«Center for Social and Economic Research 91 Рафал Антчак, Малгожата Маркевич Экономические реформы в Кыргызстане в 1994-1995 годах Перевод с польского Ирины Синициной Варшава, ноябрь 1996 г. Материалы, публикуемые в ...»

Исследования и анализ

Studies & Analyses

_

Центр социальноэкономических исследований

Center for Social

and Economic Research

91

Рафал Антчак, Малгожата Маркевич

Экономические реформы

в Кыргызстане

в 1994-1995 годах

Перевод с польского Ирины Синициной

Варшава, ноябрь 1996 г.

Материалы, публикуемые в настоящей серии, имеют рабочий характер и могут быть включены в будущие издания. Авторы высказывают свои собственные мнения и взгляды, которые не обязательно совпадают с точкой зрения Фонда CASE.

Данная работа подготовлена в рамках проекта «Поддержка экономической трансформации в странах бывшего СССР», финансируемого Фондом им.

Стефана Батория, Варшава, Польша.

Редактор Петр Козаржевский CASE — Центр социально-экономических исследований, Варшава 1996 г.

ISBN 83-7178-000- Издатель:

CASE — Центр социально-экономических исследований Польша, 00-585 Warszawa, ul. Bagatela тел.: (48-22) 628-09-12, 629-43- факс: (48-22) 628-65- e-mail: [email protected] Содержание 1. Введение

2. Либерализация внутреннего рынка

3. Внешняя торговля

3.1. Либерализация внешней торговли

3.2. Платежный баланс Кыргызстана в 1994-1995 гг.

3.3. Структура внешней торговли Кыргызстана в 1994-1995 гг................... 4. Фискальная политика

4.1. Организация и классификация бюджета

4.2. Изменения в налоговом регулировании

4.3. Функционирование двухуровневой системы публичных финансов

4.4. Основные пропорции и исполнение консолидированного бюджета

4.5. Структура доходов консолидированного бюджета

4.6. Структура расходов консолидированного бюджета

4.7. Финансирование дефицита

4.8. Перспективы фискальной политики

5. Монетарная политика и валютный курс

5.1. Изменения денежных агрегатов и скорости денежного обращения

5.2. Политика валютного курса

6. Выводы

Таблицы и графики

Библиография

1. Введение В середине 1994 г. Кыргызстан был бесспорным лидером среди стран Средней Азии в реформировании экономики и во внедрении рыночных механизмов.

Достигнутая макроэкономическая стабилизация и значительная либерализация экономики позволили перейти к очередному этапу процесса трансформации, которым является приватизация и структурная перестройка. На предыдущем этапе удалось сохранить стабильность национальной валюты — сома, которая с марта 1995 г. (когда Кыргызстан заявил о выполнении статьи VIII соглашения с МВФ) является в полной мере конвертируемой. Последовательно проводимая денежная политика при значительных усилиях со стороны фискальных органов позволила снизить уровень инфляции со 1491,7% в 1993 г. до 31,9% в 1995 г.

Реализация программы PESAC, задачей которой было проведение структурной перестройки 29 предприятий (из числа крупнейших) позволила этим субъектам развернуть производство в масштабах, соответствующих имеющемуся спросу, а также освободиться от огромного непроизводительного балласта на основе использования принципов разделения предприятия и ликвидации его неэффективных частей.

Для оздоровления финансовой системы были предприняты значительные усилия. Кыргызстан — единственная страна среди постсоветских государств, где решились провести ликвидацию государственного сберегательного банка1.

Это решение было принято ввиду тяжелого финансового состояния банка. Существует проект создания системы страхования депозитов, введение которого станет очередным шагом на пути реформирования финансовой системы.

Одновременно проводились изменения в политической системе. В феврале 1995 г. были проведены парламентские выборы, на которых на 105 мест в парламенте претендовало более тысячи кандидатов. Предыдущий состав парламента был избран в 1990 г. (т. е. до распада Советского Союза) и состоял из депутатов. Сокращение числа мест в парламенте было произведено на основании Конституции, принятой в мае 1993 г. и результатов референдума, проведенного в октябре 1994 г., на котором 85% проголосовавших высказалось за двухпалатный парламент, сокращение числа мест в нем и за введение поправок в Конституцию. Первая палата состоит из 35 депутатов, которые на постоянной основе выполняют законодательные функции, вторая — из 70 избранных в областях парламентариев, которые участвуют в сессиях дважды в год. Парламент избирается на четыре года. В декабре 1995 г. прошли президентские выборы, на которых ранее занимавший этот пост Аскар Акаев был переизбран на новый срок. В феврале 1996 г. президент провел обещанный им перед выборами рефеРешение о ликвидации Кыргызелбанка было принято в феврале 1994 г. Мерой огромного доверия к государству является рост депозитов населения уже после введения в Кыргызелбанке временной администрации.

Р. Антчак, М. Маркевич рендум относительно «проекта закона Кыргызской Республики о внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», на котором из 96,5% имевших право голоса 94% высказалось за осуществление этих изменений. Это означало существенное укрепление президентской власти, хотя предпринятые до настоящего времени шаги главы государства не указывают на то, что модель осуществления властных функций в Кыргызской Республике сходна с принятыми в соседних странах (Казахстан, Узбекистан).

1996 г. должен стать поворотным пунктом в реформировании экономики Кыргызской Республики. На 1996 г. запланировано достичь реального роста ВВП, промышленной продукции и ограничить инфляцию. Необходимым условием роста бюджетных доходов является улучшение положения предприятий (если они не будут функционировать в сфере теневой экономики). С другой стороны, происходящие структурные изменения могут привести к росту безработицы, что обусловливает необходимость обеспечения этой группе лиц минимальных социальных пособий. Избежать фискального кризиса можно будет лишь в случае сбалансированности этих двух потоков.

2. Либерализация внутреннего рынка Либерализация внутреннего рынка в Кыргызской Республике началась еще в период существования советского государства и к середине 1994 г. была почти завершена. В этот период была проведена либерализация основной массы цен и ликвидированы дотации. В начале 1994 г. были ликвидированы субсидии на производство хлеба. Было ограничено (с 50 до 9) число предприятиймонополистов (предприятий, доля которых в снабжении внутреннего рынка превышала 35%). Сохранен контроль за ценами этих субъектов и установлено, что уровень получаемой ими прибыли не может превышать 20-25% себестоимости их продукции.

В настоящее время существует только пять предприятий-монополистов, которые обязаны согласовывать свою политику цен с государственным департаментом по вопросам антимонопольной политики Кыргызской Республики, действующим при Министерстве экономики. Эти предприятия функционируют в следующих сферах деятельности:

– производство электроэнергии;

– железнодорожный транспорт;

– газоснабжение;

– связь (только для населения);

– тепло и водоснабжение, канализация.

Из группы девяти предприятий-монополистов, существовавших в 1994 г., была исключена деятельность, связанная с продажей нефти, шерсти, производством хлеба и услугами воздушного транспорта. Цены электроэнергии, коммунальных услуг и газа повышаются на основании решений комитета по вопросам цен и антимонопольной политики (в настоящее время планируется провести их очередное повышение с 5 апреля 1996 г.). Из местных бюджетов дотируются Научный фонд CASE коммунальные услуги и производство тепловой энергии. Для электроэнергии существуют различные ставки для промышленных предприятий и населения, причем ставки для промышленных предприятий выше. Комитет ведет наблюдение за деятельностью 45 предприятий, положение которых на рынке близко к монопольному, однако в этом случае он не проводит интервенционистской политики.

С 1995 г. ликвидирована система закупок продукции по государственным заказам. На 1996 г. планируется ввести закупки зерна государством по гарантированным ценам, для так называемых государственных нужд. Целью этих решений должно стать увеличение производства зерна, которое в настоящее время удовлетворяет около 60% потребностей страны, а оставшиеся 40% импортируются.

Сложившееся состояние может измениться в случае вступления Кыргызской Республики в таможенный союз, который в настоящее время создают Белоруссия, Россия и Казахстан. Уровень либерализации внутреннего рынка в странах – потенциальных членах этого союза различен. Основной задачей будет разработка общих для всех стран решений. Со стороны Кыргызской Республики этим будет заниматься вновь созданное министерство по вопросам сотрудничества со странами СНГ.

3. Внешняя торговля 3.1. Либерализация внешней торговли Политический распад СССР в конце 1991 г. и возникновение на его руинах независимых государств привели к существенным трудностям в реализации прежних хозяйственных связей или даже к полному их разрыву. Значительная часть межреспубликанских торговых связей была связана с централизованной системой планирования советской экономики, либо имела характер косвенных субсидий [19] с целью выравнивания уровня экономического развития республик, чрезвычайно дифференцированных с точки зрения запасов сырья, наличия капитала и рабочей силы. Большинство стран бывшего СССР одним из атрибутов независимости считало введение импортных и экспортных барьеров, объясняя это чаще социально-политическими, чем экономическими соображениями. К числу немногих исключений относятся страны Балтии (особенно Эстония и Латвия), а также Кыргызская Республика, которые с самого начала отождествляли политический прогресс с экономическим развитием.

Режим внешней торговли Кыргызской Республики относился и относится к числу наиболее либеральных среди стран бывшего СССР. Торговые традиции кыргызского народа, через территорию которого пролегал «шелковый путь», а также стремление реализовать модель открытой к свободному перетоку товаров, услуг и капитала страны, несомненно, оказали влияние на политические решения о проведении широкой либерализации внешней торговли.

Р. Антчак, М. Маркевич В течение 1994 г. были окончательно ликвидированы все количественные ограничения и административные барьеры (лицензии) во внешней торговле. С 28 мая 1994 г. (в соответствии с решением правительства № 358) налогом на экспорт были охвачены девять товарных групп: домашний скот, зерно, сахар, благородные и редкоземельные металлы, фармацевтические товары, кожи, лом черных и цветных металлов, охраняемые дикие животные и растения. Наиболее высокая ставка налога на экспорт (для зерна, сахара и кож) составляла 30% стоимости товара. 22 февраля 1995 г. (в соответствии с решением правительства № 56) число товарных групп, облагаемых налогом на экспорт, было сокращено до четырех: шерсть (0,3 доллара США за 1 кг), хлопок (0,35 доллара США за кг), шелковые коконы (0,5 доллара США за 1 кг) и кожи (0,6 доллара США за кг)2. Ставка налога на экспорт, определенная в долларах США, взималась таможенными управлениями (Государственное таможенное управление подчинено Министерству финансов Кыргызской Республики) в сомах по официальному курсу НБКР (т. е. по рыночному курсу — см. ниже) на день экспорта товара. В феврале 1996 г. налог на экспорт был окончательно ликвидирован.

Вступление Кыргызской Республики в начале 1994 г. в общую экономическую зону, созданную Казахстаном и Узбекистаном, должно было привести к отмене пошлин на производимые в этих странах товары. Однако подписание Казахстаном соглашения о таможенном союзе с Россией и Белоруссией приостановило выполнение соглашений, достигнутых в рамках общей экономической зоны (см. ниже). На импортируемые из стран, не принадлежащих к СНГ, товары была установлена единая ставка таможенной пошлины в размере 10% от таможенной стоимости товара. Импортируемые из стран СНГ (и производимые в стране) товары освобождены от таможенных оплат.

