«Л.В. Пепеляева МОДЕРНИЗАЦИЯ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРИЧИНЫ, МЕХАНИЗМЫ, ПЕРВЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ Под общей редакцией доктора экономических наук, профессора Н.В. Фадейкиной Новосибирск 2011 1 УДК ...»

СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА

Л.В. Пепеляева

МОДЕРНИЗАЦИЯ СЕКТОРА

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ПРИЧИНЫ, МЕХАНИЗМЫ, ПЕРВЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ

И ПЕРСПЕКТИВЫ

Под общей редакцией доктора экономических наук,

профессора Н.В. Фадейкиной

Новосибирск 2011 1 УДК 351.71 ББК 66.033.141 П23 Рецензенты В.И. Псарев д-р техн. наук, канд. экон. наук, заместитель Полномочного представителя Президента РФ в Сибирском Федеральном округе М.В. Романовский д-р. экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки, зав. кафедрой «Финансы» Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов Пепеляева Л.В.

Модернизация сектора государственного управления: приП чины, механизмы, первые результаты и перспективы / Под общ.

ред. д-ра экон. наук, проф. Н.В. Фадейкиной. – Новосибирск:

САФБД, 2011. – 405 с.

ISBN 978-5-88748-100- Монография посвящена проблеме модернизации сектора государственного управления в условиях реализации бюджетной и административной реформ. Исследован опыт проведения политики повышения эффективности государственных финансов на федеральном и субфедеральном уровнях, оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений и повышения качества государственных (муниципальных) услуг. Проанализированы перспективы развития сектора государственного управления с учетом Федеральных законов от 8 мая 2010 г. № 83ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и от 27 июля 2010 г.

№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Издание предназначено для специалистов органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей государственных (муниципальных) учреждений, научных работников, преподавателей и слушателей программ дополнительного профессионального образования.

УДК 351. ББК 66.033. ISBN 978-5-88748-100-5 Пепеляева Л.В., Сибирская академия финансов и банковского дела,

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие

ГЛАВА 1. О реализации государственной политики по повышению эффективности бюджетных расходов и качества государственных услуг

1.1. Развитие механизма повышения эффективности бюджетных расходов и качества государственных услуг

1.2. Процесс реструктуризации сектора государственного управления и его нормативное правовое обеспечение

1.3. Проблемные вопросы создания и функционирования автономных учреждений................ ГЛАВА 2. Модернизация сектора государственного управления: институциональные аспекты

2.1. Цели Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и меры по его реализации

2.2. Особенности различных типов государственных (муниципальных) учреждений: организационноправовые и финансовые аспекты

2.3. Выбор типа государственного учреждения:

проблемы, анализ практики, рекомендации................. ГЛАВА 3. Отдельные вопросы реализации Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

3.1. Понятие «государственная услуга»

3.2. Разработка перечней государственных услуг.......... 3.3. Формирование государственного задания и расчет нормативных затрат

3.4. Подготовка регионов к реализации Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (на примере Сибирского федерального округа)

Заключение

Литература

Приложение А. Перечень главных распорядителей бюджетных средств

Приложение Б. Количество созданных государственных казенных учреждений в субъектах РФ в разрезе сфер деятельности

Приложение В. Перечень нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ, входящих в состав Сибирского федерального округа, в целях реализации Закона № 83-ФЗ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Модернизация сектора государственного управления, а конкретнее, той его части, которую составляют государственные (муниципальные) учреждения, является на сегодняшний день одним из важнейших направлений экономических преобразований, проводимых в нашей стране.

Ни для кого не секрет, что долгое время государственные (муниципальные) учреждения (в сфере образования, здравоохранения, культуры и т.д.) пребывали в том неизменном виде, в каком они были созданы в советское время, когда страна существовала в совершенно иных социальноэкономических условиях.

Несовершенство системы финансирования, а также пробелы законодательного регулирования привели к таким негативным последствиям, как неудовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг, злоупотребления при оказании платных услуг, неэффективное использование государственного (муниципального) имущества, а также нерациональное расходование бюджетных средств и т. д.

Безусловно, такая ситуация недопустима в условиях рыночной экономики, когда все субъекты, оказывающие услуги населению, обязаны стремиться к совершенствованию своей деятельности, доказывая тем самым свою конкурентоспособность. Обозначенные проблемы требовали своего разрешения.

Механизм, который должен в корне изменить ситуацию, заложен в принятом в мае 2010 года Федеральном законе № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Указанный Закон внес многочисленные изменения в гражданское, бюджетное законодательство, которые, безусловно, изменят «жизнь» субъектов сектора государственного управления. Одним из главных результатов реформы станет перевод абсолютного большинства государственных (муниципальных) учреждений со сметного финансирования на финансовое обеспечение на основании государственного задания. При этом речь не идет об отказе государства от финансирования услуг, гарантированных Конституцией РФ (право на бесплатное образование, медицинскую помощь и т.д.). Целями являются повышение качества этих услуг и оптимизация расходов бюджета путем обеспечения «увязки»

объемов финансирования с объемами и качеством услуг, освобождения его от неоправданных затрат.

Нужно признать, что часть населения с настороженностью восприняла предстоящие изменения. В первую очередь, это касается работников государственных (муниципальных) учреждений, нередко – их руководителей и местных властей. Непонимание сути и значения проводимой реформы, а также механизмов ее претворения в жизнь порождают опасения и протест.

Между тем Закон № 83-ФЗ возник не на пустом месте.

Уже более 10 лет в стране ведется работа по созданию новой эффективной системы управления общественными финансами. С начала 2000-х гг. в отдельных регионах страны начали проводиться эксперименты по реструктуризации бюджетного сектора. С 2004 г. важнейшим направлением реформы бюджетного процесса стало внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат. С 2007 г.

проводилась работа по реализации Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Безусловно, практика проведения этих преобразований представляет собой большой интерес с точки зрения понимания сути происходящих сегодня процессов. Поэтому автор работы уделил немалое внимание анализу прошлого опыта, выявлению «лучших практик» субъектов Российской Федерации по реализации административной и бюджетной реформ, а также негативных примеров, которые позволяют раскрыть причины неудач и сделать соответствующие выводы. Такой подход позволил показать, что Закон № 83-ФЗ не ознаменовал собой «революцию» в бюджетной сфере, а является логическим продолжением проводимой на протяжении многих лет работы. Его несомненное достоинство заключается в том, что он создал правовые механизмы, направленные на комплексную модернизацию сектора государственного управления, чего не смог обеспечить ни один из принятых ранее актов, в частности, Закон № 174-ФЗ.

