«НЕЗАВИСИМЫЙ ОТДЕЛ ОЦЕНКИ МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД ДЕПАРТАМЕНТ ОЦЕНКИ ОПЕРАЦИЙ ВСЕМИРНЫЙ БАНК Республика Таджикистан Оценка процесса ПРСП и договоренностей в рамках ПРГФ 6 июля 2004 года -2Содержание Стр. Сокращения и ...»

Окончательный вариант

НЕЗАВИСИМЫЙ ОТДЕЛ ОЦЕНКИ

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД

ДЕПАРТАМЕНТ ОЦЕНКИ ОПЕРАЦИЙ

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Республика Таджикистан

Оценка процесса ПРСП и договоренностей в рамках ПРГФ

6 июля 2004 года

-2Содержание Стр.

Сокращения и акронимы

Pезюме для руководства

I. Введение

II. Общая информация о стране

A. Политическая ситуация

B. Положение с бедностью

C. Экономические показатели и меры политики

D. Ограничения, налагаемые имеющимся потенциалом

III. Процесс ПРСП

A. Соответствие условиям

B. Применение базовых принципов

C. Предварительные данные о результатах

IV. Поддержка со стороны Всемирного банка

A. Программа Всемирного банка в Таджикистане

B. Поддержка разработки ПРСП Всемирным банком

C. Согласование деятельности Всемирного банка с ПРСП

D. Другие вопросы

V. Поддержка со стороны МВФ

A. Общий обзор договоренности ЕСАФ/ПРГФ 1998–2001 годов

B. Вклад в процесс ПРСП

C. Процесс разработки программы

D. Меры политики и результаты деятельности относительно прогнозов программ

VI. Сотрудничество между МВФ и Всемирным банком

A. Роль совместной оценки сотрудников

B. Сотрудничество в отношении операций в стране

C. Сотрудничество с другими международными партнерами

VII. Основные заключения и уроки

Вставки 1. Общие сведения о ПРСП

2. Базовые принципы процесса ПРСП

3. Доклад НПО по оценке бедности. Рекомендации по реформе государственного управления

4. Представление замечаний по ПРСП

5. Ключевые характеристики ПРГФ

-3Опыт договоренности на 1998–2001 годы между МВФ и Таджикистаном.

Какие уроки вынесли сотрудники МВФ?

7. Макроэкономические и смежные проблемы в «Докладе НПО по оценке бедности»

Рисунки 1. Рост реального ВВП и инфляция

2. Внешние условия торговли

3. Совокупный внешний долг

4. Число донорских организаций в Таджикистане

5. Предоставление ОПР Таджикистану

6. Таджикистан. Дефицит бюджета с учетом грантов

7. Таджикистан. Доходы и гранты

8. Таджикистан. Расходы и чистое кредитование

Таблицы 1. Распределение беднейших и богатейших квинтилей населения по месту жительства

2. Целевые показатели сокращения бедности

3. Государственные расходы на социальные услуги

4. Бюджет сектора государственного управления, среднесрочные прогнозы.............. Приложения I. Результаты обследования

II. Отдельные таблицы

A1. Показатели бедности в Таджикистане

A2. Таджикистан. Отдельные экономические показатели

A3. Хронология важнейших событий, связанных с процессом ПРСП.................. A4. Таджикистан. Выделение ресурсов в рамках ПРСП и Программы государственных инвестиций (ПГИ)

A5. Перечень текущих проектов (по состоянию на ноябрь 2003 года).................. A6. Программа кредитования МАР, 2003–2005 финансовые годы

A7. Триггерные условия КАС, 2003–2005 финансовые годы

A8. Основные контрольные показатели текущего контроля за реализацией КАС относительно ПРСП

A9. Основные события в отношениях с МВФ

A10. Макроэкономические основы

A11. Техническая помощь МВФ, 1998–2003 годы

A12. Предъявляемые структурные условия в программах, поддерживаемых ресурсами МВФ

III. Таджикистан. Обзор ключевых областей ПРСП и контрольных показателей....... IV. Оценка адаптации внутреннего процесса разработки и анализа политики МВФ.. V. Список опрошенных лиц

Литература

АзБР Азиатский банк развития ВВП Валовой внутренний продукт ВКБ ООН Верховный комиссар ООН по делам беженцев ГКС Государственный комитет статистики ГОК Группа обеспечения качества ДМР Департамент международного развития (Соединенное Королевство) ДОО Департамент оценки операций ДОП Документ об основах политики ДРГ Департамент по вопросам развития за границей ДСС Документ по стратегии страны ЕСАФ Механизм расширенного финансирования структурной перестройки ЕСМАП Программа содействия управлению энергетическим сектором ЕЦА Региональное управление по странам Европы и Центральной Азии КАС Стратегия содействия стране КГ Консультативная группа КП Координационное подразделение (для подготовки ПРСП) КППСБ Кредит на поддержку программ сокращения бедности ЛСМС Обследование уровня жизни и системы измерения показателей МВФ Международный Валютный Фонд МСП Мелкие и средние предприятия МФ Министерство финансов МФО Международная финансовая организация МЭ Министерство экономики МЭФП Меморандум об экономической и финансовой политике НБТ Национальный банк Таджикистана НОО Независимый отдел оценки НПО Неправительственная организация ОГО Организация гражданского общества ОГР Обзор государственных расходов ООГЗ Обзор по результатам оценки системы государственных закупок ООН Организация Объединенных Наций ООС Общая оценка страны ОТО Объединенная таджикская оппозиция ОУЖТ Обследование уровня жизни населения Таджикистана ОФПС Оценка финансовой подотчетности страны ПГИ Программа государственных инвестиций П-ПРСП Предварительный ПРСП ПРГ Президентская рабочая группа ПРГФ Механизм сокращения бедности и содействия экономическому росту ПРООН Программа развития Организации Объединенных Наций ПРСП Документ по стратегии сокращения бедности ПСИА Анализ бедности и социального воздействия РИО Развитие по инициативе общин САК Кредит на структурную перестройку СОС Совместная оценка сотрудников СПБ Среднесрочные параметры бюджета СССР Союз Советских Социалистических Республик ХИПК Бедные страны с высоким уровнем задолженности ЦРТ Цели в области развития на рубеже тысячелетия ЭСР Управление экономической и секторной работы (Всемирный банк) ЮНДАФ Рамочная программа ООН по оказанию помощи в целях развития

-6РЕЗЮМЕ ДЛЯ РУКОВОДСТВА

Общий обзор После распада Советского Союза Таджикистан пережил бурное десятилетие, которое было отмечено продолжительной гражданской войной и резким падением доходов и уровня жизни населения. Гражданская война и значительный отток квалифицированных кадров из страны отразились на экономической инфраструктуре и потенциале государственного аппарата. После подписания мирного договора, ознаменовавшего окончание войны, в 1997 году набрали темп экономические реформы. С 1998 года реальный ВВП рос быстрыми темпами, хотя его стартовая позиция и была невысока, и произошла некоторая стабилизация макроэкономики.

В ПРСП устанавливается целевой показатель сокращения доли населения, живущего за чертой бедности, с 83 процентов в 2001 году до 75 процентов в 2006 году и 60 процентов к 2015 году. Стратегия сокращения бедности предусматривает:

(i) экономический подъем за счет экспорта и трудоемких технологий с увеличением опоры на частный сектор; (ii) эффективное и справедливое предоставление базовых социальных услуг; (iii) адресную поддержку беднейших групп населения;

(iv) эффективное управление и совершенствование системы социальной безопасности.

Руководство Таджикистана рассматривает ПРСП главным образом как средство привлечения внешней помощи на цели развития.

Применение базовых принципов Подход ПРСП соответствовал условиям Таджикистана, принимая во внимание слабую фактическую заинтересованность страны в проводимых экономических реформах, отсутствие форума для участия широкого круга заинтересованных сторон в обсуждении политики и слабую координацию внешней помощи на цели развития.

ПРСП готовился в рамках тщательно организованного, направляемого государством процесса, который предусматривал наличие широкого круга участников, в том числе отраслевых министерств, ученых и представителей организаций гражданского общества (ОГО). Важной особенностью процесса было региональное участие; по всей стране было проведено множество семинаров и конференций для обсуждения памятных записок по секторам, подготовленных рабочими группами по секторам. В дополнение к официальным региональным консультациям был предпринят ряд других инициатив: финансируемая за счет средств доноров объединенная группа НПО «Каунтерпарт Консорциум Таджикистан»

(Counterpart Consortium Tajikistan) провела работу по выяснению точек зрения местных НПО и локальных общественных образований на бедность, которые она затем собрала в основополагающем документе «Доклад НПО по оценке бедности»; а Всемирный банк и Азиатский банк развития поддержали исследование «Голоса бедных», в котором приводились качественные результаты опросов беднейших сегментов населения.

политики, но за пределами правительства мало кто знаком с окончательной редакцией этого документа. Кроме того, роль коллегиальных методов работы в процессе реализации и текущего контроля, а также в отношении будущих последовательных вариантов стратегии не была определена правительством и является поводом для озабоченности заинтересованных сторон. НПО охарактеризовали свои взаимоотношения с правительством как «постепенно сходящие на нет» после составления ПРСП.

В ПРСП признается многоаспектный характер бедности, что следует из использования ее широкого определения, чтобы охватить связанные и не связанные с доходами аспекты бедности (включая показатели, с помощью которых измеряется благосостояние и оценивается доступ к социальным услугам). В ПРСП также подчеркиваются различия в степени распространения бедности между географическими районами.

Для комплексного решения проблем бедности в ПРСП предложен сквозной межсекторный подход, в соответствии с которым, например, совершенствование инфраструктуры должно увязываться с улучшением социальных услуг, и наоборот.

Организация работы над ПРСП в рамках девяти рабочих групп «по секторам» под руководством общего Координационного комитета способствовала формированию всестороннего представления о ситуации. Вместе с тем в некоторых областях более широкий охват и более подробное обсуждение могли бы придать ПРСП бльшую внутреннюю согласованность (это касается, например, препятствий для развития частного сектора и связей между официальным и неофициальным секторами).

ПРСП исходит из сокращения бедности в долгосрочной перспективе, и его ключевые целевые показатели увязаны с ЦРТ. Однако как руководство к действию он недостаточно ориентирован на достижение конкретных результатов, поскольку подавляющее большинство установленных в нем показателей относятся к процессам и мерам политики, а не к результатам. Кроме того, не установлено четких приоритетов в деятельности государства, и нет согласованности между ПРСП и правительственной программой государственных инвестиций, причем ни один из этих документов в достаточной мере не интегрирован в государственный бюджетный процесс.

