Исследования и анализ
Studies & Analyses
_
Центр социальноэкономических исследований
Center for Social
and Economic Research
135
Роберт Брудзыньски, Заир Чокоев,
Малгожата Маркевич
Публичный долг Кыргызской
Республики
Варшава, июнь 1998 г.
Материалы, публикуемые в настоящей серии, имеют рабочий характер и могут быть включены в будущие издания. Авторы высказывают свои собственные мнения и взгляды, которые не обязательно совпадают с точкой зрения Центра CASE.
Данная работа подготовлена в рамках проекта «Поддержка экономической трансформации в странах бывшего СССР», финансируемого Фондом им.
Стефана Батория, Варшава, Польша и Open Society Institute, Нью-Йорк, США.
Редактор русского издания Петр Козаржевский © CASE — Центр социально-экономических исследований, Варшава 1998 г.
ISBN 83-7178-073- Издатель:
CASE — Центр социально-экономических исследований Польша, 00-585 Warszawa, ul. Bagatela тел.: (48-22) 628-09-12, 629-43- факс: (48-22) 628-65- e-mail: [email protected] Оглавление 1. ВВЕДЕНИЕ
2. ПУБЛИЧНЫЕ ФИНАНСЫ В КЫРГЫЗСТАНЕ
3. ВНУТРЕННИЙ ДОЛГ
4. ВНЕШНИЙ ДОЛГ
5. РЫНОК КАЗНАЧЕЙСКИХ БОНОВ И ПЕРСПЕКТИВЫ
ЕГО РАЗВИТИЯ6. ВЫВОДЫ
7. ТАБЛИЦЫ И ГРАФИКИ
Р. Брудзыньски, З. Чокоев, М. Маркевич Научный фонд CASE Публичный долг Кыргызской Республики 1. Введение В конце 80-х гг. бюджет Киргизской ССР поддерживался высокими трансфертами из центрального бюджета СССР. Благодаря этому удавалось сводить его с высоким положительным сальдо. В 1989 г. положительное сальдо доходов и расходов бюджета Киргизской ССР составляло 2,1% ВВП республики.
Распад СССР и системы директивно-распределительной экономики привел в бывших республиках Советского Союза к резкому спаду официально регистрируемого ВВП. Киргизия также не избежала этого кризиса. В 1991 г. объем реального ВВП Киргизии сократился на 5%, в 1992 г. — на 14%, в 1993 г. — на 16%, в 1994 г. — на 20% и в 1995 г. — на 5%. Лишь 1996 и в 1997 гг. стали первыми годами, когда наметился рост реального ВВП — соответственно на 7 и 10%.
Снижение официально регистрируемого ВВП не могло не сказаться на состоянии государственных финансов. В 1990-1996 гг. доля бюджетных доходов в ВВП сократилась с 36 до 16%, в то время как расходы сократились с 36 до 22%.
Бюджет Кыргызстана перестал получать трансферты из общесоюзного бюджета.
В результате, начиная с 1992 г., бюджет суверенного Кыргызстана характеризовался постоянным превышением расходов над доходами. Пик этого превышения пришелся на 1993 г., когда дефицит достиг 13,6% ВВП.
Экономическому кризису сопутствовал взрывной рост инфляции, которая в 1992 г. составила 1259%, а в 1993 г. — 1492%. Последующие годы характеризовались значительным сокращением темпов роста цен, и в 1997 г. этот рост составил лишь 14,8%. Столь высокая инфляция оказала дополнительное воздействие на падение реальных доходов бюджета в результате того, что обязательства партнеров обесценивались за время, проходившее от момента их возникновения до момента их урегулирования (т. н. эффект Танци-Оливейра).
Кризис публичных доходов возник также вследствие сокращения поступлений в бюджет от государственных предприятий, которые стали основными жертвами экономического кризиса. Только начинающий развиваться частный сектор не мог компенсировать снижения этих поступлений. Поступления от налогов с населения также не могли существенно улучшить ситуации вследствие резкого обеднения общества.
