«Center for Social and Economic Research 96 Ирина Синицина Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии Варшава, декабрь 1996 г. Материалы, публикуемые в настоящей серии, имеют рабочий ...»

Исследования и анализ

Studies & Analyses

_

Центр социальноэкономических исследований

Center for Social

and Economic Research

96

Ирина Синицина

Проблемы реформирования

социальной защиты и социальной

инфраструктуры в Грузии

Варшава, декабрь 1996 г.

Материалы, публикуемые в настоящей серии, имеют рабочий характер и могут быть включены в будущие издания. Авторы высказывают свои собственные мнения и взгляды, которые не обязательно совпадают с точкой зрения Фонда CASE.

Данная работа подготовлена в рамках проекта «Поддержка экономической трансформации в странах бывшего СССР», финансируемого Фондом им.

Стефана Батория, Варшава, Польша.

Редактор Петр Козаржевский CASE — Центр социально-экономических исследований, Варшава 1996 г.

ISBN 83-7178-005- Издатель:

CASE — Центр социально-экономических исследований Польша, 00-585 Warszawa, ul. Bagatela тел.: (48-22) 628-09-12, 629-43- факс: (48-22) 628-65- e-mail: [email protected] Содержание

1. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ГРУЗИИ

2. ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

2.1. Формирование и финансирование заработной платы в бюджетной сфере

2.1.1. Проблемы дифференциации уровня заработной платы в бюджетной сфере и в сфере материального производства........ 2.1.2. Минимальная заработная плата

2.2. Финансирование отдельных форм социального обеспечения............... 2.2.1. Единый государственный фонд социального обеспечения и медицинского страхования

2.2.2. Формы социального обеспечения

2.2.3. Социальная помощь

2.2.4. Финансирование и организация защиты от безработицы...........

3. ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ

ИНФРАСТРУКТУРЫ

3.1. Реформа в здравоохранении

3.2. Реформа в сфере образования и воспитания

4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Приложение

Концепция реформы социальной защиты Министерства труда и социального обеспечения Грузии

Семейные пособия

Таблицы

Литература

В настоящей работе использованы материалы, собранные в государственных организациях во время двукратного пребывания автора в Республике Грузия в январе-феврале и в августе 1996 г. За помощь, оказанную в получении необходимой информации и материалов, автор выражает благодарность работникам Министерства труда и социальной защиты РГ и, в частности, заместителю министра Георгию Каландадзе, заместителю министра Виктору Иашвили, генеральному директору центра медицинской и социальной реабилитации Тимуру Имнадзе, начальнику управления регулирования трудовых отношений и заработной платы министерства Лизе Зазадзе, начальнику управления социальной помощи Мадоне Берадзе, начальнику управления пенсионного обеспечения министерства Асме Джебджашвили и ее заместителю Иосифу Лобжанидзе. Автор также чрезвычайно признателен работникам Министерства экономики РГ и, в частности, заместителю министра Рамину Митаишвили и начальнику управления труда и социальной политики этого министерства Елене Чаковани, заместителю министра образования РГ Мирее Гоцеридзе, заместителю министра здравоохранения РГ Тенгизу Джинойлава, генеральному директору Фонда социального и медицинского страхования Отта Купения и работникам этого фонда, генеральному директору фонда занятости Элгудже Меладзе, генеральному директору государственной биржи труда Константину Глонти. Много полезной информации и комментариев к ней было также получено во время встреч в парламенте РГ с первым заместителем председателя комитета по здравоохранению и социальным проблемам Константином Баркая и членом парламента Лирой Топуридзе, а также с сотрудником TACIS редактором «Georgian Economic Trends» Оливером Уиксом.

Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии 1. Структура и функции органов управления и социального обслуживания населения Грузии Формирование направлений социальной деятельности государства в Грузии осуществляется следующими государственными органами1:

Министерством экономики (управление труда и социальной политики) и Министерством труда и социальной защиты (МТСЗ). В составе МТСЗ в последнее время были сформированы три самостоятельных департамента, который будут функционировать как исполнительные органы министерства (в части реализации проводимой им политики и разрабатываемых им методологических рекомендаций), но с отдельным финансированием:

– Инспекция труда на правах департамента (финансируется отдельной строкой бюджета);

– департамент по занятости (включающий в себя подразделения биржи труда) (финансируется за счет средств фонда занятости);

– департамент социальной адаптации и реабилитации инвалидов, в состав которого вошел Республиканский центр медицинской и социальной реабилитации; последнему были переданы в ведение инвалидные дома и предприятия инвалидов, ранее находившиеся на балансе министерства (финансируется за счет бюджета).

При этих департаментах будут функционировать соответствующие управления (занятости, регулирования трудовых отношений и заработной платы, минимальных потребительских бюджетов, демографии, пенсионного и социального обеспечения, социального положения и социальной помощи на местном уровне, медэкспертизы — установление инвалидности), где будет вестись разработка законопроектов и осуществляться планирование и реализация политики в той или иной области.

При МТСЗ действуют в организационном и финансовом отношении отделенные от него внебюджетные фонды: Государственный фонд занятости и Единый государственный фонд социального обеспечения и медицинского страхования (ФСО). Общее руководство этими финансовыми организациями осуществляет министерство через правления фондов, председателями которых является по должности руководитель (министр) МТСЗ.

Деятельность организационных структур МТСЗ на местах осуществляется через отделы социального обеспечения местных (районных) органов власти, отделы социальной помощи, существующие при местных органах власти или самостоятельные центры социальной помощи, имеющие центральное подчинение, 1 Здесь мы не рассматриваем подразделения в высших органах исполнительной и законодательной государственной власти, которые занимаются разработкой основных направлений социально-экономической политики на макроуровне и принимают решения о направлениях социальной деятельности, о порядке их финансирования, о распределении бюджетных средств на отдельные цели и об отчислениях во внебюджетные фонды, о величине минимальной заработной платы и др. Подготовительная и аналитическая работа ведется в комитетах парламента Грузии по занятости, по образованию и просвещению, по здравоохранению и социальному обеспечению, в канцелярии Президента. Не рассматриваются также структурные подразделения ведомственного уровня (в министерстве финансов, в министерстве приватизации и др.), так или иначе влияющие на выработку направлений реформирования этой сферы и формирующие общие условия для ее функционирования.

И. Синицина а также через региональные (районные, городские) биржи труда. На местах действуют отделения ФСО. Кроме этих организаций, вопросами социального обеспечения на местах занимается аппарат представителей президента на местах (на уровне регионов), как правило, имеющий в своем составе советников по социальному обеспечению. Взаимодействие центрального и местного уровня управления помогает осуществлять региональная служба при президенте РГ.

Структура органов социального обслуживания в принципе за последние годы не изменилась, претерпело изменения лишь содержание их деятельности.

Общее руководство развитием этих сфер осуществляют Министерства здравоохранения и образования. В 1995 г. сначала в структуре Министерства здравоохранения, а затем и в качестве самостоятельной организации выделился Фонд здравоохранения, являющийся по замыслу внебюджетным страховым фондом, председателем правления которого также является министр.

В связи с широкомасштабным переходом страны к рыночным отношениям коренным образом изменились функции министерств, ведающих отдельными направлениями социальной деятельности. За министерствами осталась координирующая и методологическая роль в разработке основных направлений политики, право законодательной инициативы и некоторые контрольные функции, реализуемые в том числе через региональную службу при Президенте РГ. Реализация последних в настоящее время осуществляется через местные (районные) органы власти, имеющие самостоятельное, не зависящее от министерств финансирование. Так, в прямом подчинении МТСЗ остались только дома престарелых и ряд специальных учреждений (детские дома и дома инвалидов). В непосредственном ведении Министерства образования также осталось лишь несколько средних школ и вузов, остальное передано на местный уровень. На состояние дел на местах это министерство воздействует, разрабатывая планы и программы приватизации, программы тестирования и аттестации преподавательского состава, порядок лицензирования учебной деятельности и др.

В связи с тем, что в начале 1996 г. был упразднен Кабинет министров и институт вице-премьеров, главой правительства становится глава государства — президент, а министерства увеличивают свою роль в разработке направлений политики. Законодательную основу составляют указы президента и законы, принятые парламентом Грузии.

Функции отслеживания социальной ситуации на местах и конкретной социальной работы с семьями, находящимися в трудных материальных условиях, осуществляются на местном (районном) уровне отделами и центрами социальной помощи, а также советниками по социальному обеспечению в аппаратах представителей президента на уровне регионов. В непосредственном контакте с районными органами начинают действовать коммуны, ставящие своей целью разработку программ образования, медицинского обслуживания и конкретной помощи в решении социально-бытовых проблем населению конкретного городского района.

2 В последнее время структура органов, занимающихся социальной помощью, пополнилась новой негосударственной формой — коммунами, которые представляют собой общественные организации, формирующиеся на уровне отдельных районов города и занимающиеся решением конкретных социально-бытовых проблем жителей.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии 2. Финансирование социального обеспечения Реализация социальной составляющей государственной политики в Грузии финансируется за счет:

– государственных средств (как из центрального, так и местных бюджетов);

– обособленных от госбюджета внебюджетных фондов: ФСО, Государственного фонда занятости и Фонда здравоохранения. Бюджеты этих фондов принимаются вместе с утверждением государственного бюджета, одновременно утверждаются и нормативы отчислений в эти фонды;

– в последнее время для удовлетворения потребностей в медицинском обслуживании, а также в сфере образования и воспитания во все большей степени привлекаются средства населения.

Расходы государственного бюджета по направлениям финансирования социальных нужд подразделяются на:

– прямое пополнение средств внебюджетных фондов на осуществление ими выплат нестрахового характера (ФСО);

– пополнение внебюджетных фондов в случае нехватки средств на обязательные страховые платежи и на выполнение конкретных государственных программ (Фонд здравоохранения);

– целевое выделение средств в распоряжение МТСЗ для осуществления единовременной помощи малоимущим пенсионерам и другим нуждающимся категориям;

– выделение средств на заработную плату работников бюджетной сферы;

– целевое выделение средств на реформирование сферы образования и воспитания;

– пополнение средств местных (районных) бюджетов, в том числе и в части финансирования деятельности центров социального обслуживания, на реализацию социальной помощи и других социальных целей нестрахового характера. Средства местных бюджетов аккумулируются на низовом (районном) уровне и формируются из части государственных налогов, не подлежащих перечислению в центральный бюджет, и трансфертов из центрального бюджета. За счет собственных средств местные органы власти имеют возможность осуществлять дотирование сферы коммунального обслуживания.3 За счет средств местных органов финансируются и аппараты представителей президента на уровне регионов (не имеющие самостоятельных источников финансирования). 3 Здесь мы не останавливаемся на вопросах функционирования жилищно-коммунальной сферы.