Центральное положение среди организационно-правовых механизмов текущего контроля за осуществлением ПРСП занимает Группа по реализации, которая приступила к работе в первой половине 2003 года. Совместно с другими ведомствами Группа занимается разработкой более конкретного набора показателей, в том числе для оценки промежуточных результатов.

Недостатком ПРСП, который отрицательно сказывается на его ориентации на результаты, является неадекватное определение приоритетов. Все основные вопросы в той или иной форме охвачены, но приоритеты действий государства, необходимых для подчеркивается решающее значение реформы системы управления государственными расходами для повышения ориентации государственного бюджета на сокращение бедности. Отмечаются три ключевых элемента, которые нуждаются в укреплении:

среднесрочные параметры бюджета (СПБ), программа государственных инвестиций (ПГИ) и подготовка годового бюджета.

ПРСП ориентирован на партнерство, обеспечивая отправную точку для взаимодействия доноров с правительством. Вместе с тем в нем не предусмотрена основа для согласования оказавшихся существенными расхождений между предпочтениями правительства (высший приоритет отдается развитию инфраструктуры) и тем, что готовы финансировать доноры (расходы на социальные секторы и системы социальной защиты).

В объеме и структуре внешней помощи Таджикистану в последнее десятилетие наблюдалась значительная эволюция от преимущественно гуманитарной помощи к помощи, направленной в первую очередь на цели развития, которая предоставляется все большим числом доноров. Доноры в той или иной степени участвовали в подготовке ПРСП, главным образом представляя замечания к материалам, касающимся секторов, которые распространялись рабочими группами по секторам. В целом у доноров сложилось ощущение, что их вклад был учтен при подготовке ПРСП.

Существуют некоторые свидетельства того, что доноры согласуют свои программы с целями ПРСП, однако без четких связей с конкретной системой мер политики ПРСП. В ходе обсуждений с членами миссии по оценке некоторые доноры отметили, что отсутствие строгих приоритетов в ПРСП позволяло донорам с легкостью увязывать свою программу с той или иной целью ПРСП.

Предварительные результаты Официальные органы сообщили членам миссии по оценке о том, что в рамках имеющихся возможностей они реализуют меры, определенные в «матрице мер экономической политики» ПРСП, и назвали недостаток внешнего финансирования главным фактором, препятствующим реализации этих мер. Все опрошенные министерства указали, что их бюджеты на 2003 год и готовящиеся предложения на 2004 год основаны на ПРСП. Вместе с тем у миссии по оценке сложилось мнение, что в работе по интеграции ПРСП, ПГИ, СПБ и государственного бюджета, не произошло существенных сдвигов. Это важная задача, поскольку, по всей видимости, ПРСП и ПГИ в настоящее время устанавливают разные приоритеты.

Попытка правительства обеспечить более действенную координацию помощи доноров привела к умножению числа подразделений, в обязанности которых входит взаимодействие с донорами. Результатом этого стало дублирование функций и сфер ответственности.

Разработка ПРСП. Роль Всемирного банка в поддержке разработки ПРСП признается и высоко оценивается как в правительстве, так и за его пределами.

Сотрудники Всемирного банка (включая штат местного отделения и сотрудников, специализирующихся на конкретных секторах) представили полезные замечания к проекту ПРСП, оказывали содействие рабочим группам в подготовке семинаров и консультаций с представителями гражданского общества, а также помогли ознакомить высших чиновников государственного аппарата с оптимальной практикой решения проблем бедности, проведя серию семинаров в Москве и Будапеште.

Основная часть помощи Всемирного банка была предоставлена по результатам Доклада по оценке бедности, вышедшего в июне 2000 года, который представлял собой четко аргументированный аналитический документ. Хотя этот доклад предшествовал ПРСП, он заложил основу, на базе которой официальные органы могли формулировать свои предложения и меры для ПРСП. В докладе устанавливались контрольные показатели черты бедности и подчеркивались стратегические проблемы, которые требовалось решить в таких секторах/областях, как рынок труда, сельское хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита и управление. Доклад не затрагивал вопросы энергетики, инфраструктуры и развития частного сектора.

В отношении оценки различий между секторами проведенные миссией по оценке обсуждения с представителями рабочих групп по ПРСП выявили, что деятельность Всемирного банка в сфере образования, анализа бедности, социальной защиты, здравоохранения, энергетики и сельского хозяйства/земельной реформы была оценена наиболее высоко, поскольку имела непосредственное отношение к ПРСП. В то же время развитие частного сектора, проблемы финансового сектора, водоснабжения и транспорта хотя и считаются, возможно, значимыми, но материалы по этим секторам в наименьшей степени сказались на окончательном виде ПРСП.

Согласование помощи Всемирного банка с приоритетами ПРСП. В документе КАС для Таджикистана, представленном в феврале 2003 года, стратегия помощи, которая была сформулирована после ПРСП, рассчитана на среднесрочную перспективу в 5–6 лет и потому хорошо согласуется с долгосрочной перспективой ПРСП. Руководящие принципы КАС соответствуют четырем упомянутым выше основам, или элементам, ПРСП, и это соответствие находит дополнительное отражение в сферах основного внимания программы кредитования Всемирного банка:

сочетание ссуд на проведение преобразований и инвестиционного кредитования в социальных секторах (образование и здравоохранение), сельском хозяйстве, управлении водными бассейнами, банковской системе, в сфере поддержки частного сектора и муниципальной инфраструктуры. Работа в области экономики и отдельных ее секторов представляет собой ключевой элемент поддержки ПРСП со стороны Всемирного банка. Для того чтобы содействовать повышению эффективности управления, Всемирный банк сосредоточит свои усилия на реформе управления государственным сектором, включая реформу государственной службы и укрепление процесса.

Проводимый в настоящее время обзор государственных расходов (ОГР) является ведущим направлением работы, обеспечивающим расстановку приоритетов, отсутствовавшую в ПРСП, особенно в отношении выделения основных статей расходов или программ, которые должны быть поддержаны в бюджете. Все потенциальные действия/направления деятельности Всемирного банка нацелены на решение одной и той же базовой проблемы, которая была обозначена на этапе составления ПРСП: укрепление слабого институционального потенциала Таджикистана. Всемирный банк расширяет свою программу аналитической работы, которая может оказать существенную помощь на этапе реализации ПРСП. Все основные мероприятия, не связанные с кредитованием, связаны с важнейшими ключевыми аспектами ПРСП. Это, в частности, Обзор условий ведения коммерческой деятельности и инвестиционного климата, Обзор государственных расходов, Обследование уровня жизни и системы измерения показателей и обновление данных по бедности, Обзор расходов социального сектора (завершен) и Обзор сектора образования (завершен).

Ключевым аспектом КАС является то, что в основе этой стратегии лежит подход на базе развития по инициативе общин (РИО). В ходе обсуждения КАС на Исполнительном совете было указано на рискованный характер такого подхода, но при этом было высказано общее мнение, что он играет определенную роль в данной стране, а также была подчеркнута важность рассмотрения более широкой программы обеспечения экономического роста и его источников в будущем. Членами Совета были, в частности, выделены следующие риски: значительная концентрация полномочий на уровне центрального правительства, ограниченные практические возможности координации между центральным правительством и местными органами самоуправления и ограниченность опыта прошлой деятельности Всемирного банка в данной области. Проведенные миссией по оценке обсуждения с НПО и выезды на места за пределами Душанбе подтвердили наличие серьезных проблем и рисков для подхода на базе РИО: (i) включение факторов, определяющих ограничения потенциала как на местном уровне, так и в центре (столица страны и областные центры);

(ii) ограничения, препятствующие быстрому росту масштабов проводимой деятельности, необходимому для содействия достижению целевых показателей ПРСП, привязанных к определенным срокам; (iii) необходимость увязывания проектов РИО или программ других доноров, реализуемых в стране.

Укрепление потенциала при реализации ПРСП. В 2003 году Всемирный банк утвердил грант на поддержку реализации ПРСП и разработку показателей текущего контроля для ПРСП. В рамках гранта техническая помощь направляется группе ПРСП в Администрации президента, которая была создана, чтобы координировать реализацию ПРСП. Сделанный Институтом Всемирного банка выбор Таджикистана в качестве целевой страны для своих программ по укреплению потенциала должен создать возможности для подготовки и глобального заочного обучения занимающих деятельность на поддержку целей ПРСП. Возможности регионального обучения и семинары в узловом офисе Всемирного банка в Казахстане, а также в рамках других текущих мероприятий по ПРСП, например, в Кыргызской Республике, также могут сыграть важную роль.

Для того чтобы обеспечить действенную поддержку процесса ПРСП, миссия по оценке выделяет пять других областей, заслуживающих пристального внимания Всемирного банка.

i) Создание более прочного партнерства с другими донорами по проблемам ПРСП. На заседании КГ в Душанбе в мае 2003 года Всемирный банк непосредственно приложил усилия к тому, чтобы обсуждения велись в контексте ПРСП. Всемирному банку следует и далее использовать работу КГ для содействия выявлению общих приоритетов и мер политики и продолжения этого процесса в течение всего года с обсуждением проблем политики и реализации на уровне доноров/правительства.

ii) Текущий контроль за действенностью поддержки Всемирного банка на этапе реализации ПРСП. Для этого необходим целостный подход: как интегрировать деятельность в рамках нового гранта на реализацию в разработку связей текущей деятельности по проекту с проблемами бедности и каковы оптимальные способы решения проблем бедности, которые отражены в основных исследованиях РЭС, — все это представляет собой важнейшие аспекты роли Всемирного банка в поддержке реализации ПРСП.

iii) Определение последовательности работы Всемирного банка над ПСИА.

Официальные лица правительства сообщили миссии по оценке, что ПСИА по энергетике и земельной реформе проведены не были, тем не менее условия, предъявляемые в отношении тарифов (на природный газ), были согласованы без того, чтобы воспользоваться преимуществами подготовки ПСИА по энергетике.

iv) Назначение ответственного за работу по ПРСП в программе Всемирного банка. В офисе в Душанбе нет специально выделенного или назначенного лица, ответственного за проблемы ПРСП.

v) Взаимодействие с узловым центром. Всемирный банк осуществляет руководство деятельностью в Таджикистане через узловой центр в г. Алматы (Казахстан). В результате возникает особая задача поддержания тесного и интенсивного трехстороннего обмена информацией.

Поддержка МВФ Сотрудники МВФ, особенно постоянный представитель, оказали существенную поддержку официальным органам в подготовке П-ПРСП, но при этом в меньшей степени участвовали в процессе подготовки ПРСП. В частности, они не принимали рассматривали его главным образом как дело заинтересованных сторон внутри страны.

