Russian-European Centre for Economic Policy (RECEP)

Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП)

Упорядочение отношений собственности:

структура проблемы, индикаторы,

направления действий

В.Тамбовцев, А. Шаститко

2005 Moscow | Москва 2005

RECEP

This project Tel (7-095) 926-0411 This project is implemented by the is funded by the EU Fax (7-095) 926-0299 Bureau of economic management E-mail [email protected] and legal studies Этот проект Web www.recep.ru Этот проект реализует Бюро финансируется ЕС Russia 107996 Moscow, K-31, GSP-6 экономического менеджмента и Kuznetsky most str., 21/5, entr.1 правовых исследований Настоящий отчет подготовлен в соответствии с запросом Аппарата Правительства Российской Федерации № П27 – 103 от 02 марта 2005 г. о подготовке аналитической справки по проблеме «Разработка предложений для российской системы развития бюджетирования по результату целей, задач, показателей, ведомственных и межведомственных программ, связанных с упорядочением отношений собственности».

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОТРАЖЕНИЮ В ПРАКТИЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ДОКЛАДАХ СУБЪЕКТОВ БЮДЖЕТНОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ МЕР ПО УПОРЯДОЧЕНИЮ ОТНОШЕНИЙ

СОБСТВЕННОСТИ

1.1. СТРУКТУРА ПРОБЛЕМЫ

1.2. ИНДИКАТОРЫ ЗАЩИЩЕННОСТИ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И КОНТРАКТНЫХ ПРАВ.......

1.3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОТРАЖЕНИЮ ЗАДАЧ НОРМАЛИЗАЦИИ СИТУАЦИИ В ОБЛАСТИ

ЗАЩИТЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И БЮДЖЕТНЫХ ДОКЛАДАХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.4. ВАРИАНТЫ СТРАТЕГИИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ......

2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОБОСНОВАНИЯ РЕКОМЕНДАЦИЙ В ОБЛАСТИ

ПОЛИТИКИ УПОРЯДОЧЕНИЯ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ............. 2.1. ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

2.2. СПЕЦИФИКАЦИЯ И РАЗМЫВАНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ

2.3. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И КОНТРАКТНЫХ

ПРАВ

2.4. НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

Введение В составе системы целей правительства РФ1 присутствует и цель «Обеспечение гарантий частной собственности» (цель 2.2.6.). Вместе с тем, как показывает анализ доступных бюджетных Докладов, представленных субъектами бюджетного планирования, практически ни один из них, за исключением ФСФР, не счел возможным указать данную цель правительства в составе тех его стратегических целей, достижению которых способствует деятельность соответствующего субъекта бюджетного планирования (СБП).

Одной из возможных причин такого положения дел является недостаточная структурированность проблемы защиты прав собственности вообще, и частной собственности, — в частности, отсутствие ясности с вопросами количественной оценки уровня защищенности прав собственности, а также непроработанность вопроса об основных направлениях действий (основных мероприятиях), посредством которых может быть достигнута указанная цель правительства РФ.

Настоящая аналитическая разработка, в соответствии со сказанным, содержит материалы, направленные на уточнение перечисленных моментов. Наряду с приводимыми в ней предложениями, рекомендациями и выводами, она содержит также необходимые понятийно-справочные материалы, целесообразность включения которых обусловливается сравнительной новизной теоретических разработок в области экономической теории, которые и составляют методологическую основу для упомянутых предложений, выводов и рекомендаций.

В первой части данного отчета содержатся конструктивные разработки и рекомендации по названной тематике, во второй – сжатая характеристика категориального и методического аппарата, с помощью которого были получены результаты, представленные в первой части.

Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Приложение № 1. Примерный перечень стратегических целей для разработки Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

1. Рекомендации по отражению в практической деятельности и Докладах субъектов бюджетного планирования мер по упорядочению отношений собственности Проблема недостаточной упорядоченности отношений собственности, сформулированная в упомянутом выше запросе, в терминах современной экономической теории может быть переформулирована как недостаточная степень специфицированности и защищенности прав собственности2. Именно в такой форме мы и будем ее анализировать.

1.1. Структура проблемы Переход от нынешнего состояния с правами собственности на различные виды активов к состоянию, в котором у собственников будут существовать действенные стимулы к эффективному использованию этих активов, означает выполнение следующих действий:

Обеспечение четкой спецификации прав собственности;

Обеспечение надежной защиты прав собственности на активы владельца;

Обеспечение надежной защиты прав собственности при их легальной передаче другому владельцу;

собственности.

Спецификацией, защитой и восстановлением прав собственности занимается социальный субъект, который называется гарантом права собственности. В функции гаранта могут выступать самые различные индивиды, их ассоциации, организации и совокупности организаций.

Специфицировать права собственности означает:

Установить объект того или иного права собственности (актив);

Установить содержание конкретного права собственности;

Установить субъекта этого конкретного права;

Установить степень исключительности соответствующего права.

Каждая из названных процедур представляет собой достаточно сложный набор действий:

Установить объект того или иного права собственности означает описать существенные характеристики актива, которые отражают его «естественные»

свойства (в том числе время создания, местонахождение, границы или размер актива и т.д.) так, чтобы исходя из этого описания в случае возникновения конфликта, можно было бы однозначно определить, о каком активе идет речь.

Установить содержание конкретного права собственности означает установить, что именно владелец может делать с данным активом, не подвергаясь угрозе быть наказанным со стороны гаранта. Иными словами установление Строгие определения используемых понятий даны во второй части данного отчета, см. разделы 2.1 и 2.2.

содержания права собственности на тот или иной объект означает определение набора правомочий (т.н. «пучка прав»), который соответствует множеству допустимых видов решений, принимаемых субъектом права собственности.

Установить субъекта права собственности означает определить, какой индивид или организация наделяется тем конкретным правом собственности, содержание которого установлено на предыдущем этапе.

Установить степень исключительности права означает определить, в какой мере данное право может быть реализовано его субъектом без согласования с другими физическими или юридическими лицами.

Защитить то или иное право собственности владельца на актив означает предотвратить не разрешенное владельцем использование актива в соответствующем направлении другими субъектами (потенциальными нарушителями соответствующего права):

физическими лицами;

юридическими лицами;

государством, — его отдельными ведомствами и учреждениями, отдельными государственными служащими.

Защита права собственности от каждого из перечисленных типов возможных нарушителей может осуществляться с помощью различных средств и технологий.

Защита права собственности от неразрешенного использования физическими лицами может осуществлять посредством тех или иных технических средств (замки, ограждения, охранные системы); использования собственной физической силы или найма сторожей; обращения к услугам частных охранных организаций;

использования услуг государственных правоохранительных организаций. В значительном числе случаев использование технических средств оказывается достаточно действенным для предотвращения нарушения права собственности со стороны отдельных физических лиц.

Защита права собственности от неразрешенного использования юридическими лицами, способными попытаться нарушить рассматриваемое право с привлечением частных или государственных силовых организаций, с помощью только технических средств оказывается неэффективной, здесь требуется прибегнуть к приобретению защитных услуг частных охранных или государственных правоохранительных организаций.

Защита права собственности от неразрешенного его владельцем использования государством является наиболее затруднительной.

Во-первых, государство как правоустанавливающий субъект всегда может ввести законодательство, делающее легальным изъятие прав на активы у их частных владельцев в тех или иных случаях; например, законодательство об изъятии земельных участков, необходимых для прокладки автодорог, улиц и т.п., как с компенсацией, так и без компенсации, и т.д.

Во-вторых, отдельные государственные организации (ведомства) могут устанавливать регуляции, ограничивающие ранее специфицированные права собственности, тем самым, ограничивая возможности владельца по использованию права собственности, которым он был наделен, т.е. нарушая эти права.

В-третьих, отдельные государственные служащие, используя свое служебное положение, могут, опираясь на угрозы различных негативных воздействий со стороны тех или иных контрольно-надзорных и правоохранительных органов, фактически пользоваться тем или иным правом собственности, хотя формально такое право будет оставаться в распоряжении прежнего владельца (типичный случай — захват бизнеса влиятельным чиновником).

Очевидно, средством защиты от нарушений прав собственности со стороны законодательной ветви государственной власти (при наличии в стране Конституции, запрещающей, например, изъятия без адекватной компенсации) может служить Конституционный суд, а в целом — наличие политической оппозиции, составляющей реальную конкуренцию действующей власти (аналог угрозы входа на товарный рынок).

Средством защиты от нарушений прав собственности со стороны органов исполнительной власти могут служить:

специальные процедуры принятия регуляций, вводимые законом, предусматривающим ответственность за нарушение таких процедур3;

наличие независимой от политических воздействий судебной системы.

Средством защиты от нарушений прав собственности со стороны отдельных чиновников может служить:

комплекс мер, обеспечивающий прозрачность для общественности источников доходов и источников расходов, — как их, так и членов их государственного служащего;

наличие независимой от политических воздействий судебной системы.

Особым случаем защиты прав собственности является случай защиты прав на активы внутри отдельных (как частных, так и государственных) организаций.

Речь идет об использовании активов наемными работниками не в соответствии с теми целями, которые определил их собственник.