Отметим лишь, что она полностью передана в ведение местных органов власти, которые сами определяют местные тарифы и уровень коммунальных платежей, исходя из собственных финансовых возможностей. В настоящее время тарифы на электроэнергию определены в размере 4,5 лари за 1 квт.-ч. для предприятий и 2,5 лари для населения. При наличии средств местные муниципалитеты могут дотировать оплату жилищно-коммунальных услуг населению. Дотаций на эту сферу из госбюджета почти не предусматривается. Дисциплина платежей также обеспечивается местными органами власти (интервью с министром экономики Грузии Владимиром Папавой, август 1996 г.).

4 В последнее время обсуждается вопрос о создании еще одной вертикали финансирования — на уровне региона, что позволило бы обозначить конкретные функции аппаратов представителей президента на территории (там же).

И. Синицина Расходы внебюджетных социальных фондов складываются из страховых налоговых взносов работодателей и работников, а также частично из трансфертов средств государственного бюджета на реализацию социальной помощи нестрахового характера, на осуществление конкретных программ (например, в сфере медицинского обслуживания и др.).

Распределение собранных средств осуществляется либо через органы соцобеспечения на местах или через предприятия (ФСО), либо через специальные структуры — Биржу труда и ее региональные отделы (Фонд занятости), выполняющие функции регистрации и учета категорий населения, имеющих право на тот или иной вид вспомоществования, а также ведущие работу по трудоустройству безработных.

Регулирование, действующее для отдельных видов расходов, опирается на новые республиканские законодательные акты (а также частично на модифицированное законодательство бывшего СССР), выходящие в форме указов президента и законов, принимаемых парламентом Грузии.

Из-за отсутствия подробных балансовых отчетов по формированию государственного бюджета Грузии трудно точно подсчитать долю расходов на социальные нужды в консолидированном бюджете. По данным о расходах центрального бюджета государственные расходы на социальные нужды (без расходов на культуру и спорт), включая расходы государственных внебюджетных фондов, составили в 1995 г. 5,1% ВВП и 32% общей суммы расходов центрального бюджета; по закону о бюджете на 1996 г. эти расходы должны составить 4,6% ВВП.5 По данным МТСЗ в 1996 г. доля расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения составляет примерно 24% расходов бюджета.

Данные по отдельным направлениям расходования средств государственного бюджета на социальные цели приведены в таблицах 7a и 7b.

2.1. Формирование и финансирование заработной платы в бюджетной сфере В первой половине 90-х гг. регулирование заработной платы осуществлялось с помощью индексаций. В 1991 г. индексация проводилась только один раз — тарифы были увеличена на 85,7%. В первый год либерализации цен (в 1992 г.) они проводились шесть раз, в 1993 г. — пять раз, а в 1994 г. — дважды (15 января и 15 сентября). Однако равномерное увеличение заработной платы для различных категорий занятых сузило разрыв в уровнях оплаты различных категорий и выразилось в еще большем их сближении, чем при социализме.

После индексации 5 сентября 1994 г. вступила в действие единая тарифная сетка для работников бюджетных учреждений, в основе которой лежала величина минимальной заработной платы, помноженная на коэффициенты, установленные для различных должностных категорий. С 11 сентября 1994 г.

размер минимальной заработной платы был повышен до 1 млн. купонов. Вследствие бюджетного дефицита действовавшие 22 тарифные категории были урезаны, и максимальный коэффициент был установлен на уровне 5,5 (то есть максимальный уровень заработной платы не мог превышать 5,5 минимальных заработных плат для работников правительства и аппарата управления, а для 5 Georgian Economic Trends. Quarterly Review, First Quarter 1996.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии работников бюджетных организаций максимальный коэффициент составлял 4,5). Эти пропорции действовали и в течение 1995 г. Хотя введение единой тарифной сетки и привело к определенному упорядочению оплаты труда в бюджетной сфере и к повышению регулярности ее выплат, быстрое обесценение минимальной заработной платы обусловило резкое нарастание диспропорций в оплате труда между бюджетной сферой и сектором предприятий. К тому же межразрядная дифференциация в условиях быстрого отставания роста минимальной заработной платы от темпов роста стоимости жизни оказалась малоощутимой, и дифференциация в оплате труда, требующего различной квалификации, стала чисто символической.

Чрезвычайно низкий уровень оплаты труда в бюджетной сфере выразился в появлении опасных тенденций: высококвалифицированные работники вынуждены были покидать учреждения и замещались неквалифицированными и некомпетентными. Кроме того, занятые в бюджетном секторе вынуждены были искать работу в неформальном секторе; возросла утечка квалифицированных кадров из министерств, государственных научных учреждений; квалифицированные кадры, оставшиеся на местах, параллельно занимались другими видами деятельности. Это осложнило проведение реформ, так как подорвало квалификационную базу государственного аппарата.

С 1 июля 1995 г. была введена новая система тарифных ставок. Она была разработана на основе рекомендаций международных финансовых организаций и представляла собой улучшенную версию предыдущей системы. Разрыв между категориями сильно возрос, а соотношение между минимальной и максимальной заработной платой увеличилось. Кроме того, возрос уровень доходов в бюджетном секторе (и особенно руководителей высшего звена). Так, доля заработной платы чиновника высшего звена в прожиточном минимуме увеличилась с 9,3% до 21,3%. Параллельно было введено запрещение работы по совместительству на должностях государственных служащих (за исключением научной деятельности). В связи с переходом к новой валюте и отменой хождения купона в ноябре 1995 г. была введена новая система тарифных ставок оплаты труда в бюджетной сфере, в том числе и для оплаты для работников аппарата. В отличие от предыдущих сеток, она не опиралась на норматив минимальной заработной платы, а устанавливалась в конкретной сумме (в лари) для каждой из разрядных категорий. Эта новая тарифная сетка строилась исходя из базового тарифного разряда в 6 лари; всего было предусмотрено 22 разряда при максимальной ставке 25 лари. Таким образом, соотношение между максимальной и минимальной ставками составило 1:4,1.

В системе заработной платы бюджетных организаций не было предусмотрено никаких доплат работникам, однако было принято постановление об исПосле проведения индексации в сентябре 1994 г. и повышения минимальной заработной платы до 1 млн. купонов занятые в бюджетной сфере, получавшие в соответствии со своим тарифным коэффициентом зарплату менее 2,5 млн. купонов, получили надбавки (до достижения этого уровня оплаты).

При этом если по основному месту работы занятый получал 2,5 млн. купонов и менее, то он освобождался от уплаты подоходного налога. Затем в соответствии с Постановлением СМ № 74 от 24 декабря 1994 г. минимальная заработная плата была вновь повышена на 50% (до 1,5 млн. купонов в месяц), и соответственно работникам бюджетных организаций, получавшим за полное отработанное время менее 3 млн. купонов, были предоставлены доплаты до этого уровня. (Government of Georgia, Ministry of Economy, 1995); Public Policy and social conditions in the Republic of Georgia (half year report), Tbilisi, 1995).

7 Доклад заместителя министра труда и социального обеспечения Грузии Георгия Каландадзе (на ноябрь 1995 г.).

И. Синицина пользовании на цели стимулирования труда экономии фонда заработной платы за счет вакантных должностей, но не более 50% должностного оклада. Из какихлибо доплат в министерствах сохранилась система квартальных выплат в размере должностного оклада, а также выплата оклада к отпуску. При этом в рамках действующей тарифной сетки в силовых министерствах, в органах налогового контроля и в некоторых других ведомствах были введены разветвленные системы надбавок и доплат, что резко повысило среднюю заработную плату в этих сферах.

В связи с повышением на 40% контролируемых цен на хлеб в феврале 1996 г. размер заработной платы во всех разрядных категориях (а также всех социальных выплат) был повышен на 1,5 лари, а в связи с полной либерализацией этих цен в июне 1996 г. с 1 июня была введена новая сетка с более высокими уровнями разрядных тарифов — от 9 лари для первого разрядного тарифа до 32 лари для максимальной (22-й) тарифной категории. Введение новой сетки принципиально не изменило ситуацию в сфере оплаты труда работников бюджетной сферы, прежде всего в оплате труда аппарата управления, преподавателей государственных школ, части медицинского персонала (работающего в рамках государственных программ) и некоторых других.

Средняя заработная плата в бюджетной сфере, по оценкам Министерства экономики, составляла на начало 1996 г. 10 лари, а на госпредприятиях — лари (см. табл. 1). На середину года она составила 19 лари и 24,5 лари соответственно. Однако из-за различий в переменной части заработной платы дифференциация как в собственно бюджетном секторе, так и среди государственных предприятий сферы материального производства значительно выше, чем это следует из данных таблицы 1. Хотя в бюджетном секторе и действуют тарифные сетки, но реальный уровень заработной платы определяют не только они. В размерах тарифных сеток также существуют различия. Так, например, в сфере правозащиты сетка сразу же была установлена на более высоком уровне, существенно более высокая сетка действует и для работников силовых министерств, охраны общественного порядка и др. Более высокий уровень заработной платы в бюджетной сфере может достигаться за счет переменной части заработной платы. К примеру, в налоговой инспекции на заработную плату может распределяться до 30% средств, изъятых в ходе выявления неуплаты налогов. Примерно так же пополняются средства на заработную плату и в Контрольной палате. На дифференциации оплаты труда в бюджетной сфере сказываются также различия в коэффициентах для работников государственного аппарата и парламента.

Для преодоления глубокого отставания в темпах роста оплаты труда между бюджетной и внебюджетной сферой, а также для повышения уровня оплаты труда работников высших звеньев госаппарата и по рекомендации МВФ указом президента в августе 1996 г. были введены новые ставки для руководящих работников министерств, ведомств, канцелярии президента (от уровня зам.

начальника управления министерства, соответствующего 17 тарифному разряду) от 110 лари до 250 лари в месяц. Всего такое повышение охватило около 1 тыс.

человек. Одновременно тем же указом зарплата педагогов и школьных учителей была повышена на 100%. Все эти меры должны осуществляться преИз интервью с начальником Управления регулирования трудовых отношений и заработной платы МГСЗ Лизой Зазадзе (январь 1996 г.) 9 Из интервью с начальником управления труда и социальной политики Министерства экономики РГ Еленой Чаковани (август 1996 г.) Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии имущественно за счет средств, сэкономленных на сокращении численности занятых, а также при помощи средств госбюджета.