В работе дается подробная характеристика правового статуса казенных, бюджетных, автономных учреждений, рассмотрены особенности финансирования, администрирования доходов, регламентации порядка оказания платных услуг, отчетности, ответственности руководителей, обеспечения информационной открытости и т.д.

Исследованы различные проблемные аспекты реализации Закона № 83-ФЗ. В частности, вопросы, связанные с выбором типа государственного (муниципального) учреждения, разработкой перечней государственных услуг, формированием государственных заданий, установлением показателей качества государственных (муниципальных) услуг и расчетом нормативных затрат.

Проанализирован опыт нормотворчества региональных и муниципальных органов. Систематизированы данные о нормативных правовых актах, принятых во исполнение Закона № 83-ФЗ в Сибирском Федеральном округе.

Автор выражает надежду, что приведенные в работе выводы, аналитические материалы, рекомендации по реализации положений закона, а также прогнозы по дальнейшему развитию законодательства в этой сфере будут полезны как с научной, так и с практической точек зрения.

Огромную благодарность за помощь в написании работы, ценные советы, рекомендации и осуществление редакторской правки автор выражает ректору Сибирской академии финансов и банковского дела, доктору экономических наук, профессору Н.В. Фадейкиной, а также всем сотрудникам Сибирской академии финансов и банковского дела, принявшим участие в подготовке работы к изданию.

О реализации государственной политики по повышению эффективности бюджетных расходов и качества государственных услуг 1.1. РАЗВИТИЕ

МЕХАНИЗМА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ И КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ

УСЛУГ Эффективность бюджетных расходов – одно из основных условий обеспечения качества управления общественными финансами. Однако, когда «сохраняются условия и стимулы неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом», об эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества1, говорить не приходится.

Кроме того, противоречия гражданского и бюджетного законодательства в части регулирования режима пользования имуществом, финансового обеспечения, неполнота нормативной правовой базы в сфере оказания платных услуг, субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений – также нередко создают существенПрограмма Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

ные проблемы на практике2. Например, в сфере оказания медицинских услуг имеют место замещение гарантированных бесплатных медицинских услуг платными, безвозмездное использование материально-технической базы медицинских учреждений для осуществления ими приносящий доход деятельности, теневые формы оплаты медицинских услуг3.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год»4 отмечалось, что расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей.

В Бюджетном послании «О бюджетной политике в году»5 была обозначена задача: в течение трех лет перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики. Также отмечалось, что в большинстве случаев необходимо перейти от сметного принципа финансирования к принципу самостоятельности в принятии финансовых решений соответствующими организациями.

Еще более конкретно мысль о взаимозависимости системы финансирования и результатов деятельности бюджетных учреждений прозвучала в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2008–2010 годах»6: «НеСм.: Пепеляева Л.В. Совершенствование системы бюджетных учреждений под влиянием современных подходов к развитию экономики // Актуальные проблемы развития социально-экономических систем: теория и практика.

Курск. 2010. С. 52 –58.

Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений // Журнал российского права. 2008. № 9. С. 28-36.

О бюджетной политике на 2002 год: Бюджетное послание Президента Рос.

Федерации Федер. Собранию Рос. Федерации от 20 апр. 2001 г.

О бюджетной политике в 2003 году: Бюджетное послание Президента Рос.

Федерации Федер. Собранию Рос. Федерации от 1 июня 2002 г.

О бюджетной политике в 2008 –2010 годах: Бюджетное послание Президента Рос. Федерации Федер. Собранию Рос. Федерации от 9 марта 2007 г.

обходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов.

Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий».

Несмотря на то что работа по «переходу от управления затратами к управлению результатами» в нашей стране проводится уже более семи лет, она и сегодня остается актуальной. Качество государственных услуг в нашей стране попрежнему ниже, чем в экономически развитых странах. Так, в Концепции административной реформы в РФ в 2006– 2007 годах7 констатировалось, что по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг РФ находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в 2004 году РФ по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место.

Концепция административной реформы в РФ в 2006 –2007 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 окт. 2005 г. № 1789-р.

Сегодня оценки еще более негативные. В Глобальном отчете о конкурентоспособности на 2010–2011 годы Всемирный экономический форум по данному критерию определил России 118-е место (из 139 стран)8.

В настоящее время тема эффективности бюджетных расходов «подогревается» также проблемой государственного долга. Как известно, одним из существенных достижений бюджетной реформы, проводимой в нашей стране с конца 90-х гг., стал переход к профицитному бюджету. К сожалению, с 2009 года ситуация изменилась.

В 2009 году превышение расходов над доходами федерального бюджета составило 5,9 % к ВВП. В 2010 году дефицит удалось снизить до 4 % к ВВП9. В Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2010 г. была поставлена задача: снизить дефицит федерального бюджета в 2013 г. в два раза по сравнению с кризисным 2009 г. Таким образом, сокращение дефицита федерального бюджета является одной из важнейших задач бюджетной политики в 2011–2013 гг.

В 2010 году источниками покрытия дефицита федерального бюджета в России стали средства резервных фондов и заимствования. Однако с 2011 года основным источником покрытия дефицита стали заимствования. В связи с этим планируется существенный (более чем в 1,5 раза) рост расходов на обслуживание долга – ориентировочно с млрд руб. в 2010 г. до свыше 500 млрд руб. в 2013 г.

Ниже приведен график, показывающий динамику доходов и расходов федерального бюджета с учетом прогнозных оценок, приведенный в Основных направлениях бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг. (рис. 1).

Кудрин А., Сергиенко О. Последствия кризиса и перспективы социальноэкономического развития России // Вопросы экономики. 2011. № 3. С. 4 – 19.

Основные направлениях бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 гг.: М-во финансов Рос. Федерации. URL:

http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/results/ (дата обращения: 13.03.2011).

О бюджетной политике в 2011 –2013 годах: Бюджетное послание Президента Рос. Федерации Федер. Собранию Рос. Федерации от 29 июня 2010 г.

бюджета, % ВВП По оценке Минфина РФ, если российская экономика в ближайшее десятилетие будет расти на 4 %, а дефицит федерального бюджета поддерживаться на уровне 3 %, то к 2020 г. государственный долг достигнет 33 % к ВВП (против нынешних 10 %). При этом процентные расходы федерального бюджета вырастут до 3–4 % к ВВП при ставках заимствования 6–8 %. Ниже приведены данные по объему государственного внутреннего долга РФ (табл. 1) и внутреннего долга субъектов РФ (табл. 2), также приведенные в вышеупомянутом документе.

В таких условиях приоритетом бюджетной политики РФ в сфере взаимодействия с субъектами РФ и муниципальными образованиями становится внедрение передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное использование бюджетных средств и качественное предоставление государственных (муниципальных) услуг.