Тем не менее в ПРСП отразилось влияние МВФ на макроэкономическую основу документа; например, в нем указывается, что денежно-кредитная политика будет определяться программой, поддерживаемой ресурсами ПРГФ (на тот момент находившейся в процессе согласования).

Включение «макроэкономического регулирования» в качестве одной из девяти рабочих групп по «секторам» гарантировало определенное обсуждение макроэкономических вопросов в процессе консультаций по ПРСП, в том числе в Докладе НПО по оценке бедности. Некоторые политические рекомендации, содержащиеся в Докладе НПО, свидетельствуют о подходе к управлению экономикой, который опирается в большей степени на прямое вмешательство государства, чем на рынок, а в других рекомендациях подчеркивается значение более прочных институциональных механизмов и большей прозрачности как принципиально важных элементов надежной макроэкономической основы. Поднятые вопросы показывают, что сотрудники МВФ потенциально могут сыграть полезную роль в улучшении осведомленности более широкого круга заинтересованных сторон о макроэкономических проблемах и в привлечении к обсуждению экономической политики более широкого круга участников.

Авторы настоящего доклада пришли к выводу о том, что техническая помощь МВФ в целом согласуется с приоритетами и задачами, определенными в ПРСП. В последние годы сферы, на которые распространялась такая помощь, включали:

реорганизацию банков, налоговую политику и систему сбора налогов, управление внешним долгом, денежно-кредитные операции, макроэкономическую статистику и экономическое законодательство. Большая часть технической помощи тесно координировалась с деятельностью в рамках программы, например, содействие по ключевым элементам установленных условий в области структурных преобразований и/или помощь, направленная на устранение недостатков потенциала, выявленных в результате неудовлетворительного выполнения обязательств по программе.

В целом, были обнаружены свидетельства того, что внутренний процесс разработки и анализа политики МВФ в некоторых областях адаптировался к подходу ПРСП/ПРГФ — например, допущение альтернативных вариантов для достижения некоторых целей программы и внимание, уделяемое руководящим принципам в отношении рационализации предъявляемых структурных условий. Вместе с тем в других областях, особенно связанных с бюджетной гибкостью и ПСИА, практически не наблюдалось признаков движения в сторону заметно «иного способа ведения дел», предполагаемого подходом ПРСП/ПРГФ.

Участие и собственная заинтересованность страны. Участие в разработке программ Таджикистана, поддерживаемых ресурсами МВФ, по-прежнему ограничивается достаточно узким кругом должностных лиц правительства и национального банка. Как правило, в центре обсуждений лежит проект «меморандума МВФ. С точки зрения авторов настоящего доклада, такой подход не способствует повышению собственной заинтересованности правительства и создает риск сохранения зависимости от сотрудников МВФ. Сотрудникам и официальным органам рекомендуется установить график передачи официальным органам страны все большей ответственности за подготовку первоначального проекта МЭФП. У авторов настоящего доклада сложилось мнение, что программа, поддерживаемая ресурсами ПРГФ, играет ключевую роль в обеспечении определенной дисциплины в государственных финансах Таджикистана, но также возникло устойчивое ощущение, что основной причиной, по которой официальные органы примирились с некоторыми существенными аспектами этой программы, с которыми они не вполне согласны, было их представление о том, что иные действия с их стороны привели бы к сокращению помощи стране на цели развития.

Меры налогово-бюджетной политики. В последние годы происходил умеренный рост государственных расходов на социальные услуги, и в рамках текущей программы, поддерживаемой ресурсами ПРГФ, предполагается сохранение этой тенденции. В программе также предусматривается определенная компенсация домашним хозяйствам с низкими доходами, чтобы смягчить последствия повышения тарифов в энергетическом секторе, и в рамках предъявляемых программой условий недавно был установлен минимальный уровень государственных расходов. Что касается ориентации на стимулирование экономического роста, в ПРГФ уделяется больше внимания мерам в области управления (особенно прекращению вмешательства государственных должностных лиц в дела частных предприятий), чем налоговобюджетным мерам.

Ключевая характеристика «надлежащей бюджетной гибкости» призвана создать в программах условия для более высокой допустимости увеличения государственных расходов (увязанных с задачами сокращения бедности), которые могут финансироваться неинфляционным путем (обычно за счет льготного внешнего финансирования). Хотя формальные предъявляемые условия программы не распространяются на льготные займы, существует общее понимание того, что внешние займы для финансирования ПГИ не будут превышать три процентов ВВП. Сотрудники МВФ обосновали такой лимит, исходя из необходимости обеспечения экономической приемлемости долга и устойчивости государственных финансов, а также ограничений, налагаемых имеющимися возможностями освоения средств. Вместе с тем ряд высших должностных лиц в правительстве подвергли сомнению обоснованность данного лимита, считая его произвольным. С точки зрения авторов настоящего доклада, обоснование трехпроцентного лимита должно быть более строго основано на количественной модели устойчивости, а также на анализе экономического роста.

Предъявляемые структурные условия. Общее число структурных условий сократилось, и их состав подвергся некоторым корректировкам. В частности, условие в отношении реструктуризации/приватизации государственных предприятий было снято, но сохраняются условия по конкретным секторам, которые считаются Всемирный банк) не ведут кредитных операций в данном секторе. В качестве основания для рационализации предъявляемых структурных условий сотрудники МВФ указывали на ограниченность потенциала, однако на практике под «рационализацией» понималось более четкое разделение труда со Всемирным банком.

Анализ воздействия на социальные условия. До сих пор не проведен ПСИА ни по одному из аспектов программы Таджикистана, поддерживаемой ресурсами МВФ, хотя в программах признавалось, что меры по ликвидации квазифискальных дефицитов в энергетическом секторе окажут серьезное неблагоприятное воздействие на благосостояние значительной части населения.

Сотрудничество между МВФ и Всемирным банком Таджикистан был страной, в которой осуществлялась экспериментальная реализация проекта «расширенного сотрудничества между Всемирным банком и МВФ», начатого в конце 1998 года. С формированием подхода ПРСП ожидалось, что сотрудники будут опираться на успехи, достигнутые в рамках этого пилотного проекта.

В целом сотрудники пытались — не всегда успешно — координировать свои программы работы. Сферы, в которых сотрудничество было очень результативным, включали поддержку правительства в обеспечении гарантий того, что приоритетный статус сектора образования в ПРСП повлечет за собой выделение надлежащих бюджетных ассигнований (на основе аналитической работы Всемирного банка).

Хорошее сотрудничество также сложилось по проблемам, связанным с сельскохозяйственным сектором и земельной реформой, хотя на настоящий момент МВФ отошел от работы в этих областях. С течением времени наблюдалось улучшение сотрудничества по проблемам энергетического сектора, но оно могло бы быть и более тесным.

Сферы, в которых сотрудничество либо не было результативным, либо медленно приносило отдачу, включают ПСИА и проблемы политики в области расходов. Говоря о текущих проблемах, которые имеют существенное значение для вопросов бедности, сотрудники МВФ отметили, что они с нетерпением ожидали получения доклада по результатам обзора государственных расходов (ОГР), предпринятого сотрудниками Всемирного банка. Кроме того, произошла задержка с подготовкой ПСИА по энергетическому сектору, а это означает, что он будет проведен не до, а после реализации ряда важных мер политики.

Сотрудники МВФ и Всемирного банка поддерживают контакты с сотрудниками других международных финансовых учреждений, особенно АзБР, который является важным источником льготных займов для Таджикистана. Экономист от АзБР регулярно участвует в миссиях МВФ в качестве наблюдателя; обе стороны сообщили группе по оценке, что такой механизм оказался взаимовыгодным. По мнению авторов повысит действенность помощи, предоставляемой Таджикистану каждым из них, по крайней мере в трех областях: (i) в поддержке разработки эффективно функционирующей среднесрочной основы расходов, в которой ПГИ включена в бюджетный процесс (что требует более тесной координации различных направлений помощи, которую каждое из учреждений уже предоставляет в области бюджетного процесса и/или ПГИ); (ii) в реформе энергетического сектора (АзБР взял на себя ведущую роль в оказании помощи официальным органам, но его операции и предъявляемые условия не затрагивают квазифискальных операций, которые сотрудники МВФ и Всемирного банка выделили в качестве одной из серьезных проблем); (iii) ПСИА, где эти три учреждения могут сотрудничать, дополняя деятельность друг друга.

1. В 1999 году Международный Валютный Фонд (МВФ) и Всемирный банк приняли порядок подготовки и реализации документов по стратегиям сокращения бедности (ПРСП), с тем чтобы усилить акцент на сокращении бедности в осуществляемых ими программах помощи странам с низкими доходами. В настоящем докладе рассматривается опыт Таджикистана в отношении процесса ПРСП, при этом особое внимание уделяется действенности поддержки этого процесса со стороны МВФ и Всемирного банка и степени, в которой деятельность этих двух учреждений в Таджикистане (как связанная, так и не связанная с кредитованием), отвечает целям подхода на базе ПРСП.

2. Таджикистан представил МВФ и Всемирному банку промежуточный ПРСП (П-ПРСП) в октябре 2000 года и полный вариант ПРСП в июне 2002 года. Для целей настоящей оценки, учитывая акцент на процессе ПРСП, особый интерес вызывает период 2000–2003 годов. Помимо этого, однако, рассматриваются и события 1990-х годов (особенно в период после окончания гражданской войны в 1997 году), в той мере, в какой они задавали контекст для последующего развития ситуации.

3. Настоящее целевое исследование по стране было предпринято совместно Независимым отделом оценки (НОО) МВФ и Департаментом оценки операций (ДОО) Всемирного банка. Оно послужит материалом для отдельных докладов, которые НОО и ДОО подготовят для Исполнительных советов своих организаций1. В докладе использованы материалы из целого ряда источников, в том числе: (i) официальные документы правительства Таджикистана; (ii) документы МВФ и Всемирного банка;

(iii) интервью с сотрудниками МВФ и Всемирного банка; (iv) исследования по Таджикистану, подготовленные вне МВФ и Всемирного банка; (v) интервью с широким кругом заинтересованных сторон в Таджикистане и с представителями международных партнеров Таджикистана по развитию в ходе совместной миссии НОО/ДОО, посетившей страну в июне 2003 года. Полученные миссией данные были дополнены результатами проведенного в Таджикистане обследования заинтересованных сторон2.

Техническое задание по оценке см. в документах “Issues Paper” НОО (размещен в Интернете по адресу www.imf.org/external/np/ieo/2002/prsp) и “Approach Paper” ДОО (размещен в Интернете по адресу www.worldbank.org/oed/prsp).