Постановлением правительства № 357 от 1994 г. был введен временный акцизный налог на торговлю и импорт на территории Кыргызской Республики. В соответствии с постановление правительства № 900 от 29 декабря 1994 г., ставки этого налога были снижены. Самые высокие ставки акцизного налога на импортные товары применяются в отношении алкогольных напитков (от 15% до 45% таможенной стоимости товара), в отношении нефтесодержащих продуктов (от 25% до 45% за тонну) и товаров класса «люкс» (до 30% таможенной стоимости товара).

3.2. Платежный баланс Кыргызстана в 1994-1995 гг.

Дефицит торгового баланса в 1995 г. составлял почти 129 млн. долларов США, т. е. возрос по сравнению с 1994 г. более чем на 120%. Причиной столь быстрого роста дефицита в 1995 г. является значительно более быстрый рост импорта (на 35%) по сравнению с экспортом (на 20%). Рост импорта в 1995 г.

был связан главным образом с увеличением импорта из стран бывшего СССР (более чем на 63%), в то время как экспорт в эту группу стран возрос лишь на 17,6% (см. таблицу 1). Импорт из остальных стран возрос менее чем на 5,5%, 2Вместе с введением в 1996 г. нового налогового законодательства налог на экспорт должен быть ликвидирован.

Научный фонд CASE зато экспорт в эти страны увеличился почти на 20%. Определенное влияние на статистический рост импорта в 1995 г. по сравнению с 1994 г. оказало одностороннее введение Казахстаном таможенного контроля на границе с Кыргызской Республикой. Таким образом, число регистрируемых торговых сделок, особенно в торговле некоторыми товарами, например, бензином, возросло. В 1996 г., после вступления Кыргызской Республики в таможенный союз3, таможенный контроль на казахско-кыргызской границе был вновь отменен.

В 1995 г. более чем в два раза по сравнению с 1994 г. возрос дефицит в балансе услуг. Рост этого дефицита был связан с действием нескольких причин. С 1994 г. возрастала техническая помощь Кыргызской Республике со стороны Европейского союза и США (31,6 млн. долларов США в 1994 г. и 48,7 млн.

долларов США в 1995 г.) В 1994 г. Кыргызская Республика начала выплату процентов по задолженности по корреспондентским счетам в торговле с Россией, Казахстаном и Узбекистаном4. Постепенно увеличиваются также выплаты по процентам по кредитам, предоставленным Кыргызской Республике международными организациями и западными странами. С другой стороны, в связи с ростом импорта сократились доходы от транспортных услуг.

Баланс движения капиталов в 1995 г. составил 238 млн. долларов США (рост по сравнению с 1994 г. почти на 85%). Главной причиной столь высокого роста был почти четырехкратный прирост иностранных инвестиций, прежде всего увеличение инвестиций в добычу золота. Возросло также число получаемых Кыргызской Республикой средне- и долгосрочных кредитов (со 109, млн. долларов США в 1994 г. до 162 млн. долларов США в 1995 г.), предоставленных главным образом международными организациями (Всемирным банком: программа PESAC — 46,1 млн. долларов США, программа APEAC — 14, млн. долларов США, реабилитационный кредит — 7,4 млн. долларов США, Азиатский банк развития — 30 млн. долларов США). Отрицательное воздействие на состояние баланса в 1995 г. оказало начало выплаты внешней задолженности, величина которой составила в 1995 г. 68,6 млн. долларов США по сравнению с 600 тыс. долларов США в 1994 г.

Рост дефицита в позиции «ошибки и пропуски» был, очевидно, связан с традиционной недооценкой импорта физическими и юридическими лицами в связи со значительным ростом прямых инвестиций в Кыргызской Республике.

В целом сальдо платежного баланса в 1995 г. было отрицательным и составило 72,4 млн. долларов США. Такой результат был связан с ухудшением торгового баланса и баланса услуг. Однако рост иностранных инвестиций и улучшение баланса движения капиталов не были в состоянии компенсировать ухудшения состояния текущего счета, особенно при более чем пятикратном росте дефицита по позиции «ошибки и пропуски».

Финансирование дефицита платежного баланса осуществляется за счет средств НБКР (сокращение резервов) и иностранных кредитов (рост внешней задолженности Кыргызской Республики). Уровень валютных резервов НБКР на 3 Договор о вступлении Кыргызской Республики в таможенный союз пока еще не ратифицирован парламентом республики (по состоянию на 1 июля 1996 г.) 4 Завершение выплаты задолженности по корреспондентским счетам планируется на 2000 г.

Р. Антчак, М. Маркевич конец 1995 г. соответствовал 2,5-месячному объему импорта, что представляет собой лишь незначительное ухудшение состояния этого показателя по сравнению с 1994 г. (стоимость 2,8-месячного импорта), особенно если учесть быстрый рост импорта в 1995 г. Столь незначительное сокращение показателя покрытия импорта резервами НБКР означало, что валютные (включая золотые) резервы НБКР существенно возросли. В течение 1995 г. имели место более значительные, чем в 1994 г., колебания уровня золотовалютных резервов НБКР, связанные с изменяющимся спросом на иностранную валюту на валютных аукционах НБКР (см. раздел 5), а также с нерегулярностью поступлений иностранных кредитов от международных организаций и от стран-доноров.

Внешняя задолженность Кыргызской Республики по состоянию на 1 января 1996 г. составляла 466,3 млн. долларов США, то есть возросла по сравнению с 1994 г. на 123,6 млн. долларов США. Однако рост курса сома в течение 1995 г.

привел лишь к незначительному росту внешней задолженности в отношении к ВВП (33,3% в 1995 г. по сравнению с 30,7% в 1994 г.) Вместе с тем, опасно высоким оказался рост показателя обслуживания иностранной задолженности экспортом Кыргызской Республики, который составил 19,6% в 1995 г. (4% в 1994 г.). Это было связано с тем, что в 1995 г. Кыргызстан начал выплачивать значительные суммы по процентам (в том числе по отложенным выплатам процентов) и основную часть долга по полученным кредитам, главным образом из стран бывшего СССР.

3.3. Структура внешней торговли Кыргызстана в 1994-1995 гг.

Характерной чертой внешней торговли Кыргызской Республики является резкое изменение направления внешнеторговых связей. Доля экспорта Кыргызстана в страны бывшего СССР сократилась с 95% (в 1989-1992 гг.) до примерно 66% совокупного объема экспорта и стабилизировалась на этом уровне (66,5% в 1993 г., 65,6% в 1994 г., 65,8% в 1995 г.) Основной причиной столь резкой географической переориентации стал распад рублевой зоны и введение в мае 1993 г. в Кыргызской Республике национальной валюты — сома. С 1993 г.

наблюдается сокращение доли импорта из стран бывшего СССР, который в 1994 г. достиг своего минимального уровня (51,1% всего импорта). Тем не менее, в течение всего периода 1993-1995 гг. импорт Кыргызстана из стран бывшего СССР был по уровню близок к экспорту и в среднем составлял почти 60%5.

Экспорт Кыргызской Республики носит прежде всего сырьевой характер — в нем преобладают хлопок, шерсть, табак, сурьма, черные и цветные металлы (см. таблицу 2). Однако первую позицию в экспорте занимает электроэнергия6.

Освоение огромного гидроэнергетического потенциала (по оценкам «Киргизэнергохолдинга», он более чем в 10 раз превышает современный уроК количественным данным о внешней торговле большинства стран бывшего СССР следует относиться с большой осторожностью из-за проницаемости границ между этими странами, а также из-за значительных размеров теневой экономики в странах, переживающих процесс трансформации.

6 Снижение экспорта электроэнергии в 1995 г. по сравнению с 1994 г. связано с затянувшимися переговорами по поводу цен с Казахстаном, который является ее главным импортером из Кыргызстана.

Научный фонд CASE вень производства электроэнергии) позволяет экспортировать электроэнергию в Казахстан и Узбекистан, а будущем позволит и частично заменить импортные нефть и природный газ. Цены на все экспортируемые Кыргызстаном товары (за исключением ферментированного табака) возросли, что даже позволило компенсировать сокращение объемов экспорта таких товаров, как хлопчатобумажное волокно и хлопчатобумажные ткани, а также сурьма. Однако неожиданно высокие темпы роста экспорта овощей и фруктов из Кыргызской Республики свидетельствуют о быстром росте спроса на них со стороны стран бывшего СССР (в том числе об открытии рынка России). Несмотря на введение административных барьеров в торговле металлами (Постановление правительства № 373 от 25 августа 1995 г., ограничивающее торговлю металлами предприятиями-производителями), экспорт этих товаров как в стоимостном, так и в количественном выражении в 1995 г. увеличивался. В торговле черными и цветными металлами и изделиями из них значительную роль играет реэкспорт, главным образом в Китай из Казахстана и России (см. таблицу 2).

В 1994-1995 гг. в Кыргызской Республике началось вычленение экспортных отраслей, характеризующихся относительно высокой долей в экспорте. К ним относятся: электроэнергетика, переработка сельскохозяйственного сырья, металлургия (черная и цветная), а также, возможно, переработка овощей и фруктов, сконцентрированная на юге страны (регион Ош).

В импорте Кыргызской Республики первые места также занимают сырье и топливо, прежде всего энергоносители — нефтепродукты (бензин и мазут) из Казахстана и России, а также природный газ из Узбекистана (см. таблицу 3).

Сокращение импорта газа из Узбекистана (в стоимостном и натуральном выражении) было связано с сокращением поставок из-за невыполнения Кыргызстаном клиринговых соглашений. А отсутствие соглашения по ценам экспорта кыргызской энергии в Казахстан (также в рамках клиринговых соглашений) привело к сокращению импорта казахского угля. Либеральный режим внешней торговли позволил увеличить импорт автотранспортных средств (автомобилей, главным образом из Германии и Японии), а также запасных частей к машинам и оборудованию. Рост импорта сахарного тростника с Кубы в 1995 г. был связан с ростом экспорта сахара из Кыргызской Республики в Узбекистан и Казахстан7.

Однако относительно более быстрый рост цен на сырье и транспортных издержек (на 47% по сравнению с 1994 г.) по сравнению с ценами на рафинированный сахар (рост на 37% по сравнению с 1994 г.) оставляет немного шансов на развитие этой отрасли. Общая тенденция к росту импорта связана также с увеличением объема инвестиционного импорта и импорта товаров материально-технического снабжения, которые в свою очередь связаны с притоком иностранных инвестиций, имеющих почти во всех случаях производственный характер8.

7 Переработка кубинского сахарного тростника в Кыргызстане является прекрасным примером мышления в категориях советской централизованно планируемой экономики, в которой политические соображения превалируют над здравым смыслом.