Все вышесказанное доказывает, что в последнее время задача по повышению эффективности расходов бюджетов всех уровней приобрела особую актуальность.

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации По состоя- Объем государственного внутреннего долга РФ, млрд руб.

нию на всего в т.ч. государственные гарантии РФ в валюте РФ Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований Субъект Российской Федерации ственного долга муниципальных Центральный федеральный округ 576 528 438,5 37 118 098, Северо-Кавказский федеральный округ 22 164 996,7 2 242 649, Кабардино-Балкарская Республика 1 554 091,4 30 000, Карачаево-Черкесская Республика 2 256 697,8 193 775, Республика Северная Осетия – Алания Приволжский федеральный округ 210 709 568,5 44 906 860, Республика Башкортостан 10 153 270,0 3 820 191, Уральский федеральный округ 33 447 233,7 13 846 716, Сибирский федеральный округ 76 551 583,8 26 182 514, Дальневосточный федеральный округ 35 984 833,5 11 195 404, В июне 2010 г. Правительством РФ была утверждена Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года11. Цель Программы – создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социальноэкономического развития.

Для достижения указанной цели были определены следующие основные задачи:

– четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;

– обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

– усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;

– формирование условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;

– создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

– повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;

– увеличение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

– обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решение указанных задач в 2010–2012 гг. предопределяет реализацию следующих основных направлений:

– внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

– применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;

– переход к утверждению «программного» бюджета;

– развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

– реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

– совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;

– создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Представляется, что проведение соответствующей работы должно быть основано на уже наработанном опыте повышения эффективности бюджетных расходов и качества государственных услуг, который и будет рассмотрен ниже.

Итак, деятельность по внедрению новой эффективной системы управления общественными финансами в России ведется уже достаточно давно. С 2000 года Правительством РФ осуществляется Проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, благодаря которому многие регионы получили поддержку для разработки и реализации собственных программ реформирования региональных финансов. Уже в самых первых таких программах субъекты РФ ставили перед собой задачи обеспечения эффективности использования бюджетных средств и качества предоставляемых государственных услуг. Например, областная целевая Программа реформирования региональных финансов на 2002–2003 гг. Астраханской области четко предусматривала такое направление реформирования региональных финансов, как разработка и внедрение методики управления по результатам при распределении бюджетных средств. В Программе отмечалась необходимость создания действенной системы управления качеством и эффективностью бюджетных расходов отдельных бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств.

Выделялись следующие этапы формирования такой системы:

– внедрение качественного анализа результативности производимых расходов силами подразделений администрации области как обязательного этапа бюджетного процесса;

Об областной целевой Программе реформирования региональных финансов на 2002 –2003 годы: Постановление Главы Администрации Астраханской области от 27 марта 2002 г. № 124.

– разработка и внедрение системы оценки качества и эффективности работы бюджетных учреждений на основе специально разработанных бюджетных показателей (индикаторов);

– проведение сравнительного анализа эффективности работы бюджетных учреждений с аналогичными организациями частного сектора;

– разработка и публикация аналитических докладов о работе бюджетной системы региона;

– привлечение независимых экспертов для проведения оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.

Программа реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области13 предусматривала:

– совершенствование критериев расходования бюджетных средств и механизмов реализации приоритетов;

– повышение эффективности процедур размещения государственных и муниципальных заказов и закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; увеличение доли бюджетных расходов, распределяемых на конкурсной основе;

– проведение реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования;

– совершенствование системы планирования и финансирования бюджетных расходов на основе финансовых нормативов;

– установление для бюджетных учреждений обоснованных лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов, реализацию энергосберегающих мероприятий;

– проведение институциональных реформ, направленных на повышение качества бюджетных услуг.

Об одобрении Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области и утверждении Плана действий по ее реализации: Постановление Администрации Тверской области от 10 янв. 2003 г.

№ 03-па.

В Программе реформирования региональных финансов в Ставропольском крае14 также ставилась цель повышения эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг (и, соответственно, бюджетных расходов) на основе оптимизации бюджетного процесса (анализа качества бюджетных услуг) путем повышения его прозрачности и открытости, а также расширения участия в этом процессе представителей общественности и государственных организаций.

Программа предусматривала введение в действие системы мониторинга результатов предоставления бюджетных услуг в «пилотных» отраслях (в первую очередь, в образовании).

Предполагалось, что для этого будут определены и подробно описаны параметры бюджетных услуг, нормативы их объемов и стандартов и произведена их паспортизация. Решение конкретных задач увязывалось с проведением мониторинга, разработкой и внедрением систем контроля достоверности и обеспечением надежности используемой информации15.

Как видим, уже в начале 2000-х гг. в ряде регионов осознавалась принципиальная важность решения задачи повышения эффективности бюджетных расходов, качества государственных услуг и в связи с этим были запланированы весьма рациональные мероприятия по реформированию бюджетного процесса, реструктуризации бюджетной сети и повышению качества государственных (муниципальных) услуг.

С принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах16 активность реализации мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, существенно возросла. В качестве важнейшего направления реформы бюджетного проОб организации работы по реализации Концепции реформирования региональных финансов в Ставропольском крае: Постановление Правительства Ставропольского края от 9 июня 2003 г. № 101-п.

Пепеляева Л.В. Региональный опыт внедрения модели бюджетирования, ориентированного на результат: проблемы и перспективы // Сибирская финансовая школа. 2011. № 1. С. 32 –38.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 –2006 годах: Постановление Правительства Рос. Федерации от мая 2004 г. № 249.

цесса в Концепции было определено внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в рамках среднесрочного финансового планирования.

В Концепции отмечалось, что мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также и реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реструктуризации бюджетной сети и изменению принципов функционирования ее субъектов), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (в том числе элементов управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов), реформу межбюджетных отношений.

Подчеркнем, что БОР является одним из базовых элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности функционирования сектора государственного управления (СГУ), его субъектов и как таковое способно дать максимально положительный эффект только при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода (модели, инструмента) зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их согласованному проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности деятельности субъектов СГУ, в том числе публично-правовых образований (РФ, субъект РФ, муниципальное образование), и мероприятий по совершенствованию качества государственных (муниципальных) услуг17.

Фадейкина Н.В., Леонов В.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент бюджетной и административной политики и способ обеспечения эффективности бюджетного процесса и качества государственных и муниципальных услуг // Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004 –2010 годах: сб. научн. тр. Новосибирск:

САФБД, 2010. С. 21 –29.