Кризис публичных финансов был настолько серьезным, что широко распространились многомесячные задержки выплаты заработной платы в бюджетном секторе. Задолженность региональных бюджетов по этим платежам составила на конец 1994 г. 2,9% ВВП, а в 1995-1996 гг. — примерно 1% ВВП.
Следует подчеркнуть, что несмотря на снижение объема фискального дефицита в 1996-1997 гг. до 5,7% и 4,7% ВВП соответственно, его величина все еще остается на уровне, не позволяющем достичь сбалансированности платежного баланса, стабилизировать валютный курс, снизить инфляцию и сократить процентные ставки, что скажется на темпах экономического развития страны в перспективе.
Р. Брудзыньски, З. Чокоев, М. Маркевич Целью настоящей публикации является характеристика процесса накопления публичного долга в Кыргызской Республике в 1991-1997 гг. и ожидаемых тенденций его изменений в ближайшие годы.
Обретение независимости Кыргызстаном в 1991 г. означало необходимость создания им системы публичных финансов независимого государства. Основой финансовой системы государства является ежегодно утверждаемый представительскими органами закон о бюджете. В нем определяется план доходов и расходов всех государственных субъектов публичного сектора.
К доходам публичного сектора относятся:
– поступления от законодательно предусмотренных платежей (налогов и квази-налогов), а также возможных пени за их несвоевременное внесение;
– доходы от имущества Государственного казначейства и коммунального имущества;
– доходы от штрафов и государственных пошлин и сборов;
– доходы субъектов публичного сектора от реализации товаров и услуг;
– поступления средств по линии наследования, завещания и дарения, преемником которых является Государственная казна.
Наибольшую и наиболее важную часть доходов публичного сектора представляют собой поступления от законодательно установленных платежей или от обязательных и невозвратных денежных отчислений, осуществляемых по закону физическими и юридическими лицами. В 1997 г. эти поступления составляли 77% доходов бюджета. Характерной чертой законодательно установленных платежей является то, что их сбор Госказной не создает никаких обязательств с ее стороны в отношении лица, обязанного вносить платежи.
Доходы организаций публичного сектора от реализации товаров и услуг в 1997 г. составляли 15% доходов бюджета.
Неожиданно высокой в доходах бюджета является доля дарений (6%); все они представляют собой средства, поступающие в рамках иностранной помощи.
Остальные доходы бюджета имеют маргинальный характер — их доля в 1997 г. не превысила 2% совокупных бюджетных доходов.
Публичный сектор накапливает доходы с целью финансирования расходов, которые в соответствии с законодательством должны (или могут) финансироваться государством. Эти расходы разнообразны по своему характеру и могут быть подразделены на три основные группы:
– расходы организаций публичного сектора;
– трансферты домашним хозяйствам и организациям, не принадлежащим к публичному сектору;
– затраты на обслуживание публичного долга.
Две первые позиции в совокупности составляют автономные расходы публичного сектора. В 1997 г. они составляли 95% всех расходов бюджета.
Деятельность публичного сектора имеет своей целью финансирование им реализации задач публичного характера, то есть обязательств, предписываемых конституцией, законами и другими правовыми актами, а также обеспечение перераспределения доходов в экономике. Исполняемые организациями публичного Научный фонд CASE сектора задачи можно подразделить на две основные группы. Первая их них включает задачи общегосударственного характера, позволяющие реализовывать основные функции государства как института:
– функционирование государственной администрации, включая верховные органы власти (парламент, президент), правительственную администрацию вместе с ее специализированными (в том числе казначейскими) службами, а также администрации территориальных органов власти;
– обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;
– функционирование системы контроля за соблюдением законов и правозащитных органов;
– обеспечение функций собственника в отношении государственного имущества.
Вторая группа задач включает в себя услуги, предоставляемые публичным сектором физическим лицам и другим субъектам — обычно бесплатно или за плату ниже стоимости самой услуги. Эту функцию, в частности, исполняют в публичном секторе детские сады, школы, учреждения здравоохранения, дома престарелых, центры социальной помощи, предприятия общественного обслуживания, библиотеки, музеи.