8 Невысокий уровень развития финансовых рынков в Кыргызстане позволяет предположить, что поступающий в республику иностранный капитал в своей преобладающей части не носит спеИА» № Р. Антчак, М. Маркевич Общий уровень цен на импортные товары повышался так же, как и на экспортируемые товары, приближаясь к уровню мировых цен. Быстрая либерализация внешней торговли и внутреннего рынка в Кыргызской Республике (в результате чего была ликвидирована система государственных заказов, а ее место заняли открытые торги, организуемые министерством промышленности и торговли) привела к минимизации роли государства в торговом обмене. Попытки со стороны стран бывшего СССР (России, Казахстана и Узбекистана), а также Китая возрождать бартерные связи наталкиваются в этой ситуации на очевидные «препятствия», создаваемые рыночными механизмами. Сохранение Кыргызстаном курса на либерализацию, равно как и прогресс в проведении макроэкономической стабилизации и либерализации экономики в Казахстане и в России в течение 1995 г., позволяют прогнозировать дальнейшее увеличение в этом регионе торгового обмена, опирающегося на рыночные механизмы.

Основным торговым партнером Кыргызской Республики остается Россия, на которую в 1995 г. приходилось 28% совокупного экспорта и 21% совокупного импорта (см. таблицу 4). Экспорт Кыргызстана в страны бывшего СССР с 1993 г. сохраняется на неизменном уровне (примерно 66%), однако начал расти импорт из этих стран, главным образом в связи с ростом цен и объемов импортируемых топлива и энергоносителей. Сокращение кыргызского экспорта в Казахстан связано, как уже говорилось, с сокращением экспорта электроэнергии.

Это — часть более широкой проблемы разработки модели сотрудничества в рамках общей экономической зоны, в которую в январе 1994 г. последним вступил Кыргызстан9. Такое сотрудничество может опираться на свободный переток товаров, капитала и рабочей силы, обусловленные либерализацией торгового и валютного режима, а также на вмешательство правительств странучастниц, которое может осуществляться в форме бартерных (клиринговых) сделок, отраслевых соглашений и т. д. Спрос на подобные способы решения проблем связан с трудностями процесса трансформации, особенно в отношении влиятельных промышленных предприятий, охваченных в советский период сетью кооперационных связей. Вступление Казахстана в январе 1995 г. в созданный Россией и Белоруссией таможенный союз затормозило внедрение в жизнь положений общей экономической зоны. Решение Казахстана в известной мере вынудило Кыргызстан подписать соглашение о вступлении в таможенный союз.

Однако это соглашение не было ратифицировано законодательными органами Кыргызской Республики и первоначально представляло собой скорее манифест политической поддержки Бориса Ельцина на президентских выборах в России.

Ключевой проблемой такого типа соглашений является установление единых таможенных ставок на товары из всех остальных стран, а также создание системы передачи таможенных сборов в центральные бюджеты стран-участниц, что имеет огромное значение, учитывая трудности с покрытием бюджетного дефицита как в России, так и в Казахстане, в Кыргызстане и в Белоруссии.

Продолжающиеся переговоры о формировании единого таможенного тарифа кулятивного характера, в отличие от значительной части иностранного капитала в странах Центральной Европы (Польша, Чехия).

9 Первое соглашение о создании зоны свободной торговли, охватывающей страны целиком, заключили между собой в конце 1993 г. президенты Казахстана и Узбекистана.

Научный фонд CASE указывают на существенные расхождения в интересах стран-членов таможенного союза, особенно если речь идет о продукции машиностроения. Для России, из-за падения экспорта продукции машиностроения (в том числе военной промышленности) в развитые страны, рынок стран таможенного союза дает возможность реализации продукции (получения прибыли) и структурной перестройки своих предприятий. Остальным странам (кроме Белоруссии, где промышленность была и остается тесно связанной с российскими предприятиями), которые думают о привлечении иностранных инвестиций и об импорте западных технологий, введение любых импортных барьеров для этих товаров трудно одобрить. 1997 г. (после президентских выборов в России) покажет, в какой мере экономика в странах, входящих в состав таможенного союза, являлась заложницей политики.

Что касается стран, не входящих в зону бывшего СССР, то в 1995 г. товарооборот возрос почти со всеми основными торговыми партнерами Кыргызской Республики, причем главным образом вследствие роста импорта. Наиболее динамично развивались торговые отношения с Ираном (более чем семикратный рост) и с Турцией (более чем двукратный рост). На фоне столь высокой диверсификации торговых партнеров Кыргызстан явно проигрывает от недостаточного развития торговых связей с густонаселенными странами полуострова Индостан. Предпринимаемые попытки оживления торговли пока не приносят видимых результатов, а ведь это — быстро развивающиеся рынки, находящиеся намного ближе по сравнению с европейскими. Серьезным препятствием для развития торговли является отсутствие транспортной сети (особенно железнодорожного сообщения) не только на юге, но и вообще во всем регионе. Слабо развитая и низкокачественная транспортная сеть — проблема почти всех стран, осуществляющих трансформацию социалистической экономики в рыночное хозяйство.

4. Фискальная политика 4.1. Организация и классификация бюджета Юридическую основу бюджетной политики составляет закон от 10 января 1994 г. «О принципах бюджетного права в Кыргызской Республике». Система публичных финансов состоит из трех элементов: республиканского бюджета, местных бюджетов и внебюджетных фондов. В настоящее время можно выделить семь субъектов, формирующих местные бюджеты: город Бишкек и области — Ош, Джалал-Абад, Иссык-Куль, Нарын, Талас и Чуй. В состав областей входят 47 районов, формирующих низший уровень административной структуры.

Р. Антчак, М. Маркевич Действующее законодательство допускает создание внебюджетных фондов на республиканском и местном10 уровнях, однако в соответствии с законом о бюджете на 1994 г. местным властям запрещено создание таких фондов. Это решение продолжало действовать и в последующие годы. На республиканском уровне можно выделить три важнейших внебюджетных фонда: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд труда, которые с декабря 1993 г.

были объединены в Социальный фонд. Целью этих фондов является реализация конкретных задач государственной политики за счет использования собранных средств и трансфертов из государственного бюджета.

В бюджетном законодательстве уточняются виды доходов и расходов республиканского и местных бюджетов. Основными источниками доходов республиканского бюджета являются: налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, НДС, акцизный налог, таможенные пошлины, плата за пользование природными ресурсами, налог на транспортные средства с юридических лиц, средства на противодействие возникновению и на ликвидацию чрезвычайных ситуаций, средства на развитие минерально-сырьевой базы, средства от реализации государственной собственности, поступления от ранее предоставленных займов, поступления от государственной лотереи. Закон предусматривал централизацию поступлений от налога на физических лиц в республиканском бюджете, в то время как поступления от остальных налогов должны были перечисляться в местные бюджеты в соответствии с утвержденными парламентом нормативами. На практике же трансферты касались всех налогов.

Источниками поступлений в местные бюджеты являются: налог на доходы от торговли, от ведения крестьянского хозяйства, налог на фонд заработной платы колхозников, плата за аренду земли, налог на землю, налог на владельцев транспортных средств, налог на имущество, а также другие виды налогов, налагаемых местными властями.

К числу основных задач республиканского бюджета относятся: финансирование науки, культуры, здравоохранения, социальной помощи, обороны, обслуживание внутреннего долга и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций. Местные бюджеты расходуют накопленные средства на обеспечение экономического развития региона и на удовлетворение социальных потребностей населения.

В соответствии с бюджетным законодательством парламент утверждает республиканский бюджет, а местные бюджеты утверждаются местными властями. Республиканский бюджет приобретает силу закона после подписания его президентом. Он не содержит прогноза уровня инфляции, однако при построении проекта бюджета учитываются оценки среднегодовых индексов цен для отраслей народного хозяйства.

В случае, если до конца года проект бюджета на следующий год не утвержден, центральные власти и местные бюджеты проводят бюджетную политику в размерах, установленных объемом доходов и расходов для четвертого квартала 10В соответствии с законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» от 4 марта 1992 г. руководитель местной государственной администрации имеет право создавать внебюджетные и валютные фонды и определять сферу их деятельности.

Научный фонд CASE предыдущего года. Бюджет на 1994 г. был принят 14 января 1994 г., а на 1995 г.

— лишь 10 июня, а до этого времени бюджетная политика проводилась в соответствии с распоряжениями президента.

В случае необходимости бюджетное законодательство предусматривает возможность финансирования бюджетного дефицита за счет кредита центрального банка (НБКР). В соответствии с законом ставки этого кредита не должны превышать уровня рыночной процентной ставки, определяемой на кредитных аукционах, организуемых НБКР. На практике процентная ставка по кредиту НБКР для бюджета определяется уровнем роста цен потребительских товаров и услуг, умноженным на постоянный коэффициент, равный 1,2.

С целью укрепления контроля за перетоком бюджетных средств в декабре 1993 г. была начата реформа расчетов государственных учреждений. На основе принятого в мае 1994 г. парламентом закона «О казначействе» к концу года НБКР передал созданным отделениям казначейских палат все счета республиканского бюджета и местных бюджетов. С этого момента Центральный банк обслуживает только казначейские палаты, которые осуществляют ежедневные денежные переводы между государственными учреждениями. Ответственность за эффективность контроля за реализацией бюджета и всех бюджетных операций несет новый аппарат казначейства.

Действующая классификация доходов и расходов бюджета не позволяет дать оценку многим экономическим явлениям. Бюджет ведется по кассовым счетам, и поэтому в нем не отражены обязательства будущих периодов. Проект нового бюджетного законодательства, подготовленный правительством и принятый законодательной палатой парламента в первом чтении, позволит исключить недостатки действующего регулирования.

4.2. Изменения в налоговом регулировании Предпринятые законодательной властью в 1994-1995 гг. усилия привели к многочисленным важным изменениям в правилах налогообложения, избавляя их от элементов, характерных для постсоветских стран и для системы директивной экономики. Наиболее важные изменения коснулись введения единых налоговых ставок и ликвидации налоговых льгот. Сохраняющийся высокий уровень бюджетного дефицита вынудил изменить как саму конструкцию, так и способ изъятия налогов. Низкий уровень социальных выплат не позволяет улучшать состояние государственных финансов за счет дальнейшего сокращения этих выплат. Увеличение налоговых поступлений позволило бы увеличить доходы бюджета и, соответственно, улучшить состояние публичных финансов.

Базовая ставка налога на предприятия, объединения и организации, который был введен в декабре 1991 г., составила 35%. В январе 1994 г. она была сокращена до уровня 30%. Кроме того, действовали дифференцированные ставки для отдельных форм деятельности: для банков — 45%, для страховых фирм — 55%, для торговой, снабженческо-сбытовой деятельности, ресторанов, посреднической деятельности — 50%, для образования, здравоохранения, спорта, туризма и некоторых организаций культуры и средств массовой информации — 15%, для производства в кооперативах — 10%, для сельскохозяйственной Р. Антчак, М. Маркевич деятельности — 15% (ставка для этой деятельности была с 30 декабря 1994 г.

повышена до 25%). В новом законе о налоге с прибыли (налог на предприятия, объединения, организации) от 30 января 1995 г. значительно сокращено число льгот и освобождений от уплаты налогов. От уплаты налогов освобождается производство лекарств и детского питания. Доход до налогообложения уменьшается на величину расходов на охрану окружающей среды, выплат в экологические фонды, выплат в организации инвалидов в совокупности не свыше 5% общей величины доходов до налогообложения. Введена новая группа расходов, которая целиком может отчисляться от величины дохода. К ним относятся: суммы, предназначенные на изменение профиля производства, структурную перестройку и развитие действующих предприятий, ускоренная амортизация. Введенные изменения создают возможность увеличения издержек, однако закон не гарантирует рационального использования льгот (особенно в случае ускоренной амортизации). Налогом на прибыль облагается фонд заработной платы, уменьшенный на величину дивидендов и процентов, полученных работниками от инвестирования в акции и имущество предприятия,11 в размере, превышающем 10 средних ставок.