Сокращение численности занятых в бюджетной сфере идет довольно интенсивно: по данным МТСЗ, только за первую половину 1996 г. численность занятых в бюджетной сфере сократилась с 600 тыс. человек примерно на треть, и на середину 1996 г. заработная плата финансируется из госбюджета для 400 тыс.

занятых. Если учесть, что примерно 70 тыс. человек из них заняты в армии и других силовых структурах, а около 10 тыс. — работники аппаратов центральных ведомств, то остальные 250-300 тыс. человек — это врачи, преподаватели, работники науки, учителя и др. Несмотря на сокращение численности занятых, численность работающих в бюджетном секторе все еще составляет около 20% рабочей силы, что потребует дальнейших мероприятий по ее сокращению. В соответствии с принятыми программами реформирования сферы образования и медицинского обслуживания должно произойти дальнейшее сокращение численности занятых в этих сферах бюджетного финансирования. Так, численность занятых в сфере государственного образования, прежде всего среди учителей 1-9-х классов, должна ежегодно сокращаться примерно на 10 тыс.

человек (см. ниже). То же касается и врачей, которые во все больших масштабах должны переходить в сферу частных платных услуг.

Возможно, последние экстренные меры по регулированию оплаты труда высших работников государственного аппарата и других категорий занятых в бюджетной сфере продиктованы насущными жизненными потребностями, однако, по-видимому, в будущем целесообразно отказаться от проведения подобных индексаций и арбитральных повышений заработной платы лишь только для части работников данного сектора (в том случае госслужащих). Это уже в ближайшем будущем станет серьезным препятствием в формировании системы оплаты труда и ее разумной дифференциации как внутри отдельных секторов бюджетной сферы, так и, возможно, межотраслевых пропорций оплаты труда.

Тем не менее, трудно не признать, что уровень оплаты труда в бюджетной сфере Грузии крайне низок, даже в сравнении с другими странами СНГ. Это печальное последствие гиперинфляции 1993-1994 годов, которое препятствует нормальному и эффективному функционированию как государственной администрации и силовых министерств, так и отраслей сферы социально-культурного обслуживания (здравоохранение, образование, наука и т. п.). Вместе с тем ясно, что жесткие бюджетные ограничения не позволят в ближайшем будущем быстро и автоматически подтянуть уровень оплаты труда в бюджетной сфере к среднему по стране без существенной реструктуризации этой сферы и сокращения занятости в ней. На практике этот процесс уже начался, и надо его быстро продолжать, связывая перспективы повышения зарплаты в бюджетной сфере с достигнутым прогрессом в рационализации занятости.

2.1.1. Проблемы дифференциации уровня заработной платы в бюджетной сфере и в сфере материального производства Для сокращения темпов роста заработной платы на госпредприятиях в 1994 г. был введен потолок роста заработной платы — 5 минимальных заработных плат, превышение которого каралось жесткими финансовыми санкциями. Позже, в условиях расширения прав госпредприятий, этот потолок был поднят, а впоследствии отменен. В законе о предпринимательстве определено, 10 Georgian Economic Trends, p. 17.

И. Синицина что предприятие полностью самостоятельно в установлении оплаты труда, его уровня, штатной численности занятых и др. В отсутствие контроля со стороны государственных организаций за уровнем заработной платы вне бюджетного сектора в динамике оплаты труда отмечается нарастание диспропорциональности, не обоснованного экономическими результатами роста зарплаты в одних отраслях при отставании других (см. таблицу 1).

В условиях сокращения производства в Грузии заработная плата в производственном секторе растет. По оценкам Министерства экономики Грузии, в условиях высокой инфляции действовал следующий механизм повышения заработной платы на предприятиях: предприятия стремились компенсировать падение производства повышением цен на свою продукцию, что в свою очередь наталкивалось на сужение платежеспособного спроса и вело к еще большему снижению производства. С другой стороны, чем больше падение производства, тем больше производитель склонен повышать цены на свою продукцию в целях компенсации сокращения доходов предприятия. Предприятия, которые ранее субсидировались из госбюджета, реализовывали бульшую долю прибыли через цены. Это предопределяет увеличение разрыва между динамикой зарплаты и реальными результатами деятельности предприятия. Рост цен дает возможность увеличивать среднюю заработную плату даже при снижении производства без сокращения рабочих мест. В течение 1995 г. рост цен на отечественную продукцию представлял собой единственный источник роста заработной платы.

В последнее время, с успокоением инфляции этот фактор, очевидно, перестал играть решающую роль, а на первый план выходит постепенная легализация «теневых доходов» предприятий, часть которых они вынуждены теперь распределять официально. Немаловажную роль, по-видимому, играет и некоторое оживление отдельных отраслей экономики и начавшийся в последнее время процесс иностранного инвестирования в некоторые сферы хозяйства (в обработку чая, в железнодорожный транспорт и в некоторые другие отрасли).

В промышленности рост заработной платы осуществляется за счет переменной части, и сейчас основную долю в ней составляют надбавки и выплаты из премиального фонда. Величины этих выплат различаются в сто и более раз по различным предприятиям. Даже если предприятие работает не на полную мощность, значительная часть средств идет на потребление11. Причем предприятия часто формально отчитываются о невысокой заработной плате, а реально распределяют значительно больше. Налогообложение заработной платы (постоянной и переменной части) — единое (см. таблицу 5)12.

Поэтому сейчас, когда никаких ограничителей для роста заработной платы в секторе предприятий нет, между бюджетным сектором, в котором заработная плата жестко регламентируется тарифной сеткой, единой почти для всей бюджетной сферы, и сектором предприятий возникают большие диспропорции в 11 Из интервью с начальником Управления труда и социальной политики Министерства экономики Еленой Чаковани.

12 Возможности предприятий обеспечивать (пусть часто и небольшой) рост заработной платы является одним из факторов сохранения на предприятиях высокой скрытой занятости. Кроме того, действует и чисто психологический фактор — при широких возможностях занятости в теневой экономике работники часто заинтересованы в формальном сохранении своего рабочего места в надежде на лучшие времена. Существенное значение имеет и еще сохраняющаяся «социалистическая» позиция директорского корпуса, стремящегося сохранить квалифицированные кадры. Поскольку отчетность по предприятиям затруднена и точные данные недоступны, то при оценке масштабов этого явления можно оперировать прикидками Министерства труда: по этим оценкам, из примерно 1300 тыс. занятых вне бюджетной сферы около 400 тыс. в настоящее время находятся в бессрочных неоплачиваемых отпусках. При этом значительная часть занята неполный рабочий день или неполную рабочую неделю и т. д.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии уровне индивидуальной заработной платы, которые иногда различаются в десять и более раз.

Выборочные обследования МТСЗ по г. Тбилиси в конце 1995 г. дали следующие результаты: средняя плата по бюджетным организациям составила лари, а по промышленным предприятиям — 25 лари.13 К предприятиям с очень высоким (по сравнению с другими) уровнем оплаты труда относятся государственные предприятия хлебопекарной промышленности, транспортные, трикотажные и текстильные. Например, на предприятиях Грузэнерго в конце 1995 г.

средняя заработная плата составляла около 40 лари, на хлебозаводах — 44 лари (к тому же часть оплаты они получают в натуральной форме — хлебом). Коммерческие банки выплачивают не очень высокую заработную плату. Средняя заработная плата по налоговой службе, по таможенной службе, в контрольной палате составляет 60-80 лари. Средняя заработная плата на уровне минимальной потребительской корзины (минимальная потребительская корзина взрослого мужчины, по расчетам Министерства труда и социального обеспечения, составляет на начало 1996 г. 119 лари) — только у машинистов метрополитена (140 лари), а у помощников машинистов — лишь 57 лари. Характерно, что по выборочным обследованиям бюджетов домашних хозяйств (по 500 хозяйствам в г. Тбилиси), проводившимся в марте-августе 1995 г. Комитетом по социально-экономической информации, изменяется структура доходов населения, в том числе снижается роль заработной платы и растет доля помощи родственников, доходов от продажи собственности или личного имущества; дополнительным источником являются доходы от бизнеса, но он пока не имеет большого значения. По оценкам МТСЗ, на начало 1996 г.

официально регистрируемая заработная плата и социальные выплаты составляли лишь немногим более 20% доходов населения. В связи с вышесказанным возникает проблема целесообразности регулирования оплаты труда в секторе предприятий с целью приведения его к определенному соотношению с уровнем зарплаты в бюджетной сфере, а также вопрос о механизмах такого регулирования. Опыт стран Центральной и Восточной Европы показывает, что даже при широкой свободе приватизированных и государственных предприятий в формировании оплаты труда государство полностью не устраняется из сферы формирования основных ее пропорций.

Аргументы в пользу введения такого регулирования состоят прежде всего в том, что оно позволяет ограничить опасное для госбюджета давление на рост зарплаты в бюджетной сфере со стороны быстро растущей средней зарплаты в 13 По данным Министерства экономики, на середину 1996 г. средняя заработная плата в целом по стране по бюджетным организациям составила 19 лари, по государственным предприятиям — 24 лари, а по приватизированным предприятиям, по оценкам, от 60 до 90 лари. Более подробные данные недоступны из-за некомплектной отчетности статистической службы и крайне медленного сбора информации.

14 Закон о расчете минимальной потребительской корзины разработан в МТСЗ и ждет своего утверждения. В настоящее время стоимость минимальной потребительской корзины ежемесячно исчисляется как ориентировочный показатель в Департаменте по социально-экономической информации Республики (бывшее статистическое ведомство), а также в соответствующем управлении МТСЗ.

Средняя стоимость минимальной потребительской корзины на октябрь 1995 г. составляла 67 лари. Данные о стоимости минимальной потребительской корзины приводятся в таблицах 3 и 4, а о порядке ее исчисления — в Приложении.

15 По данным обследований домашних хозяйств, доля доходов за счет заработной платы составляла в 1995 г. 21,4%, а за счет пенсий пособий и социальной помощи — еще 6,9% (Georgian Еconomic Trends, tab. 9.1, p. 54). Очевидно, однако, что эти данные несколько завышены, так как часть (и, повидимому, существенная) нелегальных доходов «укрывается» домашними хозяйствами от налогообложения.

И. Синицина секторе предприятий и обеспечить минимальный уровень прибыли на предприятиях, у большинства из которых пока нет так называемого стратегического собственника, заинтересованного в этой прибыли.