В меньшей мере выражена, хотя и имеет огромное значение для экономики, такая функция публичного сектора, как макроэкономическое регулирование.
Серьезным образом влияет на основные макроэкономические характеристики хозяйственного развития, такие как темпы роста валового продукта, реальный уровень личных доходов, инфляция, безработица величина следующих экономических параметров, связанных с функционированием публичного сектора:
– масштаб и структура законодательно определенных отчислений (в том числе особенно налогов);
– общая величина расходов публичного сектора и связанные с ним размеры публичного долга, а также стоимость обслуживания публичного долга;
– способ привлечения источников внутренней задолженности (структура кредиторов, предоставляемые условия);
– структура расходов публичного сектора, и особенно доля расходов, прямо или косвенно направляемых на потребление;
– величина численности занятых и размер заработной платы в публичном секторе.
Общая зависимость чрезвычайно проста: чем меньше уровень отчислений в публичный сектор со стороны физических лиц и хозяйственных субъектов, тем сильнее мотивации к увеличению производства и внутреннего продукта; чем ниже уровень бюджетного дефицита, тем легче поддержание низкого уровня инфляции. Однако проблема состоит в том, что из вышесказанного прямо вытекает требование сокращения расходов публичного сектора, что столь же непопулярно, сколь популярно всеобщее одобрение идеи сокращения налогов и поддержания высоких темпов экономического развития. В 1997 г. расходы бюджета Кыргызстана составляли 21,3% внутреннего продукта брутто.
Зависимость между уровнем налогового давления и темпами экономического роста состоит в том, что необходимость передачи значительной части полученных доходов публичному сектору сокращает накопления сектора предприятий и домашних хозяйств, которые являются основным источником финансирования инвестиций, являющихся основой экономического роста. Эта зависимость может быть выражена слабее, если значительная часть бюджетных дохоИА» № Р. Брудзыньски, З. Чокоев, М. Маркевич дов направляется на инвестиции. Однако в Кыргызстане этого не происходит. В 1997 г. инвестиции составляли менее 5% расходов бюджета. Более высокое налогообложение означало бы, кроме того, меньшую рентабельность инвестирования. Чем большая часть получаемых благодаря инвестированию доходов направляется на оплату необходимых налогов, тем меньше (особенно в условиях высокой инфляции и нестабильности финансовых правил игры) склонность к инвестированию.
Уровень налогообложения зависит прежде всего от масштабов задач, стоящих перед публичным сектором, а также от эффективности использования публичных средств. Способами снижения налогового давления являются, таким образом, либо снижение издержек выполнения публичных задач, либо сокращение масштабов этих задач.
Первое требование выглядит очевидным. Однако реализовать его на практике непросто, поскольку оно наталкивается на мощное противодействие со стороны самого публичного сектора. Это связано с тем, что снижение издержек реализации публичных задач можно обеспечить только путем установления жестких правил расходования средств в совокупности с тщательным контролем за их расходованием и за исполнением поставленных задач.
Еще более сложной проблемой является ограничение масштабов задач, финансируемых за счет бюджетных средств. Это касается прежде всего чрезвычайно широкого характера социальных расходов. Их ограничение обычно рассматривается как нарушение прав граждан и как деятельность, направленная против беднейших слоев населения. Это не в полной мере соответствует действительности, если рассматривать проблемы социальной политики с точки зрения краткосрочной перспективы, и однозначно несправедливо при анализе долгосрочных тенденций экономического развития.
Широкая система социального обеспечения предоставляет большой группе граждан доступ к финансовым средствам, не связанным с трудовыми затратами, и одновременно затрудняет создание новых рабочих мест, рост реальных доходов и улучшение условий жизни домашних хозяйств. Чрезмерное обременение экономики социальными расходами неизбежно приводит сначала к кризису публичных финансов, а затем к торможению процессов развития в экономике и, в конечном итоге, оборачивается против тех, кого в наибольшей мере могла бы защитить активная социальная политика.