В новом налоговом кодексе планируется введение единой ставки налогообложения прибыли в размере 30%. Таким образом будет ликвидирована дискриминация торговой, банковской и других видов деятельности, характерная для мышления в категориях материального и нематериального производства.

Дифференциация ставок снижает эффективность налога, затрудняет процесс его начисления и изъятия, а также сокращает возможности для контролирования правильности декларирования базы налогообложения. Предполагается освобождение от налогообложения средств, предназначаемых банками на создание резервов под сомнительные и безнадежные кредиты. Это позволило бы предотвратить ситуацию возникновения налоговых обязательств по выплате налогов на прибыль, возникающую только «на бумаге»12. Планируется освободить от налога на прибыль инвестиционные фонды на срок до двух лет с момента начала получения ими прибыли. Целью этого изменения должно стать стимулирование развития фондового рынка.

11 Контроль за ростом заработной платы слабее, чем, например, в России, где в 1992 г. превышение фонда заработной платы в размере свыше трех минимальных заработных плат не включалось в издержки производства, или в Польше, где рост заработной платы свыше 5% облагался налогом в размере 500%. В Кыргызстане существует значительная дифференциация средней заработной платы по секторам экономики: в 1995 г. самый низкий уровень заработной платы отмечался в сельском и лесном хозяйстве, а самый высокий — в банковском секторе. Налогообложение фонда заработной платы исходя из десяти средних ставок существенно не увеличило поступления в бюджет. Высокую заработную плату получает относительно немногочисленная группа занятых, часть рабочей силы занята в теневой сфере экономики;

кроме того, существует огромная задолженность по выплате заработной платы (на конец 1995 г. она составляла 200,2 млн. сомов), а средняя продолжительность задержек с ее выплатой составляла свыше 12 месяцев.

12 Кризис банковского сектора, связанный с портфелем «плохих» долгов, в наиболее острой форме проявился в 1993 г. В настоящее время банки, проводя осторожную кредитную политику, не допускают разрастания этой проблемы до подобных размеров. Каждый из банков, однако, имеет «невозвращенные» активы (это касается главным образом бывших государственных банков). Новые налоговые правила разрешают эту ситуацию парадоксальным образом, и налог на прибыль не будет взиматься с «сомнительных» и «безнадежных» кредитов.

Научный фонд CASE Действовавшая первоначально ставка налога на добавленную стоимость (НДС) составляла 28%, а с января 1993 г. она была снижена до 20%. Характерной чертой НДС в постсоветских странах является отчисление налога в момент оплаты товара, тогда как в странах Запада практикуется отчисление в момент поставки товара. Такой подход, способствующий возникновению задолженности между субъектами и развитию бартерных отношений, действует в Кыргызстане до настоящего времени. В новом налоговом кодексе планируются изменения в направлении использования методов, применяемых в странах Западной Европы.

В соответствии с практикой стран СНГ при изъятии налога действовали принципы, принятые в стране, где были произведены товары и услуги. НДС получает государство, в котором производятся товары или услуги. В условиях сохранения отрицательного торгового баланса Кыргызской Республики со странами СНГ (особенно с Россией, Казахстаном и Узбекистаном) это означает значительное сокращение бюджетных поступлений за счет этого налога (отток средств на оплату НДС за счет импорта товаров и услуг). В отношениях со странами вне региона бывшего СССР в 1993 г. НДС в импорте товаров не взимался. Этот принцип был изменен с 1 января 1994 г. В связи с низкой эффективностью деятельности пограничных служб не все субъекты, импортирующие товары из этой группы стран, платили НДС, что ставило их в привилегированное положение по сравнению с субъектами, реализующими договоры с контрагентами из стран СНГ. Несмотря на существование международных договоров о единой ставке НДС и отсутствие налогов на экспорт, соседние страны ввели собственные, более высокие, чем в Кыргызстане, ставки НДС, а также различные налоги на экспорт13.

В соответствии с действующим с 1994 г. законом о налогообложении физических лиц обязанность отчисления налога была возложена на работодателя.

Выплаты в натуральной форме не подлежали налогообложению. Введенный в действие с 1 февраля 1995 г. закон о подоходном налоге с физических лиц изменил этот принцип, а за основу налогообложения были приняты все (денежные и неденежные) доходы физических лиц. Была введена всеобщая обязанность предоставления налоговых деклараций. Была сохранена прогрессивная структура налогообложения. Доход в размере не свыше двух минимальных заработных плат не подлежит налогообложению; доход в размере от двух до десяти минимальных заработных плат облагается налогом по ставке 10%; для дохода от десяти до двадцати минимальных заработных плат действует ставка 15% от суммы, превышающей десять минимальных заработных плат; на доход от двадцати до тридцати минимальных заработных плат — 20% от суммы превышения уровня двадцатикратной минимальной зарплаты; от тридцати до сорока минимальных зарплат — 30 % от суммы превышения тридцатикратной минимальной заработной платы, а на доходы свыше сорока минимальных зарплат — 40% от суммы, превышающей сорок минимальных зарплат. Существует 13 Например, в 1993 г. Узбекистан ввел ставку НДС в размере 30% (Кыргызстан — 28%), а после ее снижения размер ставки составил 25% (Кыргызстан — 20%). Кроме того, Узбекистан ввел налог на экспорт угля и материалов в размере 10%, Российская Федерация — налог на экспорт угля в размере 3%, а Таджикистан с 1 января 1995 г. ввел налог на экспорт угля в размере 100%.

Р. Антчак, М. Маркевич группа доходов, не подлежащих налогообложению. К ним относятся пособия, пенсии, стипендии, алименты, проценты по вкладам, дивиденды, доходы от сельскохозяйственной деятельности, получаемые в течение первых двух лет существования хозяйства, доход от реализации приватизационных купонов, доходы инвалидов, ветеранов войны (в том числе и участников войны в Афганистане).

С 1992 г. до середины 1994 г. акцизный налог взимался только с товаров отечественного производства. В 1994 г. это требование было распространено на импортные товары. Существование соглашений с Узбекистаном и Казахстаном о беспошлинном импорте ограничивало масштабы применения акцизного налога. Соглашения предусматривали взимание акцизного налога в одной из стран, а в течение дальнейшего обращения товар не подлежал налогообложению. Существование в Кыргызской Республике более высоких, чем в соседних странах, ставок акцизного налога, а также упоминавшиеся соглашения привели к ограничению поступлений в бюджет средств за счет этого налога. Низкая эффективность налога усугублялась тем, что из налогообложения исключалась личная собственность (товары, производимые для собственных нужд и не являющиеся предметом торгового оборота) при отсутствии регулирования, определяющего ее разумные размеры. В конце 1994 г. были введены новые ставки акцизного налога, приближенные к действующим в Узбекистане и Казахстане; кроме того, налогообложению была подвергнута личная собственность, декларируемая стоимость которой превышает 100 долларов США. С 1 января 1996 г. введена маркировка товаров, охваченных акцизным налогом (бандероли).

В соответствии с программой МВФ о финансировании и поддержке структурных изменений (ESAF) в середине 1994 г. был введен 5%-ный налог на розничную торговлю товарами, не подлежащими налогообложению НДС, который должен был начать действовать с конца 1995 г. Целью введения этого налога должно было стать увеличение доходов бюджета, а также вовлечение в налоговую систему малых частных предприятий. На начало 1996 г. этот налог все еще действовал. Запланирована его ликвидация одновременно с введением в начале апреля 1996 г. нового НДС.

До середины 1994 г. существовало много различных ставок таможенных пошлин. В настоящее время существует одна — в размере 10%, начисляемая на товары, импортируемые из стран, не входивших в состав бывшего СССР, и не облагаемые акцизным налогом. Товары из стран СНГ, реализуемые юридическими лицами, не облагаются таможенными пошлинами. Физические лица вносят таможенные пошлины в случае, если стоимость товаров превышает 100 долларов США. С четырех видов товаров (кож, шерсти, хлопка и шелка) в 1994 г. взимался экспортный налог в размере соответственно 20, 20, 30 и 20%. В начале 1995 г. эти ставки были изменены, выражены в долларах США за 1 кг и составили соответственно: 0,6; 0,3; 0,35 и 0,5 долларов США за 1 кг. В соответствии с постановлением правительства от 27 февраля 1996 г. были ликвидированы все налоги на экспорт.

Одним из источников доходов республиканского бюджета является налог на собственность, отчисляемый от учредительского фонда предприятий, объединений и организаций в размере 1,2% от их балансовой стоимости. Указанные Научный фонд CASE хозяйственные субъекты также вносят дорожный налог, налог на землю (в случае ее аренды), налог на формирование фонда чрезвычайных ситуаций (в размере 1,5% стоимости оборота). Последнюю группу представляют собой налоги на фонд заработной платы и отчисления в Социальный фонд. Ставка для работников предприятий составляла 33%, а для коллективных крестьянских хозяйств — 23%. Собранные средства распределялись следующим образом: 85% — в Пенсионный фонд, 15% — в Фонд социального страхования. Кроме того, работодатели отчисляли 1,5% фонда заработной платы в Фонд труда. Работники отчисляли 2% заработной платы в Пенсионный фонд и 0,5% — в Фонд труда.

Все выплаты составляли 90% поступлений в Социальный фонд, остальные 10% поступали за счет трансфертов из государственного бюджета. В 1995 г.

задолженность субъектов по взносам в Социальный фонд составляла 10% от объема начисленных выплат.

Изменения в налоговом регулировании, введенные в 1994-1995 гг., имели своей целью главным образом преодоление недостатков в действующей законодательной системе. Важным является то. что все население Кыргызской Республики охвачено системой обязательного ежегодного подсчета доходов и предоставления налоговых деклараций. Запланированные кардинальные изменения, охватывающие преобразование конструкции НДС и унификацию ставок налогов на доходы юридических лиц, должны были вступить в силу в конце 1995 г.

Много важных решений было отложено до момента вступления в действие нового Налогового кодекса. От того, каким он будет, будет зависеть эффективность налоговой системы, которая, в свою очередь, определит состояние финансов страны.

4.3. Функционирование двухуровневой системы публичных финансов Положения бюджетной политики реализуются центральными, местными и районными органами власти. Исторически в Кыргызской Республике существовало две области: Иссык-Куль на севере и Ош на юге. После получения независимости число областей было увеличено до шести, а город Бишкек приобрел особый статус квази-области. Существующее территориальное деление соответствует местным интересам, однако с экономической точки зрения оно нерационально. На практике оказалось, что различия в экономическом развитии отдельных регионов настолько велики, что вынуждают республиканский государственный бюджет выполнять перераспределительные функции. Предложения объединить некоторые области или вернуться к ранее действовавшему территориальному делению на две области были отклонены местными властями. После получения независимости в Кыргызстане проявилась четкая тенденция к децентрализации власти и передаче части полномочий местным органам власти.