В состав миссии входили г-н Чиди Чиката (НОО), г-н Джеффри Болкинд (консультант, ДОО), г-н Замир Исламшах (ДОО), г-жа Гульсара Пулатова (местный консультант) и г-н Владимир Дашко (переводчик). Г-н Билл Баттаиль (ДОО) присоединился к миссии во второй половине визита. Обследование проводилось под руководством г-жи Пулатовой, краткое изложение его результатов представлено в Приложении I. Доклад, который был передан для комментариев Правительству краткую обзорную информацию о политических и экономических событиях в период после обретения независимости в 1991 году, в том числе о ситуации с бедностью в конце 1990-х годов. Адекватность подхода ПРСП, применение основополагающих принципов и предварительные данные о результатах рассматриваются в части III. В части IV обсуждается действенность поддержки Всемирного банка, в том числе согласованность этой поддержки с целями подхода ПРСП. Действенность поддержки МВФ, включая соответствие программ с поддержкой за счет ресурсов механизма сокращения бедности и содействия экономическому росту (ПРГФ) и существовавшего до него механизма расширенного финансирования структурной перестройки (ЕСАФ) целям ПРСП, оценивается в части V. В части VI рассматривается сотрудничество МВФ и Всемирного банка, в том числе совместные оценки сотрудниками (СОС) этих учреждений работы в рамках ПРСП и сотрудничества по проводимым в стране операциям. В части VII представлены основные выводы и уроки.

II. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ О СТРАНЕ

5. После распада СССР в 1991 году Таджикистан пережил бурное десятилетие.

В общегосударственном референдуме в марте 1991 года подавляющее большинство его граждан высказались за сохранение Союза. Однако в сентябре, когда Союз уже быстро распадался, правительство объявило республику суверенным государством.

Обеспечение деятельности работающего и представительного правительства оказалось для новой администрации чрезвычайно сложной задачей.

6. В 1992 вспыхнула кровавая гражданская война. Она продолжалась более пяти лет, унесла 50 000 жизней и нанесла инфраструктуре ущерб, оцениваемый в 7 миллиардов долларов США. В 1997 году правительство и оппозиция подписали мирное соглашение, легализовавшее партии исламской оппозиции и предоставившее им 30 процентов мест в правительстве. По новой конституции, соглашение о которой было достигнуто между правительством и Объединенной таджикской оппозицией (ОТО), президент назначает премьер-министра, который возглавляет совет министров.

Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту (Маджлиси Оли), который состоит из Собрания представителей, насчитывающего 63 члена, избираемых всенародным голосованием, и Национального собрания, насчитывающего 33 члена, из которых 25 избираются депутатами Маджлиса, а 8 назначаются президентом. Для обеих палат установлен срок полномочий в пять лет. Структура органов Таджикистана 2 февраля 2004 года, охватывает опыт Таджикистана по осуществлению процесса ПРСП/ПРГФ вплоть до середины 2003 года.

Администрация президента имеет широкие функции.

7. Мирное соглашение 1997 года принесло стране некоторую стабильность, позволив создать правительство, которое считается одним из наиболее представительных в данном регионе. Несмотря на действующий парламент и активную оппозицию, в Таджикистане сохраняется региональное и политическое соперничество, которое усугубляется неотложными социальными и экономическими проблемами, стоящими перед страной.

8. Отношения Таджикистана с другими странами региона имеют решающее значение как в экономическом, так и геополитическом плане. Не имея выхода к морю, Таджикистан зависит в этом отношении от сопредельных государств. Периодическое закрытие границ некоторыми из соседних стран (Узбекистаном, Казахстаном и Россией) наносило ущерб торговле. Недавние политические события в регионе также имели существенные последствия. Свержение движения «Талибан» в Афганистане повысило перспективы повышения стабильности на южной границе страны и в регионе в целом. Поддержка военной акции со стороны Таджикистана и его стратегическое расположение повысили значимость страны в глазах международного сообщества и укрепили его решимость добиться обеспечения стабильности в Таджикистане. Проявлением такой решимости стало крупное увеличение внешней помощи, обещанное международными донорами на заседании Консультативной группы, состоявшемся в Душанбе в мае 2003 года.

9. Таджикистан является одной из беднейших стран мира, где доход на душу населения в 2002 году составлял примерно 200 долларов США. По данным «Доклада о развитии человека за 2003 год» (Human Development Report 2003) ПРООН3, среди 175 стран мира Таджикистан занимает 113-е место. Несмотря на широкое распространение материальной бедности, показатели уровней грамотности, образования, состояния здоровья и младенческой смертности лучше, чем во многих других странах с низкими доходами. Тем не менее индекс развития человеческого потенциала Таджикистана был одним из самых низких среди республик бывшего СССР.

10. Исходя из уровня бедности, предложенного Государственным комитетом статистики (ГКС), примерно 83 процента населения считаются бедными, а 33 процента Этот индекс основан на показателях продолжительности жизни, уровня полученного образования и реальных доходов.

года, содержала качественно представленный анализ данных и тенденций, основанный на результатах Обследования уровня жизни населения Таджикистана (ОУЖТ), проведенного в том же году. В нем дается следующая общая картина.

• Степень неравенства, по-видимому, ниже, чем в других странах региона, однако в последнее время оно увеличивается; коэффициент Джини вырос с 0,3 в 1989 году до примерно 0,5 в 1999 году.

• Имеются существенные региональные различия в отношении бедности;

бедность распространена в Душанбе намного меньше, чем в остальной части Таджикистана (таблица 1).

• Распространенность бедности среди различных демографических групп показывает, что наиболее уязвимой группой являются дети. В Докладе по оценке бедности представлены данные о том, что чем больше число детей в домашнем хозяйстве, тем выше вероятность того, что оно находится за чертой бедности. Еще одной группой, в которой широко распространена бедность, оказались пожилые люди; показатели бедности были особенно высокими в случае, когда в одном домашнем хозяйстве или в семье, состоящей из нескольких поколений, есть трое или более пожилых людей.

11. ОУЖТ выявило более высокие показатели бедности среди женщин и обнаружило рост этого гендерного неравенства. Бльшая распространенность бедности среди женщин частично отражает тот факт, что в результате гражданской войны значительная доля безработных женщин оказалась во главе своих домашних хозяйств. Обследование, проведенное сотрудниками Верховного комиссара ООН по делам беженцев в 1996 году, показало, что крах системы социальных пособий и социальных услуг дополнительно осложнил положение женщин. Возглавляемые женщинами домашние хозяйства имели меньшие возможности для пользования землей, системами орошения и имели меньше домашнего скота. Они также имели меньшие гарантии обеспеченности продуктами питания и более низкий месячный доход по сравнению с домашними хозяйствами с мужчиной во главе5. Ведущаяся в настоящее время работа по обновлению результатов ОУЖТ предоставит ценные Это показатель доли малоимущих в общей численности населения, который основан на минимальной потребительской корзине, оцененной в 20 000 таджикских рублей (что на момент оценки составляло эквивалент 15 долларов США) для бедных и 10 000 таджикских рублей для очень бедных. Другие показатели распространности бедности см. в таблице A1 Приложения II.

Верховный комиссар ООН по делам беженцев и организация Relief International.

исследования по оценке бедности 2000 года.

Таблица 1. Распределение беднейших и богатейших квинтилей населения по месту жительства 12. Программы экономических реформ, проводимые руководством страны при поддержке МВФ, Всемирного банка и других многосторонних и двусторонних доноров, набрали темпы после окончания гражданской войны в 1997 году. С того времени наблюдался устойчивый рост реального ВВП, а темпы инфляции были снижены с трехзначных уровней до низких двузначных показателей (рисунок 1). Тем не менее экономика по-прежнему очень подвержена внешним потрясениям, в том числе связанным с условиями торговли (рисунок 2).

Рост реального ВВП жесткая денежно-кредитная и налогово-бюджетная политика в контексте программ, поддерживаемых ресурсами МВФ, но периодические отклонения от намеченного курса денежно-кредитной политики — например, квазифискальные операции в форме выдачи центральным банком целевых кредитов — не позволяли добиться успехов в удержании инфляции на низком уровне.

14. За период с середины 1990-х годов Таджикистан добился существенной бюджетной консолидации, и общий дефицит бюджета (без учета государственных инвестиций, финансируемых за счет внешних источников) снизился с примерно шести процентов ВВП в 1996 году почти до нуля в 2002 году (таблица A2 Приложения II).

Однако значительный объем квазифискальных операций (особенно в энергетическом и хлопковом секторах) вызывает обеспокоенность устойчивостью бюджета, а сочетание низких налоговых поступлений и высокого бремени обслуживания долга ограничивает возможности увеличения государственных расходов на меры по сокращению бедности. Достигнутые в последние годы соглашения о реструктуризации долга способствовали снижению отношения долга к ВВП (см. рисунок 3), но среднесрочные прогнозы указывают на сохранение высоких по отношению к государственным доходам объемов выплат по обслуживанию долга (которые, по оценкам, в 2002–2008 годах в среднем будут составлять примерно 20 процентов в год).

Источник: МВФ (база данных издания ПРМЭ.

15. Доля сельского хозяйства в совокупном ВВП снизилась с более чем трети примерно до четверти. Тем не менее оно остается крупнейшим сектором экономики и главным источником занятости, особенно в сельских районах, где проживает свыше 70 процентов населения. Реформы этого сектора не завершены, при этом широко распространено мнение, что именно дальнейшие меры по устранению перекосов значительное сокращение бедности в стране6. В ПРСП в качестве основных препятствий указываются «вмешательство официальных органов в процесс ценообразования, закупок и сбыта», а также плохая инфраструктура.

16. Завершена приватизация мелких предприятий и достигнут определенный прогресс в реформировании крупных предприятий, но в нескольких ключевых секторах, включая энергетику, по-прежнему доминирующее положение занимают государственные предприятия.

D. Ограничения, налагаемые имеющимся потенциалом 17. Из страны идет значительный отток квалифицированных кадров, который начался с гражданской войной и продолжается ввиду перспективы получения более высокой заработной платы за рубежом, главным образом в России. Низкая оплата труда и высокая текучесть рабочей силы являются серьезными барьерами на пути к укреплению потенциала органов государственного управления. Учитывая существующий уровень заработной платы, сохраняется проблема привлечения к государственной службе и удержания квалифицированных работников, — по имеющимся данным заработная плата учителя составляет примерно два доллара США в месяц, а оклад заместителя министра не превышает 20 долларов США в месяц.

Низкий уровень заработной платы также способствовал институционализации коррупции, при которой использование служебного положения для получения экономической ренты становится механизмом обеспечения средств к жизни.

18. Проблема низкого потенциала и необходимость обращать особое внимание на его укрепление при разработке программ помощи занимала важное место практически во всех обсуждениях, которые проводила миссия по оценке с представителями сообщества доноров в Таджикистане.