Бюджетный дефицит, возникающий тогда, когда плановые расходы публичного сектора не могут быть профинансированы за счет его доходов, также имеет важные макроэкономические последствия. В этом случае покрыть часть этих расходов можно за счет средств, временно полученных за счет привлечения внешних заимствований.
Чрезвычайно важно подчеркнуть тот факт, что финансирование части расходов, превышающих уровень доходов, осуществляется за счет временного заимствования средств. Безвозвратные заимствования (дарения) предназначаемые на покрытие части расходов, рассматриваются как дополнительный доход бюджета, и поэтому они являются инструментом сокращения бюджетного дефицита, а не инструментом финансирования дефицита.
Наиболее часто применяемыми формами финансирования дефицита являются:
– эмиссия казначейских ценных бумаг;
– привлечение кредита центрального банка;
Научный фонд CASE – привлечение кредитов и займов иностранных банков и финансовых учреждений.
Бюджетный дефицит Кыргызстана до конца 1997 г. финансировался главным образом за счет внешних источников. Финансирование за счет внутренних источников до 1997 г. целиком осуществлялось в форме кредитов центрального банка. Начиная с 1995 г. кредиты центрального банка начали вытесняться казначейскими облигациями, а в 1998 г. они станут уже единственным внутренним источником финансирования бюджетного дефицита.
Невозможно однозначно оценить бюджетный дефицит как инструмент фискальной политики. Бюджетный дефицит может быть одним из способов, позволяющих государству реализовать свои обязательства или финансировать другие, необходимые на данный момент, расходы. Он также может быть хорошим способом финансирования крупных инфраструктурных инвестиций. К бюджетному дефициту, однако, следует относиться с большой осторожностью, поскольку он имеет важные макроэкономические и бюджетные последствия.
Прежде всего бюджетный дефицит является потенциальным источником инфляции. Последствием финансирования дефицита за счет эмиссии денег центральным банком в Кыргызстане была чрезвычайно высокая инфляция, которая в 1993 г. достигла 1492%.
Если же публичный долг формируется иным способом, а центральный банк последовательно стремится к поддержанию стабильности денежной массы, то следствием задолженности публичного сектора должен стать затрудненный для предприятий доступ к кредитным средствам. Это грозит снижением темпов экономического роста, падением реальных доходов бюджета и углублением проблем с финансированием публичных расходов.
С точки зрения собственно бюджета наличие дефицита в течение нескольких лет является опасным явлением, и более того, неэффективным методом увеличения публичных расходов. Известно, что единственным постоянным источником финансирования дефицита является публичный долг. С использованием механизма публичного долга связана не только необходимость его последующего возвращения, но также и необходимость постоянного расходования бюджетных средств, связанного с обслуживанием долга, что для бюджета является еще более важным.
Накопление публичного долга и растущие в связи с этим затраты на выплату процентов могут привести к такому положению, когда помимо привлечения еще большего объема долгов бюджет окажется вынужденным ограничить свои основные расходы для того, чтобы иметь возможность финансировать выплату процентов по уже имеющимся обязательствам. Через несколько лет может сложиться такая ситуация, что необходимо станет выделять на эти цели больше средств, чем это было бы необходимо в начале того периода, когда бюджет оказался дефицитным, если бы тогда был бы принят принцип сохранения бюджетной сбалансированности.
В соответствии с законом о публичном долге Кыргызской Республики, подписанным президентом 16.04.1991, публичный долг КР состоит из долгов правительства, на которые распространяются его гарантии и долговых обязательств президента.
Данные о публичном долге Кыргызстана и стоимости его обслуживания представлены в таблице 2, а его структура на 1 января 1998 г. — на графике 2.
Р. Брудзыньски, З. Чокоев, М. Маркевич Задолженность отечественным субъектам составляет 30% публичного долга Кыргызстана. Ее структура представлена в таблице 3.
Большую часть отечественного публичного долга (58%) составляют обязательства перед НБКР. До конца 1997 года Правительство не погашало проценты по этим долгам, доля начисленных процентов составила 56% от всего долга Правительства по кредитам НБКР.