Официального определения БОР не существует, как и отсутствуют универсальные механизмы и методики внедрения данной модели бюджетирования: в разных странах модель БОР имеет свои особенности. Тем не менее, в экономической науке все же выделяется ряд признаков, присущих БОР:

– распределение финансовых средств осуществляется по программам или стратегическим целям, предусматривающим достижение определенных результатов;

– базовым принципом планирования бюджета является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов;

– горизонт планирования составляет три года;

– устанавливаются долгосрочные лимиты ассигнований; разрешается перераспределение средств между статьями расходов; возможны перенос неиспользованных средств на следующий год и частичное использование ассигнований будущего года в текущем году;

– нижние уровни управления наделяются большей ответственностью за принятие решений; ведется мониторинг деятельности и последующий внешний финансовый аудит;

– организационная структура учреждений предполагает деление на оперативные подразделения и отделы, отвечающие за достижение конкретных результатов;

– установление принципа ответственности руководителей учреждений за эффективность использования полученных средств18.

Таким образом, БОР предполагает направление бюджетных средств не по видам затрат, а по стратегическим целям. При этом повышается эффективность расходования бюджетных средств, поскольку расходные программы отбираются на основании оценки на предмет наивысшей экономичности, эффективности и результативности расходов.

Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. 2008. Вып. 1.Иваново: ИГЭУ, 2008. С. 23 –28.

Стимулируя конкуренцию в сфере государственных (муниципальных) услуг, данная модель бюджетирования влияет на их качество.

Основная цель внедрения модели БОР состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В Концепции, провозгласивший БОР, были определены направления реформирования бюджетного процесса. Это, в частности, реформирование бюджетной классификации и внедрение новой государственной учетной политики, совершенствование среднесрочного финансового планирования, совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

Совершенствование среднесрочного финансового планирования предполагало усиление роли данного инструмента в бюджетном процессе с последующим возможным переходом к трехлетнему бюджету. При этом основными инструментами БОР назывались:

– ежегодное предоставление субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности (ДРОНД);

– совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (ФЦП), а также региональных и муниципальных целевых программ (РЦП и МЦП);

– использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (ВЦП);

– распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

– расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Для внедрения указанных инструментов на федеральном уровне были приняты Постановления Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 (в ред. от 24 мая 2010 г.) «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» и от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы», письмо Минфина РФ от 27 июня 2005 г.

№ 02-АЛ/2008 «О направлении Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006–2008 годы».

С 2005 года одним из требований, предъявляемых к бюджетным целевым программам, считалось наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после выполнения программы или одного из ее этапов) оценки программы.

В девяти федеральных ведомствах, отобранных на конкурсной основе, с 2005 года стали проводить эксперимент по ускоренному внедрению методов БОР. При этом все федеральные органы исполнительной власти (субъекты бюджетного планирования) начали осуществлять подготовку и регулярное обновление ДРОНД. Их предоставление уже с 2005 г. стало обязательным условием рассмотрения Минфином РФ заявок на бюджетное финансирование. Ассигнования распределялись на конкурсной основе по результатам формализованной оценки заявок, включающих в себя ДРОНД, а также план действий по повышению эффективности бюджетных расходов. Таким образом, бюджет стали формировать исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.

При формировании проекта федерального бюджета на 2006 г. был апробирован целый ряд новаций бюджетного планирования: раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, формирование предельных расходов бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, четкая увязка бюджета на очередной год с трехлетним финансовым планом.

Несмотря на проведенные мероприятия, эксперимент, закончить который планировалось в 2006 г., едва ли можно признать успешным. В 2007 г., оценивая эффективность реформы, специалисты (эксперты) Института развития промышленной и экономической политики (г. Москва) отмечали, что в ходе эксперимента выявился ряд сложностей. По их мнению, перевод ведомственных расходов в программную форму фактически провалился. Причиной тому стали методологические трудности и отсутствие стимулов. Например, широкое и неконкретное определение ВЦП, содержащееся в Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, позволяло распределить между такими ВЦП значительную часть расходов, которые ранее считались непрограммными. Также отмечалось отсутствие четкого методологического подхода относительно включения в показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти конечных результатов деятельности региональных и муниципальных органов. В бюджетных докладах уделялось недостаточное внимание взаимосвязи показателей, характеризующих объемы (структуры) расходов и результаты деятельности субъекта бюджетного планирования. Отсутствовали проработанные методические подходы к выработке плановых значений показателей19.

Бюджетная реформа в России 2004-2006 гг. / Ин-т развития промышл. и экон. политики. URL: http://www.ir-pep.ru/analytics/bor/pdf/budg _reform.pdf (дата обращения: 13.03.2011).

Кроме того, отмечались концептуальные проблемы проведения реформы. В частности. Л.И. Якобсон обращал внимание на проблемы, связанные с постановкой целей деятельности бюджетных учреждений. Так, в качестве результатов, на которые следует ориентировать финансирование, фигурировали как услуги, так и достижения конечных общественно значимых и измеримых результатов. В то же время, неоднозначность и сложность взаимосвязей между непосредственными (конкретная услуга) и конечными результатами (компонентами благосостояния: состояние здоровья, уровень смертности, рождаемости и т.п.), а также несовпадение «общественно значимого» и «измеримого» отчетливо показывают внутреннее противоречие: одни результаты поддаются точному измерению, а другие не подлежат четкому однозначному количественному измерению20.

Иными словами, выполнение необходимого объема государственных услуг еще не обеспечивает достижения общественно значимого блага. Были выявлены и другие проблемы, некоторые из них нашли отражение в работах Л.Г. Бокаревой, Е.В. Покачаловой и Е.И. Савиновой21.

Однако работа по внедрению управления по результатам была продолжена. В 2006 г. была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах22. Одной из задач Концепции было наЯкобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? // Вопросы экономики. 2006. № 8. С. 31 –45.

Бокарева Л.Г. Концепция реформирования бюджетного процесса с точки зрения государственного финансового контроля // Финансы. 2006. № 4. С. 46 – 49; Покачалова Е.В. Современная бюджетная реформа и государственные долги: детерминизм целей и правового регулирования // Право, политика, экономика. 2006. № 3. С. 5 –13; Савинова Е.И., Савинов С.В. Проблемы и перспективы правового регулирования обеспечения деятельности муниципальных медицинских учреждений за счет бюджетных средств в современных условиях // Финансовое право. 2007. № 7. С. 20 –23.

О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 –2008 годах и плане мероприятий по ее реализации: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 3 апр. 2006 г. № 467-р.

звано оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ по вопросам разработки и внедрения инструментария повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами.

В Концепции констатировалось, что будут разработаны методические рекомендации по определению стоимости государственных и муниципальных услуг, разработке и реализации целевых бюджетных программ, разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы лиц, ответственных за проведение финансовой политики.