19. В ПРСП отдается высокий приоритет реорганизации структуры органов государственного управления «для удовлетворения требований рыночной системы».

Согласно ПРСП целью реформы государственного управления является «упорядочение функций министерств и ведомств, создание квалифицированной, адекватно оплачиваемой и свободной от коррупции государственной службы, способной разрабатывать и осуществлять меры государственной политики, а также контролировать их реализацию». В ПРСП также отмечается важность реформы/укрепления судебной системы как средства защиты малоимущих и борьбы с коррупцией.

Обзор проведенных к настоящему времени реформ сельскохозяйственного сектора и нерешенных проблем см. в главе “Adjustment and Reform in the Agriculture Sector” в издании International Monetary Fund (2002).

20. Хронология важнейших событий, связанных с процессом ПРСП, приводится в таблице A3 Приложения II. Примерное представление о содержании ПРСП можно получить из вставки 17.

21. Положение с бедностью стало в Таджикистане серьезной проблемой со времени распада СССР и связанного с этим падения доходов и уровня жизни населения. После окончания гражданской войны Таджикистан столкнулся с тремя главными препятствиями на пути решения проблем бедности: (i) базовые контрольные показатели (черта бедности) еще не были определены; (ii) в органах государственного управления ответственность за разработку политики вообще и политики в области сокращения бедности в частности была распределена между различными министерствами и ведомствами (Администрацией Президента, Министерством финансов и отраслевыми министерствами, в частности, министерствами социального обеспечения, здравоохранения и образования); (iii) слабым потенциалом органов государственного управления по реализации последовательного набора мер политики.

22. Конкретные упущения и слабые места, устранению которых, как ожидается, мог бы способствовать ПРСП, включали следующее:

• отсутствие форума, через который самые различные заинтересованные стороны могли бы обсуждать вопросы политики, особенно связанные с проблемами • слабая координация в рамках быстро растущего сообщества доноров (отсутствие организующей структуры для регулирования отношений друг с другом и с органами государственного управления);

• слабая собственная заинтересованность страны в реализации программы реформ, в том числе той, которая заложена в документах об основах политики Сводное представление матрицы мер политики, предусмотренных в ПРСП, содержится в Приложении III.

Основная задача. Увеличение реальных доходов, достижение справедливого распределения выгод от экономического роста и обеспечение повышения уровня жизни беднейших групп населения.

Целевой показатель сокращения бедности. Сокращение доли населения, живущего за чертой бедности, с 83 процентов в 2001 году до 75 процентов в 2006 году и 60 процентов к 2015 году.

Стратегия сокращения бедности: (i) экономический подъем за счет экспорта и трудоемких технологий с увеличением опоры на частный сектор; (ii) эффективное и справедливое предоставление базовых социальных услуг; (iii) адресная поддержка беднейших групп населения; (iv) эффективное управление и совершенствование системы социальной безопасности.

Задачи и меры политики по отдельным секторам включают следующее.

(i) Макроэкономическое регулирование. Создание стабильной экономической среды посредством надлежащих мер налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики и политики в области валютного курса.

(ii) Государственный административный аппарат. Создание квалифицированной, адекватно оплачиваемой и свободной от коррупции государственной службы, способной разрабатывать и осуществлять меры государственной политики, а также контролировать их реализацию.

(iii) Социальная защита. Обеспечение доходов малоимущим за счет прямых трансфертов в денежной форме и дополнительных возможностей, связанных с предоставлением доступа к производственным активам.

(iv) Образование. Обеспечение всеобщего доступа к начальному образованию и повышение качества образования.

(v) Здравоохранение. Обеспечение широкого доступа к лечебной помощи и услугам государственной системы здравоохранения, создание адекватного баланса между профилактической и лечебной медициной.

(vi) Сельское хозяйство. Продолжение процесса реструктуризации и приватизации государственных и кооперативных хозяйств. Ускорение земельных реформ.

(vii) Создание рабочих мест. В дополнение к мерам, призванным содействовать развитию сельского хозяйства, акцент будет также сделан на создании благоприятных условий для деятельности частных предприятий (в том числе в неофициальном секторе), обеспечении должного функционирования рынка труда и приватизации государственных предприятий.

(viii) Инфраструктура и связь. Предоставление доступа к надежным и доступным государственным службам в сферах энергетики, транспорта, информации и связи, а также обеспечение безопасной питьевой водой. В городских районах акцент будет сделан на повышении надежности инфраструктуры;

в сельской местности приоритет будет отдан предоставлению доступа к услугам.

(ix) Охрана окружающей среды. Уменьшение подверженности бедных стихийным бедствиям за счет мер по охране окружающей среды, выработки энергии из восполнимых источников и предотвращения катастроф.

(x) Туризм. Устранение административных барьеров на пути развития частного сектора в сфере туризма и содействие в создании позитивного имиджа страны за рубежом.

Мониторинг. В Администрации Президента будет создано специальное подразделение, в обязанности которого будет входить текущее наблюдение за продвижением к целям ПРСП, выявление причин задержек в реализации и разработка предложений по мерам для преодоления возникающих проблем.

обоснованным, а выбор сроков для начала его реализации (конец 2000 года) правильным. Однако слабости потенциала органов государственного управления и отмечающийся в стране недостаток опыта привлечения различных сторон к процессу разработки политики свидетельствует о том, что реализация подхода, основанного на широком участии, будет трудной задачей. В сложившейся ситуации, как это обсуждается ниже, действия официальных органов и коалиции НПО дополняли друг друга, позволяя получить вклад от широкого круга заинтересованных сторон. По мнению авторов Доклада НПО по оценке бедности, использованного при подготовке ПРСП, обсуждения в рамках форумов, которые легли в основу доклада, «ясно продемонстрировали, что граждане имеют желание и способны лучше понять и более активно участвовать в разработке мер политики и принятии решений как на национальном, так и на местном уровнях, а также вносить свой вклад в представительный процесс разработки мероприятий по всем проблемам, которые непосредственно сказываются на их уровне жизни»8.

24. Согласно ответам, полученным миссией по оценке от государственных должностных лиц, обширные консультации заняли много времени и отвлекали их внимание от более приоритетных задач, таких как разработка мер экономической политики на год и последовательное исполнение государственного бюджета. Если можно проследить воплощение основных акцентов ПРСП в принятии конкретных положений бюджета, то затраченное время не пропало даром. Однако из-за отсутствия должной расстановки приоритетов в ПРСП этот процесс не дал такого результата.

В самом ПРСП признавалась необходимость более четкого определения приоритетов предлагаемых мер и указывалось, что «(после) создания специального подразделения для мониторинга реализации ПРСП приоритеты (в системе мер политики ПРСП) будут пересмотрены в свете фактической ситуации в стране и ее реального потенциала по освоению средств»9.

25. Подход ПРСП основан на пяти базовых принципах (вставка 2). В данном разделе рассматривается применение этих принципов в Таджикистане.

Counterpart Consortium Tajikistan (2001).

Правительство Республики Таджикистан (2002 год), глава 5, пункт первый.

1. Направляется страной и предусматривает широкий круг участников.

2. Ориентирован на достижение результатов с акцентом на результатах, идущих на 3. Имеет комплексный характер, признавая многомерный характер бедности.

4. Ориентирован на партнерство, предполагая координированное участие партнеров 5. Исходит из сокращения бедности в долгосрочной перспективе.

Источник: International Monetary Fund and International Development Association (1999).

a) Направляется страной и предусматривает широкое участие 26. До процесса ПРСП Таджикистан не имел опыта реализации инициатив, предполагавших широкое участие различных заинтересованных сторон. Десятилетия существования системы государственного централизованного планирования создали жесткие иерархические структуры управления, которые, несмотря на развитие политической системы, в той или иной форме сохранились. В этих обстоятельствах заслуживает особого внимания тот факт, что ПРСП получил полную поддержку Президента. Этот процесс официально начался в марте 2000 года с выходом указа Президента о создании Президентской рабочей группы (ПРГ) для начала работы над формулировкой стратегии сокращения бедности. Вскоре после завершения работы над предварительным ПРСП (П-ПРСП) в ноябре 2000 года были созданы девять рабочих групп по секторам (РГС) и координационное подразделение (КП). Правительство внесло большой вклад в организацию широкого консультационного процесса, и, в отличие от многих других стран, где шла работа над ПРСП (особенно стран ХИПК), дефицит времени не стал серьезным ограничением для этого процесса.

27. Масштабы консультаций по разработке ПРСП Таджикистана многими считаются важнейшей сильной стороной этого процесса. В СОС 2002 года эти консультации характеризуются как «широкие и интенсивные», а степень участия в ПРСП получила «высокие оценки» в международном сообществе10.

Собственная заинтересованность страны 28. На этапе разработки стратегии на высоком правительственном уровне наблюдалась глубокая вовлеченность в процесс ПРСП. Координационное Overseas Development Institute (2003), стр. 13 по англ. тексту.

под руководством государственного советника Президента по экономическим вопросам. Во многих странах важным признаком приверженности правительства процессу считается расположение офиса ПРСП в Министерстве финансов, но в Таджикистане Администрация Президента имеет наибольший вес в направлении действий правительства. ПРСП Таджикистана был также обсужден и утвержден парламентом, хотя роль парламента в данном процессе представляется ограниченной.

29. Как представляется, понимание принципов ПРСП не является в Таджикистане широко распространенным. В частности, имеет место недостаточное понимание подхода ПРСП как процесса, а не только как документа. В беседах с миссией по оценке представители гражданского общества выразили озабоченность по поводу того, что после утверждения стратегии приверженность правительства ПРСП ослабла.

По словам некоторых участников процесса ПРСП в настоящее время он «отложен в долгий ящик», другие же ссылались на «синдром усталости» правительства после подготовки ПРСП. Этот вывод подтверждается результатами обследования, проведенного Аппаратом исполнительных директоров и НОО, в ходе которого относительно большая доля респондентов не согласилась с тем, что правительство продолжало вовлекать их заинтересованную группу после разработки документа ПРСП.11 Официальные органы признались миссии, что спустя год после завершения ПРСП организационно-правовые механизмы его реализации только начинают действовать, а роль парламента и ОГО в процессе текущего контроля еще не вполне определена. Вместе с тем они отметили, что группа по мониторингу, предусмотренная в ПРСП, была официально создана в сентябре 2002 года, и что процедуры, регламентирующие ее деятельность, включая отношения с государственными организациями, которые будут предоставлять ей информацию, были подробно изложены в указе Президента, изданном в мае 2003 года12.