С 1995 г. все большую роль в объеме публичного долга начинают играть казначейские боны, а в 1997 г. основным внутренним источником финансирования бюджетного дефицита стали казначейские ценные бумаги.
Финансирование бюджетного дефицита является главной, но не единственной целью эмиссии казначейских ценных бумаг. В 1997 г. была произведена эмиссия казначейских облигаций, целью которой была конверсия старой государственной задолженности в НБКР. В соответствии с подготавливаемым в настоящее время законом должна быть конверсирована и оставшаяся часть государственной задолженности НБКР. Часть обязательств, связанных с накоплением кредитов центрального банка, будет заменена казначейскими ценными бумагами без установленного срока выкупа и процентной ставки и передана НБКР.
Оставшаяся часть, связанная с нарастанием процентов по кредитам, будет преобразована в два вида векселей, предоставляемых под 30% и 70%, и затем передана НБКР. В свою очередь, в соответствии с законом о деятельности НБКР, предусматривающим трансферт 70% прибыли в государственный бюджет, центральный банк передаст правительству 70-%ные векселя. В результате этих операций внутренняя составляющая публичного долга сократится на 1446 млн. сомов, то есть на 19%.
Хотя основная часть публичного долга остается тесно связанной с бюджетным дефицитом, встречаются случаи, когда эмиссия обязательств Правительства не отражается в бюджетных доходах на данный год. Примером является задолженность, которая возникла при эмитировании реструктуризационных облигаций, восстанавливающих балансы банков в рамках программы Всемирного банка (FINSAC).
Часть внутреннего публичного долга (18%) связана с принятием обязательств по индексации вкладов сбережений граждан, накопленных в период существования СССР населением Кыргызстана.
Публичный долг может также возрастать вследствие принятия государством на себя новых обязательств, непосредственно не связанных с бюджетом. Так произошло, например, в январе 1998 г., когда парламент Кыргызстана утвердил закон о пересчете сбережений населения, которые были обесценены в период гиперинфляции 1992-1993 гг. В соответствии с этим законом пересчету подлежат сбережения, размещенные до 1 января 1992 г. в:
– государственных страховых фирмах;
– не выкупленные к тому моменту беспроцентные целевые казначейские облигации от 1992 г.;
– процентные облигации государственного займа СССР от 1982 г., обмененные в 1993 г. на 15%-ные казначейские облигации займа КР;
– казначейские облигации СССР от 1990 г.
Научный фонд CASE Пересчет сбережений, размещенных в ЭЛ Банке, будет производиться с использованием следующих коэффициентов:
– за сбережения в размере до 2500 рублей правительство будет выплачивать 1 сом за 1 рубль;
– за сбережения от 2501 до 5000 рублей будет выплачиваться 1 сом за рублей;
– за сбережения от 5001 до 10000 рублей будет выплачиваться 1 сом за рублей.
Пересчет остальных сбережений, депонированных в упоминавшихся выше ценных бумагах и страховых фирмах, будет производиться с использованием коэффициента 1 сом за 20 рублей.
Выплата названных сумм подлежит с 1 января 1998 г. индексации в соответствии с показателем индекса роста потребительских цен. Выплата пересчитанных сбережений будет осуществляться в следующих случаях:
– с 1.01.1998 г. до 1.01.1999 г. получить вклады смогут инвалиды и участники второй мировой войны и приравненные к ним в правах лица, а также лица, достигшие 70 лет;
– с 1.01.1999 г. до 1.01.2000 г. получить вклады смогут лица в возрасте от 60 до 70 лет;
– с 1.01.2000 г. до 1.01.2001 г. право на получение вкладов будут иметь лица в возрасте от 50 до 60 лет;
– с 1.01.2001 г. в течение трех лет свои вклады смогут получить остальные вкладчики в порядке, определенном правительством.
По оценкам, в результате принятия этого закона величина публичного долга КР возрастет на 1,2 млрд. сомов, то есть на 3,5% ВВП. В бюджете на 1998 г.
на выплаты, связанные с пересчетом сбережений населения, предусмотрено направить 70 млн. сомов, или примерно 0,2% ВВП.
«