План мероприятий по реализации данной Концепции прямо предусматривал разработку ряда методических рекомендаций для субъектов РФ и муниципальных образований:

– по внедрению принципов БОР (II квартал 2007 г., Минфин РФ);

– по среднесрочному финансовому планированию (III квартал 2007 г., Минфин РФ);

– по оценке эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций (III квартал 2007 г., Минэкономразвития РФ и Минфин РФ);

– по экспертизе качества оказания бюджетных услуг (II квартал 2008 г., Минфин РФ);

– по созданию системы социальных стандартов государственных услуг (в рамках полномочий субъектов РФ) и муниципальных услуг (IV квартал 2008 г., Минфин РФ).

Думается, последние две позиции (выделены курсивом) в лучшем случае остались на бумаге, так как в практике субъектов РФ и муниципальных образований такие методические рекомендации не применяются (а это уже недоработки Минфина РФ и демонстрация отличного от «управления по результатам» принципа).

В Бюджетном послании Президента РФ от 30 мая 2006 г.

был провозглашен новый инструмент БОР – государственное (муниципальное) задание. Задания планировалось внедрять как для бюджетных, так и для автономных учреждений (Федеральный закон «Об автономных учреждениях» тоже принят в 2006 г.23). Причем надо отметить, что организационно-правовой статус автономных учреждений в большей мере отвечает модели БОР, чем статус бюджетных учреждений (во всяком случае, до принятия Федерального закона № 83-ФЗ24). В отношении автономных учреждений с 2007 года стал применяться механизм целевого финансирования посредством предоставления субсидий и субвенций на выполнение государственного (муниципального) задания.

Безусловно, государственное задание является инструментом управления, ориентированного на результат, поскольку оно в обязательном порядке включает показатели, характеризующие качество и (или) объем услуг, оказываемых различным категориям потребителей.

В 2007 году были внесены многочисленные изменения в Бюджетный кодекс РФ25. Новые его нормы, предусматривающие обязательность установления государственных (муниципальных) заданий для всех государственных (муниципальных) учреждений и иных некоммерческих организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги (выполняющих работы), вступили в силу с 1 января 2009 г.

Принципы БОР получили дальнейшее развитие в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, Программе социальноэкономического развития Российской Федерации на средОб автономных учреждениях: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб.

2006 г. № 174-ФЗ (ред. от 14 июня 2011 г.).

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федер. закон Рос. Федерации от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 27 июля 2010 г.).

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 26 апр.

2007 г. № 63-ФЗ (ред. от 8 мая 2010 г.).

несрочную перспективу (2006–2008 годы), Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2006 год» и других нормативных актах. Соответствующая работа продолжалась на ведомственном и региональном уровне.

Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах26 отмечалось, что ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Таким образом, оптимизация сети бюджетных учреждений проводилась не только в рамках бюджетной реформы, но и являлась частью реформы административной.

Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, которые были одобрены Правительством РФ. По итогам данной работы планировалось реорганизовать (или изменить тип) 5008 учреждений (36,4 % от их общего числа).

На сайте «Административная реформа в Российской Федерации» Минэкономразвития РФ говорится, что была проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных государственных учреждениях являются ненужными или дублируют друг друга. Количество государственных учреждений было сокращено почти вдвое. Однако конкретные цифры не приводятся, что затрудняет возможО Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 –2010 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 окт.

2005 г. № 1789-р (ред. от 10 марта 2009 г.).

ность оценки достижения поставленной в Концепции административной реформы задачи27.

Одной из целей административной реформы служило повышение качества и доступности государственных услуг.

Для ее достижения планировалось внедрение в 2007 году приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов. В 2008 году должны были быть разработаны и внедрены основные стандарты государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы. Данная работа не завершена до сих пор.

Таким образом, проблемы, связанные с внедрением модели БОР, так и не были ликвидированы. Кроме того, возникали новые трудности, связанные с использованием новых инструментов БОР28.

В первую очередь, необходимо отметить фактическое отсутствие методологической базы. Например, предусмотренные Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах методические рекомендации, о которых говорилось выше, так и не были разработаны.

Затянулась работа по созданию нормативной и методической базы в части регулирования формирования и финансового обеспечения государственных заданий. Для федеДля граждан и бизнеса. История вопроса // сайт М-ва эконом. развития Рос. Федерации «Административная реформа в Российской Федерации». URL:

http://ar.economy.gov.ru/ru/about/general _info/ (дата обращения: 15.03.2011).

Макушкина Е.Э., Пепеляева Л.В. Проблемные аспекты реализации политики повышения эффективности бюджетных расходов // Сборник научных трудов по материалам научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития социально-экономических систем в условиях модернизации». Новосибирск: САФБД, 2009.

ральных бюджетных учреждений порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий был утвержден только в конце 2008 г.29. С существенными задержками шло формирование необходимой нормативной правовой базы в большинстве регионов и муниципальных образований.

Что касается ВЦП, получивших наибольшее распространение в качестве инструмента БОР, то они далеко не всегда содержали сведения о конечных результатах реализации программ. Во многих программах ожидаемые результаты формулировались таким образом, что практически не поддавались точной количественной оценке, а целевые значения показателей нередко не позволяли судить о степени достижения целей программы30.

На федеральном уровне неоправданно долго не утверждались методические рекомендации по расчету нормативов затрат на оказание услуг, да и сегодня эта работа выполнена лишь частично. Затянулась разработка целевых бюджетных программ, системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей деятельности лиц, ответственных за проведение финансовой политики. Хотя методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ31 и муниципальных образований32 применяются с 2008 г., это не способствовало О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями: Постановление Правительства Рос. Федерации от 29 дек. 2008 г. № 1065.

Собянин С.С. Формирование правовых механизмов преодоления диспропорций регионального развития как этап совершенствования федеративных отношений в России // Право и политика. 2007. № 1.

Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 28 июня 2007 г. № 825.

Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Рос. Федерации от 28 апр. 2008 г. № 607.

повышению эффективности публичного управления, прежде всего по причине отсутствия необходимого нормативнометодического обеспечения.

К введению стандартов качества услуг региональные власти также отнеслись настороженно. Например, в Программе реформирования региональных финансов Нижегородской области на 2006–2008 гг.33 отмечалось, что одним из наиболее сложных является вопрос построения единой системы качества предоставления бюджетной услуги независимо от территориального или отраслевого признака. В ряду возможных рисков называлась возможность появления федеральных законов, устанавливающих стандарты качества услуг, отличные от принятых в области.

В Программе реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007–2008 гг.34 также отмечалась необходимость принятия на федеральном уровне соответствующих общероссийских стандартов, что способствовало бы ускорению процесса разработки и утверждения областных стандартов качества услуг.