30. Миссия по оценке пришла к мнению, что официальные органы воспринимают процесс ПРСП — который они связывают с СПБ, ПГИ и работой КГ — как важное средство привлечения помощи на цели развития. Представители широкого спектра заинтересованных групп, включая государственных должностных лиц, сообщили миссии, что нажим со стороны доноров, с одной стороны, и перспектива увеличения финансовой помощи, с другой, были главными факторами, повлиявшими на решение правительства приступить к процессу ПРСП. Хотя и указывалось, что процесс См. Приложение I, раздел D. Вопрос обследования «Правительство по-прежнему вовлекает вашу заинтересованную группу в разработку и мониторинг ПРСП» получил вторую по величине долю отрицательных ответов, определяемых как «не согласен»

или «полностью не согласен» (31,9%).

Деятельность этой группы обсуждается ниже в разделе III C.

того, что окончательная стратегия была собственным продуктом Таджикистана.

Процесс участия 31. В октябре 2000 года ПРГ завершила работу над П-ПРСП, в котором были распланированы шаги по подготовке полной стратегии, включая детальную программу процесса консультаций. П-ПРСП был опубликован в общегосударственных газетах на трех языках: таджикском, русском и узбекском. Подготовка текста ПРСП основывалась на материалах, представленных девятью рабочими группами по секторам (РГС), которые были созданы Президентской рабочей группой для того, чтобы сосредоточить обсуждение и рекомендации вокруг следующих широких тем по «секторам»: (i) макроэкономическое регулирование; (ii) реформа государственного управления; (iii) социальное защита; (iv) образование; (v) здравоохранение;

(vi) сельское хозяйство; (vii) приватизация, труд и развитие частного сектора;

(viii) инфраструктура и связь; (ix) туризм, отдых и охрана окружающей среды.

32. Работавшая в стране группа сотрудников Всемирного банка сыграла важную роль в создании РГС, а АзБР финансировал работу штатного советника по ПРСП для координации процесса участия в целом. В состав РГС входили самые различные участники, в том числе представители органов государственного управления (центральных и местных), НПО, академических кругов и частного сектора. Каждая РГС подготовила памятные записки по соответствующим секторам, которые затем подверглись более широкому рассмотрению.

33. Региональное участие в разработке ПРСП явилось сильной стороной процесса.

В марте–июне 2001 года по всей стране было проведено 56 семинаров и конференций с целью обсуждения памятных записок по секторам и представления замечаний и рекомендаций для ПРСП. Широкие консультации были особенно важны, учитывая отмеченное острыми разногласиями прошлое страны, и региональные лидеры, к которым обращалась миссия по оценке, охарактеризовали процесс как «давший людям надежду». Консультации были успешными еще и потому, что позволили охватить большое число заинтересованных лиц — в продолжавшихся по целому дню обсуждениях приняли участие в целом более 2000 человек. В каждом случае местные консультанты готовили и представляли в правительство краткое изложение проведенных обсуждений.

34. В дополнение к этим региональным консультациям был предпринят ряд инициатив по проведению более непосредственных консультаций с НПО и малоимущими. Финансируемая за счет средств доноров объединенная группа НПО «Каунтерпарт Консорциум Таджикистан» (Counterpart Consortium Tajikistan) провела работу по выяснению точек зрения местных НПО и локальных общественных «Доклад НПО по оценке бедности»13. В Душанбе, Сугде, ГБАО, Курган-Тюбе и Кулябе было проведено двадцать однодневных форумов, участники которых представили рекомендации для РГC. Правительство также поддержало исследование «Голоса бедных», в котором приводились качественные результаты опросов беднейшего населения Таджикистана. В этом исследовании, проведенном совместно Всемирным банком, АзБР и группой местных исследователей, были особо представлены взгляды женщин на проблемы бедности14.

35. В докладе НПО отмечалось, что «ряд НПО и местных общественных организаций не смогли принять участие в правительственной программе ПРСП». При этом те, кто принял участие, откровенно высказались по ряду вопросов. Например, «форумы также ясно показали, что граждане Таджикистана глубоко ощущают несправедливость, которая до сих пор была присуща процессу приватизации.

Граждане возмущены тем, что их оставили за рамками этого процесса, и что приватизация приносит выгоды лишь некоторым группам, которые пользуются политическим расположением». Что касается наличия стартового капитала для занятия коммерческой деятельностью, то в докладе НПО отмечалось, что большинство людей не имели средств для покупки приватизированной собственности вследствие инфляции, а также аннулирования активов и банковских счетов в процессе распада Советского Союза и после него.

36. Доклад НПО содержит более откровенный анализ и более направленные рекомендации, чем текст ПРСП. Например, в нем приводятся вполне конкретные предложения о том, что может быть сделано для преодоления проблемы слабого государственного управления, которой уделялось значительное внимание в докладах доноров (включая Всемирный банк и МВФ). В тексте ПРСП содержится лишь малая часть этих рекомендаций (вставка 3). В то время как в докладе НПО содержался призыв к «30-процентному сокращению числа государственных служащих»

и к «назначениям на конкурсной основе, исходя из заслуг и профессионализма (навыков и квалификации)», в ПРСП говорилось о «разработке стратегии адекватной оплаты труда государственных служащих в условиях рынка и определении необходимых источников финансирования».

37. Хотя представители частного сектора и участвовали в работе РГС, в целом представляется, что роль частного сектора была минимальной. Частный сектор не только важен сам по себе, но в некоторых частях страны он также играет роль в поддержании системы оказания социальных услуг, и более его активное участие было бы полезным.

Counterpart Consortium Tajikistan (2001).

De Soto (2001).

из членов РГС, представить проект ПРСП в сжатом виде. Эта группа сократила поначалу объемный проект в 250 страниц до 70 страниц. Отдельные НПО, опрошенные миссией по оценке, считают, что некоторые области (например, экология, смягчение последствий стихийных бедствий, а также участие в реализации и мониторинге) не были в достаточной степени отражены в окончательной редакции документа. Окончательный документ в той или иной форме охватывает все важнейшие вопросы, но приоритеты в нем обозначены слабо.

Вставка 3. Доклад НПО по оценке бедности. Рекомендации по реформе • Сформулировать общегосударственную стратегическую программу подготовки сотрудников учреждений государственного сектора и министерств. (Включено в ПРСП.) • Регулярно проводить аттестацию сотрудников государственных учреждений и, по мере необходимости, привлекать к работе независимых экспертов. (Не включено в ПРСП.) • Создать институт государственного и муниципального управления/администрации. (Не включено в • Изменить критерии найма сотрудников в органы государственного управления; исходить из заслуг и профессионализма, навыков и квалификации. (Не включено в ПРСП.) • Осуществлять назначения на основании «свободного конкурса». (Не включено в ПРСП. НПО были обеспокоены тем, что для получения работы в государственном секторе необходимо иметь «связи»;

женщины выразили особую озабоченность перспективами карьерного роста после поступления на государственную службу.) • Привлечь сектор НПО к реализации программ профессиональной подготовки муниципальных служащих. (Не включено в ПРСП.) • Оптимизировать расходы бюджета на государственное управление путем 30-процентного сокращения штата. (Не включено в ПРСП.) • Устранить пересечение и дублирование функций некоторых государственных органов. (Включено в • Осуществлять надзор за подготовкой сотрудников органов государственного управления.

(Включено в ПРСП.) • Изучать международный опыт в сфере обучения сотрудников государственного сектора. (Не включено в ПРСП в явном виде, но неявно предусматривается.) • Обеспечить контроль со стороны правительства за исполнением закона «О гражданской службе».

(Это одна из стандартных функций правительства, поэтому она включена в ПРСП, но высказывается мнение, что она не осуществляется должным образом.) В неявном виде представленные в ПРСП меры охватывают многие из этих вопросов. В целом авторы доклада НПО хотели бы видеть государственную службу более открытой, а не закрытой системой.

39. Роль консультаций в реализации и мониторинге ПРСП не была определена правительством и является поводом для озабоченности заинтересованных сторон.

НПО охарактеризовали свои взаимоотношения с правительством как «сходящие на нет». Регулярные консультации с НПО в Таджикистане крайне важны, учитывая ту роль, которую они играют в оказании социальных услуг по всей стране. Роль участия заинтересованных сторон в будущих последовательных вариантах стратегии неясна.

Общая осведомленность относительно ПРСП в Таджикистане также очень низка, правительство провело кампанию по информированию общественности, но распространение окончательного варианта стратегии было ограниченным.

b) Комплексный характер 40. При оценке того, имел `ли ПРСП комплексный характер в плане учета многомерного характера бедности, необходимо рассмотреть два вопроса, а именно:

степень, в которой надежная оценка ситуации с бедностью повлияла на содержание стратегии, и то, насколько широким было определение бедности. В ПРСП Таджикистана реально учитывается многомерный характер бедности. Бедность рассматривалась в широком определении, с использованием ряда контрольных статистических показателей, которые в целом соответствовали принятым в докладе Всемирного банка по оценке бедности (общая недостаточность доходов и имущества в стране с очевидным перекосом — более 80 процентов населения живет за чертой бедности), слабое развитие инфраструктуры и социальных служб (недостаточность надежной инфраструктуры в городских районах и недостаток или отсутствие доступа к ней в сельской местности), низкие уровни образования, плохие показатели состояния здоровья, при этом в отношении всех этих аспектов было продемонстрировано, что в горных районах на юго-востоке страны показатели были хуже, чем в центральных районах и городах (например, в Душанбе и Худжанде).

41. Было признано, что комплексное решение проблем бедности потребует сквозного, межсекторного подхода, в котором совершенствование инфраструктуры должно увязываться, например, с улучшением социальных услуг, и наоборот (совершенствование человеческого капитала в целом и улучшение профессионального обучения представлялось необходимым для всех правительственных учреждений, чтобы содействовать повышению качества социальных услуг, а также для НПО и общества в целом). В этом смысле организация работы над ПРСП в рамках девяти рабочих групп под руководством общего Координационного комитета способствовала формированию всестороннего представления о ситуации, которое до этого отсутствовало в социальноэкономическом планировании Таджикистана.

42. Существовал ряд областей, где более широкий охват и более подробное обсуждение проблем могли бы придать ПРСП бльшую внутреннюю согласованность.

В ПРСП отмечается, что главной движущей силой экономического роста должно стать развитие частного сектора. В нем предусмотрено проведение ежегодных общих/практических семинаров с предпринимателями с целью обсуждения того, как преодолеть ограничения, препятствующие развитию бизнеса. Административные барьеры и проверки, имеющие целью получение взяток, должны быть ограничены или отменены, поскольку именно они назывались фактором, мешающим развитию малых и средних предприятий (МСП). Однако хотя периодические обсуждения уже имели место, такие ежегодные семинары еще не проводились. В ПРСП признается необходимость совершенствования нормативно-правовой основы. Однако эта судебной системы и при по-прежнему сохраняющейся широко распространенной коррупции на административных должностях.