Обеспечение такого рода защиты достигается широким разнообразием средств. Вполне успешными внутри организаций оказываются средства физической защиты активов от их несанкционированного использования. Достаточно действенным является использование так называемых стимулирующих контрактов, нацеливающих наемного работника на достижение целей собственника.

Эффективным может быть и разработка и применение специального корпоративного законодательства (при условии существования судебной системы, независимой от политического воздействия, поскольку вполне возможно применение корпоративного законодательства влиятельными чиновниками, преследующими частные интересы, например, для захвата того или иного бизнеса).

Защитить права собственности при их легальной передаче другому владельцу означает обеспечить условия, при которых соответствующий контракт в случае его Сами же процедуры должны предусматривать публичность обсуждения проекта, обязательное участие заинтересованных стороны в обсуждении, возможность судебного оспаривания регуляции, принятой как с нарушением процедуры, так и такой, которая ухудшает экономическое положение объектов регулирования.

одностороннего разрыва не приведет к утрате передаваемого права без оговоренной в контракте компенсации. Другими словами, защита прав собственности в ходе их передачи — это не что иное, как защита контрактных прав.

С точки зрения защиты прав собственности важно различать (1) контракты между частными агентами и (2) контракты между частными агентами и государством (как в лице какой-либо из организаций, осуществляющей властные полномочия, так и государством в целом).

Защита прав в рамках контрактов между частными лицами может быть осуществлена многими различными способами, одним из которых является обращение к судебной защите. Частота такого обращения составляет в среднем около 30%4, поскольку частные агенты располагают значительным разнообразием средств, повышающих надежность «горизонтальных» контрактных отношений.

Фактически, обращение к судебной защите представляет собой обращение к «последней инстанции», т.е. в тех случаях, когда другие средства принуждения к исполнению контракта оказываются безуспешными. При этом условием действенности судебной защиты исполнения контрактов является действенное принуждение судебных решений к исполнению и независимость судебной системы от политического воздействия5.

Защита прав в рамках контрактов между частным лицом (частной организацией) и государством, напротив, может опираться практически только на судебную защиту, для эффективной работы которой требуется:

наличие законодательства, предполагающего и практически обеспечивающего6 ответственность государства за нарушение контрактных обязательств перед гражданами и организациями;

независимая от политического воздействия судебная система.

Такие отличия в защите контрактных прав между чисто частными контрактами (заключенными между частными лицами и/или организациями) и частно-государственными контрактами (заключенными между государством и частным лицом или частной организацией) связаны, естественно, с тем, что потенциал принуждения на стороне государства всегда выше такого потенциала, существующего на стороне любой частной организации.

Эта цифра не слишком варьирует как в развитых рыночных экономиках, так и в странах с переходной экономикой.

Как это ни странно, но независимость судебной системы от подкупа одной из частных сторон конфликта не столь важна с точки зрения создания стоимости в рамках всей экономической системы, поскольку «отзывчивость» суда на подкуп означает, что актив переходит в руки того, кто больше его ценит. Тем самым, создаваемая стоимость все же увеличивается, хотя для одного из частных участников спора при этом может произойти явное ухудшение его экономического положения.

«Отзывчивость» же суда на властное давление гораздо разрушительнее с точки зрения ее влияния на стимулы к производительному использованию ресурсов, поскольку в результате актив переходит не к тому, кто эффективнее, а к тому, кто сильнее (за счет использования в частных целях потенциала государственного принуждения).

Например, в современном российском законодательстве формально ответственность государства за нарушение контракта имеет место, однако реально пострадавшая сторона может получить компенсацию только в том случае, если соответствующие средства предусмотрены в бюджете.

Поскольку нарушает контракты исполнительная власть, а бюджет утверждает законодательная власть, ничто не мешает последней, «с целью повышения эффективности бюджетных расходов», систематически не включать требуемые суммы в бюджет организации, сорвавшей оплату выполненного для нее контракта (см., например, многократно освещавшиеся в прессе ситуации с оплатой государственных заказов).

Восстановить нарушенные права собственности означает «физически»

вернуть ему утраченный актив или же возможность его использования (с компенсацией недополученной выгоды за период, в течение которого право было нарушено). Восстановление нарушенных прав может осуществлять как его первоначальным гарантом, так и посредством исполнения судебного решения.

Поэтому наличие и действие системы исполнения судебных решений является неотъемлемым (но не единственным) признаком эффективности судебной системы.

Подытожить сформулированные выше положения с точки зрения роли государства в процессах нормализации ситуации в сфере прав собственности можно в виде таблицы, строки которой отражают составные части (этапы) такой нормализации, а столбцы — ветви государственной власти (см. таблицу).

Таблица. Участие ветвей государственной власти в нормализации отношений собственности.

собственника передаче Органы законодательной власти принимают правила (законы), регулирующие процессы спецификации и защиты прав собственности, органы исполнительной власти осуществляют (наряду с судом) спецификацию прав, оказывая государственные властные услуги, а органы судебной власти разрешают конфликты в сфере прав собственности и устраняют нарушения незаконно нарушенных прав (совместно с органами исполнительной власти).

При этом пробелы в строках «Защита (прав собственности) у собственника»

и «Защита при передаче» для столбца «Исполнительная власть» не означают, что органы исполнительной власти вообще не имеют отношения к названным этапам нормализации отношений собственности. Они означают, что выполнение соответствующих видов деятельности не является функцией только государства, что здесь значительные возможности имеются (и практически реализуются) у самих владельцев прав и у частных организаций, продающих соответствующие защитные услуги.

Вместе с тем, в ситуациях, когда сама исполнительная власть (например, в лице работников милиции на местах) выступает в качестве активного нарушителя прав собственности (см. отмечаемые всеми опросами факты вымогательства у мелких и средних предпринимателей в связи с обнаруженными, — реальными или мнимыми, — нарушениями различных ведомственных правил), только вышестоящие уровни самой исполнительной власти или независимая судебная власть способны осуществить названные функции защиты прав собственности.

Поэтому именно в области защиты прав наиболее значимо наличие независимой от политических влияний (т.е. влияния, прежде всего, со стороны исполнительной власти) судебной системы7.

Отмечая преимущественную включенность в процессы нормализации отношений собственности законодательной и судебной ветвей власти, важно подчеркнуть значимость исполнительной власти в аспекте создания адекватного материально-технического обеспечения деятельности остальных составных частей государственного гаранта спецификации и защиты прав собственности. Эта значимость особенно велика в современных российских условиях, когда политическая конкуренция как вне системы власти, так и между законодательной и исполнительной ветвями власти практически полностью отсутствует.

1.2. Индикаторы защищенности прав собственности и контрактных прав Как следует из приведенных положений8, наиболее значимыми компонентами процесса спецификации и защиты прав собственности являются:

(а) степень защиты прав собственности от их нарушения со стороны государства (б) степень защищенности контрактных прав.

Для обоих названных блоков благодаря усилиям международных организаций существуют и разрабатываются специальные индикаторы упомянутых степеней защищенности для широкого круга стран.

Эти индикаторы представляют собой экспертно определяемые индексы, точное аналитическое выражение которых не раскрывается (известно только организации, разрабатывающей соответствующий индекс).

Текущие и прогнозируемые значения индикаторов риска экспроприации собственности со стороны государства в конкретной стране (оценка защищенности имущества против экспроприации со стороны государства) как составной части системы индикаторов Political Risk System (или системы индикаторов International Country Risk Guide) могут быть приобретены у корпорации PRS Group, Inc., доступной по адресу: http:// www.prsgroup.com.

Динамика значений таких индикаторов может использоваться для оценки успешности усилий, предпринимаемых государством в области совершенствования защиты прав собственности.

экспроприации разрабатывается в рамках проекта Polity IV, осуществляемого университетом Мэриленда, предоставляющим данные по всем независимым странам с численностью населения свыше 500 тыс. чел. за период с 1800 по 2003 год (по состоянию на 2004 г.; в 2005 г. будут рассчитаны значения на 2004 г., и т.д.). В рамках базы данных этого проекта формируется оценка силы ограничений на действия исполнительной власти. Эти данные находятся в свободном доступе по адресу: http://www.cidcm.umd.edu/inscr/polity/ См. строгое определение в разделе 2 этого отчета, раздел 2.4.

См. также некоторые данные, приведенные в разделе 2 этого отчета.

Оба индикатора вполне могут быть использованы в системе бюджетного планирования для характеристики достигнутых результатов по реализации цели повышения защищенности прав собственности. Вместе с тем, они вряд ли могут быть использованы в функции целевых показателей, т.к. их значения складываются под воздействием множества факторов, в том числе и тех, которые действуют вне сферы компетенции СБП.

Непосредственные индикаторы надежности защиты прав собственности в стране содержатся в «Индексе экономической свободы», регулярно рассчитываемом Wall Street Journal/Heritage Foundation9 или в «Ежегодном докладе о экономической свободе в мире», который готовится Fraeser Institute10. Эти индексы характеризуют степень защищенности прав собственности посредством законодательства, а также уровень защищенности частной собственности от экспроприации.