Проанализируем сложившуюся практику внедрения модели БОР на примере Тверской области – одного из первых субъектов РФ, где была поставлена задача повышения эффективности региональных расходов.

В 2007 г. администрация области утвердила Концепцию реформирования региональных финансов на 2008– 2009 гг.35, в которой были подведены итоги выполненной ранее работы. В частности, отмечалось, что к моменту утОб утверждении Программы реформирования региональных финансов Нижегородской области: Постановление правительства Нижегородской области от 31 окт. 2005 г. № 281.

О программе реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007 –2008 годы: Постановление Воронежской областной Думы от дек. 2006 г. № 704-IV-ОД.

О Концепции реформирования региональных финансов Тверской области на 2008 - 2009 годы и Плане действий по ее реализации: Постановление администрации Тверской области от 12 дек. 2007 г. № 383-па.

верждения Концепции исполнительными органами государственной власти Тверской области составляются бюджетные целевые программы, а с 2007 г. – обоснования бюджетных ассигнований. Предусмотренные в областном бюджете расходы увязываются с целевыми показателями деятельности главных распорядителей средств областного бюджета как на уровне стратегических целей, так и на уровне реализации конкретных мероприятий.

Начиная с 2006 г. составлялись реестр расходных обязательств Тверской области и свод реестров расходных обязательств ее муниципальных образований. Были созданы автоматизированные системы обработки информации, содержащие цели, задачи, мероприятия и показатели деятельности исполнительных органов государственной власти области, а также информацию из реестров расходных обязательств области и реестров расходных обязательств ее муниципальных образований. Проведен анализ функций органов государственной власти Тверской области, сформирован перечень государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти, осуществлялась работа по их стандартизации и регламентации, начато внедрение программно-целевого бюджетирования и применение системы показателей деятельности на муниципальном уровне.

Вместе с тем был обозначен и ряд нерешенных проблем. В частности, указывалось, что непроработанными остались вопросы, связанные с повышением качества государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями, а также с разработкой методологических основ, которые позволяли бы оценивать потребности в отдельных государственных услугах и определять финансовые затраты, необходимые для их предоставления в расчете на одного потребителя. В такой ситуации не приходится говорить об обоснованности объемов расходных потребностей в реестре расходных обязательств и правильности расчета расходов на реализацию мероприятий по оказанию государственных услуг в бюджетных целевых программах.

Кроме того, отмечалось, что отсутствие методологии оценки потребности в оказании государственных услуг и требований к их качеству препятствуют внедрению в бюджетный процесс государственного задания. Констатировался факт недостаточной активности работ по мониторингу состояния бюджетных учреждений и реструктуризации сектора государственного управления, в частности, по созданию автономных учреждений36.

Словом, власти Тверской области провели достаточно большую подготовительную и организационно-методическую работу по внедрению инструментов БОР, но сложности в обеспечении прозрачности, обоснованности и эффективности расходов бюджетных средств не были преодолены.

Те же проблемы при внедрении модели БОР испытывали и другие регионы.

Несмотря на то что некоторые инструменты БОР все же были внедрены, в целом ситуация и сегодня остается прежней. В отчете экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в экономике» (одна из экспертных групп по обновлению «Стратегии – 2020») за I квартал 2011 г.37 отмечается, что доля расходов на финансирование социальных отраслей (здравоохранение, образование, социальное обслуживание, культура, физическая культура и спорт) в расходах консолидированного бюджета РФ составляет около 57 %, что, безусловно, чрезвычайно много. При этом в отдельных отраслях доля неэффективных расходов растет: в частности, Пепеляева Л.В. Региональный опыт внедрения модели бюджетирования, ориентированного на результат: проблемы и перспективы // Сибирская финансовая школа. 2011. № 1. С. 32 –38.

Отчет экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в экономике» по итогам работы группы за I квартал 2011 года «Проблемы и направления реформирования бюджетного сектора в экономике» / Экспертные группы по обновлению «Стратегии – 2020». URL: http://www.hse.ru/data/2011/03/14/ 1211454036/otchet-11%2003%2011.pdf (дата обращения: 15.03.2011).

объем неэффективных расходов в сфере здравоохранения за 2007–2009 гг. увеличился в 1,6 раза38.

Достигнутые регионами результаты проводимой реформы демонстрирует Доклад Министерства регионального развития РФ об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти в субъектах РФ39. Согласно сведениям, приведенным в Докладе, по общему уровню эффективности первые позиции в рейтинге по итогам 2009 г.

занимали Тюменская область, Пермский край, Московская область. При этом Тюменской области удалось полностью устранить неэффективные расходы в сфере государственного управления. Уровень удовлетворенности населения деятельностью главы региона в сфере здравоохранения составил 42 %.

Достижением Пермского края стало то, что неэффективные расходы в сфере образования были вдвое ниже среднероссийских; за 2008–2009 гг. 66 % учреждений здравоохранения и 85 % учреждений образования края были переведены на новую систему оплаты труда.

Первое место в рейтинге общей динамики эффективности по итогам 2009 г. заняла Омская область. Там были снижены неэффективные расходы в сфере здравоохранения с 13 до 8 %, образования – с 27 до 16 %; все учреждения здравоохранения переведены на стандарты оказания медицинской помощи, все общеобразовательные учреждения – на новую систему оплаты труда.

Какорина Е.П. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения // Здравоохранение. 2011. № 3. URL: http://www.mcfr.ru/journals/1/ 252/42996/43004/ (дата обращения: 15.03.2011).

Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2009 года / М-во регион.

развития Рос. Федерации. URL: http://www.minregion.ru/upload/documents/ 2010/08/100823-doklad.pdf (дата обращения: 15.03.2011).

Однако есть регионы, в которых работа по снижению неэффективных расходов велась крайне пассивно. В отдельных регионах вовсе не проводилась работа по реформированию социально значимых отраслей (в частности, здравоохранения, образования), оставалось низким качество оказываемых государственных услуг, высока была степень неудовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти. Самые низкие рейтинговые позиции по общему уровню эффективности в 2009 г. заняли Республика Калмыкия, Архангельская область, Костромская область.

Кроме того, в Докладе были приведены следующие данные:

– переход на стандарты оказания медицинской помощи был осуществлен в 13 регионах (в 2007 г. – в 6, в 2008 г. – в 12);

– в 24 регионах начат процесс внедрения стандартов;

– финансирование по результатам деятельности амбулаторно-поликлинических учреждений на основании подушевого норматива на прикрепленное население осуществляется только в 11 регионах;

– единые информационные технологии для учета объемов и стоимости оказанной медицинской помощи используются в 22 регионах (более 80 % учреждений), в 16 регионах информационные технологии не применяются.