Децентрализация власти, осуществляемая с целью повышения эффективности управления и усиления идентификации населения регионов с реализуемой местными властями политикой, по-прежнему вступает в противоречие с практикой назначения руководителей областей (акимов) президентом. УстановИА» № Р. Антчак, М. Маркевич ление зависимости между объемом отчисляемых налогов и качеством получаемых на региональном уровне услуг и выплат позволило бы повысить эффективность налоговой системы. Для Республики Кыргызстан справедлива обратная корреляционная зависимость между объемами доходов и расходов на душу населения на местном уровне.

Местные власти отвечают за предоставление необходимых публичных благ. Среди многих выполняемых ими задач — ответственность за исполнение социальных и культурных расходов. В 1994 г. на местном уровне было реализовано 74% расходов на образование, 84% расходов на здравоохранение, 84% расходов на пособия одиноким матерям и 50% расходов на социальную помощь.

В 1995 г. эти соотношения составили: 78,7% расходов на образование, 78,5% расходов на здравоохранение, 24,4% расходов на социальное страхование. В соответствии с законом о бюджете на 1995 г. компенсация расходов на хлеб и на пособия для одиноких матерей была отнесена к сфере компетенции республиканского бюджета. Объем трансфертов из республиканского бюджета в местные бюджеты заложен в закон о бюджете. На практике величина этих трансфертов устанавливается путем переговоров.

Наибольший объем налоговых поступлений дают чуйская область и город Бишкек. В соответствии с ежегодно подготавливаемым Министерством финансов планом (см. таблицу 5) на центральном уровне устанавливается, какой процент налоговых поступлений останется в местном бюджете, а какой будет перечислен в республиканский бюджет с тем, чтобы в форме трансфертов эти средства можно было бы перераспределить в области, не имеющие возможности самостоятельно покрыть необходимые публичные расходы, осуществляемые за счет собственных поступлений. На практике объем этих расходов отличается от планируемых, и в большинстве случаев оставляемый в областях процент налоговых поступлений был выше, чем планировалось первоначально. Это, несомненно, было связано с тем, что из запланированных на 1995 г. налоговых поступлений было собрано лишь 74%.

Проведение местными властями автономной фискальной политики привело к возникновению многочисленных отрицательных явлений. Нехватка денежных средств на местном уровне обусловила появление задолженности по основным видам выплат населению — заработной платы, пособий, стипендий. Объем задолженности по выплате заработной платы и пособий на 1 января 1995 г. составил 344,1 млн. сомов, и в течение 1995 г. сократился до уровня 152,6 млн.

сомов (см. таблицу 6). Это означает, что в 1994 г. не было реализовано 16,5% объема расходов, а в 1995 г. — 7,4% объема совокупных расходов. Существует практика предоставления местным бюджетам беспроцентных займов из республиканского бюджета на выплату обязательств по задолженности, особенно по заработной плате и пособиям. В 1994 г. были предоставлены займы на выплату пособий в размере 108,2 млн. сомов, а также на выплату заработной платы в размере 176,8 млн. сомов. В 1995 г. местным бюджетам были предоставлены займы на общую сумму 179,4 млн. сомов. Вопреки условиям соглашения по предоставлению этих займов, возвращения средств в республиканский бюджет не происходит. В результате на местном уровне задолженность по выплате заНаучный фонд CASE работной платы сократилась, но при этом возросла задолженность республиканскому бюджету.

Разрешение проблемы задолженности порождает надежду, что будет разработана модель взаимоотношений между центральной властью и местными властями, которая учитывала бы специфику территориального деления Кыргызстана.

4.4. Основные пропорции и исполнение консолидированного Бюджет Киргизcкой Социалистической Республики в конце восьмидесятых годов характеризовался высоким уровнем доходов и расходов, а также положительным сальдо. В 1989 г. доходы бюджета составляли 38% ВВП, расходы — 35,9% ВВП, а сальдо — 2,1% (см. таблицу 7). Столь высокий уровень доходов и расходов консолидированного бюджета удалось сохранить и в 1990 г.

Начиная с 1991 г. финансовые результаты бюджета независимого государства ухудшались от года к году, а с 1992 г. госбюджет каждый год сводился с дефицитом. Резкому падению доходов сопутствовало непропорционально меньшее сокращение расходов; последние имели тенденцию колебаться год от года.

Оценивая состояние публичных финансов, следует учитывать, что реальный объем ВВП сокращается. В 1991 г. снижение реального ВВП составило 5%, а в последующие годы соответственно 19%, 16%, 20%, и 6,2% в 1995 г. Падению ВВП сопутствовала чрезвычайно высокая инфляция. Цены на потребительские товары в 1991 г. возросли на 179%, в 1992 г. — на 1259%, в 1993 г.

— на 1491,7%, в 1994 г. — на 87% и в 1995 г. — на 31,9%. По прогнозам, в 1996 г. рост цен составит до 15% (в целом за год) при оживлении производства и незначительном росте ВВП. Смягчение монетарной политики вследствие денежной эмиссии на субсидирование сельского хозяйства имело место лишь в 1993 г. После этого в проводившейся НБКР кредитно-финансовой политике не допускалось такой прямой помощи отраслям экономики. Высокий уровень инфляции привел к снижению бюджетных доходов с момента возникновения платежных обязательств до момента их погашения (т. н. эффект Танци).

Сокращение бюджетных доходов было результатом падения производства на государственных предприятиях, а также снижения доходов населения. Государственные предприятия все еще остаются главными плательщиками налогов.

Так, в 1994 г. поступления от налога на прибыль на 4/5 складывались из платежей государственных субъектов [8, с. 17]. Включение сектора негосударственных предприятий в группу субъектов, регулярно платящих налоги, несомненно, является необходимым условием улучшения состояния государственных финансов. На конец 1995 г. доля производства негосударственных предприятий в общем объеме производства составляла 47,4% [15, с. 15].

14 Это — официальные данные Комитета по статистике Кыргызской Республики; неофициальные данные свидетельствуют о нулевом или даже о 1%-ном приросте ВВП в 1995 г.

Р. Антчак, М. Маркевич Падение реальных доходов населения, а также возникновение огромной задолженности по платежам социального характера на местном уровне привело к ухудшению условий жизни многочисленных групп населения. Имели место многомесячные задержки выплаты заработной платы работникам государственных предприятий. Это привело к увеличению давления на бюджет и к росту ожиданий помощи со стороны государства. Хотя протест населения не приобретал организованных форм, сложившиеся условия не позволили в полной мере контролировать формирование бюджетных расходов.

Задолженность местных бюджетов по невыплаченной заработной плате и пособиям составила на конец 1994 г. 2,9% ВВП, а на конец 1995 г. — 1% ВВП.

Помимо того, существовала еще и задолженность республиканского бюджета.

Если учесть приведенные выше оценки при выражении уровня дефицита консолидированного бюджета (с учетом задолженностей местных бюджетов), то он составил бы соответственно 10,6% в 1994 г. и 13,2% в 1995 г.

Реформа налоговой администрации была проведена лишь в 1994 г. Созданная система казначейства позволит осуществлять текущий контроль за процессами исполнения бюджета на центральном и местном уровнях. Сформирована налоговая полиция. Начаты работы по созданию компьютерной системы регистрации налоговых обязательств. В начале 1994 г. налоговая администрация получила специальные полномочия, например, на взимание высоких штрафов, на лишение лицензии, на оценку доходов налогоплательщика в случае возникновения сомнений в правильности их начисления, а также на доступ к банковским счетам в случае возникновения задержек в осуществлении платежей в бюджет. Нарушение принципа банковской тайны было вызвано распространением наличных расчетов и бартера. Функционирование субъектов вне банковской системы ограничивает их доступ к кредитным ресурсам и косвенно тормозит развитие здоровой финансовой системы.

4.5. Структура доходов консолидированного бюджета Оценка структуры и динамики отдельных позиций бюджетных доходов и расходов в 1994-1995 гг. затруднена неоднородностью имеющихся данных. В начале 1995 г. вместо собиравшихся ранее квартальных данных введен ежемесячный мониторинг бюджета. Изменена классификация доходов и расходов в направлении сближения этой системы с мировыми стандартами.

Доля совокупных доходов бюджета в ВВП составляла на конец 1993 г.

23,3%. В 1994 г. она сильно сократилась — до 16,7% ВВП и в 1995 г. составляла 17,1% ВВП. В условиях высокой инфляции (в 1993 г. — 1491,7%, в 1994 г. — 87,3%, в 1995 г. — 31,9%) и значительного сокращения реального ВВП можно выделить два периода: падение реальных доходов консолидированного бюджета (в ценах 1993 г.) с начала 1994 г. до конца первого квартала 1995 г. и период медленного восстановления реальных доходов — со второго квартала до конца 1995 г.

Ярко проявляется тенденция к снижению доли доходов консолидированного бюджета в ВВП в течение каждого данного года. В первом квартале 1994 г.

эта доля составила 36,1% ВВП, а в последующие кварталы 1994 г. сокращалась Научный фонд CASE соответственно до 32,1% ВВП, 22,7% ВВП и до 16,7% ВВП в четвертом квартале года. Подобная тенденция отмечалась и в 1995 г.: в январе доля бюджетных доходов составляла 28,6% ВВП, а в последующие месяцы она постоянно сокращалась и к концу года составила 17,1% ВВП.

Высокий уровень бюджетных доходов в первых кварталах 1994 и 1995 гг.

связан с регулированием налоговых обязательств за предыдущий год путем внесения разницы между начисленными платежами и объемом переведенных средств.

Основную позицию по налоговым поступлениям в доходы консолидированного бюджета составляли поступления от НДС. Их величина (по доле в ВВП) менялась незначительно — с 4,1% в 1993 г., 4,4% ВВП в 1994 г. и до 4,7% на конец 1995 г. Доля поступлений от НДС в доходах консолидированного бюджета, формируемых за счет налогов, почти не изменилась и составила 30,3% в 1993 г.

и 31,9% в 1995 г. Возросла доля поступлений за счет подоходного налога на физических лиц — с 9,3% доходов за счет налогов в целом в 1993 г. до 11,6% в 1995 г., а также доля поступлений от акцизного налога (с 9,3% в 1993 г. до 12,5% в 1995 г.). Значительные изменения в конструкции налога на предприятия, объединения и организации, которые произошли в 1995 г., не привели к росту доли этого налога в совокупных налоговых поступлениях в бюджет. В 1993 г. их доля в структуре налоговых поступлений составляла 29,6% и в течение последующих двух лет сократилась до уровня 16,9%. Эта тенденция наблюдается в экономике всех посткоммунистических стран. Снижающаяся эффективность налога на доходы юридических лиц находит выражение в сокращении доли бюджетных поступлений от этого налога в ВВП. В 1993 г. эта доля составила 4,0% ВВП, в 1994 г. — 3,6% ВВП, а в 1995 г. — лишь 2,8% ВВП.