Для оценки уровня защиты контрактных прав в исследовательских целях практически использовался такой индикатор как число формальных юридических процедур, которые необходимо осуществить для разрешения простых конфликтов. В качестве таковых рассматривались: (а) получение денег за выполненный контракт и (б) лишение прав арендатора, не уплачивающего арендной платы11. Значения соответствующих индикаторов для указанных видов контрактов определялись единовременно для каждой из стран, данные по которой анализировались в ходе исследования.

Как показали авторы указанных исследований, в странах с более высоким уровнем юридического формализма (который, собственно говоря, и измеряется упомянутым индикатором) выше издержки защиты простых контрактов, продолжительнее откладывание дел в судах, ниже субъективные оценки справедливости и эффективности судебной системы. Поэтому можно заключить, что, чем выше уровень юридического формализма, тем ниже уровень защиты контрактных прав.

К сожалению, упомянутые индикаторы защищенности контрактных прав продуктивны только в разрезе межстрановых сопоставлений и для общей характеристики ситуации, сложившейся в стране. Они не могут рассчитываться внутри страны и использоваться в качестве целевых показателей в рамках системы бюджетного планирования. Причина этого — широкие возможности для их сознательного искажения без каких-либо позитивных последствий для всей сферы защиты контрактных прав.

Общим индикатором ситуации в области защиты прав собственности, который может рассчитываться непосредственно отечественными статистическими органами, может служить число малых предприятий, реально действующих в стране.

Дело в том, что именно малые предприятия, не располагающие достаточными возможностями для противостояния попыткам давления на них со стороны государства, быстро реагируют на изменение в уровне защиты прав собственности.

Miles M., Feulner E., O’Grady M.A. 2004 Index of Economic Freedom: Establishing the Link Between Economic Freedom and Property. The Heritage Foundation and Dow Jones Company, Inc. Gwartney J. and Lawson R. Economic Freedom of the World Annual Report 2003. Fraeser Institute, July 2003. Доступен по адресу: http://www.fraeserinstitute.ca/shared/readmore.asp?sNav=pb&id=551.

Конструкция и методика получения индикаторов описана в следующих работах: Djankov S., La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. The Regulation of Entry // Quarterly Journal of Economics, 2002, 117 (1), pp.1-37; Djankov S., La Porta R., Lopez-de-Silanes F., Shleifer A. Courts // Quarterly Journal of Economics, 2003, 118 (2), pp.453-517.

Их сокращение будет свидетельствовать об ухудшении ситуации, рост их численности — об улучшении ситуации. Положительным моментом данного индикатора является трудность его искажения в сторону улучшения (исключая, естественно, прямые приписки, от которых не застрахован вообще никакой показатель).

В качестве дополнения к этому показателю, целесообразно также регулярно рассчитывать значения следующих показателей:

Число дней, необходимых для начала работы нового предприятия;

Объем кредитов, полученных малыми и средними предприятиями (за исключением предприятий отрасли торговли).

Первый из них характеризует степень открытости входа на рынки для предпринимателей, второй — доступность для них финансовых ресурсов. Поскольку предоставление кредита определяется решениями банка, такой показатель отразит также уровень уверенности банка в возможности вернуть выданный кредит, т.е.

надежность защиты прав собственности в этой сфере.

Информативным индикатором уровня защищенности прав собственности может также служить число нарушений положений ФЗ № 134 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в разрезе отдельных федеральных служб, а также МВД и других «силовых» ведомств. Для предотвращения искажений значений данного индикатора целесообразно предусмотреть создание независимой государственной организации (подразделения), подчиненного непосредственно руководству правительства, которое фиксировало бы факты подобных нарушений.

Альтернативой созданию такого подразделения являются выборочные опросы предпринимателей, проводимые независимыми исследовательскими организациями.

Примером такого рода опросов могут служить опросы, проводимые ЦЭФИР12. В них также содержатся данные, характеризующие уровень давления на предпринимателей со стороны контрольно-надзорных органов.

1.3. Рекомендации по отражению задач нормализации ситуации в области защиты прав собственности в деятельности и бюджетных докладах органов исполнительной власти Из приведенной выше таблицы и предшествующих ей положений относительно структуры проблемы защиты прав собственности следует, на первый взгляд, достаточно незначительное участие в решении этой проблемы органов исполнительной власти. Действительно, в ней в роли субъектов, наиболее значимо влияющих на процессы защиты прав собственности и контрактных прав, представлены органы законодательной и судебной ветвей власти.

Однако такой вывод во многом представляется не вполне точным. Дело в том.

что он не отражает роль министерств как органов, обладающих функцией разработки законопроектов и установления подзаконных актов, роль федеральных служб как контрольно-надзорных органов, и в целом роль исполнительной власти в деле создания и обеспечения материально-технических условий для Отчеты о проведенных раундах исследования «Мониторинг административных барьеров на пути развития малого бизнеса», проводимого Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) при содействии Всемирного Банка и финансировании Агентства США по международному развитию доступны по адресу: http://www.cefir.ru/ функционирования законодательной и судебной ветвей власти через подготовку соответствующих бюджетных решений.

Пример: уровень оплаты труда судей, сильно влияющий на уровень их зависимости от экономического давления «снизу», т.е. на «отзывчивость» к взяткам, предлагаемым сторонами гражданского процесса или к просьбам со стороны местных властей, определяется отнюдь не внутри судебной системы. Аналогично, величина судебных пошлин в арбитражных делах, которая может существенно влиять на обращаемость к суду, также определяется не самими арбитражными судами, и т.п.

Таким образом, как минимум в области улучшения защиты контрактных прав возможности СБП представляются достаточно значительными.

Органы исполнительной власти (СБП) играют исключительную роль на этапе спецификации прав собственности, без которого лишается смысла их защита. В данной сфере обращает на себя внимание как ненадежность спецификации в ряде отраслей (например, нерешенность вопроса о центральном государственном депозитарии ценных бумаг, создание которого повысило бы качество защиты прав владельцев ценных бумаг), так и наличие значительного числа административных барьеров при оказании государственных властных услуг, повышающих издержки спецификации (для собственников) и снижающих стимулы к легальной спецификации (соответственно, повышающих стимулы к подкупу должностных лиц, неформальным договоренностям с ними и т.п., что резко ухудшает качество бизнессреды в стране). Принятие нового закона о регистрации юридических лиц, как показывает анализ практики его применения, не улучшило радикально положения дел в данной сфере, а отсутствие законодательно оформления других государственных властных услуг не позволяет говорить о прогрессе и по отношению к другим властным услугам по спецификации различных прав собственности.

Тем самым, существенное ускорение законотворческой работы в области предоставления государственных властных услуг является первым направлением участия СБП в упорядочении отношений собственности. Подготовленные законопроекты в области административных стандартов и технических регламентов, несмотря на ряд спорных и некорректных моментов, имеющихся в их доступных версиях, являются, безусловно, шагами в правильном направлении.

Далее, общей формой участия органов исполнительной власти в достижении данной цели может быть разработка законопроектов, улучшающих уровень защиты прав собственности в сфере компетенции СБП.

При этом вопрос о том, какие именно законопроекты полезно разрабатывать, может и должен решаться на базе диалога СБП с агентами рынка, действующими в предпринимателей, представителями местных сообществ и т.п.). Только так можно выявить действительно актуальные проблемы, решение которых позитивно скажется на уровне деловой активности бизнеса, на росте благосостояния населения.

Пример: в рамках действующего законодательства, допускающего «веерное»

отключение районов-неплательщиков от электро-, тепло- и водоснабжения, нарушаются контрактные права тех потребителей коммунальных услуг, которые исправно оплачивают такие услуги. Вместе с тем, применить какие-либо ощутимые санкции к поставщикам этих услуг достаточно сложно, если вообще возможно. Поэтому коррекция законодательства, которая обязала бы «веерных отключателей» компенсировать материальный ущерб и моральный вред тем потребителям, которые исправно оплачивают соответствующие услуги, существенно улучшила бы стимулы поставщиков к внедрению технологических инноваций.

Важным шагом в деле улучшения защиты прав собственности у владельца было бы законодательное введение ответственности должностных лиц за нарушение чьих-либо прав собственности путем взыскания нанесенного ущерба из текущего бюджета учреждения, с последующим переносом взыскания на имущество виновника. Естественно, факт нанесения ущерба и обязанность его возмещения должны при этом устанавливаться судом, для чего необходимо обеспечение независимости суда от влияния органов исполнительной власти.

Пример: в работе контрольно-надзорных органов частой практикой является изъятие документов и приостановление деятельности коммерческих организаций по ходу проведения различных проверок и т.п. мероприятий. В случаях, когда проверка не выявляет каких-либо нарушений со стороны проверяемой организации, ущерб, фактически нанесенный ей в ходе проверки, практически никак не компенсируется, что и представляет собой, по сути, нарушение одного из ее прав собственности, — права на получение дохода от имущества.

Законодательное введение ответственности должностных лиц за нарушение чьих-либо прав собственности проще всего осуществить путем внесения поправок и дополнений к Федеральному закону № 134-ФЗ «О ЗАЩИТЕ ПРАВ

ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ

ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)», с прямым включением в сферу его действия органов внутренних дел (милиции), а также иных силовых ведомств, которые в настоящее время не подчиняются данному закону.