Более сложная ситуация сложилась в сфере образования. В частности, в 34 субъектах РФ в 2009 г. доля неэффективных расходов увеличивалась, наибольшая ее величина зафиксирована в Орловской области (41,8 %). Свыше трети (36 %) населения в этом регионе не удовлетворены качеством общего образования. Причинами роста расходов в Докладе называются кризисные явления в экономике.

В результате, по оценкам Министерства регионального развития РФ, в 2009 г. показатели по объему неэффективно используемых финансовых ресурсов в стране оставались достаточно высокими, а темп реформ на всех уровнях и практически во всех отраслях низким. Так, неэффективные расходы в сферах государственного управления, здравоохранения, образования и ЖКХ составили 415 млрд руб., что на 3 % больше, чем в 2008 г. Максимальная доля неэффективных расходов в общем объеме пришлась на сферу образования (34 %, или 142 млрд руб.). В сфере государственного управления, здравоохранения и ЖКХ – в среднем по 20 %40, так что проблема неэффективности использования бюджетных средств по-прежнему остается злободневной.

Также показательны данные, приведенные в Приложении 1 к Докладу Минфина РФ о результатах и основных направлениях деятельности на 2011–2013 гг.41:

– доля субъектов РФ, утвердивших бюджет сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период, в 2008 г. составила – 35 %, в 2009 г. – 64 %, в 2010 г. – 54 %;

– доля субъектов РФ, в которых доля расходов, формируемых в рамках программно-целевого метода, превышает 20 %, в 2008 г. составила – 25 %, в 2009 г. – 25,3 %, в 2010 г.

– более 27 %;

– доля бюджетных ассигнований, в обоснование которых приведены показатели непосредственных результатов или соответствующая пояснительная записка, в 2008 г. составила – 99 %, в 2009 г. – 99 %, в 2010 г. – 99 %;

– доля федеральных государственных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется с помощью государственных заданий на оказание государственных услуг (с 1 января 2009 г. установление государственных (муниципальных) заданий для всех государственных (мунициДоклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2009 года / М-во регион.

развития Рос. Федерации. URL: http://www.minregion.ru/upload/documents/ 2010/08/100823-doklad.pdf (дата обращения: 15.03.2011).

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России на 2011 –2013 годы / М-во финансов Рос. Федерации. URL:

http://www.minfin.ru/ ru/reforms/budget/resoriented/report/minfin/ (дата обращения: 15.03.2011).

пальных) учреждений и иных некоммерческих организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, обязательно), в 2009 г. составила – 0 %; в 2010 г. – 5 %.

Таким образом, задача по повышению эффективности государственных расходов не была решена. Более того, в кризисный период наблюдался рост расходов в отдельных отраслях. Существующая модель бюджетирования, несмотря на проведенные в последние годы корректировки, попрежнему не обеспечивает эффективное функционирование системы управления государственными финансами.

Как представляется, главной проблемой данной реформы стало то, что она проводилась бессистемно. Кроме того, не был на практике реализован подход, заложенный в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, о необходимости взаимоувязки бюджетной и административной реформ.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009–2011 годах» были подведены промежуточные итоги работы по внедрению новых бюджетных инструментов, направленных на повышение результативности бюджетных расходов. Речь шла о долгосрочных и ведомственных целевых программах, государственных и муниципальных заданиях, многолетних государственных и муниципальных контрактах. Президент отметил, что практическое внедрение указанных инструментов и механизмов неоправданно затянулось. Правительство РФ в установленные сроки не утвердило порядки формирования, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ, формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным государственным учреждениям. Не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных заданий автономным учреждениям.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010– 2012 годах» отмечалось, что причинами роста неэффективных расходов бюджетных средств являются сохранение устаревшей системы финансирования сети учреждений исходя из фактических затрат, отсутствие конкуренции и барьеры на пути привлечения частного сектора к оказанию бюджетных услуг. Президент обозначил, что бюджетная политика в 2010–2012 гг. должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Для достижения поставленных целей в Бюджетном послании указывалось на необходимость реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработки критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, а также перехода от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг. Был поставлен вопрос о возможности перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий, в том числе на основе преобразования бюджетных учреждений в автономные.

Таким образом, помимо сложностей, связанных собственно с внедрением инструментов БОР, сам по себе сектор государственного управления (его субъекты) не был готов и не способствовал такого рода преобразованиям42. СуществоМакушкина Е.Э., Пепеляева Л.В. Проблемные аспекты реализации политики повышения эффективности бюджетных расходов // Сборник научных трудов по материалам научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития социально-экономических систем в условиях модернизации». Новосибирск: САФБД, 2009.

вавшие для бюджетных учреждений ограничения в выборе способов и путей оказания услуг, жесткие финансовые ограничения (требования к соблюдению сметы и т.п.) снижали их маневренность и заинтересованность в результатах деятельности. Отсутствовали реальные стимулы к экономии финансовых средств и материальных ресурсов. Существовавшая система оплаты труда работников бюджетных учреждений не обеспечивала зависимость размера заработной платы от результатов деятельности бюджетных учреждений43.

Таким образом, реструктуризация сети бюджетных учреждений является одним из важнейших элементов работы по повышению эффективности расходов.

1.2. ПРОЦЕСС РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Первый концептуальный документ, зафиксировавший необходимость преобразований в секторе государственного управления, повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений, появился еще в 1999 г. Это была Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации44.

В данном документе были обозначены некоторые особо острые проблемы функционирования учреждений, имевшие место на тот момент. Указывалось на отсутствие системы контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций. Возможность учреждений привлекать кредитные ресурсы без согласования с собственником приводила к наКлиманов В.В, Гринфельдт Е.С. О реструктуризации бюджетных учреждений в регионах // Финансы. 2007. № 4. С. 19 –21.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от нояб. 1999 г. № 1024.

несению прямого ущерба государству, учитывая его субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений.

Отмечалось, что значительная часть имущества, закрепленного за учреждениями, используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в пользование). При этом доходы от использования федерального имущества не перечисляются на счета казначейства и не учитываются в федеральном бюджете. Отраслевые федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Органы по управлению государственным имуществом зачастую лишены возможностей реализации указанных функций.

Был предложен комплекс мероприятий, направленных, в частности, на сокращение количества учреждений, снижение расходов федерального бюджета на их содержание, снижение издержек производства, улучшение финансово экономических результатов деятельности оставшихся учреждений.