Проведенные в 1994 г. изменения в налоговой администрации, несмотря на существенное расширение ее прав (февраль 1994 г.), не привели к существенному увеличению доходов бюджета. Существенные изменения в налоговом регулировании произошли в начале 1995 г. В новом законе о налогах на предприятия, объединения и организации, введенном в действие с января 1995 г., значительно ограничено число льгот и освобождений от налогообложения. За период с января по декабрь 1995 г. это не привело к увеличению эффективности налога. Группа охваченных им субъектов не увеличилась за счет новых, рентабельных предприятий, а основные плательщики налога на прибыль, которыми являются государственные предприятия, после отмены значительного числа льгот и освобождений от налогов не увеличили своих налоговых выплат.

Причиной этого является сохраняющаяся отрицательная рентабельность этих субъектов, а также отсутствие дисциплины в регулировании обязательств перед государственной казной. Это означает, что главной причиной низкого уровня налоговых поступлений от прибыли было неудовлетворительное финансовое положение плательщиков и функционирование их в теневой сфере экономики.

Однако не следует недооценивать влияния изменений, введенных в закон о налоге на прибыль, поскольку без них снижение уровня бюджетных поступлений за счет этого налога было бы, возможно, еще большим. Важной причиной отсутствия роста налоговых поступлений было существование огромной взаимной задолженности между предприятиями и широкое использование бартерных сдеИА» № Р. Антчак, М. Маркевич лок. Из крупнейших государственных предприятий в 1994 г. многие полностью прекратили производство.

Заложенные в налоговом кодексе изменения, в том числе введение единой ставки налога на доходы с юридических лиц, а также изменения в порядке внесения НДС — возникновение обязанности вносить налог в момент поставки товара — в условиях экономического оживления и роста ВВП должны привести к увеличению доходов государственного бюджета. Важным шагом является отмена налоговых льгот, связанных с реализацией соглашений со странами СНГ.

В начале 1995 г. введена всеобщая обязанность заполнения налоговых деклараций при регулировании налоговых обязательств для физических лиц.

Налоги начисляются теперь и на оплату труда, осуществляемую в натуральной форме, что позволило ликвидировать часто использовавшуюся ранее лазейку в законодательстве. Эти изменения, однако, не привели к реальному росту бюджетных поступлений за счет подоходного налога с физических лиц. В 1993 г.

они составили 1,3% ВВП, в 1994 г. — 1,8%, а в 1995 г. — также 1,8%.

Доля поступлений за счет акцизного налога составила соответственно 1,3% ВВП в 1993 г., 1,4% ВВП в 1994 г. и 2,0% ВВП в 1995 г. Это означает, что доля в ВВП бюджетных доходов, полученных за счет косвенных налогов, изменилась незначительно: с 5,4% ВВП в 1993 г. до 6,7% ВВП в 1995 г.

В середине 1994 г. был введен новый косвенный налог — налог на розничную торговлю (имеющий характер налога с оборота). Его эффективность была чрезвычайно низкой, а уровень бюджетных поступлений за счет этого налога составил 0,4% в 1994 г. и 1,1% в 1995 г.

Доля остальных налогов в общей сумме налоговых поступлений возросла с 21,5% в 1993 г. до 27,1% в 1995 г. Источниками остальных налоговых поступлений являются: налог на доходы от акций, налог на имущество предприятий, налог на владельцев транспортных средств, налог на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, налог на развитие минеральной базы, налог на использование земли, таможенный налог и различные штрафы. Доля каждого из этих налогов в ВВП не превышала 1%.

В 1993-1995 гг. уровень неналоговых поступлений в бюджет немного снизился — с 1,6% ВВП в 1993 г. до 1,2% ВВП в 1995 г. Основным источником этих доходов является прибыль центрального банка.

4.6. Структура расходов консолидированного бюджета В условиях падения доходов бюджета и ограничения неинфляционных источников финансирования дефицита (например, в форме иностранных займов15) основные усилия фискальной политики были направлены на ограничение расходов. Высокая инфляция на рубеже 1993-1994 гг. привела к снижению реальных расходов консолидированного бюджета (в IV квартале 1993 г. цены потребительских товаров возросли на 87,7%, а в I квартале 1994 г. — на 41,6%).

Наиболее высокий рост реальных расходов отмечался в III квартале 1994 г. и в 15 Иностранное финансирование (в том числе займы из Турции) в 1993 г. составило 8% ВВП, а в 1994 г. — 6,5% ВВП [8, с. 16].

Научный фонд CASE IV квартале 1995 г. Ослабление бюджетной дисциплины в конце 1995 г. было связано с проведением президентских выборов. Кроме реального сокращения расходов государственного бюджета, следует учитывать рост задолженности по выплатам заработной платы и пособий (см. раздел 4.3). Прирост расходов в декабре 1995 г. по сравнению с предыдущим месяцем составил 60%. Наиболее высокий рост отмечался в группах государственных расходов общего назначения, расходах на обеспечение порядка и безопасности, расходах на социальное страхование и в группе неклассифицированных расходов.

В 1993 г. исполнение расходов формировалось на запланированном уровне.

Однако в условиях высокой инфляции произошло значительное сокращение реальных объемов средств. В сфере образования, государственного обслуживания общего характера и обороны фактические реальные расходы были на 10ниже, чем планировалось, а в сфере охраны порядка и безопасности, социальной защиты и коммунального обслуживания они снизились примерно на 40% [8, с. 20]. В 1994 г. номинальные расходы консолидированного бюджета возросли на 39% и продолжали в реальном выражении снижаться. В 1995 г.

отмечался номинальный и реальный рост бюджетных расходов, не подкрепленный ростом доходов. Расходы консолидированного бюджета, выраженные в процентах к ВВП, в 1990 г. составили 38,3%, в 1992 г. достигли своего низшего уровня — 26,2% ВВП, в 1993 г. — 36,9% ВВП, в 1994 г. — 24,4% ВВП, а в 1995 г. — 29,3% ВВП.

Структура расходов в 1993-1994 гг. изменилась незначительно. Наиболее существенным изменением было значительное сокращение расходов на сельское хозяйство, связанное с ограничением кредитования этого сектора за счет бюджетных средств. Помесячные показатели долей отдельных групп расходов в общей структуре расходов в 1995 г. колебались в пределах значений, близких к средним за год.

Задачи финансирования предоставления услуг и обеспечения публичных благ были распределены между республиканским и местными бюджетами. Вместе с тем, существует группа задач, реализуемых почти исключительно на центральном уровне. К ним относятся: услуги общего характера, оборона, обеспечение порядка и безопасности. В 1995 г. на местном (областном) уровне исполнялось 78% расходов на образование, 78% расходов на здравоохранение и 62% расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме выше перечисленных групп, из центрального бюджета финансировалось около 75% расходов на социальное страхование, на организацию отдыха и проведение культурных мероприятий. Доля отдельных элементов публичных расходов в ВВП остается на крайне низком уровне. Расходы на основные виды государственных услуг (администрация, оборона и общественная безопасность) возросли с 3,9% ВВП в 1993 г. до 5,8% ВВП в 1995 г., что означает, что их реальное содержание поддерживалось на неизменном уровне. Передача местным бюджетам части задач, связанных с финансированием образования, здравоохранения, отдыха и культуры обеспечило сохранение реального содержания этих компонентов расходов: в 1993 г. они в совокупности составляли 6,5% ВВП, а в 1995 г. — 11,8% ВВП. Возросли также бюджетные расходы на социальное страхование — с 2,6% ВВП в 1993 г. до 5,9% ВВП в 1995 г.

Р. Антчак, М. Маркевич Часть обязанностей по предоставлению различных видов помощи наиболее нуждающимся группам населения принял на себя новый Социальный фонд.

Приведенные выше оценки указывают на то, что в течение последних двух лет не произошло существенных изменений в финансировании основных видов государственного обслуживания, социальных расходов и социального страхования. С определенной долей приближения можно сказать, что реальный объем этих расходов был сохранен. Падение расходов в целом с 36,9% ВВП в 1993 г.

до 29,3% ВВП в 1995 г. было главным образом связано с сокращением прямых трансфертов и с ограничением финансирования государственных предприятий.

Так, совокупные бюджетные расходы на топливно-энергетический сектор промышленности, на сельское хозяйство, добывающую промышленность, строительство, транспорт и связь в 1995 г. составили лишь 2,5% ВВП по сравнению с 5,6% ВВП промышленных расходов16 в 1993 г. Сократились и объемы субсидий:

в 1993 г. они составляли 5,4% ВВП, а в 1995 г. — лишь 1% ВВП.

4.7. Финансирование дефицита В 1993-1995 гг. не удалось замедлить рост бюджетного дефицита. Однако изменилась структура его финансирования. Предполагается, что дефицит государственного бюджета должен во все большей степени финансироваться за счет увеличения внутреннего долга. Приток средств на покрытие дефицита из-за рубежа следует рассматривать как временный источник финансирования. В будущем приток иностранного капитала должен быть использован главным образом на инвестиции.

В 1993 г. дефицит консолидированного бюджета составил 13,6% ВВП. Основным источником его финансирования стали иностранные займы, покрывающие 60% дефицита. Основным кредитором была Турция. В 1994 г. в результате последовательного проведения политики ограничения расходов удалось сократить уровень дефицита до 7,7% ВВП. На 80% дефицит покрывался за счет зарубежных займов. Займы предоставлялись главным образом Всемирным банком и Японией. В 1995 г. удалось свести год с бюджетным дефицитом в размере 12,2% ВВП. За счет внешних источников было профинансировано лишь 42,7% дефицита. Основным внутренним источником покрытия дефицита были кредиты НБКР. Доходы от продажи казначейских векселей покрывали лишь 2,8% дефицита. В соответствии с положениями закона «О центральном банке Кыргызской Республики» задолженность министерства финансов НБКР не должна превышать 5% ВВП в год. Фактически в 1994 г. эта доля составила 6,8%, тогда как в 1995 г. она сократилась до 5,5% ВВП.

Одновременно с введением национальной валюты — сома — в мае 1993 г.

был создан рынок казначейских ценных бумаг. В соответствии с соглашением между министерством финансов и НБКР в 1993-1994 гг. эмитентом векселей был Центральный банк. Введение инструмента казначейских ценных бумаг поПроведение точных сопоставлений невозможно в связи с изменением бюджетной классификации в 1995 г. Большую часть промышленных расходов (категория МВФ [8]) следовало бы увеличить на величину трансфертов сельскому хозяйству.

Научный фонд CASE зволило ввести в оборот свободные средства банковского сектора и способствовало развитию кредитных аукционов, проводившихся Центральным банком (кредит можно было получить под залог, а его формой были казначейские векселя). Ограниченные размеры средств, получаемых от продажи казначейских векселей, не служили непосредственно покрытию дефицита, однако они создавали условия НБКР для проведения кредитно-денежной политики. Бюджетный дефицит покрывался за счет кредитов НБКР и иностранных займов. С начала 1995 г. поступления от продажи казначейских векселей направляются в министерство финансов, куда передано также и обслуживание этих обязательств.

В 1993 г. месячный объем предложения векселей колебался в границах от до 6,5 млн. сомов, а объем реализованных ценных бумаг был значительно ниже — от 240 тыс. до 3,95 млн. сомов (ввиду сложного финансового положения принимались не все предложения коммерческих банков). Предметом торговли были векселя с трехмесячным сроком выкупа, реализуемые с дисконтированием будущих платежей. Участвовать в торгах имели право только банки, осуществляющие сделки от собственного имени. В 1993 г. Центральный банк устанавливал минимальную акцептную цену для каждого аукциона, но в 1994 г.