Накопленный опыт стран Центральной Европы показывает, что единственным доступным на практике инструментом государственного контроля за объемом средств, выделяемых на оплату труда на предприятии, является прогрессивное налогообложение динамики роста фонда заработной платы или ее средней величины, или уровня распределяемой на вознаграждения части прибыли, как это было в начале девяностых годов в Польше, Чехо-Словакии и Венгрии. Особенность современного положения Грузии состоит в том, что в ней уже в основном решены задачи первого этапа финансовой стабилизации, тогда как подобные инструменты в других странах были призваны решить задачи именно преодоления инфляции и достижения финансовой стабилизации. Однако регулирующая роль таких инструментов в формировании социально обоснованных межотраслевых пропорций и динамики оплаты труда в различных сферах экономики также значительна. Вместе с тем, существует опасность, что в современных условиях возможности эффективного изъятия такого налога окажутся весьма ограниченными, и его применение может вызвать лишь дополнительный стимул «ухода» части оплаты труда или распределяемой прибыли в теневую сферу. Тем не менее ясно, что без обеспечения жестких бюджетных ограничений в отношении предприятий, включая, конечно, применение процедуры банкротства, вряд ли можно ожидать, что политика зарплаты в этом секторе будет экономически обоснованной.

Другим инструментом, обеспечивающим формирование рациональных и экономически обоснованных пропорций доходов, является введение умеренно прогрессивного налогообложения совокупных индивидуальных доходов при законодательном установлении приемлемого уровня дифференциации так, как это делается в большинстве стран рыночной экономики.

В перспективе, возможно, действенным инструментом такого регулирования станет система общественного контроля трудовых отношений, которая в Грузии пока отсутствует16. При этом следует помнить, что до сих пор в большинстве стран Центральной и Восточной Европы трехсторонние соглашения в основном играют роль средства регулирования динамики заработной платы на макроуровне. Многоуровневая система социального партнерства, особенно ее отраслевой и региональный уровни, лишь начинает складываться.

2.1.2. Минимальная заработная плата Основным инструментом регулирования уровня оплаты труда в бюджетной сфере являлась до ноября 1995 г. минимальная заработная плата. С 1990 г.

правительство начало проведение политики индексации минимальной заработной платы. В связи с быстрым ростом стоимости жизни размер минимальной заработной платы многократно пересматривался (см. таблицу 2). Так, например, с 11 сентября 1994 г. минимальная заработная плата была установлена в размере 1 млн. купонов; в соответствии с постановлением Кабинета министров № 74 от 24 декабря 1994 г. минимальная заработная плата была увеличена с 1 января 1995 г. на 50% и составила 1,5 млн. купонов. С ноября 1995 г. категория минимальной заработной платы была упразднена, но ею продолжают польЕще в 1995 г. МТСЗ разработало проект закона о генеральных трудовых соглашениях, который пока не принят. Концепция закона МТЗС исходит из того, что генеральные соглашения должны заключаться в том числе и о минимальных социальных гарантиях.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии зоваться для определения величины некоторых платежей, штрафных санкций, налагаемых на предприятия и др. (1,5 лари).17 Вместо нее был введен норматив минимального тарифного разряда в бюджетной сфере, который определяет уровень оплаты труда, минимальный не облагаемый налогом уровень доходов, но в качестве базового норматива для расчета величины социальных выплат уже не используется. Так, на начало 1996 г. этот норматив в соответствии с действующей тарифной сеткой составлял 6 лари, потом в связи с проведением первого этапа либерализации цен на хлеб он возрос на 1,5 лари, а с июня 1996 г. он установлен на уровне 9 лари (после введения очередной компенсации роста цен на хлеб в размере 1,5 лари). Косвенно на снижение роли этого показателя указывает тот факт, что в июне 1996 г. этот норматив был введен не указом президента или законом парламента, а совместным приказом по четырем министерствам — Министерству экономики, Министерству труда и социальной защиты, Министерству финансов и Министерству сельского хозяйства и продовольственного комплекса, а легализован постановлением парламента о пересмотре бюджетных показателей 1996 г.

Из-за того, что произошло замещение категории минимальной заработной платы минимальной тарифной ставкой, изменился и характер ее исчисления:

если раньше ее величина устанавливалась на основе специальных коэффициентов, то сейчас размер минимального тарифного разряда заработной платы в бюджетной сфере утверждается (согласно рекомендации МВФ) периодически в фиксированной сумме. Именно это обстоятельство, по оценкам МТСЗ, и объясняет переход к фиксированному определению размеров всех социальных выплат. Несмотря на проведение постоянных повышений, доля минимальной заработной платы в прожиточном минимуме стала почти неощутимой: если в августе 1994 г. она составляла 34,5% от прожиточного минимума, то в конце 1994 г.

ее доля сократилась до 1,2%19, а на середину 1996 г. доля минимального тарифного разряда составляла в прожиточном минимуме менее 1%.

С этим обстоятельством в Грузии склонны связывать существующие диспропорции в оплате труда между бюджетной сферой и сферой материального производства. В течение всего 1995 г. и в 1996 г. в МТСЗ проводились попытки подготовить и провести через Кабинет министров взаимоувязанные проекты законов, предусматривающие расчет минимальной потребительской корзины как основы для определения величины минимальной заработной платы. Проекты законов о минимальной заработной плате и о прожиточном минимуме в настоящее время находятся на рассмотрении в парламенте. Величины прожиЭто, в частности, обусловливает невысокий уровень штрафных платежей предприятий и заинтересованность директорского корпуса в сохранении такого положения вещей.

18 Опыт стран Центральной и Восточной Европы, осуществляющих системную трансформацию, показывает, что в нестабильных условиях переходного периода значение минимальной заработной платы возрастает; она используется не только для обеспечения необходимых социальных гарантий, но и как инструмент макроэкономического регулирования доходов населения (в отличие от развитых стран, где она в основном играет роль инструмента системы обязательного государственного страхования). В большинстве стран Центральной и Восточной Европы к величине минимальной заработной платы привязаны размеры основных социальных выплат. В этих странах на этапе начала системной трансформации в начале 90-х гг. отношение минимальной заработной платы к средней составляло: в Болгарии (1992 г.) — 34%; в Венгрии (1992 г.) — 42%; в Польше (1991 г.) — около 35%, в Чехословакии (1991 г.) — около 59%, а относительно прожиточного минимума — соответственно в те же годы — в Болгарии — 54%; в Венгрии — 77%; в Польше — около 50%, в Чехословакии — около 39%.

19 Report to the third Meeting of the project «Public policy and social conditions: Monitoring the transition to the market economy in Central and Eastern Europe», Florence, 2-4 February 1995, Tbilisi 1995.

И. Синицина точного минимума приведены в таблице 4. Минимальная заработная плата, а впоследствии и прожиточный минимум, согласно концепции МТСЗ, и должны стать основой для расчета минимальных социальных гарантий (см. Приложение).

2.2. Финансирование отдельных форм социального обеспечения 2.2.1. Единый государственный фонд социального обеспечения и медицинского страхования Финансирование социального обеспечения осуществляется через внебюджетный Единый государственный фонд социального обеспечения и медицинского страхования (ФСО). Фонд был создан в 1991 г., причем тогда же было принято решение не дробить страхование по отдельным страховым рискам, а объединить в одном фонде все виды страхования. Деятельность ФСО осуществляется на основе «Положения о социальном страховании» от 1993 г. В настоящее время идет подготовка пакета законодательных актов, комплексно регулирующих эту форму социального обеспечения.

Проблемы источников формирования фонда До недавнего времени доходы Фонда формировались за счет 37% страховых отчислений, вносимых работодателями (бюджетные организации вносили 26%), и 1% заработной платы отчисляли в него сами рабочие и служащие. С марта 1996 г. тарифы отчислений в ФСО были сокращены до 29% фонда заработной платы предприятий, но при этом бюджетные организации должны отчислять 26%, организации инвалидов и пенсионеров — 10%, а консульства, посольства и другие иностранные представительства, где работают граждане Грузии — 15%. Таким образом, общий размер отчислений составляет 29%+1% (взносы работников). Кроме этих источников, доходы ФСО формируются за счет пени, штрафов и санкций за просрочку внесения взносов (0,2% от суммы просроченного платежа за каждый день просрочки), за неправильно начисленные суммы помощи на предприятиях в размере 0,5% от суммы помощи и до 10% за ложные сведения о фонде заработной платы. Дополнительными источниками финансирования деятельности фонда являются бюджетные трансферты (см. таблицу 8).

Объемы поступлений в ФСО относительно сокращаются в связи с крайне низким приростом численности официально зарегистрированных занятых и фондов заработной платы на предприятиях и в бюджетных организациях. Если до гражданской войны в республике взносы в фонд уплачивались с численности занятых 2,5 млн. человек, то теперь их официально должны вносить около 1, млн. занятых.20 Это связано, в частности, с «уходом» работников в сферу нелегальной экономики, где реализуется основная часть их доходов, с которых невозможно взимать взносы, а также с эмиграцией лиц трудоспособного возраста.

В результате действия этих факторов в 1995 г. поступления в ФСО (при действовавшем тогда нормативе отчислений от фонда заработной платы) составили около 38,5 млн. лари; это означает, что в среднем за год официально занятые получили заработную плату в размере 60 лари, в то время как даже по официДанные Министерства труда. По данным фонда, взносы в настоящее время отчисляются от 1, млн. занятых, что, по-видимому, связано с тем, что около 400 тыс. человек находятся в неоплачиваемых отпусках.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии альным данным размер среднегодовой заработной платы был по крайней мере в три раза больше. Подобная ситуация сохраняется и в 1996 г. По данным Министерства труда и социального обеспечения, собираемость взносов в ФСО составляет 70%. По данным таблицы 8, соотношение начисленных и собранных в 1995 г. страховых взносов составляет 72,7%, что, по оценке руководства фонда, является неплохим показателем по сравнению с ситуацией со сбором налоговых платежей по республике в целом. Реально в месяц собирается около 6 млн. лари при расчетной величине около 7,5 млн.

лари.

Общая задолженность предприятий и организаций по выплате взносов соответствует примерно полуторамесячному объему расходования средств на выплату пенсий и пособий (на середину 1996 г. — около 16 млн. лари, в основном от неплатежеспособных предприятий).22 Поступления в фонд крайне неравномерны по сезонам года: в летний период собираемость страховых взносов несколько повышается, поскольку улучшается снабжение предприятий электроэнергией, сокращаются простои предприятий, увеличивается фонд заработной платы, что несколько сокращает общий объем накопившейся задолженности.