Поскольку в настоящее время значительная часть имущества остается в собственности государства, — в форме казенных предприятий и ГУПов, — а также в собственности муниципальных органов, важным направлением упорядочения отношений собственности является обеспечение защиты прав собственности государства (и муниципальных образований) от их несанкционированного использования со стороны наемных менеджеров – руководителей государственных и муниципальных предприятий.

Как показывает опыт зарубежных стран, достаточно надежной формой такой защиты является заключение с менеджерами государственных предприятий стимулирующих контрактов, увязывающих оплату их труда с эффективностью использования государственного имущества и предусматривающих снижение оплаты в связи со снижением такой эффективности. Прямые потери государственного имущества должны восполняться при этом из имущества менеджера, — если вина менеджера будет доказана судом. Разумеется, такие контракты должны не только заключаться, но и исполняться, что предполагает как развитие аудиторской деятельности СБП, которым подведомственны предприятия, так и наличие независимой судебной системы, способной принимать решения, не взирая на связи руководителя государственного или муниципального предприятия с федеральными, региональными и местными чиновниками.

Поэтому еще одним направлением деятельности СБП, которое должно быть отражено в их бюджетных Докладах, является разработка и заключение соответствующих контрактов с руководителями подведомственных им предприятий, с последующим контролем исполнения положений этих контрактов.

Целевым показателем на ближайшие годы здесь может служить показатель доли подведомственных предприятий, с руководителями которых заключены упомянутые контракты.

Предложенные направления и формы участия СБП в достижении цели улучшения упорядочения и защиты прав собственности обеспечивают, как представляется, широкие возможности для включения соответствующих действий и мероприятий в бюджетные Доклады СБП, а также очерчивают области возможных межведомственных программ, направленных на достижение названной цели.

Соответствующие мероприятия, намечаемые к осуществлению отдельными ведомствами, естественно организовать в форме внутриведомственных программ.

Вместе с тем, возможности СБП по достижению целей в области существенного улучшения ситуации, сложившейся с защитой прав собственности и контрактных прав, в рамках их текущей деятельности представляются достаточно ограниченными в сравнении с масштабностью самих задач. Ведь основная нагрузка по защите названных прав ложится на судебную систему, которая на практике продолжает оставаться во многом зависимой от политического воздействия исполнительной ветви власти.

Это резко сужает возможности судебной системы в деле ограждения бизнеса от захвата государством, точнее — влиятельными государственными служащими, использующими для достижения своих личных целей потенциал государства.

Поэтому наиболее значимым направлением в улучшении дел в области защиты прав собственности продолжает оставаться судебная реформа, нацеливаемая на повышение независимости судебной системы от исполнительной ветви государственной власти. Успешность же продвижения по этому пути объективно сдерживается особенностями сложившейся политической системы, в которой существенно ограничена конкуренциями между политическими партиями, отстаивающими различные стратегии развития страны13.

В целом же, в рамках процесса бюджетного планирования, у СБП, исходя из сказанного выше, имеются определенные возможности для отражения цели улучшения упорядоченности и защищенности прав собственности в своей текущей и перспективной деятельности, а также и в своих бюджетных Докладах. Основные из таких возможностей и отражены в данном разделе отчета.

1.4. Варианты стратегии решения проблемы защиты прав собственности Выбор стратегии решения проблемы повышения уровня защищенности прав собственности во многом определяется, по нашему мнению, теми сценариями развития российской экономики, которые будут реализоваться в обозримой перспективе.

В качестве базовых правдоподобными представляются два сценария, которые можно условно назвать ресурсным и инновационным.

В рамках ресурсного сценария, продолжающего сложившиеся тенденции функционирования и роста российской экономики, основная часть доходов государства будет иметь неналоговый характер, т.е. формироваться акцизами на экспорт отраслей добывающей промышленности.

Соответственно, рациональной линией поведения государства будет усиление защиты прав государственной собственности на природные ресурсы, при сохранении ощутимого уклонения от активного участия в защите частных прав Подробнее эти вопросы освещены в разделе 2.4 данного отчета.

собственности в иных секторах экономики. Более точно, такое участие будет обеспечиваться в масштабах, достаточных для поддержания приемлемого уровня безопасности имущества и иных прав граждан, не приводящего к массовым протестным действиям.

В рамках инновационного сценария, предполагающего существенное расширение частной предпринимательской активности граждан в области НИР, линия упорядочения отношений собственности, очерченная выше, уже не в состоянии будет обеспечить переход экономики страны в желаемое состояние14.

Ведь упомянутая массовая инновационная (и инвестиционная) предпринимательская активность, без которой переход экономики страны к постиндустриальным технологическим укладам немыслим, требует надежной защиты прав собственности именно со стороны государства. Дело в том, что в силу высокой рискованности инновационной деятельности, перенос или сохранение издержек защиты прав на самих предпринимателей будет оказывать дестимулирующее воздействие на их решения по участию в инновационной деятельности.

Соответственно, только в случае реализации данного сценария рациональными окажутся все те направления действий, — и прежде всего, обеспечение реальной независимости судебной системы и резкое повышение квалификации судей, — о которых речь шла выше.

Вместе с тем, при планировании мер по улучшению защиты прав собственности, составляющих один из инфраструктурных компонентов осуществления инновационного сценария развития, следует учитывать риск сопротивления мерам по упорядочению частных прав собственности со стороны государственных служащих, практикующих в той или иной форме их размывание15.

«экстраполяционного», ресурсного сценария развития, поскольку усиление защиты государственных прав собственности от их несанкционированного использования менеджерами государственных предприятий неизбежно затронет интересы тех государственных служащих, кто прямо или косвенно участвует в таком использовании или получает от него те или иные выгоды. Однако масштабы противодействия в этом варианте будут значительно меньшими, чем в рамках второго, инновационного сценария.

Организационные формы координации действий по осуществлению государственными органами мер соответствующего варианта политики упорядочения отношений собственности в рамках каждого из названных вариантов сценария могут быть различными.

В рамках первого сценария вполне достаточно включение рекомендованных выше (и других возможных) мер в бюджетные доклады СБП; при этом координация будет обеспечиваться в форме программ решения межведомственных задач, т.к.

основные действия будут осуществляться органами исполнительной власти (включая подготовку законопроектов для законодательной власти).

В рамках второго сценария такая форма координации окажется явно недостаточной, поскольку необходимо будет согласование очередности и Заметим, что после такого перехода доходы государства будут состоять преимущественно из налоговых отчислений от прибыли частных предприятий (и частных доходов), т.е. представлять собой часть вновь созданной стоимости.

Природа этого риска анализируется ниже, в разделе 2.2 отчета.

приоритетов действий с судебной ветвью власти (равно как и с властью законодательной). Кроме того, чрезвычайно важным в контексте данного сценария представляется широкое вовлечение в процесс организаций гражданского общества и организаций бизнес-сообщества, вообще функционирующих вне властных структур государства. Поэтому в случае политического выбора в пользу второго сценария необходимы специальные разработки в области обеспечения эффективной координации действий власти, гражданского общества и бизнеса.

2. Методологические обоснования рекомендаций в области политики упорядочения отношений собственности В данном разделе отчета содержатся теоретические обоснования отдельных рекомендаций, сформулированных в первой части отчета. Он не представляет собой целостного, последовательного текста, т.к. его целью является демонстрация тех результатов, которые имеются в современной экономической теории и служат обоснованием для выработки рекомендаций по мерам экономической политики в широком круге экономически развитых стран.

2.1. Права собственности: основные понятия В современной экономической литературе выражение «отношения собственности» практически не употребляется (за исключением марксистского направления экономической мысли). Общеупотребительным в данной сфере является термин «права собственности» (property rights).

При этом под правами собственности принято понимать те действия или совокупности действий с объектами (ресурсами, предметами потребления и т.п.), которые индивид или другой субъект действия может осуществлять с объектом, не подвергаясь угрозе санкций со стороны других субъектов. Кратко говоря, права собственности — это санкционированные обществом действия с имуществом.

Теория прав собственности исходит из представления, что любой акт обмена есть по существу обмен пучками правомочий. Такая трактовка предполагает, что чем шире набор правомочий, закрепленных за ресурсом, тем выше его ценность. В соответствии с подходом Алчиана-Демзеца, право собственности на имущество состоит из следующих базовых правомочий: 1) права пользования имуществом; 2) права его изменять; 3) права на получение выгоды от имущества; и 4) права продавать все прочие права другим лицам16. При этом четвертое правомочие означает возможность передачи указанных выше правомочий как всех вместе, так и каждого по отдельности.