он отказался от этой практики. С преобразованием овердрафтов коммерческих банков в НБКР17 и с введением повышенных требований по обеспечению на кредитных аукционах в апреле 1994 г. объем заявленного спроса возрос. С мая 1994 г. банки смогли представлять на аукционах казначейских векселей своих клиентов (физических и юридических лиц) и приобретать на их счета казначейские бумаги. Доля небанковских субъектов в стоимости реализации векселей была незначительной, за исключением периода с сентября по ноябрь 1994 г., когда она составила соответственно 14%, 45,2% и 16,2% объема их реализации. Важной причиной этого было повышение активности иностранных банков на рынке ценных бумаг.

С апреля по ноябрь 1994 г. эффективная доходность казначейских векселей была выше, чем ставки на кредитных аукционах, что давало коммерческим банкам возможность получать более высокие доходы от спекулятивной деятельности на этих двух рынках. В конце 1994 г. доходность по векселям значительно снизилась и достигла 73,1% в среднегодовом выражении. В начале 1995 г. в обращение были введены векселя с шести- и двенадцатимесячным сроком выкупа. Заявленный спрос на шестимесячные векселя превышал предложение (за исключением сентября 1995 г.), однако объем реализованных векселей составил лишь 17,4 млн. сомов (не все заявки на приобретение были удовлетворены). Спрос на долгосрочные бумаги (12-месячные) был крайне слабым и (за исключением января 1995 г.) удовлетворялся в полной мере. Объем поступлений от реализации двенадцатимесячных векселей в 1995 г. составил лишь 750 тыс. сомов.

17 В апреле 1994 г. НБКР заменил овердрафты коммерческих банков на счетах Центрального банка на трехлетние кредиты под проценты по ставке кредитных аукционов (еженедельно выплачиваемые проценты). Преобразование задолженности коммерческих банков сделало невозможным возобновление работы этих аукционов; около 85% возникшей задолженности приходилось на «Агробанк».

Р. Антчак, М. Маркевич Подводя итоги, скажем, что годовые доходы от реализации казначейских векселей в 1993 г. составили 12,3 млн. сомов, в 1994 г. они возросли до своего максимального значения — 271,3 млн. сомов, а в 1995 г. при дифференцированном предложении сократились до 197,3 млн. сомов. Подобные результаты не предвещают быстрого развития рынка государственных ценных бумаг. В настоящее время политика коммерческих банков строится без учета возможностей долгосрочного кредитования как хозяйственных субъектов, так и государства.

Снижение уровня инфляции не является достаточным условием для развития рынка ценных бумаг. Необходимо также укрепление финансового сектора и повышение доверия населения к учреждениям, предлагающим различные формы сбережения.

4.8. Перспективы фискальной политики Проект закона «О бюджете Кыргызской Республики на 1996 г.» был принят нижней палатой парламента в первом чтении 30 ноября 1995 г. В начале марта 1996 г. бюджет еще не был принят. В течение первых двух месяцев 1996 г. фискальная политика проводилась (в соответствии с положениями бюджетного законодательства) по планам IV квартала 1995 г.

Согласно прогнозу консолидированного бюджета, подготовленному министерством финансов, предполагается достичь уровня доходов в размере 3, млрд. сомов (20,8% ВВП), расходов — 5,1% млрд. сомов (26,6% ВВП), а дефицит будет формироваться в размере 1,11 млрд. сомов (6% ВВП). По оценкам министерства экономики, в 1996 г. ВВП составит 19,16 млрд. сомов (возрастет в реальном выражении примерно на 8% при прогнозируемом уровне инфляции в 15%)18. Основной задачей бюджетной политики в 1996 г. будет ограничение дефицита с помощью повышения доходов и ограничения расходов. Доля расходов на образование, здравоохранение, социальное страхование, отдых и культуру в общих расходах консолидированного бюджета должна составить около 55% всего запланированного объема расходов (60% в 1995 г.), а в республиканском бюджете — 36,6%. Плановые показатели доли расходов на оборону и обеспечение правопорядка и безопасности составляют 14% расходов консолидированного бюджета против достигнутых в 1995 г. 10,2% общего объема расходов. Прогнозируемый дефицит должен на 60% финансироваться за счет иностранных займов. Это означает, что развития рынка казначейских ценных бумаг не ожидается.

Исполнение бюджета по запланированным показателям станет возможным только при значительной мобилизации его доходной части, особенно при достижении прогресса со сбором налогов. В случае вступления в таможенный союз (с Россией, Белоруссией и Казахстаном) обязательными условиями для улучшения состояния публичных финансов являются недопущение введения невыгодных для Кыргызстана налоговых решений и проведение политики, согласованной между членами союза. Существует опасность подчинения налоговой политики Кыргызстана решениям, представляющим собой компромисс между 18 В январе 1996 г. показатель роста цен потребительских товаров и услуг составил 3,6%.

Научный фонд CASE членами союза. Возвращение к введению различных форм экспортных налогов и более высоких таможенных пошлин могло бы снизить конкуренцию со стороны торговых партнеров за пределами союза. Уровень налоговых поступлений в бюджет будет зависеть от положений нового Налогового кодекса. Важную роль могут сыграть разнообразные соглашения между членами союза. Поддержание высокого уровня бюджетного дефицита при ограниченных возможностях его финансирования на рынке казначейских векселей создает опасность для проводимой политики стабилизации. Подстегивающий инфляционное финансирование дефицита вторичный фискальный кризис может стать серьезным препятствием на пути экономического роста.

5. Монетарная политика и валютный курс 5.1. Изменения денежных агрегатов и скорости денежного обращения Монетарная политика в 1994-1995 гг. была сконцентрирована прежде всего на преодолении инфляции, среднемесячные темпы которой сократились с 5,46% в 1994 г. до 2,36% в 1995 г. и являются одними из самых низких среди стран бывшего СССР. Однако из-за слабости банковской системы и неразвитости финансовых рынков НБКР был вынужден выделять значительные финансовые средства на кредитование дефицита центрального бюджета (см. раздел 4.7) и экономики (кредиты сельскому хозяйству и предприятиям), особенно в форме сезонного кредитования. Значительные квартальные колебания ВВП свидетельствуют о сезонности кыргызской экономики, связанной с преобладанием аграрно-продовольственного сектора в создании ВВП (45% в 1994 г. и 47% в 1995 г.) и с влиянием климатических условий19.

Смягчение монетарной политики (кредиты сельскому хозяйству) в III квартале 1993 г., которое привело к быстрому росту темпов инфляции в конце 1993 г. (наиболее высокий ее уровень — 33% — отмечался в октябре 1993 г.), вынудило НБКР к проведению чрезвычайно жесткой монетарной политики, к ограничению кредитования и, следовательно, к увеличению денежной массы М2. Поэтому в I квартале 1994 г. прирост национальных активов нетто банковской системы и денежной массы М2 был отрицательным (см. таблицы 11 и 12).

Сезонный характер экономики Кыргызстана приводит к тому, что во всех случаях первые кварталы 1993-1996 гг. характеризуются низкими приростами ВВП и денежного агрегата М2, а летний период (II и III кварталы) — высоким приростом этих показателей. В кредитовании НБКР проявляется своеобразный 19Большая часть страны занята высокими горами (массив Тянь-Шань), которые разделяют два крупнейших промышленно-торговых центра — города Бишкек и Ош.

Р. Антчак, М. Маркевич эффект «растягивания», состоящий в том, что финансируется либо центральный бюджет (дефицит), либо экономика в целом, что можно видеть, сравнивая между собой номинальные величины квартального прироста (снижения) агрегатов нетто кредитов для совокупного госсектора (CG) и кредитов для экономики (CE) (см. таблицу 11). Политика НБКР, состоящая в использовании четко определенного кредитного фонда, является правильной во всех отношениях и нацелена на поддержание постоянного (в реальном выражении) уровня кредитования за счет средств Центрального банка. Направление использования полученных таким образом кредитов (для публичного сектора — от Министерства финансов, а для предприятий — от банковского сектора) имеет основополагающее значение для антиинфляционной политики. Поэтому рост кредитования государственного сектора в III и IV кварталах 1994 г. (нетто кредиты для совокупного госсектора увеличились соответственно на 11,3% и на 25,8%) привел к росту инфляционных ожиданий в обществе, вследствие чего возобновилось действие тенденции к ускорению денежного обращения в экономике. В результате в последние месяцы 1994 г. и в первые месяцы 1995 г. инфляция резко возросла (см. таблицу 13).

Основной составляющей роста агрегата М2 являлись денежные средства в обращении (М0). Денежный коэффициент (отношение денежной массы М2 к денежной базе МВ) с III квартала 1993 г., когда его величина составляла 1,5 раза, снижался и сформировался на уровне 1,3-1,4 раза. Тенденция к снижению и сохранению низкого уровня коэффициента в 1994-1995 гг. указывает на неспособность банковской системы выполнять роль финансового посредника между хозяйственными субъектами. Кроме того, эта ситуация имеет место при растущей монетаризации экономики Кыргызской Республики (около 8% в 1993 г. и 12,7% на конец 1994 г.). Отсутствие доверия к банковскому сектору приводит к тому, что большая часть финансовых операций в Кыргызстане осуществляется в наличной или в бартерной форме. Тот факт, что в конце 1994 г.

проявилось действие тенденции к росту сбережений населения (в том числе срочных вкладов) на счетах коммерческих банков в национальной валюте (трехкратный рост в номинальном выражении), внушает оптимизм. Вклады предприятий номинально возросли в 1,5 раза, то есть в реальном выражении снизились. С одной стороны, это связано с их финансовым положением, а с другой — с применением естественного способа сокрытия доходов с тем, чтобы избежать налогообложения и погашения задолженности.

1995 год и I квартал 1996 года Начало 1995 г., так же как и 1994 г., характеризуется снижением темпов роста денежной массы М2. Повышение темпов роста денежной массы во II квартале 1995 г. имело место при высоком росте ВВП по отдельным кварталам.

Это позволило увеличить объем денег в обращении при одновременном снижении инфляционных ожиданий во II и III кварталах (см. таблицу 11). Однако уже в III квартале НБКР начал предоставлять правительству (Министерству финансов) кредиты на покрытие задолженности по выплатам работникам бюджетной сферы, пенсионерам и лицам, живущим на текущие пособия (нетто Научный фонд CASE кредиты для совокупного госсектора в III квартале увеличились на 33,2%, а в IV квартале 1995 г. на 13,6%). Определенное воздействие на принятие этого решения оказало развитие политической ситуации — президентские выборы, которые прошли в декабре 1995 г. Денежная эмиссия НБКР для погашения правительственных долгов привела к быстрому росту наличных денег в обращении (М0), к новому росту инфляционных ожиданий и к увеличению скорости денежного обращения, которая хотя и начала быстро снижаться в начале 1995 г., во второй половине года вновь увеличилась (см. таблицы 11 и 12). В результате в конце 1995 г. – начале 1996 г. возросла инфляция.