Средства на осуществление платежей нестрахового характера пополнялись за счет дополнительного финансирования ФСО из госбюджета; из этого же источника покрывался дефицит средств по статьям страховых расходов (см. таблицу 8). По регионам ситуация с внесением взносов и расходованием средств выглядит следующим образом: более 60 районов имеют отрицательный баланс перечисленных и израсходованных средств, и только 7-8 (в основном г. Тбилиси) — положительный. В предварительных наметках по проекту госбюджета на 1997 г. планируется перевести фонд на полное самофинансирование, причем полную отмену бюджетных трансфертов предполагается восполнить за счет резкого увеличения объемов поступлений от фонда заработной платы за счет предполагаемого резкого роста средней заработной, как это планирует МВФ. В целом проблема источников формирования средств ФСО лежит в первую очередь в легализации занятости и теневых доходов от хозяйственной деятельности, что может резко повысить не только численность занятых, выплачивающих взносы, но и объемы средств, выделяемых на оплату труда на предприятиях, а также уровень индивидуальной оплаты, от которой реально начисляются взносы занятых. В этом смысле логично выглядит сокращение процентных тарифов отчислений в фонд с предприятий, поскольку оно несколько сокращает заинтересованность предприятий в сохранении нелегальной занятости. В целом же решение этой проблемы связано с мерами по легализации занятости и сокращению сферы теневых доходов населения.

Частично проблему дефицитности фонда можно было бы решить с помощью обложения страховыми отчислениями выплат из премиального фонда, которые пока пенсионными отчислениями не облагаются (к примеру, взимать страховые взносы с премиальных выплат выше минимального тарифного 21 Georgian Economic Trends, p. 58.

22 Из интервью с генеральным директором ФСО Отта Хупения (август 1996 г.).

23 Для повышения собираемости взносов МВФ рекомендует объединить все налоговые и страховые отчисления в единой налоговой службе, т. е. перераспределить и развести финансовые функции и функции распределения пособий. За Фондом социального обеспечения и медицинского страхования в этом случае останется только перераспределительная функция. Руководство фонда считает, что в этом случае может оказаться, что бюджет будет вынужден больше доплачивать в фонд для обеспечения выплаты пенсий и пособий.

24 Из интервью с генеральным директором ФСО Отта Хупения (август 1996 г.).

И. Синицина разряда). Поскольку доля постоянной части заработной платы сейчас резко сократилась, то объем отчислений не растет в той мере, как реально увеличивается оплата труда на предприятиях.

При расчетах с ФСО работодатель вычитает из суммы взноса средства, израсходованные им на выплаты своим работникам — выплаты по временной нетрудоспособности или на пособия по беременности и родам. В результате общие поступления в фонд обычно с самого начала на 8% меньше, чем это следовало бы из простого расчета отчислений 29% и 26% соответственно из фондов заработной платы предприятий и бюджетных организаций (впоследствии неизрасходованный предприятием остаток возвращается в ФСО). Ситуация с этими пересчетами существенно упростится с полной передачей ответственности за выплаты пособий по временной нетрудоспособности на предприятия и с решением проблемы этих выплат в рамках коллективных трудовых соглашений на предприятиях.

Существующая структура сбора страховых взносов обеспечивает сбор средств в 70 районах республики через специальные отделы ФСО в районах.

Проблематично, чтобы передача функций сбора обязательных страховых отчислений Государственной налоговой инспекции (ГНИ) решила бы проблему коренным образом, так как до сих пор ФСО собирает их более эффективно, чем ГНИ стандартные налоги. Кроме того, такая передача функций государственной службе автоматически возложит ответственность за выполнение бюджета фонда на налоговое управление, что в случае неудовлетворительного исполнения бюджета фонда может лишь увеличить государственные расходы на выплаты пенсий и пособий.

Расходы фонда В связи с жестким режимом экономии средств в последние годы был существенно урезан или вообще отменен ряд выплат населению — пособия на детей, единовременные пособия на рождение ребенка, пособия на похороны, резко сокращены статьи помощи на санаторно-курортное лечение, расходы на содержание детских спортивных школ и некоторые другие (см. таблицу 9).

За счет собственных собранных страховых средств ФСО финансирует следующие виды выплат:

– пенсии по достижении пенсионного возраста застрахованным работникам, а также надбавок к пенсиям для ветеранов войны; – пособий по инвалидности — всех, кроме военных (см. ниже);

– пособия по потере кормильца, имевшего право на получение страхового вспомоществования;

– пособия по временной нетрудоспособности (выплачиваются занятым в течение 6 месяцев болезни); – пособия по беременности и родам (в течение 126 дней).

Кроме того, через фонд происходит перечисление выделяемых из госбюджета и других источников средств на финансирование:

– выплат «социальных пенсий»;

25 Вне системы соцстраха, т. е. непосредственно из бюджета финансируются пенсии Министерства обороны, Министерства внутренних дел, пенсии высшей администрации.

26 В связи с необходимостью повысить собираемость средств от предприятий и компенсировать сокращение нормативов отчислений планируется уже в ближайшем будущем передать функции выплаты пособий по болезни и по беременности и родам на предприятия.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии – выплат пособий на детей, которые не являются страховыми, но распределяются ФСО и перечисляются из госбюджета (в настоящее время очень ограниченный круг).

Кроме этих основных направлений расходования средств в графе «прочие расходы» преимущественно за счет средств фонда предусмотрено финансирование следующих видов деятельности: санаторно-курортное лечение (приобретение путевок) в размере 100 тыс. лари (здесь и далее по плану финансирования фонда на 1996 г.); содержание санаториев и профилакториев (на базе ФСО функционирует два санатория) — 200 тыс. лари; отдых детей в детских лагерях (1380 тыс. лари); содержание детских спортивных школ — 950 тыс.

лари; сооружение жилья для одиноких пенсионеров (в Тбилиси строится дом для этих целей) — 130 тыс. лари; печатание новых пенсионных книжек, которые постепенно вводятся вместо старых действовавших до сих пор пенсионных удостоверений еще советского образца — 300 тыс. лари27 и организационноадминистративные расходы на содержание центрального аппарата и районных отделений фонда в 68 регионах — 940 тыс. лари. Порядок начисления и выплат вспомоществований Для сокращения объема расходов средств на выплаты пенсий и создания финансового задела для проведения пенсионной реформы в середине 1996 г. был увеличен пенсионный возраст до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин.

Увеличение пенсионного возраста будет сказываться на расходах фонда постепенно, по мере выхода на пенсию очередных возрастных групп, так как это увеличение затронет лиц, которым пенсия пока еще не начислена.

Регистрация пенсионеров и части лиц, получающих пособия, осуществляется через отделения фонда; при этом пенсии перечисляют через почтовые отделения, а пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам, а также пособия на детей выплачиваются непосредственно на предприятиях. Пособия неработающим матерям, так же как и пособия на детей матерям-одиночкам (последние с 1995 г. через Фонд не проходят), перечисляются Фондом в отделы социального обеспечения.

2.2.2. Формы социального обеспечения Начало реализации радикальной модели системной трансформации и сопутствующие ей жесткие бюджетные ограничения заставили отказаться от действовавшей ранее в Грузии системы социальной защиты, общей для всего СССР.

Число денежных социальных пособий и выплат было резко ограничено, равно как и круг лиц, имеющих право на их получение. В настоящее время в Грузии выплачиваются следующие виды текущих пособий: пенсии — страховые и «социальные», пособия по инвалидности, по случаю потери кормильца, пособия по беременности и родам, пособия на ребенка (на второго ребенка в семье), пособия матерям-одиночкам (на всех детей), пособия по временной нетрудоспособности, пособия по безработице, пособия беженцам, студенческие стипендии, а также предоставляются единовременные вспомоществования пенсионерам, беженцам и помощь в материально-вещественной форме (в основном 27 В 1996 г. началось введение единых новых пенсионных книжек параллельно с инвентаризацией числа пенсионеров. Оно еще не завершено, но уже выявлено 42 тыс. случаев начисления и выплат пенсий уже умершим лицам. По оценкам Министерства труда, число таких «мертвых душ» может оказаться более 60 тыс. (из интервью с В. Иашвили, первым заместителем министра МТСЗ, август 1996 г.).

28 Данные финансово-экономического управления ФСО.

И. Синицина за счет гуманитарной помощи).29 Более того, ситуация жесткой бюджетной экономии и дефицита средств на социальные нужды заставляла с течением времени еще больше ужесточать условия получения и/или сокращать размеры этих выплат. Речь, в частности, идет о пособиях на детей, пособиях по безработице, пособиях на похороны.

Пенсионное обеспечение и выплаты текущих пособий Формально пенсионное обеспечение в Грузии пока еще осуществляется на основании закона СССР о пенсионном обеспечении граждан, хотя многочисленные дополнения и корректировки фактически свели эту систему на нет. В настоящее время выплачиваются следующие виды пенсий и пособий:

пенсии по трудовому стражу (страховые), пенсии по старости (социальные), по инвалидности, по случаю потери кормильца, военные пенсии выплачиваются за счет средств госбюджета (пенсии, назначаемые для рядового состава по увечью в армии и связанной с этим инвалидности, назначаются и выплачиваются МТСЗ, а для всех остальных категорий военнослужащих — Министерством обороны.

Размеры пенсий в настоящее время практически не дифференцированы, и их величина (после введения компенсаций в связи с либерализацией цен на хлеб) составляет 8,5 лари для всех категорий пенсионеров, причем право на получение пенсии имеют (с сентября 1994 г.) только неработающие пенсионеры.30 Размер пенсий военнослужащих, работников МВД и других силовых структур регулируется специальным постановлением31. Из профессиональных и отраслевых привилегий остались только пенсии, назначаемые работникам силовых министерств, но и в этом случае разница в пенсиях составляет 2-3 лари.

Пенсии участникам войны были повышены к 50-летию Победы до 9 лари и также впоследствии проиндексированы до 11 лари. Величина пенсии по потере кормильца такая же, как и обычной пенсии. Никаких льгот и дополнительных выплат для ветеранов и по инвалидности сейчас нет, они получают выплаты на общих основаниях. Сохранилась небольшая часть персональных пенсий (эти категории пенсионеров имеют льготы на транспорт и при оплате коммунальных услуг).