Более детальная характеристика прав собственности, которая к настоящему времени стала общепринятой, была предложена английским юристом А. Оноре. Его система прав собственности включает 11 элементов (правомочий): 1) право владения, т.е. исключительного физического контроля над вещью; 2) право пользования, т.е. личного использования вещи; 3) право управления, т.е. решения, как и кем вещь может быть использована; 4) право на доход, т.е. на блага, проистекающие от предшествующего личного пользования вещью или от разрешения другим лицам пользоваться ею (иными словами -- право присвоения); 5) право на "капитальную стоимость" вещи, предполагающее право на отчуждение, потребление, проматывание, изменение или уничтожение вещи; 6) право на безопасность, т.е. иммунитет от экспроприации; 7) право на переход вещи по наследству или по завещанию; 8) бессрочность; 9) запрещение вредного использования, т е. обязанность воздерживаться от использования вещи вредным Alchian A. Some Economics of Property Rights // Il Politico, 1965, 30: pp.816-829; Demsetz H. Toward a Theory of Property Rights // American Economic Review, v. 57, n.2, May 1967, pp. 253-257; Alchian A. and Demsetz H. The Property Rights Paradigm // Journal of Economic History, 1973, v.13, n.1, pp.174-83.

для других способом; 10) ответственность в виде взыскания, т.е. возможность отобрания вещи в уплату долга; 11) конечные права, т.е. ожидание "естественного" возврата переданных кому-либо правомочий по истечении срока передачи или в случае утраты ею силы по любой иной причине17.

По поводу определения пучка правомочий, формирующих структура права собственности важно отметить следующее:

1) Часть правомочий может выступать только в кластере (или пучке), то есть являются взаимодополняемыми и не имеют ценности одно без другого. Например, право на доход бессмысленно, если не существует правомочия «безопасность», поскольку низкая вероятность получения дохода ввиду отсутствия безопасности означает фиктивность данного правомочия. Право пользования часто объединяется с правом на доход, особенно если трудно провести различие между явным и имплицитным доходом. Данное правомочие оказывается неотъемлемой частью права на капитальную стоимость, поскольку ценность последнего определяется через дисконтированный поток ожидаемых доходов. Кроме того, не все из приведенных правомочий собственности обладают равной значимостью с точки зрения воздействия на ценность активов. К основным элементам пучка прав собственности обычно относят:

а) право на исключение из доступа к ресурсу других агентов (право на защиту);

б) право на пользование ресурсом;

в) право на получение от него дохода;

г) право на передачу всех предыдущих правомочий.

2) Следует проводить различие между исключительными правами собственности и их передаваемостью. В частности, человек обладать исключительным правом на физический контроль и пользование по отношению к участку земли, однако продать или заложить его он не может. Здесь предполагается, что нарушение данного правила для фермера связано с запретительно высокими издержками, так что права собственности де-юре совпадают с правами собственности де-факто.

3) Существует принципиальное различие между исключительным и абсолютным правом собственности. Исключительность права для данного человека может существовать при наличии девятого правомочия, тогда как именно данное правомочие не позволяет говорить о праве собственности как абсолютном.

Ограничение права собственности по данному правомочию является важным элементом структуризации отношений между людьми. Однако это еще не означает, что оно обязательно обеспечивает более высокую эффективность, соответствующую, например, условиям равновесия при совершенной конкуренции.

В связи с соотношением исключительности и абсолютности права собственности необходимо указать на то, что в хозяйственной системе, где поведение человека влияет на благосостояние других, а поведение других имеет своим побочным результатом изменение благосостояния данного человека, постоянно возникают внешние эффекты. Полностью все эффекты интернализовать невозможно, поэтому характеристики хозяйственных систем будут зависеть от того, Honore A. M. Ownership. - In: Oxford essays in jurisprudence. Ed. by Guest A. W., Oxford, 1961, рр.112какие из данных эффектов интернализуются в первую очередь. Это в значительной мере определяется существующими правилами высшего порядка (которые иногда называют институциональной средой), обусловливающими сравнительную эффективность направлений интернализации, которые, в свою очередь, соответствуют характеристикам исключительных прав собственности.

4) В экономической литературе не существует единой, общепринятой классификации правомочий. В качестве первого шага к снятию конфликта между различными точками зрения на классификацию правомочий можно было бы выяснить, какие факторы обусловливают ту или иную комбинацию правомочий.

Чем более дифференцированы отношения между людьми по поводу вещей, тем более полезными оказываются дробные классификации правомочий для более адекватного отражения характера отношений. Поскольку дифференциация отношений — процесс, сопровождающий размещение ресурсов, его неотъемлемой характеристикой является процесс расщепления права собственности, что позволяет выделять множество правомочий. Следовательно, природа данного процесса в каждом конкретном случае определяет характеристики правомочий. Важно отметить, что процесс расщепления права собственности — одна из динамических характеристик отношений между людьми по поводу ограниченных благ наряду с процессами спецификации и размывания прав.

5) Как экономические правила могут быть формальными и неформальными, так и права собственности могут быть правами де-юре и де-факто. Такая постановка вопроса требует преодоления нормативизма правовой теории, ориентированной на формальные правила. Данный подход позволяет объяснять, например, функционирование рынка земли как инструмента по передаче прав собственности в ситуациях, когда последние не специфицированы и не защищены государством.

Права собственности являются частным случаем прав вообще. Правом индивида в общем случае называются те действия или совокупности действий, которые он может осуществлять, не подвергаясь угрозе санкций со стороны других индивидов или организаций.

Важно отметить, что права, которыми располагает индивид, определяются совокупностью правил, действующих в обществе. Под правилами в данном случае понимаются как формальные правила, такие как Конституция страны, законы, указы, декреты, распоряжения правительства и т.п., так и неформальные правила, такие как обычаи, традиции, внутригрупповые нормы и т.д. Изменение правил влечет за собой обычно и изменение в правах, в том числе — в правах собственности.

Каждое правило, будь то формальное или неформальное, характеризует:

адресата правила (кто именно должен следовать данному правилу), условия применения (в каких случаях адресат должен следовать правилу), содержание правила (что именно должен или может делать или не делать адресат в соответствующих условиях), гаранта правила (кто определяет, следует ли адресат правилу, и в случае нарушения применяет к нему санкции), санкции за нарушение требований правила.

Легко видеть, что содержание правила как раз и характеризует права адресата — разрешенные или предписываемые действия, выполняя которые, индивид не рискует столкнуться с санкциями со стороны гаранта. Поэтому разнообразию правил, действующих в экономике, соответствует и разнообразие прав, которыми обладают адресаты этих правил.

Некоторые из правил, действующих в экономике, определяют долгосрочное или вообще бессрочное наделение индивида правами, другие правила определяют права, существующие в течение строго определенных промежутков времени.

Например, в рамках договора аренды арендатор получает право пользоваться арендованным имуществом лишь вполне определенными способами и в течение заранее оговоренного времени, в то время как получение титула собственности на недвижимость означает, что сроки и способы ее использования практически не ограничены, и т.д.

Права собственности могут иметь как формальный, так и неформальный характер. Формальные права собственности определяются в рамках правовой системы государства, неформальные права опираются на традиции, обычаи, неформальные договоренности индивидов или организаций.

Важнейшей характеристикой любых прав, в том числе и прав собственности, является уровень или степень их исключительности. Под исключительностью какого-либо права принято понимать возможность исключения других субъектов из процесса принятия решений относительно действий с объектом собственности.

Например, в рамках совместного владения каким-либо имуществом двумя индивидами каждый из владельцев по отдельности не располагает исключительным правом, однако совместно их право является исключительным, поскольку никто третий не может легально вмешаться в их действия по использованию имущества (если, разумеется, не существует правила, предполагающего иное). При этом нелегальное вмешательство может, однако, оказаться вполне возможным.

Поэтому от исключительности того или иного права собственности следует отличать его защищенность. Под защищенностью права собственности понимается наличие препятствий для неразрешенных владельцем действий с объектом собственности, составляющих содержание права, осуществляемых другими субъектами. Например, право на владение земельным участком у какого-то гражданина может быть исключительным, т.е. формально принадлежать только ему;

однако оно окажется незащищенным, если другие граждане будут беспрепятственно, не подвергаясь наказанию или его угрозе, собирать плоды, выращенные на этом участке.

2.2. Спецификация и размывание прав собственности Состав и источники возможных препятствий для несанкционированного доступа к тому или иному праву собственности определяются в ходе процедуры, получившей название спецификация прав собственности.

Специфицировать какое-либо право собственности — значит, определить, кто, с каким объектом, что именно, при каких условиях и ограничениях, может беспрепятственно делать, и какой гарант или гаранты будут препятствовать вмешательству других субъектов в осуществление своего права данным субъектом.

Спецификация того или иного права собственности может иметь как формальный, так и неформальный характер. В случае формальной спецификации она осуществляется государством, органами его исполнительной или судебной власти. В этом случае гарантом специфицированного права выступает государство, в лице правоохранительных органов. Неформальная спецификация осуществляется и реализуется обычно членами той или иной группы, — семьи, соседской общины и т.п.

На первый взгляд может показаться, что формальная спецификация всегда надежнее, чем неформальная, т.е. что уровень защиты права, обеспечиваемый государством, всегда выше, чем уровень защиты, обеспечиваемый неформальными средствами. В действительности это не всегда так: ведь конкретные действия, из которых складывается спецификация, выполняются в реальности не абстрактным «государством вообще», а вполне конкретными государственными служащими, для которых эти действия выступают всего лишь средством для получения дохода. Тем самым, они заинтересованы в обеспечении высокого качества своих действий только в той мере, к какой оно влияет на уровень оплаты их труда. Если связь между уровнем их усилий по обеспечению качественной спецификации прав собственности и уровнем оплаты труда слаба или просто отсутствует, можно ожидать, что государственный служащий будет выполнять требуемые от него действия с минимально допустимым уровнем качества, который может оказаться и ниже, чем при неформальной спецификации прав18.