Механизм роста инфляции в 1995 г. был чрезвычайно схож с тем, который имел место в 1994 г. С течением времени в каждом обществе, переживающем период экономической трансформации, возрастает уровень экономических знаний. Прошел период пассивного созерцания событий и ожиданий адаптации, наступает период рациональных ожиданий, формирующихся на основе всей доступной хозяйственным субъектам информации. Сокращение скорости денежного обращения при постоянно растущей монетаризации экономики (17,4% в 1995 г.) свидетельствуют о росте доверия к национальной валюте. Однако любые перекосы в монетарной или фискальной политике находят свое отражение в росте скорости обращения денежной массы и в повышении уровня инфляции.

В 1995 г. и в I квартале 1996 г. продолжался рост вкладов населения и предприятий — как в номинальном (рост в 1,5 раза), так и в реальном выражении. В 1995 г. по сравнению с 1994 г. структура вкладов по формам собственности не изменилась: около 32% всех депозитов — это вклады населения, а примерно 60% — вклады предприятий. При сокращении текущих вкладов (74% всех депозитов в 1994 г. и 65% в 1995 г.) возросли срочные депозиты хозяйственных субъектов (7,7% в 1994 г. и 10,7% в 1995 г.)20.

Дополнительным фактором роста денежной массы являются закупки НБКР золота, добываемого в Кыргызстане, которое составляет 42% валютных резервов Центрального банка (по состоянию на 31 декабря 1995 г.). В связи с этим планируется ликвидация монополии НБКР на закупку золота на отечественном рынке и допущение НБКР более свободного оборота этого благородного металла как на отечественном, так и на внешнем рынках.

Еще одним фактором, воздействующим на уровень инфляции в Кыргызстане, остаются изменения цен товаров и услуг, имеющих большой вес в потребительской корзине (инфляция издержек). Это проявилось в ситуации, когда в конце 1995 г. рост цен на зерно на товарных биржах в Казахстане привел в начале 1996 г. к повышению цен на муку (и на хлеб) в Кыргызстане.

5.2. Политика валютного курса С момента введения сома был принят его регулируемый плавающий курс по отношению к иностранным валютам (managed float), который формируется 20 Реальная положительная процентная ставка по банковским депозитам существует в Кыргызской Республике с 1993 г., то есть с момента введения сома.

Р. Антчак, М. Маркевич на аукционах НБКР. Участие в аукционах доступно всем банкам, имеющим лицензию Центрального банка на ведение валютных операций в Кыргызской Республике. Плавающий курс, по замыслу, должен нейтрализовывать сильные сезонные колебания производства и внешней торговли, не прибегая к необходимости проведения ежесезонных интервенций Центрального банка для поддержания курса в случае его замораживания (фиксированный валютный курс или метод «ползучей поддержки» курса). Либеральный подход правительства и Центрального банка к курсовой политике нашел свое выражение в подписании в марте 1995 г. статьи VIII соглашения с МВФ, что означает полную конвертируемость сома как по текущим, так и по фондовым счетам.

Амплитуда колебаний курса сома по отношению к доллару США в 1994гг. резко сокращалась (44,5% в 1994 г. и 7,3% в 1995 г.). Курс сома характеризуется сезонными колебаниями, связанными с характером кыргызской экономики (см. выше). Поэтому летом имеет место повышение курса после периода его падения в начале года. Летнее повышение курса связано с притоком конвертируемых валют за счет внешней торговли (особенно аграрно-продовольственного сектора, см. раздел 3), а также с сокращением спроса на конвертируемые валюты21. Падение же курса сома в конце и в начале года обусловлено проблемами фискальной политики и смягчением монетарной политики НБКР.

Дополнительным фактором, оказавшим воздействие на падение курса сома в конце 1995 г., стали президентские выборы и связанная с ними неуверенность в развитии политических событий. Это снижение, возможно, было бы еще большим, если бы не приток финансовых средств от международных организаций в IV квартале 1995 г.

Экономика Кыргызской Республики в 1994-1995 гг. находилась в процессе макроэкономической стабилизации. После периода падения в 1996 г. прогнозируется рост ВВП на 3,5%. Данные за I квартал 1996 г. подтверждают наличие тенденции к росту ВВП, которая генерируется промышленностью (аграрнопродовольственной, легкой и металлургической), а также традиционно слабо развитым в плановой экономике сектором услуг. Снизился уровень инфляции (с 87,2% в 1994 г. до 31,9% в 1995 г.), что оказало стабилизирующее воздействие на курс национальной валюты. Либеральный режим во внешней торговле позволяет формироваться отраслям с высокой долей экспорта. Диверсифицированная с точки зрения положения Кыргызстана географическая структура как его экспорта, так и импорта позволяет свободно выбирать рынки и товары, что способствует укреплению экономической независимости Кыргызской Республики.

21 Например, по данным НБКР, спрос на доллары США на валютных аукционах НБКР сократился с 19 млн. долларов США в феврале 1995 г. до 5,5 млн. долларов США в июле 1995 г.

Научный фонд CASE Опасности, которые могут возникнуть в средне- и долгосрочной перспективе, кроются в развитии неблагоприятной ситуации в публичных финансах.

Социальные расходы государственного бюджета, ограничивавшиеся в первые годы трансформации и при снижении ВВП, будут в течение ближайших лет возрастать. Большое беспокойство вызывает чрезвычайно низкая для второго года функционирования всеобщего подоходного налога на физических лиц собираемость налогов. Неясным остается развитие бюджетных доходов за счет таможенных пошлин и акцизных налогов во внешней торговле. Это связано с планами ликвидации таможенных границ между странами-членами таможенного союза. Вступление в таможенный союз принесет Кыргызской Республике выгоды только в том случае, если контакты между членами союза будут основываться на экономической, а не на политической выгоде и не будут ограничивать торговлю (особенно импорт) с остальными странами мира.

Р. Антчак, М. Маркевич Платежный баланс Кыргызстана в 1994-1995 гг. (млн. долларов США) Источник: НБКР, Национальный статистический комитет Кыргызской Республики.

Экспорт Кыргызстана в 1994-1995 гг.

Источник: Министерство промышленности и торговли Кыргызской Республики; [3].

Научный фонд CASE Таблица Импорт Кыргызстана в 1994-1995 гг.

них Источник: Министерство промышленности и торговли Кыргызской Республики; [3].

Таблица Основные торговые партнеры Кыргызстана в 1994-1995 гг. (в млн. долларов Источник: Министерство промышленности и торговли Кыргызской Республики.

Р. Антчак, М. Маркевич Процентные доли доходов от налогов, поступающих в местные бюджеты в 1994 и 1995 гг. (план и факт) Источник: расчеты авторов на основе данных Министерства финансов и Всемирного банка.

Задолженность по выплате заработной платы и пособий для областей в Кыргызстане в 1994 и 1995 гг. (в млн. сомов) Источник: расчеты авторов на основе данных Министерства финансов и Всемирного банка.

Научный фонд CASE Таблица Доходы, расходы и сальдо консолидированного бюджета в 1989-1995 гг. (в процентах к ВВП) Источник: Министерство финансов, [5], [16], расчеты авторов.

Таблица Исполнение консолидированного бюджета в 1994 г.

Подоходный налог с Налог на розничную Налог на владельцев Налог на преодоление последствий Налог на развитие Охрана порядка и Финансирование Источник: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, [8], расчеты авторов.

Р. Антчак, М. Маркевич Исполнение консолидированного бюджета в 1995 г.

Подоходный налог с Налог на имущество Налог на розничную Налог на физических лицвладельцев транспортных Лицензии на ведение предпринимательской Налог на юридических лиц-владельцев Налог на ликвидацию последствий Налог на развитие Налог на землю с Налог на землю с Государственный штраф, налагаемый арбитражным Прочие налоговые Налоговые поступления Научный фонд CASE Продолжение таблицы Госрасходы общего Охрана порядка и Жилищно-коммунальные Расходы на Неклассифицированные Финансирование доходы от реализации казначейских векселей Источник: Министерство финансов, расчеты авторов.

Р. Антчак, М. Маркевич Аукционы казначейских векселей Источник: [1], [2], [8].

Научный фонд CASE Данные о денежных агрегатах банковской системы (по кварталам) в млн. сомов на конец квартала

NDA CG CE OIN NFA M0 MB M2 V

квартал III 1995 3024,0 1914,9 2202,4 -882,4 -303,9 1595,5 1725,7 2368,6 8, NDA — национальные активы нетто банковской системы; CG — нетто кредиты для совокупного госсектора; CE — кредиты для экономики; OIN — прочие позиции нетто; NFA — иностранные активы нетто банковской системы; M0 — наличные средства в обращении; MB — денежная база; M2 — денежная масса, V — скорость денежного обращения (ВВП/M2).

Данные о некоторых денежных агрегатах банковской системы (по кварталам) в 1994-1996 гг. (в процентах) Источник: НБКР и МВФ.

Р. Антчак, М. Маркевич Месячный индекс потребительских цен (в процентах к предыдущему месяцу) в 1994 – первом квартале 1996 г.

Источник: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики.

Средний аукционный курс НБКР (курс продажи) в сомах за 1 доллар США в – первых четырех месяцах 1996 г.

Источник: НБКР.

Научный фонд CASE Библиография 1. «Бюллетень НБКР» за 1994 г.

2. «Бюллетень НБКР», № 2, 1996.

3. Годовой отчет 1995, Национальный банк Кыргызской Республики, Бишкек, 1996.

4. Домбровски М. Фискальный кризис в период трансформации. Динамика процесса и некоторые концептуальные проблемы. «Исследования и анализы»

№ 72, CASE — Центр социально-экономических исследований, Варшава, 1996.

5. Домбровски М., Антчак Р. Экономические реформы в Кыргызстане.

«Исследования и анализы» № 28, CASE — Центр социально-экономических исследований, Варшава, 1994.

6. Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» от 4 марта 1992 г.

7. Закон «Об основах бюджетного права в Кыргызской Республике» от января 1994 г.

8. Кыргызская Республика, Последние тенденции в экономике, МВФ, 16 марта 1995.

9. О бюджете Кыргызской Республики на 1996 год. «Банковский вестник КР», декабрь 1995.

10. Основные направления изменений налоговой политики Кыргызской Республики. «Банковский вестник КР», апрель 1995.

11. Поправки к Закону «О налогах с предприятий, объединений и организаций».

«Банковский вестник КР», октябрь 1995.

12. Поправки к существующему налоговому законодательству. «Банковский вестник КР», октябрь 1995.

13. Пути совершенствования взимания налога на добавленную стоимость в Кыргызской Республике. «Банковский вестник КР», июнь 1995.

14. Социально-экономическое положение Кыргызской Республики, оперативная информация, 1994 год. Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, Бишкек, 1995.

15. Социально-экономическое положение Кыргызской Республики, оперативная информация, 1995 год. Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, Бишкек, 1996.

Р. Антчак, М. Маркевич 16. Kyrgyz Republic, Economic Memorandum. The World Bank, April 1995.

17. Kyrgyz Republic, IMF, June 24, 1994.

18. Kyrgyzstan Investment Guide. State Commission on Foreign Investments and Economic Assistance (Goskominvest), Bishkek, December 1994.