Отсутствие дифференцированного подхода к начислению размера пенсий вызывает большое недовольство пенсионеров. Министерство труда и социального обеспечения неоднократно ставило вопрос о введении механизма частичной индексации пенсий, но правительство не сочло это возможным, поскольку в современных условиях возможности для выделения дополнительных бюджетных средств на эти цели ограничены. 29 Размер всех этих пособий сильно унифицирован и в большинстве своем в настоящее время не привязан к величине минимальной заработной платы, хотя и близок к ней по величине. В большинстве своем он составляет сейчас 8,5 лари и формируется от базы минимального тарифного разряда на начало года (6 лари) плюс две индексации на повышение цен на хлеб — в течение первой из них в феврале г. все пенсии и текущие пособия были повышены на 1 лари, а в июле — на 1,5 лари.

30 Общая численность пенсионеров составляет 1160 тыс. человек; из них, по данным министерства, работают официально 180 тыс. человек. Сколько пенсионеров занято нелегально, оценить трудно, но, судя по размеру пенсии, абсолютное большинство. В 1996 г. инвалидам Великой отечественной войны было разрешено одновременно работать и получать пенсию.

31 В 1991-1994 гг. эти категории пенсионеров получали пенсии в размере 250% минимальной заработной платы (2,5 млн. купонов).

32 Очевидно, что кардинальное решение этой проблемы связано с комплексной реформой системы пенсионного обеспечения и прежде всего с поощрением на центральном уровне идеи создания частных страховых пенсионных фондов, что в настоящее время тормозится в первую очередь отсутствием соответствующей правовой базы.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии В настоящее время принят закон о государственных служащих, в котором предусмотрен особый порядок начисления пенсий для этой категории, однако порядок начисления этих пенсий пока не утвержден. Предусматривается два вида пенсий — по возрасту и по случаю потери кормильца. К категории госслужащих отнесены по закону работники государственной администрации всех уровней и аппарата президента. Все эти пенсии предполагается финансировать из госбюджета, причем размер пенсии составляет 85% от заработной платы по прежнему месту работы. Кроме того, предусматривается выплата второй (старой) пенсии — по страховому взносу, который будет отчисляться в фонд социального страхования. Порядок выплаты этих пенсий будет содержаться в законе о пенсиях (пока имеется только проект), а в законе о государственных служащих есть указание на это. Надо отметить, что введение специальной пенсионной системы для госслужащих может оказаться крайне опасным прецедентом, так как вызовет требования схожих пенсионных привилегий для других профессиональных групп и усложнит условия проведения запланированной реформы пенсионной системы (смотри ниже). Размеры пенсионного обеспечения должны быть тесно связаны с размерами страховых взносов. Дифференциация пенсионных систем не кажется хорошим методом стимулирования производительности труда.

Законодательное обеспечение пенсионной системы и направления его изменений До последнего времени в РГ действовало старое пенсионное законодательство СССР, по которому определялся пенсионный возраст (55 и 60 лет для женщин и мужчин соответственно) и необходимый для начисления пенсии трудовой стаж. С середины 1996 г. пенсионный возраст был увеличен на 5 лет. Из старого советского законодательства остались также немногочисленные исключения по начислению пенсионных пособий: пенсии по списку № 1 (пенсия начисляется на 10 лет раньше общего пенсионного возраста и при меньшем стаже) — главным образом для шахтеров, и по списку № 2 (на пять лет раньше) — для работников вредных производств.34 На практике в настоящее время пенсионное обеспечение в Грузии регулируется семнадцатью постановлениями Кабинета министров и многочисленными подзаконными актами, которые в основном касаются регулирования и индексаций размеров пенсий.

В настоящее время идет подготовка реформы пенсионной системы. В ее основу по согласованию с МВФ в целях бюджетной экономии, а также в существующих экономических и демографических условиях было положено увеличение пенсионного возраста и меры по повышению эффективности аккумуляции и расходования средств ФСО. 33 Интервью с заместителем начальника пенсионного обеспечения МТСЗ Иосифом Лобжанидзе, январь 1996 г.

34 Предполагается, что по новому законодательству пенсии, ранее начислявшиеся по спискам № и № 2, войдут составной частью в систему профессиональных пенсий. Предусматривается, что эти льготы будут ликвидированы в результате повышения пенсионного возраста (интервью с заместителем начальника пенсионного обеспечения МТСЗ Иосифом Лобжанидзе, январь 1996 г.).

35 Подсчитано, что за 5 лет за счет этого могут быть сэкономлены средства, которые необходимо было бы затратить на пенсионное обслуживание 250 тыс. человек. Из-за сокращения естественного прироста доля лиц старших возрастов возрастает, возрастает и «пенсионная нагрузка» на работающих членов общества (на середину 1995 г. отношение пенсионеров к числу работающих составляло 0,7, а при существующих демографических тенденциях и сохранении на неизменном уровне пенсионного возраста это соотношение может значительно ухудшиться). Специалисты ФСО подсчитали, что после повышения пенсионного возраста существующая на сегодняшний день численность пенсионеров (1,1 млн. чел.) в И. Синицина За счет собственных средств ФСО (или через фонд) в 1996 г. выплачиваются пенсии 1080,4 тыс. человек, достигшим пенсионного возраста и имеющим необходимый стаж внесения взносов, а также 38 тыс. пособий по инвалидности и 54,3 тыс. социальные пенсии по старости (см. таблицу 9). Это означает, что около 29% взрослого населения и примерно 18% населения страны получает пенсии. Исходя из общего числа официально занятых (1,7 млн.

человек) можно рассчитать, что на одного неработающего приходится лишь около 1,6 работающих, а число отчисляющих средства на их содержание еще меньше (1,2 млн.).36 При таких соотношениях работающих и получающих пособия распределительная система PAYG не может работать эффективно.

Поэтому наряду с повышением пенсионного возраста и укреплением страхового характера предоставления пособий насущно необходимо постепенно отказываться от системы финансирования пенсионных и других текущих пособий на основе принципов PAYG, как от чисто распределительной системы, утяжеляющей налоговое бремя, и переходить к системе сберегательного типа, нечувствительной к соотношению между численностью пенсионеров и трудоспособного населения.

В основе пакета реформы пенсионного законодательства, разрабатываемого министерством труда и ФСО совместно с Всемирным банком, лежит введение трехзвенной (трехступенчатой) системы пенсионного обеспечения.37 В результате пенсионная система должна приобрести следующий вид: базовая (минимальная) пенсия, дополняемая персонифицированными обязательными страховыми взносами, сделанными занятыми в период трудовой деятельности, а в перспективе и индивидуальным (необязательным) страхованием через систему частных пенсионных фондов. По замыслу авторов, весь пакет законов о пенсионном обеспечении должен быть тесно увязан с более общим законом о социальном страховании. В основе реформы в этой сфере, таким образом, лежит:

– разработка нового закона о социальном страховании, который определит основные категории страхования и создаст финансовую базу для всей системы социального страхования;

– законодательное оформление порядка персонификации, индивидуального учета страховых взносов трудящихся, которое определит «технологию» такого учета;

– подготовка законодательной базы распределения средств в рамках пенсионного страхования;

– подготовка законодательства к введению (по мере создания для этого условий) частных пенсионных фондов.

В результате должна будет возникнуть двухступенчатая система обязательного (государственного) пенсионного обеспечения, состоящая из минимальной (базовой) пенсии и пенсии, зависящей от трудового вклада. Оба эти элемента пенсионного обеспечения возьмет на себя государственная система страхования в лице ФСО, дополняемая индивидуальным частным пенсионным страхованием. Соответственно, повысится доля работников и снизится доля работодателей в финансировании пенсионного обеспечения, а также будет последующие пять лет не увеличится (интервью с Д. Векуа — первым заместителем генерального директора ФСО, январь 1996 г.).

36 По оценкам, ожидаемая продолжительность жизни в Грузии составляла на 1995 г. в среднем 73,1 года, в том числе для мужчин — 69,43 года, а для женщин — 76,95 года (CIA World Factbook 1995.

Washington: Government Printing office, 1995).

37 Эта модель по логике построения напоминает обсуждаемый в настоящее время в Польше проект реформы системы пенсионного обеспечения.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии обеспечено введение минимальных пенсионных гарантий на государственном уровне. Сейчас идет подготовка нового законопроекта о реформе системы социального страхования, который должен быть разработан к 1 января 1998 г., а полное развертывание системы планируется завершить через 10-15 лет. При разработке реформы ФСО предполагает исходить из следующих принципов: – дифференциация пенсионных пособий;

– четкое разграничение страховых и нестраховых пособий;

– введение многоуровневой пенсионной системы, в рамках которой наряду с индивидуальным страховым взносом существовали бы минимальные пенсионные гарантии;

– обоснованность величины назначаемых социальных пенсий: она должна зависеть не только от возраста, но и от социального положения, т. е. от доходов семьи (это положение будет временным, переходным);

– персонификация взносов в фонды (в государственный и в создаваемые частные пенсионные фонды), укрепление страховой составляющей пенсионного обеспечения;

– капитализация средств пенсионных фондов. В перспективе, таким образом, в системе учреждений, занимающихся социальным обеспечением населения, ФСО станет автономной организацией, в правление которого войдут представители всех ведомств и министерств. Само по себе МТСЗ в соответствии с новой структурой будет исполнять только функции разработки политики и законодательства. В будущем, очевидно, возглавить этот фонд должен представитель государства, а в состав его правления должны входить также представители профсоюзов и организации работодателей и предпринимателей.

В современных условиях Грузии логика построения системы социального страхования, очевидно, диктует целесообразность не увеличивать нормативы обязательных отчислений в ФСО, а наоборот, даже стремиться к их снижению во избежание еще большего «ухода» из-под налогообложения средств на оплату труда на предприятиях и сокращения легальной занятости. Временный дефицит средств в ФСО на текущие выплаты очевидно будет отчасти компенсирован повышением пенсионного возраста. Кроме того, его можно было бы компенсировать за счет капитализации фондом пакетов акций эффективно работающих государственных предприятий, а часть дефицита в случае необходимости можно было бы покрыть за счет государственного долга. С введением закона о социальном страховании дефицитность фонда могла бы быть снижена в результате освобождения ФСО от выплат нестрахового характера (непенсионных), а также за счет передачи выплаты по временной нетрудоспособности и по беременности и родам на предприятия.

Социальная поддержка семьи и другие социальные выплаты Поддержка семьи. Жесткие условия финансового кризиса и стремление резко сократить все виды бюджетных расходов фактически привели к отказу от 38Интервью с генеральным директором ФСО Отта Хупения, август 1996 г.

