов? Это, во-первых. А во-вторых, когда вы говорите о соотношении или не соотношении национальных стандартов с международными актами, вы не говорите, об их ратификации, об их имплементации.

Варюшин: Мы идем по схеме систематизации.

Юдкин: Все это взято из учебника по ТГП, включая учет.

Исаков: Систематизацию мы пока не трогаем, мы должны ответить на вопросы, какие проблемы решают авторы доклада? Что собираются исследовать? Как? Для кого это работа?

Шевченко: Вопрос по разграничению предметов ведения между различными видами актов. У вас ведомственные акты как то предполагаются использоваться? Или только указы Президента и постановления Правительства?

Варюшин: Изначально это предполагалось в отношении только техрегламентов. Мы предлагаем техрегламенты принимать минимум постановлениями Правительства.

Шаповалов: Если вы предлагаете сохранить те правовые формы создания технических регламентов, которые сейчас есть в законе, то как вы решите проблему необходимости разработки технических норм экспертами? Я вас уверяю, что ни один юрист, даже очень высококвалифицированный, не знает как сформулировать тот или иной техрегламент. Для этого надо знать производство изнутри, надо быть еще и техническим экспертом. Как вы собираетесь преодолевать эту проблему, сохраняя форму закона? 450 депутатов разберутся, как надо делать ту или иную продукцию, организовать тот или иной технологический процесс? Я в этом очень сильно сомневаюсь. Как вы эту проблему решаете?

Варюшин: Ваша критика безусловно справедлива, данная проблема в нашей группе обсуждалась. Но поскольку очень мало осталось общих регламентов, мы уклон сделали на законодательный аспект.

Доклад группы «Техническое регулирование в Таможенном союзе Сарбасов: Представляю вашему вниманию наше исследование на тему «Техническое регулирование в Таможенном Союзе и ЕврАзЭС». Хотел бы отметить, что на данном этапе мы не рассматриваем каких-либо цифр, диаграмм, каких-то определенных исследований. Мы указываем именно направление и программу нашей работы. Я хотел бы перейти непосредственно к целям и задачам нашего исследования. Это унификация систем технического регулирования стран-участниц ЕврАзЭС и ТС. Разработка методологии на основе компаративистского подхода и двухуровневого анализа, т.е. это сравнительный метод и сравнительный анализ международного и национального законодательств.

Задачи исследования нами видятся следующим образом:

Исаков: К списку задач исследования группа отнеслась достаточно серьезно. Список очень капитальный и выходит на создание модели унификации технического регулирования в ТС и ЕврАзЭс. Что-нибудь существенное авторы упустили? У них есть и терминология, и институты.

Шевченко: Возможно, компетенцию международных организаций?

Юдкин: Этот вопрос у нас заложен в задаче номер три: «Формирование модели оптимизации институциональной основы технического регулирования».

Сарбасов: Методы исследования: системный подход; компаративистский метод; формально-юридический метод; методы юридической лингвистики.

Направления работы экспертно-исследовательской группы, созданной по данной проблеме, можно подразделить на фундаментальные (теоретические) и прикладные (практические).

Основные теоретические направления следующие.

Как отметил Артем Юдкин, у нас есть идея создания на международном уровне органа государственного контроля в сфере технического регулирования.

Прикладные направления исследования видятся нам следующим образом:

И, наконец, возможности и перспективы данного направления исследований мы понимаем так:

Вопрос из зала: Материал достаточно обширный, но неспециалистам трудно понять вашу программу.

Сарбасов: Как я отметил, мы сегодня работали над программой и направлениями нашей работы. А на завтрашней презентации мы всю информацию и итоги нашего исследования предоставим вашему вниманию.

Исаков: Я напоминаю, мы собрались здесь для того, чтобы разобраться в основных проблемах взаимодействия юридических и технических норм. Поэтому вы не только намечайте направления и программы какому то будущему условному аналитическому исследовательскому центру, но и сами над этими проблемами работайте, разбирайтесь с ними сами. У нас игра на проектирование и разработку: мы не только обозначаем, но и сами разрабатываем проблемы.

Воронин: Вы читали ноябрьское соглашение 2010 года Таможенного Союза «Об единых принципах и принципах технического регулирования»?

Проведите мостик между Соглашением и вашим исследованием.

Сарбасов: При рассмотрении и изучении данных документов мы нашли несколько расхождений, в том числе, и в Соглашении, о котором вы говорите.

Арзамасов: Бегзат, вы пытались определить критерий эффективности актов в сфере техрегулирования: или экспертное сообщество одобряет этот акт, или научное сообщество, или правоприменители говорят, что этот акт регулирует лучше или хуже? Каковы критерии эффективности и как они отразились на методах вашего исследования?