Однако у неформальной спецификации и защиты прав собственности есть свои естественные пределы, связанные с ограниченностью потенциала насилия ее гаранта в сравнении с потенциалами насилия, которыми располагают потенциальные нарушители специфицированного права.

Процессом, противоположным спецификации прав собственности, является их размывание. Под размыванием права собственности понимается сознательное введение неопределенности и нечеткости в те или иные компоненты специфицированного права собственности. Субъектом размывания права собственности выступает тот же субъект, который выполняет функцию спецификации права, т.е. гарант. В этом размывание права собственности отличается от его нарушения: нарушителем прав обычно является некоторая третья сторона, отличная и от субъекта права, и от его гаранта.

Поскольку в современных обществах наиболее массовым гарантом прав собственности является государство, то и размывание прав собственности также связано именно с действиями государства. Последствия такого размывания прав собственности и на теоретическом уровне, и на многочисленных исторических примерах исследованы Д.Нортом19. Для государства, стремящегося к пополнению своих бюджетных ресурсов, размытые, — незащищенные от безвозмездного изъятия, — права собственности подданных часто оказываются выгодными, поскольку позволяют легче решать проблему обеспечения требуемого уровня государственных расходов. Однако размытость прав собственности, выгодная в краткосрочном периоде, создает трудности с наполнением казны в долгосрочном периоде. Ведь ослабление исключительности прав собственности уменьшает Заметим, что такое соотношение качества имеет место и при сопоставлении формальной и неформальной защиты правомочий собственности.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, степень определенности будущего для экономических агентов, увеличивает риски, снижая, тем самым, стимулы к инвестиционной активности20.

Поскольку государство не представляет собой единое целое, будучи совокупностью различных органов власти и управления, в которых действуют конкретные граждане, — государственные служащие, — способные и готовые решать задачу повышения своего благосостояния путем использования служебного положения, размывание прав собственности может осуществляться даже не в краткосрочных интересах государства в целом, а в интересах отдельных государственных служащих и их групп, а также в интересах групп лоббистов.

В этой связи действия государства и отдельных ведомств и государственных служащих, направленные на установление ограничений на права собственности, т.е. на их фактическое размывание, должны оказываться под «априорным подозрением» с точки зрения того, что предлагаемое размывание прав собственности может осуществляться в интересах отдельных лоббистских групп, исходя из соображений перераспределения, а не создания и роста общественного благосостояния.

Действительно, казалось бы, поскольку плохо защищенные права собственности негативно влияют на экономический рост и, следовательно, в конечном счете снижают доходы государства и властвующих элит, естественно, на первый взгляд, было бы ожидать специальных усилий с их стороны, направляемых на развитие институтов спецификации и зашиты прав собственности, в особенности — прав частной собственности, поскольку именно этот режим собственности обеспечивает наиболее действенные стимулы к эффективному использованию ресурсов и, тем самым, к экономическому росту. Между тем, практика почти всех развивающихся стран и стран с переходными экономиками не подтверждает подобный вывод.

Объяснение такому расхождению заключается в некорректности приведенного логического вывода, который не учитывает издержки, необходимые для повышения уровня защищенности прав собственности, которые должно нести государство (властвующие элиты), и не предполагает сравнения их с издержками альтернативной «технологии» увеличения доходов государства, основывающейся на размывании и присвоении прав собственности у подданных государства.

Очерченная проблематика исследуется в настоящее время в рамках экономической теории государства, где сложились и развиваются два основных направления.

Первое из них рассматривает государство как агента его граждан, которые поручают ему решать задачи интеграции их предпочтений и осуществления коллективного выбора относительно распределения ресурсов и распределения доходов. Право собирать налоги выступает при такой трактовке как основной метод реализации коллективного выбора, поскольку налогообложение оказывается тем средством, которым государство предотвращает уклонение граждан от участия в финансировании производства общественных благ.

Второе направление трактует государство как инструмент реализации интересов правящей элиты. В его рамках действия государства интерпретируются Более подробно затронутый выше круг вопросов описан в целом ряде изданий, см., например:

Институциональная экономика: Новая институциональная экономическая теория. Учебник. Под ред.

А.А.Аузана. М.: Инфра-М, как усилия, направляемые на максимизацию доходов правящей элиты. В этом смысле государство ничем не отличается от частной фирмы, также действующей в интересах своих владельцев, являющейся средством максимизации их благосостояния. Соответственно, и основные виды государственной политики (правовая, бюджетная, налоговая, инвестиционная и др.) выступают аналогами стратегий фирмы, максимизирующей прибыль.

Очевидно, что приведенный выше логический вывод о неизбежности усилий государства в области улучшения защиты прав собственности относится в теориям государства из первой группы («агентские» теории государства). Отсутствие подтверждений этого вывода заставляет обратиться в поисках объясняющих и предсказывающих моделей ко второй группе теорий («хищнические», или «собственнические» теории государства). Легко видеть также, что введенное выше понятие размывания прав собственности также соответствует этому направлению в экономической теории государства, так что фактически описываемые далее исследования детализируют именно это понятие, выявляя условия, при которых более вероятна государственная политика размывания прав собственности, чем государственная политика спецификации и защиты прав собственности, реализуемая по отношению к имуществу, не принадлежащему правящей элите.

Поскольку исследования, посвященные указанной проблематике, весьма многочисленны, охарактеризуем лишь некоторые из них, преимущественно опубликованные в последние годы, выстраивая их не в исторической, а в определенной логической последовательности. Общим для них является нацеленность на выявление условий, при которых «хищническое» поведение государства становится устойчивым, т.е. условий, способствующих подавлению стимулов у граждан к смене сложившегося режима.

Модель, предложенная К.Сониным21, анализирует динамику государственной защиты прав собственности. Если такие институты защиты несовершенны, у экономических агентов возникают стимулы к их частной защите. При этом, вследствие возникновения экономии на масштабе, богатые агенты получают существенные преимущества: они могут экспроприировать имущество бедных, используя созданные ими потенциалы насилия. Тем самым, богатые становятся противниками полной и совершенной защиты прав собственности, осуществляемой государством. Иными словами, в таких условиях не возникает адекватного «спроса»

на институты, поддерживающие экономический рост, а экономика в целом оказывается в «плохом» равновесном состоянии, характеризующимся низкими темпами роста, высоким уровнем имущественного неравенства и широким распространением поведения, нацеленного на присвоение ренты, а не на производство стоимости.

В исследовании, проведенном Д.Асемоглу, Дж.Робинсоном и Т.Вердье22, анализируется феномен клептократии, свойственный многим развивающимся странам. Этим термином обозначается персональное правление, при котором проводится чрезвычайно неэффективная (в смысле максимизации создания стоимости) экономическая политика, в рамках которой правитель экспроприирует имущество своих подданных, используя его для осуществления престижных Sonin K. Why the Rich May Favor Poor Protection of Property Rights. William Davidson Working Paper n. 544, December Acemoglu D., Robinson J.A., Verdier T. Kleptocracy and Devide-and-Rule: A Model of Personal Rule.

NBER Working Paper 10136. December проектов или личного потребления. В работе показано, что успешность и длительность правления клептократов опирается, в частности, на их способность использовать стратегию «разделяй и властвуй», становящуюся возможной из-за «слабости» институтов в соответствующих странах. Под слабостью институтов при этом понимается отсутствие действенных и эффективных механизмов принуждения к исполнению вводимых законов, которые срабатывали бы независимо от того, кто именно нарушил принятый закон. Коллективные усилия, необходимые для смещения клептократа, в таких обществах становятся крайне затруднительными, поскольку правитель может отобрать имущество у заподозренных в заговоре и перераспределить его в пользу тех, кто не пытается сопротивляться его правлению.

Из анализа разработанной в статье модели следует, что клептократическая политика более вероятна тогда, когда: масштабы иностранной помощи и (или) рентные доходы от природных ресурсов оказываются достаточными для того, чтобы правитель откупился от своих противников; группы противников руководствуются краткосрочными интересами; средняя производительность в экономике низка;

неравенство между группами экономических агентов значительно (поскольку более производительные группы труднее подкупить, правитель вынужден в большей мере экспроприировать имущество других).

Более «мягкая» ситуация рассматривается в исследовании Х.Мендозы23.

Государство выступает в нем не как активный экспроприатор, оно лишь выбирает между альтернативами: соглашаться ли с тем уровнем защиты прав собственности, который складывается в результате усилий частных агентов по защите их имущества, либо же вносить дополнительный вклад в обеспечение такой защиты.