43. Проблемой, сказывающейся на степени комплексности подхода, является ограниченность обсуждения неофициального сектора, доля которого в Таджикистане представляется растущей. Неофициальный сектор имеет большое значение для того, как бедное население справляется с ситуацией. Необходимо было задать следующие базовые вопросы: каковы масштабы теневой экономики? Что можно сделать для того, чтобы в большей степени включить деятельность неофициального сектора в официальную экономику? Какие положения в сфере налогообложения и регулирования следует рационализировать, с тем чтобы рост неофициальной экономики косвенно не стимулировался в ущерб официальной экономике?

44. Комплексному характеру ПРСП наносит ущерб неровное обсуждение относящихся к проблемам бедности стратегий по секторам. Так, при обсуждении сектора инфраструктуры в тексте ПРСП излагается частичная стратегия и в общем виде описываются либо уже реализуемые, либо предлагаемые меры. Например, говорится, что «проводится реформа тарифов» (без указания подробностей), «физические активы восстанавливаются во всех четырех подсекторах — энергетике, на транспорте, в водоснабжении и связи», а «благодаря приватизации в секторе ожидается усиление конкуренции». В сводном наборе мероприятий приводится перечень мер в разбивке по подсекторам: энергетика, транспорт, связь, телевидение и радио, водоснабжение. Но эти различия между подсекторами, которые могут иметь большое значение, не сохранены в разделе текста, озаглавленном «Цели и стратегия».

Например, проблемы водного сектора (коммунального водоснабжения, в отличие от управления водными ресурсами) и канализации смешаны с проблемами теплоснабжения (совершенно другой сектор). В результате это ослабляет общий комплексный характер разделов «Стратегия развития инфраструктуры» и «Планируемые к принятию меры» по сравнению с обсуждением таких разделов, как «Образование» и «Здравоохранение».

45. Что касается дорог, то акцент в тексте ПРСП сделан на сельских дорогах.

Однако миссия обнаружила, что в настоящее время внимание в правительстве в основном сосредоточено на давно планировавшемся строительстве дороги общегосударственного значения, которая свяжет северную часть страны (Сугдскую область) с центром (столицей) и югом. ПРСП обходит этот проект молчанием, что является упущением, поскольку этот проект рассматривается некоторыми официальными лицами как важный компонент правительственной программы национального объединения и развития ключевых торговых и транспортных связей.

бедным Целевые показатели 46. В ПРСП содержится описание показателей трех типов, используемых для текущего контроля за продвижением к целям по сокращению бедности: (i) показатели, измеряющие достижение основных целевых показателей сокращения бедности (то есть долгосрочную отдачу); (ii) показатели, измеряющие степень успешности конкретных мер (то есть промежуточную отдачу); (iii) показатели, отражающие то, были ли предприняты определенные действия/меры (показатели процесса).

В документе перечислены девять показателей первого типа (таблица 2), пять из которых увязаны с ЦРТ — сокращение доли населения, живущего за чертой бедности; увеличение относительных показателей зачисления в начальную школу;

снижение коэффициента младенческой смертности; повышенный коэффициент материнской смертности; расширение доступа взрослого населения к медицинским услугам в области репродукции.

47. Подавляющее большинство остальных показателей — система мер политики включает свыше 200 показателей — касаются процессов и мер политики (например, подготовка планов действий, принятие законов и постановлений и т.д.), а не результатов. Таким образом, компонент ПРСП, относящийся к системе текущего контроля, является довольно слабым, многие из целевых и других показателей в системе мер политики имеют механический характер и не отражают стратегического видения или наличия каких-либо приоритетов (например, отремонтировать 30 зданий ПТУ или выпустить 72 брошюры по вопросам классификации и т.д.). Группа по мониторингу ПРСП в Администрации Президента сообщила членам миссии по оценке, что она проводит консультации с отраслевыми министерствами и другими ведомствами с целью разработки надлежащего набора показателей для каждого сектора, в том числе для измерения промежуточных результатов.

Связи с государственным бюджетом 48. В ПРСП подчеркивалось, что реформа управления государственными расходами является важнейшим условием переориентации государственных расходов в сторону сокращения бедности. В нем предлагалось укрепить три ключевых элемента:

среднесрочные параметры бюджета (СПБ), программу государственных инвестиций (ПГИ) и подготовку годового бюджета. СПБ, целью которых является привязка государственных расходов к задачам государственной экономической политики в среднесрочной перспективе, была впервые подготовлена в 2001 году. Эта первая попытка основывалась лишь на нескольких стратегиях по секторам (образование, здравоохранение и сельское хозяйство), и в ПРСП предлагается ее постепенное распространение на все сектора. Предполагается, что стратегии по секторам должны опираться на ПРСП. ПГИ задумывалась как скользящий трехлетний «план», почти отсутствие согласования ПГИ и с ПРСП, и с государственным бюджетным процессом.

d) Ориентация на партнерство, в том числе координированное участие партнеров по развитию 49. В объеме и структуре внешней помощи Таджикистану в последнее десятилетие наблюдалась значительная эволюция от преимущественно гуманитарной помощи к помощи, направленной в первую очередь на цели развития, которая предоставляется все большим числом доноров. Улучшение политической обстановки и ситуации с безопасностью после подписания мирного соглашения 1997 года способствовало увеличению числа многосторонних донорских организаций и объема фактически предоставляемой стране помощи (рисунки 4 и 5)15.

Число донорских организаций в Таджикистане 50. Интерес к Таджикистану еще более возрос после террористических актов в США 11 сентября 2001 года. Стратегическое расположение Таджикистана и поддержка военных действий против движения «Талибан» в Афганистане привели к увеличению донорской помощи. На заседании Консультативной группы (КГ), состоявшемся в Душанбе в мае 2003 года, доноры пообещали в течение трех лет выделить рекордную сумму в 900 миллионов долларов США (по сравнению с суммой в 390 миллионов долларов США в течение двух лет, обещанной на заседании КГ в 2001 году). Усиление опоры на донорскую помощь придает еще большее значение координации деятельности донорских организаций, особенно с учетом того, что многие из них только начинают работать в Таджикистане.

Согласно определению ОЭСР чистая ОПР включает: совокупные гранты и совокупные чистые ссуды (ссуды полученные минус ссуды погашенные или предоставленные) за вычетом процентных платежей. См. OECD DAC.

главным образом представляя замечания по памятным запискам по секторам, распространявшимся девятью РГС. Доноры представляли замечания по проектам ПРСП, и, в целом, у них сложилось ощущение, что их вклад был принят во внимание.

Процесс участия получил высокую оценку доноров на заседании КГ, состоявшемся в мае 2001 года в Токио. На заседании КГ в мае 2003 года, первом заседании, проведенном уже в самой стране, донорам был представлен завершенный ПРСП и проект правительственной программы государственных инвестиций (ПГИ) на 2004–2006 годы. Особый акцент был сделан правительством на том, чтобы заручиться донорским финансированием в форме грантов, учитывая уровень задолженности и ограничения на заимствования, заложенные в поддерживаемой ресурсами МВФ программе Таджикистана (рассматривается ниже).

52. Хотя доноры и выделили значительные суммы на поддержку правительственной программы, влияние ПРСП на программы доноров определить трудно. В ходе обсуждений с членами миссии по оценке некоторые доноры отметили, что отсутствие строгих приоритетов в ПРСП позволяло донорам с легкостью увязывать свою программу с одной из целей или одним из приоритетов ПРСП. Размер обещанных средств следует также оценивать в свете существующих в Таджикистане серьезных ограничений в отношении возможностей реализации программ, в результате чего в период после заседания КГ в мае 2001 года была фактически предоставлена лишь некоторая часть средств, обещанных донорами.

53. Многие донорские организации лишь относительно недавно начали работать в Таджикистане, поэтому не представляется удивительным отсутствие хорошо налаженных механизмов координации деятельности доноров. ПРСП заложил потенциально полезную основу для координированного подхода к предоставлению Таджикистану помощи на цели развития. Как заметил глава одной из донорских организаций членам миссии по оценке, «координация деятельности доноров — это новая и развивающаяся тема в Таджикистане. Каждый донор оценивает, каким образом он может использовать ПРСП в качестве организующей структуры». Хотя в секторах образования и здравоохранения отмечается тесная координация программ доноров, в целом в деятельности донорских организаций наблюдается значительное дублирование. Вместе с тем ориентация на партнерство получила высший балл как базовый принцип ПРСП в обследовании заинтересованных сторон ПРСП. В разделе D Приложения I приведен средний показатель по группе из шести вопросов, касающихся ориентации на партнерство, относительно других базовых принципов. Средний балл партнерства составил 3,44 из 5, где балл 5 означает полное согласие с данным положением. За критерием партнерства следовал критерий соответствия условиям, который получил средний балл 3,40.

и начинали увязывать свою помощь с этим процессом.

54. В ходе миссии по оценке у ее членов сложилось мнение, что в большинстве случаев действия по координации проводятся индивидуально по конкретным возникающим вопросам, а не в рамках структуры, способствующей постоянному диалогу между донорами. Позднее, насколько известно авторам настоящего доклада, в ноябре 2003 года доноры провели заседание в Душанбе для продолжения обсуждения проблем координации деятельности доноров, которые обозначились на заседании КГ в мае 2003 года, с целью создать механизм регулярного взаимодействия в периоды между заседаниями КГ.

e) Расчет на долгосрочную перспективу 55. Главными задачами ПРСП Таджикистана является увеличение реальных доходов, справедливое распределение выгод от экономического роста и повышение уровня жизни беднейшего населения страны. Это долгосрочные цели. В ПРСП обсуждается стратегия по отношению к Целям в области развития на рубеже тысячелетия и рассматриваются следующие показатели: (i) для 2001 года в качестве отправной точки; (ii) для 2006 года в качестве среднесрочных целевых показателей;

(iii) для 2015 года в качестве долгосрочных целевых показателей (таблица 2). Таким образом ПРСП увязан с долгосрочной перспективой. Однако отсутствует связь между целевыми показателями для 2006 и 2015 годов — не видно ясного способа достичь некоторых из этих показателей, например, добиться увеличения доли частного сектора в ВВП с 30 до 60 процентов за 12-летний период, сокращения доли населения, живущего за чертой бедности, с 83 до 60 процентов или увеличения доли населения, имеющего доступ к безопасной питьевой воде, с 52 до 80 процентов к 2015 году.