Сарбасов: Критерий изложения актов. Мы в ходе исследования учли систему права, выбрали все нормативные акты и подошли к проблеме унификации.

Арзамасов: Но критерий изложения не самый главный.

Шмелев: Мы рассматривали иерархию норм ЕврАзЭС и ТС, их взаимосвязь и отношения по принятию нормативных правовых актов.

Шевченко: Мне показалось, если вы говорите о двухуровневой системе права, национальной и международной... Между ними, как минимум, есть два типа отношений. Международные нормы могут непосредственно регулировать отношения с техническим содержанием, то есть быть непосредственными регламентами, или они могут регулировать способы принятия национальных норм, т.е. являться метанормами в широком смысле этого слова. Вам какая модель ближе, или, может быть, какая-то третья?

Сарбасов: Мы думаем, именно международный характер документов даст нам разобраться. При исследовании мы будем брать по максимуму нормы из международных актов или же из национальных. Когда три страны придут к единому мнению, они должны будут принять данные положения на уровне международных актов.

Воронин: Когда не было никакого ТС и ЕврАзЭС, существовал и до сих пор существует Межгосударственный Совет (МГС). Что там происходило?

МГС собирал всех каждый год, готовилось заседание, и там принимались межгосударственные стандарты. В основном, в нем принимались российские стандарты, но все подписывались: и казахстанцы, и белорусы, и даже нечлены Совета, наблюдатели, соглашались принять эти стандарты. Когда бывшие республики СССР как страны стали самостоятельными, они приняли свои стандарты, и наша задача заключалась в том, чтобы гармонизировать их. Какую ошибку допустил И.И.Шувалов? Он сказал: нужно объединить все «хорошее » техрегламенты трех стран. Когда я лично познакомился с техрегламентами Казахстана, оказалось, что их нормы не соответствуют нашим регламентам, но они отказывались принимать наши нормы, потому что не могут их выполнить. То же самое происходит и в России, например, мы не можем принять евростандарты по молоку. В результате, федеральный закон по техническому регулированию не работает и техрегламенты не работают. Подготовлены более 100 подзаконных актов, но и они тоже не работают.

Сегодня существуют около 500 тыс. предприятий, которые выпускают продукцию, но только 22 тыс. из них имеют сертификаты качества. Руководители предприятий должны, как лидеры промышленности, воспитывать своих работников в духе уважения к техническим нормам, но большинство нынешних директоров не понимают, что такое стандарт, не могут даже его прочитать.

Кадровая проблема – недостаточно квалифицированные специалисты у руководства. Обе этих темы: квалификация лидеров и вовлечение персонала – серьезнейшие вопросы повышения качества.

Доклад группы «Организация технического регулирования Порошина: Тема нашего доклада «Организация технического регулирования в России».

Лекомцева: Актуальность проблемы. Техническое регулирование широко обсуждается в обществе и подвергается критике.

Чалаби: Мы воспользовались методом юридической компаративистики.

Так, в Европейском союзе существуют два комитета и один институт, которые формулируют обязательные для всех стран технические регламенты. Эти регламенты задают общие нормы безопасности для здоровья человека и окружающей среды. Это было актуализировано в связи с расширением Евросоюза.

В КНР существует более жесткая система технической регламентации, здесь нормативными актами регламентируется практически все. Регулирование осуществляет Правительство и парламент. При этом нормы приближены и к европейским стандартам.

В США федеральный орган власти определяет основные рамки техрегулирования. Полномочия по техрегулированию переданы в штаты, но отсутствует регламентация передачи полномочий. Развит общественный контроль, существует делегированная техническая регламентация.

Шевченко: Российская модель: технические регламенты утверждаются нормативными правовыми актами, осуществляется государственный контроль.

Стандарты принимаются производителями в добровольном порядке.

Порошина: Существующая в России модель технического регулирования не лишена ряда проблемных моментов:

Порошина: В нашей дальнейшей работе нашей мы видим следующие направления, которые могут быть исследованы:

Степанов: Отдельно коснемся вопроса доступа к информации о техническом регулировании.

Существует Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов, учрежденный Правительством РФ. Он закрепляет правила доступа к документам о техническом регулировании за плату и бесплатно. Нарушает ли введение платы за технические регламенты право граждан на информацию? Полагаем, что работу Федерального фонда по хранению и предоставлению техрегламентов можно расценивать как деятельность публичного государственного органа. Информация о деятельности этого органа должна предоставляться бесплатно.

Перечень информации, которая должна размещаться в интернете государственными органами, утверждается постановлением Правительства РФ. Но в этот перечень технические регламенты не входят. Полагаем, что это пробел в законодательстве.