«Если абстрагироваться от издержек государственной защиты прав собственности, валовой доход правительства будет выше, если оно не будет уклоняться от участия в такой защите, чем если уклонение будет иметь место, — вследствие стратегических преимуществ надежной защиты прав собственности. Однако решение об участии в защите прав собственности сопряжено с издержками24. Поэтому правительство выбирает вариант участия в защите, если только увеличение его валового дохода от улучшения защиты будет больше, чем издержки от обеспечения такой защиты прав собственности. Если эффективность частного захвата частной собственности низка, правительство будет уклоняться от участия в ее защите, поскольку его выгоды от эксплуатации стратегических преимуществ государственной защиты невелики. Если же эффективность частного захвата частной собственности велика, государство будет тем меньше уклоняться от своего участия в защите, чем более эффективна система налогообложения и чем менее эффективен захват государственной собственности. Низкая эффективность налоговой системы и высокая эффективность захвата государственной собственности делают уклонение более привлекательным, поскольку эти факторы снижают предельные выгоды правительства от направления ресурсов на государственную защиты прав собственности»25.

Поскольку производство государством защищенных прав собственности (оказание услуг по защите прав собственности) есть частный случай производства Mendoza J. The Protection of Private Property: The Government as a Free-Rider. May 2001 (unpublished manuscript) Эти издержки включают, очевидно, не только прямые расходы на финансирование правоохранительной и судебной систем, но и недополученные доходы чиновников, осуществивших или намеренных осуществить захват частного бизнеса, — Примечание авторов.

Mendoza J., op. cit., pp.22- социально-значимых благ26, то уклонение от участия в их производстве, условия которого выявлены в рассмотренном исследовании, с одной стороны, является вполне рациональным для правительства, а с другой стороны, реально осуществимым только при отсутствии конкуренции на политическом рынке. Ведь если правительство будет уклоняться от защиты частных прав собственности, его политические оппоненты, выдвинув лозунг усиления участия государства в защите частных прав, вполне могут занять властные позиции. Впрочем, если включить в состав ожидаемых издержек правительства и издержки от возможной потери властных позиций, то приведенные выводы автора вполне сохранят свою справедливость.

2.3. Экономическое значение защиты прав собственности и контрактных прав Наличие у индивида прав собственности на какое-либо имущество само по себе еще не гарантирует возникновения у него действенных стимулов к его эффективному использованию. Только специфицированные и защищенные прав собственности являются предпосылкой любой производительной деятельности27.

Ведь если такие права не защищены, размыты, то стимулов к максимально эффективному использованию ресурсов нет. Владелец незащищенных прав собственности будет использовать такие ресурсы с минимальной эффективностью, поскольку создаваемый «излишек» продукции (сверх минимума, необходимого для выживания) может быть присвоен без какой-либо компенсации любым другим индивидом, обладающим более высоким потенциалом насилия.

Приведенное логическое обоснование экономического значения защищенности прав собственности находит и многочисленные эмпирические подтверждения.

Наиболее ранние работы в данной сфере были выполнены П.Мауро28, С.Нэком и П.Кифером29, Р.Барро30 и Дж.Свенссоном31. Основываясь на эконометрическом анализе межстрановых данных, они демонстрировали достаточно тесную положительную связь между различными индикаторами качества национальных институтов, в том числе и институтов, определяющих надежность защиты прав собственности, и темпами экономического роста. Более поздние исследования, использовавшие уточненные данные32, подтвердили корректность проведенных исследований и вытекающих из них выводов относительно важности защищенности прав собственности для экономического роста. При этом исследования установили, что плохо защищенные права собственности негативно Социально-значимыми принято называть частные или коллективные блага, потребление которых порождает значительные внешние эффекты.

Demsetz H. Toward a Theory of Property Rights // American Economic Review. May 1967. P. 347–359.

Mauro P. Corruption and growth // Quarterly Journal of Economics, 1995, v.110, pp. 683- Knack S. and Keefer Ph. Why don’t poor countries catch up? A cross-national test of an institutional explanation // Economic Inquiry, 1997, v. 35, pp. 590-602; Knack S. and Keefer Ph. Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation. // Quarterly Journal of Economics, v. 112, pp. 1231- Barro R. Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study. Cambridge, Mass.: MIT Press, Svensson J. Investment, property rights, and political instability: Theory and evidence // European Economic Review, 1998, v. 42, pp. 1317- Kaufmann D., Kraay A., Zoido-Lobaton P. Governance matter. World Bank Policy Research WP 2196.

Development Research Group. World Bank, Washington, DC. 1999; Chong A. and Calderon C.A. Causality and feedback between institutional measures and economic growth // Economics and Politics, 2000, v.12, pp.

69- сказываются как на инвестициях в «физический» капитал (Нэк и Кифер, Мауро), так и вложениях в финансовые активы33.

Поскольку между качеством институтов и экономическим ростом могут положительно влияют на экономический рост, но недостаточный экономический рост может стимулировать поиск ренты со стороны государства и властвующих элит (в форме коррупции, «захвата бизнеса», прямой экспроприации инвестиций и т.п.), — обратная связь между экономическим ростом и качеством институтов также стала предметом ряда эмпирических исследований. По оценкам М.Грэдстайна34, частные коэффициенты корреляции между подушевым доходом и различными мерами качества институтов в рамках межстрановых сопоставлений колеблются между 0,7 и 0,9. Схожие оценки получены и в других исследованиях35.

Общей чертой охарактеризованных исследований является интегральный учет в них качества национальных институтов, отсутствие раздельного введения индикаторов для качества защиты правомочий собственности и для качества защиты контрактных прав. Этот недостаток преодолен в недавней работе Д.Асемоглу и С.Джонсона36. Авторы ввели разграничение между «институтами прав собственности», защищающими граждан от экспроприации со стороны правительства и представителей властвующих элит, и «институтами контрактации», поддерживающими частные контракты между гражданами.

Детальный эконометрический анализ межстрановых данных показал, институты прав собственности имеют первоочередное воздействие на долгосрочный экономический рост, инвестиционный процесс и развитие финансовых рынков. Что же касается институтов, поддерживающих контрактацию, то они значимо влияют преимущественно на развитие различных форм финансового посредничества.

Возможное объяснение таких различий в воздействии на экономику указанных типов институтов, по мнению авторов, состоит в том, что стороны частных контрактов располагают достаточно широкими возможностями при выборе их конкретной формы для того, чтобы избежать негативного влияния «официальных» институтов защиты контрактов. Вместе с тем, они не в силах избежать или как-то иначе противодействовать риску экспроприации их собственности со стороны государства и влиятельных элит.

2.4. Независимость судебной власти Как следует из приведенных выше положений, суд (судебная система) играет чрезвычайно важную роль в обеспечении надежной защиты прав собственности. Эта роль определена тем, что именно суд разрешает конфликты, связанные с нарушением прав собственности, определяет наказание для установленного нарушителя прав, а также устанавливает и подтверждает права в спорных случаях.

Demirguc-Kunt A. and Maksimovic V. Law, finance, and firm growth // Journal of Finance, 1998, v. 53, pp. 2107- Gradstein M. Governance and Economic Growth. World bank Policy Research Working Paper 3098, July 2003, р.8- См., например: Treisman D. The causes of corruption: A cross-national study // Journal of Public Economics, 2000, v.76, pp.399- Acemoglu D. and Johnson S. Unbundling Institutions. MIT, Massachusetts, Department of Economics, July 2003 (mimeo) С точки зрения экономической теории, наказание нарушителя прав собственности, выражающееся в наложении на него штрафа, равного величине ущерба, который он причинил своим нарушением, значимо не столько тем, что такое наказание возмещает ущерб, сколько тем, что оно создает стимулы у потенциальных нарушителей не нарушать права собственности в будущем.

Другими словами, наказание нарушений обеспечивает эффект сдерживания будущих нарушений (если информация о соответствующих наказаниях беспрепятственно распространяется среди потенциальных нарушителей). Ведь для нарушителя, знающего, что выгода от его действия (того или иного использования чужих прав собственности) будет перекрыта наложенным на него штрафом, планируемое нарушение окажется невыгодным.

Здесь важно подчеркнуть, что для будущих нарушителей все упомянутые величины представляют собой математические ожидания, т.е. произведения величин выгод и издержек на соответствующие вероятности (вероятность успешности извлечения выгоды из нарушения прав и вероятность быть наказанным, соответственно). Поскольку для государства повышение вероятности обнаружения и наказания нарушителя сопряжено со значительными издержками, направляемыми на улучшение работы правоохранительных органов, более экономичным путем будет увеличение величины штрафа, налагаемого на нарушителя, установление его более высоким, чем нанесенный ущерб (именно этим путем часто и следует практика).

С точки зрения обеспечения должного сдерживания, безразлично, взимается ли штраф упомянутого размера в пользу государства либо в пользу пострадавшего.

Однако с точки зрения создания у пострадавших адекватных стимулов к обращению в суд, целесообразно взимание штрафа именно в пользу пострадавшего, поскольку только в этом случае несение издержек, связанных с обращением в суд, будет для него выгодным (при этом взимаемый в его пользу штраф должен равняться понесенному ущербу плюс возмещение понесенных судебных издержек).

Система гражданского судопроизводства любой страны, будучи составной частью ее властной системы, находится в сложных взаимодействиях как с другими ветвями власти, так и с более широким социально-экономическим окружением.

Повышение результативности и эффективности функционирования системы гражданского судопроизводства, согласно положениям экономической теории, должны положительно сказываться на стимулах к эффективному использованию ресурсов. В свою очередь, характер экономических процессов, в частности – возможности государственного бюджета по финансированию работы судов, значительно влияют на уровень развития и качество функционирования судебной системы, то есть на ее результативность и эффективность.