39 В разработке законодательной базы частных пенсионных фондов ФСО сотрудничает с венгерскими специалистами. В разработке моделей негосударственных пенсионных фондов, а также в техническом содействии в их организации возможно получение помощи от Всемирного банка. В соответствии с концепцией создания частных пенсионных фондов предполагается объединять средства организаций (заинтересованных в создании фондов для своих служащих), затем размещать их в банке, а банк в свою очередь будет инвестировать средства и получать дополнительные средства на выплату пенсий (интервью с Д. Векуа — первым заместителем генерального директора ФСО, январь 1996 г.).

И. Синицина действовавшей в СССР системы социальной поддержки семьи. При резком сокращении числа выплачиваемых пособий были ужесточены и права на их получение. При этом все виды текущих пособий финансируются за счет средств госбюджета. Низкий уровень выплат резко снижает эффективность этих пособий, а критерии предоставления пособия не позволяют с достоверностью утверждать, что средства предоставляются наиболее нуждающимся семьям.

От действовавшей ранее системы на настоящее время остались только вида пособий — на ребенка до 16 лет (для продолжающих обучение — до лет), причем с июля 1995 г. пособия выплачиваются только на второго ребенка в семье в размере 5 лари в 9 городах республики и 3 лари в остальных районах страны, а также пособия матерям-одиночкам (по постановлению Кабинета министров) по 3 лари на каждого ребенка в месяц (см. табл. 9).40 По плану бюджетных ассигнований 1996 г. на детские пособия предусмотрено выделить 2,2% общих бюджетных расходов (0,2% ВВП), а на пособия одиноким матерям — менее десятой доли процента расходов бюджета (см. табл. 7a и 7b). За счет средств госбюджета также финансируются т. н. «социальные пенсии»

(незастрахованным лицам по старости или по инвалидности), а также пособия и вспомоществования беженцам и единовременная помощь пенсионерам и особо нуждающимся лицам (см. ниже). В настоящее время эти все текущие пособия назначаются в фиксированной сумме и не связаны с размером минимальной заработной платы.

Кроме этих видов пособий, из госбюджета финансировались также компенсации за повышение цен на хлеб (с 1991 по сентябрь 1994 гг.), однако с сентября 1995 г. эти компенсации были отменены. За счет бюджетных средств было профинансировано повышение всех видов выплат (на 1,5 лари) в качестве компенсации роста цен на хлеб в феврале 1996 г.

Работающим пособия выплачиваются на предприятиях, а остальным — в местных органах социального обеспечения. Пособия по беременности и родам выплачиваются из счет средств ФСО (в размере 100% заработка в течение дней по действовавшему в СССР законодательству) непосредственно на предприятиях или за счет госбюджета через местные органы социального обеспечения.

Пособия по временной нетрудоспособности выплачиваются в течение шести месяцев в размере от 80% до 100% заработка (в зависимости от стажа работы, как это и было по законодательству СССР) в случае, если имеется подтверждение специальной медицинской комиссии.

Средства из госбюджета на стипендии (выделяются в бюджете отдельной строкой) предоставляются государственным высшим учебным заведениям, которые их и распределяют. Так, за первое полугодие 1996 г. расходы на стипендии составили 1,1% всех социальных расходов госбюджета.

Социальные выплаты и помощь беженцам. Ежемесячные пособия беженцам (на каждого беженца) выплачиваются в фиксированной сумме в размере 8,5 лари (беженцы-пенсионеры получают эту сумму дополнительно к пенсии).

Кроме того, государство платит за проживание беженцев в гостиницах или на 40 Здесь приведены уже измененные в середине 1995 г. размеры пособий, которые, по-видимому, определялись в конкретном денежном выражении. В соответствии же с нормативным регулированием с 1 января 1995 г. пособие на ребенка до 16 лет (кроме детей инвалидов) привязывалось к размеру минимальной заработной платы и составляло 50% от ее величины. Матерям-одиночкам пособие начислялось в размере 80% минимальной заработной платы на каждого ребенка. Все категории беженцев и перемещенных лиц также получили право на ежемесячное пособие в размере 200% минимальной заработной платы.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии частных квартирах.41 Кроме того, они также получают пособия в виде компенсационных выплат за повышение цен на хлеб и бесплатно пользуются общественным электрическим транспортом (троллейбусы и метро в Тбилиси).

В бюджете 1995 г. предусматривалось выделение 17 трлн. купонов на решение проблемы беженцев — менее 0,1% от средств, выделявшихся на социальную и культурную сферу.42 В 1996 г. на эти цели выделено 5,6% общих расходов центрального бюджета или 0,5% к ВВП (см. табл. 7b). Помимо государственной помощи, беженцы получают помощь гуманитарных частных грузинских неправительственных организаций (в 1995 г. — 43 организации) и международных организаций, организующих продовольственную и другую помощь беженцам и приютившим их семьям.

В целом меры по поддержке семьи в РГ, даже если абстрагироваться от чрезвычайно низких размеров пособий, страдают фрагментарностью и не оформлены пока в единую систему. Шагом в этом направлении следует считать разработанную в МТСЗ систему семейных пособий (см. Приложение), введение которых предполагается заложить уже в бюджет 1997 г. Предполагается заместить немногочисленные оставшиеся виды пособий единым, предоставляемым нуждающимся семьям, отвечающим определенным критериям (одиноким пенсионерам, семьям пенсионеров, имеющих иждивенцев, семьям, где оба трудоспособных члена являются безработными). В перспективе, очевидно, в дополнение к этим критериям для повышения адресности возможно будет вводить новые, опираясь на обследования материальных условий проживания других типов семей, формально не входящих в число перечисленных. Такие обследования могли бы проводиться в рамках обследований материальных условий жизни работниками отделов и центров социального обеспечения в районах (см.

ниже).

2.2.3. Социальная помощь В условиях резкого обеднения большинства населения возрастает значение системы социальной помощи конкретным слоям и категориям населения на региональном уровне. Эта помощь предоставляется в виде единовременных денежных вспомоществований, в виде конкретных форм обслуживания населения, в виде натуральной помощи.

Организационная структура этой деятельности и ее финансирование в общем виде выглядит следующим образом:

1. Министерство труда и государственная законодательная деятельность.

2. Подчиненный ему департамент по социальной адаптации и реабилитации инвалидов.

3. Отделы соцобеспечения местных органов власти и функционирующие при местных органах центры (отделы) социальной помощи, объем работ котоНа март 1995 г. 99 тыс. беженцев (35% от общего числа беженцев и перемещенных лиц) проживало в специальных отведенных для них центрах — гостиницах, домах отдыха и т. д., а также на частных квартирах (Government of Georgia, Ministry of Economy, 1995; Public Policy and social conditions in the Republic of Georgia: Half year report, Tbilisi, 1995).

42 Поскольку недоступны более детальные данные о бюджете 1995 г., можно лишь сопоставить эту цифру с общим объемом бюджетных расходов, первоначально планировавшихся на 1995 г. на развитие социальной и культурной сферы (около 133 млн. лари). Сопоставление показывает, что на эти цели в 1995 г. предполагалось направить почти 13% бюджетных расходов. Дополнительно к этой сумме из госбюджета было выделено 1,3 трлн. купонов на восстановительные работы и централизованные капиталовложения в Южной Осетии (в 1994 г. — 0,22 трлн. купонов) (Government of Georgia, Ministry of Economy 1995, Public Policy and social conditions in the Republic of Georgia: half year report, Tbilisi, 1995).

И. Синицина рых сильно расширился в связи с потоком гуманитарной помощи из-за границы. МТСЗ играет координирующую и организующую роль для перечисленных структур. Из собственных средств оно до недавнего времени финансировало в районах лишь подведомственные ему «пансионаты» — дома престарелых, детские дома для неполноценных и больных детей, дома инвалидов (см. таблицу 10). Кроме того, непосредственно на МТСЗ из государственного бюджета выделяются средства на оказание единовременной помощи особо нуждающимся (в 1996 г. на эти цели было выделено 100 тыс. лари), которые министерство старается перечислять в районы для последующего распределения. Если учесть, что в республике 1078 тыс. пенсионеров и инвалидов (не считая других типов нуждающихся семей), то насущно необходимым становится обеспечение адресности такой помощи. Единичные размеры единовременной помощи, таким образом, не превышают 8-10 лари. В целях повышения адресности социальной помощи по инициативе МТСЗ в районах через отделы соцобеспечения начата работа по комплексному обследованию семей нуждающихся пенсионеров и инвалидов (по заявлениям семей и лиц о предоставлении материальной и другой помощи). Такие обследования, включающие обследования жилья, имущества, возможностей получения помощи от родственников и др., уже проведены по всей территории Имеретии, и в ближайшем будущем их планируется провести по Кахетии и распространить на всю республику. Что касается законодательной деятельности на государственном уровне, то пока из-за отсутствия средств она не слишком эффективна. Так, для практического выполнения принятого закона о социальной защите ветеранов Великой отечественной войны требуется 8 млн. лари, и он не выполняется из-за отсутствия средств. Республиканский Центр медицинской и социальной реабилитации, начавший свою деятельность с марта 1995 г. (в настоящее время он преобразован в департамент МТСЗ), ориентирован на проведение медицинской и социально-трудовой реабилитации лиц, получивших ранения, заболевания и инвалидность в годы гражданского конфликта в Грузии в 1991-1992 гг., членов их семей, а также семей лиц, погибших в ходе этих событий.47 На учете в центре состоит 60 тыс. человек, в том числе 1500 семей без вести пропавших и погибших в годы военного конфликта (всего около 6,5-8,5 тыс. человек).48 По оценкам центра, реальная численность контингента, который должен обслуживаться центром, составляет от 90 до 120 тыс. человек. Частично центр предосИнтервью с первым заместителем министра МТСЗ В. Иоашвили, август 1996 г.

45 Кроме того, по инициативе МТСЗ в связи с выдачей пенсионных книжек нового образца ведется инвентаризация и учет пенсионеров по республике (там же).

46 По оценкам работников министерств Грузии, длительность законодательного оформления новых элементов системы социальной защиты, рынка труда и др. сфер часто обусловлена именно нехваткой средств на реализацию вносимых на рассмотрение парламента Грузии проектов.

47 Департамент функционирует при МТСЗ, однако организационно и финансово от него отделен, а финансирование его деятельности проходит особой строкой в государственном бюджете (интервью с Т. Имнадзе, генеральным директором Центра, а в настоящее время Департамента медицинской и социальной реабилитации, январь 1996 г.). Мы, однако, располагаем лишь более агрегированными данными о бюджетных расходах. Контроль за деятельностью Центра и управление ею министерство может осуществлять через высший коллегиальный орган управления центром — Совет, в который по должности в качестве его председателя входит руководитель МТСЗ.