56. Насколько реалистичны целевые показатели ПРСП, касающиеся ЦРТ? СОС характеризует некоторые из целевых показателей ПРСП либо как консервативные (сокращение уровня бедности), либо как слишком смелые (целевой показатель, касающийся доступа к безопасной питьевой воде). Ответить на этот вопрос довольно трудно при отсутствии надежных данных о трендах. Доклад Всемирного банка по оценке бедности (2000 года) основывался на обследовании уровня жизни населения 1999 года, и лишь теперь — примерно 5 лет спустя — началось обновление данных обследования уровня жизни населения. В докладе, подготовленном при поддержке ПРООН, сделан вывод о том, что из 8 ЦРТ и 18 целевых показателей более половины вряд ли будут достигнуты к 2005 году17, и вряд ли они будут достигнуты и к 2015 году.

Правительство Республики Таджикистан и ПРООН (2003 год). В докладе в качестве среднесрочной цели используется 2005, а не 2006 год, как в ПРСП.

Коэффициент младенческой смертности на 1000 живых Коэффициент материнской смертности на 100 000 живых Процент взрослого населения, имеющего доступ к Источник: ПРСП.

Государственные расходы на социальные услуги 57. После распада Советского Союза государственные расходы на социальные услуги в Таджикистане резко упали. В последние годы наблюдался их некоторый подъем, но доля этих расходов, в 2002 году составлявшая семь процентов ВВП, по оценкам, в два раза ниже, чем в других странах СНГ19. В соответствии с целями ПРСП в течение последующих трех лет прогнозируется увеличение расходов на социальные услуги как по отношению к ВВП, так и по отношению к совокупным государственным расходам (таблица 3). Что касается их структуры, то вплоть до 2005 года прогнозируется дальнейший рост расходов на образование, которые с 1998 года несколько возросли в процентном отношении к ВВП. Расходы на здравоохранение в последние годы сократились, но прогнозируется, что они будут расти и к 2005 году превысят уровень 1998 года.

На момент завершения настоящего доклада первый годовой доклад о ходе реализации ПРСП еще не был подготовлен. В частности, миссия не располагала информацией об оценке достигнутого прогресса относительно целей ПРСП. Данный раздел посвящен государственным расходам и национальным учреждениям.

См. вставку 2 в издании International Monetary Fund (2002a).

Совокупные расходы и чистое Социальное страхование и Социальное страхование и Источник: МВФ.

1/ Совокупные расходы, кроме финансируемой за счет внешних источников ПГИ.

Воздействие на национальные учреждения 58. Официальные органы сообщили членам миссии по оценке о том, что в рамках имеющихся возможностей они реализуют меры, определенные в «системе мер политики» ПРСП, и назвали недостаток внешнего финансирования главным фактором, препятствующим реализации этих мер20. Все опрошенные составителями настоящего доклада министерства указали, что их бюджеты на 2003 год и готовящиеся предложения на 2004 год основаны на ПРСП. Вместе с тем у миссии по оценке сложилось мнение, что в работе, направленной на интеграцию ПРСП, ПГИ, СПБ и государственного бюджета, не произошло существенных сдвигов. Это важная задача, поскольку, по всей видимости, ПРСП и ПГИ в настоящее время устанавливают разные приоритеты. В ПРСП примерно треть внешних ресурсов, указанных в программе действий, предполагается направить в социальные секторы, а примерно четверть — в энергетику и транспорт. Напротив, в ПГИ предусматривается, что примерно половина ресурсов направляется в энергетику и транспорт, тогда как доля социальных секторов сокращается с примерно 20 процентов в ПГИ на 2001–2003 годы до 12 процентов в ПГИ на 2004–2006 годы (таблица A4 Приложения II).

Хотя полная смета затрат на «программу действий» ПРСП не составлялась, была дана предварительная оценка совокупных затрат на трехлетнюю программу в размере 689 миллионов долларов США, из которых 542 миллиона долларов США (почти 80 процентов) должно было поступить из внешних источников.

организационно-правовые механизмы текущего контроля за его реализацией только начинают действовать, а роли парламента и ОГО в процессе текущего контроля еще не определены. Группа по мониторингу, предусмотренная в ПРСП, была официально создана в сентябре 2002 года, а процедуры, регламентирующие ее деятельность, включая отношения с государственными организациями, которые будут предоставлять ей информацию, были изложены в Указе Президента, изданном в мае 2003 года21.

Адекватность структур мониторинга получила одну из самых низких оценок в обследовании заинтересованных сторон ПРСП: более одной четверти респондентов были не согласны с тем, что была создана эффективная система мониторинга результатов ПРСП. 60. Группа, общий штат которой насчитывает четыре сотрудника, довольно малочисленна по сравнению с кругом возложенных на нее обязанностей. Работа над одной из ее ключевых задач, разработкой показателей, ведется в сотрудничестве с министерствами и другими компетентными ведомствами (например, Комитетом по статистике). Группа участвовала в составлении финансировавшегося ПРООН последнего доклада правительства «Достижение целей в области развития на рубеже тысячелетия», подготовленного рабочей группой, в состав которой входили представители правительства, учреждений ООН и НПО.

61. Попытка правительства обеспечить более действенную координацию помощи доноров привела к умножению числа подразделений, в обязанности которых входит взаимодействие с донорами. Два таких подразделения работают в Администрации Президента, одно — в Министерстве экономики, а еще одно — в Министерстве финансов. Результатом этого стало дублирование функций и сфер ответственности.

IV. ПОДДЕРЖКА СО СТОРОНЫ ВСЕМИРНОГО БАНКА

62. Настоящий раздел посвящен оценке роли Всемирного банка в поддержке ПРСП. Рассматриваются два основных аспекта: качество поддержки, оказанной Всемирным банком при разработке ПРСП, и согласование программы помощи Всемирного банка Таджикистану с приоритетами ПРСП. С учетом Согласно ПРСП, эта группа будет нести ответственность: (i) за текущий контроль за продвижением к достижению целей ПРСП; (ii) за выявление причин задержек в реализации предусмотренных мер и предложение способов преодоления проблем;

(iii) за текущий контроль за распределением ресурсов на проекты и меры, перечисленные в матрице ПРСП.

См. раздел D Приложения I.

и сроками миссии для проведения данной оценки, имеющаяся информация о реализации стратегии Всемирного банка в области содействия для поддержки ПРСП носит ограниченный характер. В этой связи обсуждение согласования финансовой и нефинансовой поддержки Всемирного банка в основном сводится к сопоставлению намеченной программы и основных элементов ПРСП.

63. Начиная с 1997 года, после окончания шестилетнего гражданского конфликта, продолжается устойчивый подъем экономики Таджикистана. Конфликт унес 50 000 жизней и разрушил значительную часть инфраструктуры страны. Резко ухудшились показатели бедности. Доходы на душу населения снизились с 1050 долларов США в 1990 году до 150 долларов США десятью годами позже.

В течение этого бурного периода действовали три КАС, причем две последних пришлись на период после гражданского конфликта: 1998 и 2003 годы. Программа Всемирного банка, в начале 1990-х годов находившаяся в инертном состоянии, к концу 1990-х годов превратилась во всестороннюю программу, которая включает аналитическую работу по мерам политики, исследования отдельных секторов, кредитование и техническую помощь. Вскоре после подписания мирного соглашения 1997 года Всемирный банк выделил несколько экстренных займов на реконструкцию и ссуд с оперативным предоставлением средств, которые дали скромные результаты.

В документе КАС 1998 года предлагался ряд инвестиционных операций, направленных на развитие потенциала в поддержку реформ политики в отношении конкретных секторов. Однако расчеты, на которых строились эти операции, оказались излишне оптимистичными, и их осуществлению мешали задержки в проведении реформ политики и все более осложнявшаяся обстановка, в которой шла реализация проекта, характеризовавшаяся коррупцией, а также проблемами в области государственных закупок и управления. По оценкам внутренней Группы по обеспечению качества (ГОК) Всемирного банка в 1999–2000 годах в Таджикистане была самая высокая доля проблемных проектов в регионе23. Поэтому в 2002 году после обзора показателей эффективности странового портфеля Всемирный банк принял решительные меры по упорядочению портфеля путем реструктуризации и аннулирования займов, и в результате качество портфеля стало стабильно улучшаться.

По состоянию на ноябрь 2003 года все проекты портфеля были отнесены к категории не имеющих серьезных проблем (см. таблицу A5 «Перечень текущих проектов»

в Приложении II).

64. Деятельность Всемирного банка осуществляется через узловой центр:

региональный директор по республикам Центральной Азии (ECCU8) находится в World Bank (2003), стр. 15 по англ. тексту.

насчитывает десять сотрудников.

B. Поддержка разработки ПРСП Всемирным банком 65. Поддержка Всемирного банка на уровне оценки бедности. Деятельность Всемирного банка в период 1999–2002 годов играла важную роль в поддержке процесса разработки ПРСП. В 2000 финансовом году Всемирный банк завершил исследование по оценке бедности, которое было первым в стране всесторонним исследованием, посвященным анализу проблем, связанных с бедностью, и проведенным в рамках целостного подхода. Доклад по оценке бедности одновременно представлял собой аналитический труд и выполнял учебную функцию в отношении методов проведения анализа бедности. В то время существовали серьезные сомнения в том, сможет ли правительство обеспечить сквозное и комплексное решение проблем бедности. Сотрудники Всемирного банка, которые поддерживали деятельность правительства по разработке и утверждению комплексной стратегии сокращения бедности, признавали необходимость принятия следующих трех мер: (i) правительству необходимо было организовать сбор исчерпывающих данных по домашним хозяйствам; (ii) правительству необходимо было создать специальную группу по мониторингу в составе Администрации Президента для оценки того, как соответствующие отраслевые министерства могут наилучшим образом обеспечить систематическое решение проблем бедности; (iii) правительству на самом высоком уровне необходимо было обеспечить взаимодействие с негосударственным сектором — частным сектором, НПО и отдельными гражданами, — которые считались важными «агентами преобразований» в целевом направлении поддержки беднейшим группам населения.

66. Доклад по оценке бедности служил основным исходным аналитическим материалом, который использовался при подготовке ПРСП. Для правительства и сообщества доноров он был главным источником анализа данных по бедности. Доклад по оценке бедности включал аналитические и стратегические главы, посвященные образованию, здравоохранению, социальной защите и сельскому хозяйству. По случайному совпадению наиболее проработанными в ПРСП оказались разделы по этим же трем секторам/темам, за исключением сельского хозяйства, проработка которого в ПРСП является довольно слабой. Те сектора, которые вообще не затрагивались в докладе по оценке бедности (развитие частного сектора, инфраструктура и энергетика), являются наиболее слабыми элементами ПРСП.