В данном случае под результативностью мы понимаем степень успешности в разрешении конфликтов, то есть успешность защиты нарушенных прав, а под эффективностью – соотношение результатов и затрат на их получение. Иными словами, судебная система может быть результативной, но не эффективной, и наоборот, характеризоваться высокой эффективностью, но низкой результативностью. В первом случае восстановление справедливости будет достигаться очень дорогой ценой, во втором случае низкие затраты на содержание судебной системы будут приносить малые результаты.

Результативность судебной системы любой страны определяется широким разнообразием факторов, среди которых особо можно выделить два: (1) тип правовой системы и (2) уровень независимости судей.

Говоря о типе правовой системы, прежде всего, имеется в виду система общего права (common law) и систему кодифицированного права (civil law). В рамках первой суд создает законы (прежде всего, в сфере разрешения частных конфликтов), в рамках второй – применяет законы, созданные законодательной ветвью власти. Соответственно, результативность судов в системе кодифицированного права существенно зависит от того, какие законы в сфере спецификации и защиты прав установил законодатель: ведь изменить закон суд не может, даже если правила разрешения конфликтов (законы) таковы, что права собственности определяются и перераспределяются экономически неэффективно.

Влияние уровня независимости судей на результативность работы судов очевидно: любой частный конфликт сопряжен с противоположностью интересов его сторон – у каждой из них возникают стимулы к оказанию влияния на судью с целью разрешения конфликта в свою пользу37. Имеющиеся эмпирические данные по более чем 70-ти странам показывают устойчивое и статистически значимое положительное влияние уровня реальной независимости судей на экономический рост38. Интересно отметить, что формально-юридическая независимость суда не оказывает статистически значимого влияния на экономический рост39.

Деятельность по оказанию влияния, в случае ее успешности, способна сместить судебное решение в сторону от социально эффективного, обеспечивающего максимизацию общественного благосостояния. Такие возможности в принципе имеются как в условиях общего, так и кодифицированного права, хотя особенности первой системы в большей мере поддерживают принятие экономически эффективных решений40.

Поскольку степень независимости суда в условиях оказания на него влияния снижается, не менее важной является подотчетность суда закону и обществу в целом. Эмпирический анализ, построенный на межстрановых сравнениях41, показал, что подотчетность суда положительно коррелирует с доходом на душу населения. В целом, как показывает эмпирическое исследование, проведенное на материалах индийских штатов, качество судопроизводства, количественно оцениваемое по параметрам скорости принятия судебных решений и их предсказуемости, измеренная долей апелляций, удовлетворенных Верховным Судом страны, статистически значимо воздействует на параметры экономического и социального развития: чем ниже качество, тем ниже доходы на душу населения региона, выше доля бедных и так далее42.

Buchanan J. Comments on the Independent Judiciary in an Interest Group Perspective // Journal of Law and Economics. 1975. Vol. 18. № 3.

Feld L., Voigt S. Making Judges Independent – Some Proposals Regarding the Judiciary. CESifo Working Paper № 1260. 2004.

Feld L., Voigt S. Economic Growth and Judicial Independence: Cross Country Evidence Using a New Set of Indicators. CESifo Working Paper № 906. April 2003.

См. дискуссии относительно этого положения в работах: Posner R. Economic Analysis of Law.

Boston: Little, Brown, 1973; Priest G. The Common Law Process and the Selection of Efficient Rules // Journal of Legal Studies. 1977. Vol. 6; Rubin P. Why is the Common Law Efficient. Там же; Zerbe, R.O., Jr.: Economic Efficiency in Law and Economics. Northampton: Edward Elgar, 2001; Deffains B. Efficiency of Civil Law. ESNIE, Corte, 2002. Данный материал доступен по адресу: http://esnie.uparis10.fr/pdf/textes_2002/Deffains-Efficiency-of-civil-law.pdf; Rubin P. Why Was the Common Law Efficient? Emory University School of Law. Working Paper № 04-06. 2004.

Voigt S. The Economic Effects of Judicial Accountability. Paper presented at 5th Corsica Workshop on Law & Economics. Marseille, 2004.

Khling W. The Economic Consequences of a Weak Judiciary: Insight from India. Center for Development Research. University of Bonn. November 2000.

Исходя из приведенных теоретических положений и их эмпирических подтверждений, можно предположить, что рационально ведущее себя государство должно быть прямо заинтересовано в установлении действенной и эффективной судебной системы, характеризующейся такими свойствами как независимость и подотчетность судей. Ведь поддерживаемый ее функционированием экономический рост означает, в том числе, и увеличение налоговых поступлений, то есть рост доходов государства как особого рода организации.

Однако этот вывод будет верен только в том случае, если прирост налоговых доходов от увеличивающейся прибыли, обеспеченный эффективностью судебной системы, будет выше прямых выгод чиновников от извлечения ренты, обеспеченной зависимостью суда от системы исполнительной власти и его подотчетности именно ей, а не закону и обществу (см. выше, параграф 2.3).

В России, где, как показывают статистические данные, значительная часть доходов государственного бюджета имеет неналоговый характер, можно ожидать ограниченную степень заинтересованности исполнительной власти в обустройстве действенной и эффективной судебной системы. Поэтому вопросы выработки предложений по повышению эффективности отечественного гражданского судопроизводства должны быть тесно увязаны с проблематикой осуществимости соответствующих рекомендаций, то есть возможностями их принятия органами исполнительной и законодательной власти.

Повышение уровня независимости суда, являющееся, как было показано, одним из базовых направлений развития судебной реформы, может быть сопряжено с определенными трудностями, связанными с характером сформировавшейся к настоящему времени в России системой власти. Такой прогноз логически следует из результатов недавнего исследования Э.Ханссена43, проанализировавшего связь уровня конкуренции на политическом рынке со стимулами находящейся у власти партии к созданию независимой судебной системы.

Теоретическая модель, предложенная в упомянутой работе, исходит из следующих положений: независимый суд, т.е. суд, чьи решения не подвержены воздействию со стороны исполнительной ветви государственной власти, с одной стороны, может затруднить последней проведение ее политики. Например, он может счесть некоторые политические решения не соответствующими конституции страны, оспорить принимаемые исполнительной властью подзаконные акты, и т.п. С другой стороны, в случае проигрыша ныне властвующей партии на выборах и замещения ее политическими оппонентами, независимый суд затруднит резкую смену политики, вынося свои оценки и суждения по поводу тех политических инноваций нового состава исполнительной власти, которые войдут в противоречие с ранее принятыми законами.

Определение «оптимального», по мнению действующей власти, уровня независимости суда, к которому она будет стремиться, зависит, как показало исследование построенной модели, от двух основных факторов: вероятности утратить властные позиции и величины различий между политическими платформами соперничающих партий. В работе показано, что чем ниже уровень конкуренции на политическом рынке (т.е. чем слабее политические соперники и, соответственно, ниже вероятность утратить властные позиции) и чем ближе Hanssen A.F. Is there a politically optimal level of judicial independence? Montana State University.

Department of Economics. June 2002 (mimeo) платформы соперников, тем ниже вероятность создания властвующей партией независимой (от нее) судебной системы. Такой вывод интуитивно вполне понятен:

если для политиков, находящихся у власти, вероятность их смены невелика, то затруднения, которые может создать независимый суд, не компенсируются той защитой от нападок новой властвующей элиты, которую независимый суд сможет обеспечить в случае смены правящей партии. Ведь затруднения будут создаваться сегодня, а возможные проблемы в будущем, от которых защитит независимый суд, скорее всего, не наступят: на политическом рынке конкурентов или просто нет, или они настолько слабы (или условны, в силу отсутствия различий в идеологии и возможных направлениях политики), что защищаться в обозримом будущем не от кого.

Приведенная гипотеза, сформулированная Э.Ханссеном, была проверена им на обширном массиве данных, характеризующих, с одной стороны, разнообразные политические ситуации, складывавшиеся в штатах США за длительный период времени, а с другой стороны — обеспечиваемые правящими партиями уровни независимости соответствующих региональных судебных систем. Как отмечает автор, «в соответствии с модельными предсказаниями, институты, в наибольшей степени обеспечивающие независимость судов (т.е. те, которые в наибольшей степени снижают возможности находящихся у власти чиновников, политических партий и других важных акторов, зависящих от результатов выборов, воздействовать на условия выполнения судьями их служебных обязанностей), оказались значимо (статистически и экономически) связанными с более острой конкуренцией между политическими партиями и с большими различиями в партийных платформах, в то время как институты, обеспечивающие наименьшую независимость судов, жестко связаны с однопартийным контролем)44.

Даже поверхностный анализ условий конкуренции на российском политическом рынке, сопоставленных с приведенными результатами исследования Э.Ханссена, показывает, что политика, направленная на усиление независимости судов, может встретить жесткое сопротивление со стороны множества чиновников на всех уровнях, которые заинтересованы в обратном — усилении зависимости судей от них. В этом состоит один из наиболее существенных рисков реализации политики нормализации отношений собственности.

Op.cit., p.