48 По данным центра, в эти годы погибло около 8 тыс. человек.

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии тавляет подобные услуги также инвалидам Великой отечественной войны (и предполагает в перспективе включить их в свой постоянный контингент), но пока далеко не все.49 На 1996 г. запланировано проведение более детального учета всего контингента и введение единой для всех, в том числе для членов семей, карты учета медицинской и трудовой реабилитации.

Департамент (центр) создал свои представительства в 50 районах Грузии, в штат которых входят врачи-терапевты и специалисты (невропатологи, хирурги), а также 2-3 социальных работника. Всего по районам в центре занято штатных единиц, центральный же аппарат составляет около 60-70 человек.

Организационно деятельность представительств центра на местах сосредоточена при поликлиниках. Центр осуществляет реабилитационное обслуживание, профессиональную переподготовку, помогает в трудоустройстве, распределяет гуманитарную помощь и оказывает другие услуги социального характера. Центр не оказывает материальной помощи и не распределяет никакой другой помощи в денежной форме.

Программа деятельности центра предусматривает и диспансеризацию контингента. Центр предоставляет также неотложную помощь престарелым и инвалидам, помогает в организации и оплате курортного лечения, а также лечения в больницах. Инвалидам может быть предоставлена помощь в профориентации, их могут трудоустроить на работу в специальные мастерские и т. д. Все реабилитационные мероприятия, медицинское обследование и симптоматическое лечение осуществляются центром бесплатно как для лиц, непосредственно пострадавших от военных действий, так и для членов семей погибших и пропавших без вести.

Бюджет центра формируется из средств государственного бюджета и на 1995 г. был утвержден в сумме 1265 млрд. купонов (примерно 1 млн. долл.

США); однако реально было получено из госбюджета лишь около 30% этой суммы, поэтому предусмотренные для выполнения в 1995 г. мероприятия в полной мере выполнены не были. На запланированную центром масштабную помощь требуется, по расчетам, около 2 млн. долларов США (около 2,5 млн.

лари). В бюджете на 1996 г. на деятельность центра выделен 1 млн. лари. Еще одним элементом системы социальной помощи являются тесно связанные между собой отделы соцобеспечения и отделы (центры) социальной помощи. С 1992 г. многие из отделов социальной помощи на местах получили самостоятельный статус при местных органах власти и выделились в особые отделы, существующие наряду с отделами соцобеспечения; сейчас их число по всей Грузии составляет около 40. Финансирование заработной платы работникам отделов социальной помощи и сама помощь осуществляются за счет бюджетов местных органов власти, вся сумма дотации которым проходит в госбюджете отдельной строкой. МТСЗ реально средств отделам социальной помощи на местах не перечисляет. 49 Медицинское обслуживание инвалидов Великой отечественной войны в настоящее время осуществляется через специальный фонд Министерства здравоохранения, который имеет объем 500 тыс.

лари. Если учесть, что таких инвалидов и приравненных к ним по правам граждан насчитывается тыс., то на медицинское обслуживание каждого в год приходится в среднем около 1,6 лари. (Интервью с Т. Имнадзе, генеральным директором Центра медицинской и социальной реабилитации, январь 1996 г.).

51 Нормативная база для существования таких отделов была создана 20 июня 1994 г., когда в Министерстве юстиции было зарегистрировано положение о центрах социальной помощи, определившее права этих органов, субъект и объект их деятельности. МТСЗ осуществляет для них лишь координирующие и методологические функции, а действуют они самостоятельно, исходя из собственных возИА» № И. Синицина Ранее такие отделы реально (при наличии средств) занимались разносом горячих обедов, а теперь, как правило, помогают немощным старикам и оказывают им мелкие бытовые услуги, поскольку средств на бесплатное питание чаще всего нет. Также распределяется гуманитарная помощь, и ее разносят по домам тем, кто не в состоянии за ней прийти, ведется учет особо нуждающихся в помощи семей и одиноких лиц на местах и т. п.52 Частичную помощь в финансировании оказывают организации, уставные документы которых предусматривают оказание такой помощи. Однако таких организаций немного, так как никаких льгот им при осуществлении благотворительной помощи не предусмотрено. В службе социальной помощи на местах занято около 1 тыс. человек, и они регулярно обслуживают более 7 тыс. лежачих одиноких пенсионеров, инвалидов и другие категории нуждающихся лиц. Только в Тбилиси насчитывается 2 тыс. лежачих немощных людей, лишенных помощи (в 1995 г.

им бесплатно предоставлялся хлеб).53 Кроме пожилых людей и инвалидов, помощь оказывается и многодетным семьям: в 1994 г. их число составляло 10 тыс., а в 1995 г. в связи с тем, что в категорию многодетных были включены семьи с тремя детьми, только в Тбилиси их число возросло до 20 тыс.

Сказанное выше позволяет заключить, что в Грузии сформированы основы системы разветвленной социальной помощи на региональном уровне, в которой заложены предпосылки для обеспечения адресного подхода в будущем. Недостаточность и низкая эффективность помощи обусловлена скромными финансовыми возможностями центральных звеньев этой структуры и местных бюджетов. Характерно, что между отдельными звеньями этой системы, имеющими разное подчинение и источники финансирования, формируется разделение по выполняемым функциям и по обслуживаемым ими слоям населения. Намечаются элементы взаимодействия между отдельными звеньями этой системы.

Так, Центр по реабилитации взаимодействует с социальными работниками служб социальной помощи местных органов власти.

Существенно, что социальная помощь не замыкается только на оказании материальной помощи или на предоставлении услуг. Например, в положении о Центре по медицинской и социальной реабилитации записано, что его представители на местах должны организовывать всю работу по обслуживанию, включая организацию взаимодействия с Министерством здравоохранения по линии финансирования тех программ, которые финансируются из фонда министерства. Так, например, все случаи медобслуживания, предусмотренные государственными программами, реализуются для этих категорий населения бесплатно. Центр имеет право пользоваться пансионатом в Кахетии для лечения больных с заболеваниями опорно-двигательного аппарата и самостоятельно финансирует лечение своих больных. Расширение взаимодействия этих структур с министерством здравоохранения и с соответствующим фондом особенно сущеможностей и потребностей района. (Интервью с начальником Управления социальной помощи МТСЗ Мадона Берадзе, январь 1996 г.) 52 По сути, эта деятельность во многом сходна с деятельностью центров социального обслуживания в Польше, однако отсутствие средств, а также упорядоченной нормативно-законодательной базы им сильно мешает.

53 Органам социальной помощи очень помогает «Армия спасения», которая сейчас организует бесплатные горячие обеды для неимущих по спискам, предоставляемым такими органами. По ее линии продовольственную помощь получили около 130 тыс. человек. Кроме нее, в Грузии действует «Красный крест» (по его линии помощь получает около 50 тыс. семей; помощь в основном состоит из продовольственных посылок), французская организация «За жизнь» (интервью с начальником Управления социальной помощи МТСЗ Мадоной Берадзе, январь 1996 г.).

Научный фонд CASE Проблемы реформирования социальной защиты и социальной инфраструктуры в Грузии ственно, учитывая ситуацию, сложившуюся в Грузии с медицинским обслуживанием населения (см. ниже).

2.2.4. Финансирование и организация защиты от безработицы Законодательство. В июле 1991 г. после получения самостоятельности в Грузии был принят Закон о занятости, воссоздавший государственную службу занятости, в которую вошли Государственная биржа труда, Фонд занятости и Центр профориентации и психологической защиты населения.54 В настоящее время разработан новый закон о занятости, который пока еще не принят парламентом. Положение о Фонде занятости и о Бирже труда утверждено Кабинетом министров, им же назначаются и руководители этих структур.

В августе 1996 г. в рамках перестройки структуры Министерства труда в соответствии с указом президента Биржа труда вместе с входящими в нее организационными звеньями (кроме центра профориентации) вошла в состав департамента занятости министерства.

Финансирование: Фонд занятости. Внебюджетный Фонд занятости (см.

таблицу 11) формируется за счет взносов работодателей. Бюджет фонда утверждается парламентом.55 До 1996 г. он формировался из 3%-ных отчислений от фонда заработной платы, а в 1996 г. размер отчислений был сокращен до 1%.

Бюджетные организации в фонд занятости взносов не платят.

Фонд аккумулирует средства и финансирует деятельность департамента занятости министерства (до августа 1996 г. из фонда финансировались также деятельность и содержание аппарата Биржи труда и Центра профориентации и психологической защиты населения). Сбор средств в настоящее время фонд осуществляет самостоятельно с помощью своих уполномоченных сотрудников в 70 районах Грузии. В 1995 г. плановые доходы фонда по пересмотренному бюджету составили 2400 тыс. лари, а исполнение доходов — 2266 тыс. лари, что составляет 94,4% исполнения пересмотренного бюджета (0,8% всех поступлений в консолидированный государственный бюджет). Доходы даже несколько превышали расходы, и перетока средств из государственного бюджета не было. Исполнение бюджета фонда по расходам составило в 1995 г. 2233 тыс. лари, то есть 93% от плановых расходов Фонда.57 На административные расходы и содержание аппарата, в том числе и Биржи труда, пошло 800 тыс. лари, расходы по переквалификации безработных составили примерно 10% от их общего объема, на создание новых рабочих мест пошло около 30% расходов, остальные средства были израсходованы на выплаты пособий зарегистрированным безработным (см. табл. 11). 54 С 1992 г. центр ведет методологическую и исследовательскую работу по изучению и организации профессиональной ориентации населения, дает рекомендации правительству относительно подготовки специалистов, а после начала войны центр стал заниматься психологической и профессиональной ориентацией беженцев. Всего было обследовано около 3 тыс. беженцев, но профориентации среди них не проводилось, так как трудоустроить их все равно не было возможности. Кроме того, в центре ведется изучение безработных и участников военных конфликтов и разработка рекомендаций по их социальной адаптации с точки зрения социальной защиты.

55 Являясь самостоятельной организацией, фонд работает при МТСЗ и проводит его политику (по положению о фонде министр является председателем его правления).

56 По оценкам руководства фонда, это обеспечивает довольно высокую собираемость взносов, которая в случае передачи этих функций налоговой инспекции может снизиться (интервью с генеральным директором Фонда занятости РГ Э. Меладзе, январь 1996 г.).

57 Georgian Economic Trends, tab. A7, A8.

58 Оценка по данным интервью с генеральным директором Фонда занятости РГ Э. Меладзе, январь 1996 г.