Доклад группы «Эффективность технического регулирования»

Гаращук: Доклад нашей группы называется «Программа исследования эффективности технических норм». Отправной пункт нашего исследования – определение критериев эффективности технических норм.

Юдкин: Не кажется ли вам, что предложенные вами критерии носят ограниченный характер и не позволят выявить эффективность норм во всем объеме? Какие иные критерии и обстоятельства вы намерены учитывать?

Гаращук: Кадровая составляющая. Показатель реализации норм на всех уровнях технического регулирования. Образовательные ресурсы. Сравнение российской практики с иностранной… Исаков: Вы поставили для себя задачу отследить эффективность политики в сфере технического регулирования, но факторы определили совершенно разные. Нет, например, целевых критериев эффективности, много лишнего попало, а нужное не попало. Непонятно, как вы продолжите работу дальше.

Гаращук: Мы для себя определили ряд проблем и постараемся посмотрим каждый из этих факторов. Мы сгруппировали индикаторы эффективности в три группы: «Государство», «Бизнес» и «Потребители». Начнем с государства. Какие индикаторы, влияющие на эффективность норм технического регулирования, мы полагали бы необходимым проанализировать?

Юдкин: Тематика группы определяет ход мыслей группы. Вам самое главное отталкиваться от норм технического регулирования, а не о деятельности органов государства по тематике технического регулирования.

Гаращук: Теперь рассмотрим эффективность технических норм в разрезе бизнеса. Какие индикаторы и обстоятельства мы хотели бы изучить?

Исаков: Реально получается что то вроде маркетингового исследования.

А бизнесу нужна эта информация? Заинтересован ли в ней бизнес, который пользуется техническими нормами? Какими должны быть технические нормы, чтобы отвечать ожиданиям бизнеса?

Гаращук: Рассмотрим третью группу индикаторов эффективности – в секторе потребителей. Здесь мы полагали бы необходимым провести опрос потребителей на предмет того, соответствует ли ГОСТу и техническим требованиям приобретенный им товар и как он «смотрится» в разрезе «ценакачество»… Исаков: Потребитель – самый заинтересованный в качестве продукции и товаров субъект. В отличие от государства и производителя ему не на кого переваливать ответственность. Он – конечная инстанция, которая страдает и терпит неудобства, если товары и продукция не удовлетворяют потребности. А между тем, в исследовании эффективности технических норм роль потребителя вами явно занижена. Не удался первый шаг данной группе, пока не удалось структурировать и оконтурить свое дальнейшее исследование.

Доклад группы «Правонарушения и ответственность в сфере технического Борисова: Тема нашей группы – «Правонарушения в сфере технического регулирования и ответственность за нарушение технических норм». Правонарушения в сфере технических норм – это нарушение нормы, причинение вреда имуществу, здоровью, жизни. Как выглядит состав правонарушения?

Борисова: Юридическая ответственность за правонарушения – нарушаются нормы качества и нормы безопасности.

Борисова: Ответственность – в порядке частного и публичного права.

Механизм защиты прав не разработан. Отсутствует система специальных норм, которая бы регулировала данную сферу.

Юдкин: Все технические деликты обладают бланкетными диспозициями. Природа правонарушений одна, объекты разные.

Борисова: Важно проработать вопрос предотвращения совершения таких деликтов. Из-за двойственности объекта, ответственность должна эту двойственность учитывать.

Юдкин: Вы прошли мимо реальных проблем юридической ответственности. Как вы видите дальнейшее практическое движение вашей группы на игре? Как исследователей-теоретиков?

Исаков: Доклад группы носил формально-юридический характер, «живых проблем» показано не было, между тем эти проблемы присутствуют. Например: какие меры ответственности в этой сфере наиболее эффективны в условиях рыночной экономики – административно-правовые (они наиболее оперативны)? Уголовно-правовые? Гражданско-правовые? Как распределить эти меры? Как прийти к правильному балансу этих мер с целью их наибольшей эффективности? Вот над чем следовало бы группе поработать.

Воронин (комментарий): Чтобы разобраться в хитросплетениях технического регулирования, возьмите лист бумаги и расчертите его на три колонки:

первая – «Как у нас», вторая – «Как у них» (европейские нормы, например), третья – «Мои предложения»: я как юрист считаю, что должно быть так.

В положении о министерстве в СССР было записано – министерство отвечает за исполнение плана, дисциплина была очень строгая. Сегодня – министры ни за что не отвечают. Министерство отвечает за политику. Мы сократили многих специалистов – пожарников, милицию, специалистов по борьбе с терроризмом.

Как происходит в Германии? В Германии – стоят куча ветеринаровчиновников, которые все проверяют. Но и у них случаются проколы. История с ядовитыми кормами: на 50% сработал человеческий фактор. Потом закрыли предприятия, последствия были страшные – и все из-за несоблюдения технологических норм.

Фальсификация лекарств. Например, в некоторых штатах США за это – смертная казнь, в Турции – пожизненное заключение. В России – ничего нет за подделку лекарств.

В основе всех проблем качества – качество государственного управления.

Самый главный показатель качества – как государство готовит людей к завтрашнему дню. Здесь также и качество жизни имеет значение. Сюда также – здоровье и образование.

Например, в Японии с детского сада начинают рассказывать об экологии, действует программа «Дети и экология». Кстати, открыли такую же программу и у нас, в Башкирии.

В Германии для мясного завода – тысячи инструкций.

В России таких инструкций – одна маленькая книжечка.

ВТО. Если мы вступим в ВТО, количество безработных увеличится. Руководители предприятий не готовятся к вступлению в ВТО.

Существует карта технического регулирования, по которой можно отследить, конкурентоспособна продукция или нет. Например, в Орловской области – ни одно из предприятий не конкурентоспособно по меркам ВТО. Мы должны думать о том, что будет с нашими предприятиями, когда мы вступим в ВТО1.

Надзор. Сидим в ресторане в Германии, ресторану 500 лет. Я пошел посмотрел кухню – чистота идеальная, все блестит. Спросил, кто контролирует:

оказалось, каждый день приходит общественность, проверяет. В России никто ничего не контролирует, тем более – общественность. Общественная палата это подтверждает.

Как юристам хочу вам сказать, любой правовой акт, закон, указ, приказ, если он не улучшает качества жизни человека, не имеет права на существование, не должен приниматься.

Вопрос из аудитории: Геннадий Петрович, как вы оцениваете систему подготовки кадров в России?

Воронин: У нас недостаток рабочих кадров, сокращается подготовка технических специалистов, что особенно ощутимо в химической и легкой промышленности. Очень плохо, что нет статистики и информации, планов кого готовить, кого выпускать для какого конкретно региона. Даже Садовничий не понимает, каких специалистов ему следует готовить.

Информация – это сегодня все. Например, в США фермер залазит в базу данных, смотрит ситуацию в сельском хозяйстве, и решает: картошку ему сеять или овес. Такая информация, естественно, должна быть платной.

Качество – это не экономическая категория, а в первую очередь нравственная. Самая либеральная система не заставит человека все делать качественно, если не будет сознания и воспитания.

Был, например, такой случай с французской булочной в частном бизнесе.

На экспертизу принесли батон, и оказалось, что он начинен железной стружкой.

Стали выяснять, из-за чего. Выяснилось, что предприниматель, владелец булочной, мелет муку на мельнице, которую купил сам, подержанную. Запчасти к этой мельнице сам покупает, подешевле, сам заменяет, технических норм не знает и не соблюдает. В итоге, сталь крошится – вся стружка идет в муку. Магнитные уловители не работают, демонтированы. Как повлиять на мозги этого предпринимателя? Он должен сознавать меру своей ответственности за то, что делает.

Например, в США – все лицензируется! В Швейцарии, например, ты не можешь ловить рыбу, собирать грибы, если у тебя нет лицензии. Законодательно запрещено использовать удобрения, поскольку эта работа требует серьезной квалификации. Рано или поздно и мы придем к осознанию, что технические нормы – важнейший институт государства, от которого напрямую зависит качество жизни человека.

В июле 2012 года Российская Федерация ратифицировала Протокол о вступлении в ВТО.

Прим. ред.

Воронин: вручает участникам игры книги по качеству, техническому регулированию, рассказывает о журналах «Стандарты и качество», «Методы менеджмента качества», «Методы оценки соответствия», «Деловое совершенство».

Исаков: На этом работу первого пленарного заседания закончим. Напомню график нашей дальнейшей работы… 5. Стенограмма второго пленарного заседания Доклад группы «Философия и методология Смольников: Я представляю вниманию участников доклад «Программа исследования сущностных отличительных характеристик технического регулирования».

В качестве первого направления исследования мы выбрали философию технического регулирования. Что собой представляет философия технического регулирования? Каково ее содержание?

Мы отвечаем на этот вопрос в трех аспектах: ценностную характеристику технических норм (ТН), исследование роли технических норм и изучение места технических норм в социальной жизни и техническом прогрессе.

Ценность технических норм, с нашей точки зрения, подразделяется на общую, специальную, абсолютную, можно добавить еще частную, то есть ту, которая является ценностью для создателей технической нормы, принята как ценность только ими. Абсолютная ценность технической нормы по отношению ко всем остальным обладает наибольшим социальным приоритетом.