Базовыми положениями Концепции в отношении реформирования учреждений стали:

– определение количества учреждений, необходимых для обеспечения государственных функций. Остальные учреждения подлежат преобразованию в иные формы некоммерческих организаций, либо в коммерческие организации (в процессе приватизации их имущества), либо ликвидированы;

– повышение эффективности деятельности оставшихся государственных учреждений и использование закрепленного за ними имущества путем установления обязательных требований к текущему и перспективному планированию результатов их деятельности;

– снижение расходов государственного бюджета на содержание учреждений. В первую очередь это должно затронуть те из них, которые занимаются преимущественно предпринимательской (коммерческой) деятельностью, что, по существу, противоречит предназначению учреждений; в этом случае государство не должно нести субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений;

– ужесточение контроля деятельности учреждений посредством установления обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления отчетности собственнику (учредителю) об их деятельности, а также повышение ответственности руководителей за результаты работы учреждения.

Более детальный анализ проблем, присущих сектору государственного управления (бюджетному сектору), был проведен Минфином РФ в 2003 г. В подготовленном Министерством материале «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г.» были сделаны, в частности, следующие выводы:

– существенные проблемы возникали в связи с реализацией бюджетными учреждениями права на оказание платных услуг. Отмечались факты замещения бесплатных услуг платными, снижение качества бесплатных услуг, злоупотребления администрациями бюджетных учреждений при распоряжении внебюджетными доходами, взимание с граждан нелегальных платежей за государственные (муниципальные) услуги;

– были выделены недостатки существовавшей системы финансирования. Финансирование по смете было названо неэффективным, поскольку не предполагало увязку финансирования с результатами деятельности бюджетного учреждения. При этом отмечалось отсутствие у бюджетных учреждений стимулов к сокращению издержек, связанных с производством услуг;

– указывалось на существование пласта «квазибюджетных» учреждений, то есть бюджетных учреждений, которые оказывают платные услуги и получают от этого существенные доходы и вполне могут функционировать на рыночных условиях. Отмечалось, что поскольку объем внебюджетных доходов не принимался во внимание при распределении бюджетных средств, создавалась ситуация, когда одни бюджетные учреждения получали бюджетное финансирование, не очень нуждаясь в этом, а другие - испытывали нехватку средств.

Для решения обозначенных проблем были выделены следующие направления реформы:

– оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

– уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

– переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

– внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.

Таким образом, обосновывалась необходимость проведения широкомасштабной работы, направленной на изменение принципов финансового обеспечения, административные преобразования (оптимизация сети), а также изменение типа государственных (муниципальных) учреждений.

Первые попытки реструктуризации бюджетного сектора были сделаны в 2005 г. В частности, речь идет об опыте Тюмени, где в 2005–2006 гг. был проведен эксперимент по реструктуризации бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации (далее – АНО). Данная организационно-правовая форма юридического лица в какой-то мере отвечала принципам БОР, поскольку предполагала финансовое обеспечение в форме размещения на конкурсной основе муниципального социального заказа.

Этим способом правовую форму в Тюмени сменили учреждения образования (из 266), 11 учреждений культуры (из 15), 43 учреждения спорта и молодежной политики (из 47) — всего 177 учреждений социальной сферы45.

Если сначала (2005–2006 гг.) констатировалось, что определенные позитивные результаты в итоге были достигнуты (отмечалось улучшение качества бюджетных услуг, увеличение заработной платы работников46), то уже в 2007 г. и в Тюмени, и в других муниципальных образованиях (субъектах РФ) стали выявляться существенные проблемы, требующие решения, а именно:

– АНО, предоставляющие услуги, были признаны налогоплательщиками НДС и налога на прибыль, что существенно увеличивало цену услуг либо приводило к уменьшению их объема;

– не произошло ожидаемого увеличения заработной платы работников АНО;

– работа в АНО негативно сказалась на пенсионных правах работников образования. Только в судебном порядке стаж работы в АНО включался в педагогический стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии по старости.

Таким образом, при изменении бюджетным учреждением своего организационно-правового статуса (на автономную некоммерческую организацию) оно утрачивало существенные налоговые и другие привилегии, предусмотренные для бюджетных учреждений и их работников. Кроме того, возникали негативные социальные последствия (для работников). Вопреки ожиданиям, не удалось достигнуть главной цели – повысить эффективность использования бюджетных средств. Таким образом, организационно-правовая Черепанова С.Г. Реструктуризация сети муниципальных учреждений.

Опыт Тюмени: реалии и задачи. URL: http://bujet.ru/article/85864.php (дата обращения: 13.03.2011).

Климанов В.В, Гринфельдт Е.С. О реструктуризации бюджетных учреждений в регионах // Финансы. 2007. № 4. С. 19 –21.

форма «автономная некоммерческая организация» не вполне отвечала требованиям реструктуризации бюджетного сектора, проводимой в целях повышения эффективности бюджетных расходов47.

Эксперимент по переводу бюджетных учреждений в негосударственные организации был проведен в Республике Коми, Мордовии, Белгородской, Смоленской, Кировской областях, Красноярске и др. Основные проблемы, с которыми они при этом сталкивались, были следующими.

Смена организационно-правовой формы происходила путем ликвидации бюджетного учреждения и создания его вновь, но уже в новой организационно-правовой форме. Безусловно, это требовало дополнительных финансовых затрат.

Неизбежно возникал вопрос о правомерности передачи имущества учредителем (субъектом Федерации, муниципальным образованием) в безвозмездное пользование негосударственным организациям. В ряде случае это потребовало внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Опять же возникали налоговые последствия, связанные с передачей имущества негосударственным организациям.

Кроме того, существовали риски, связанные с ухудшением качества работы создаваемых организаций, переориентировкой их на оказание платных услуг, что приводило к угрозе ущемления прав потребителей государственных (муниципальных) услуг.

Таким образом, было совершенно очевидно, что для проведения реструктуризации бюджетного сектора требуется новая организационно-правовая форма юридического лица, которая была бы лишена указанных недостатков и в то Макушкина Е.Э. Опыт оптимизации структуры бюджетного сектора на региональном и муниципальном уровнях // Сборник научных трудов по материалам научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития социально-экономических систем в условиях модернизации». Новосибирск: САФБД, 2009.

же время отвечала взятому курсу на повышение эффективности бюджетных расходов48.

В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах отмечалось, что внедрение на региональном уровне принципов БОР потребует изменения федерального законодательства в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных лиц на всех уровнях государственного и муниципального управления, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)49 также констатировалось, что реализации принципа эффективности использования бюджетных средств препятствует существующая организация сети бюджетных учреждений, то есть организация сектора государственного управления.

Программой был спланирован комплекс мер, направленных на изменение принципов функционирования сети бюджетных учреждений и механизмов их финансирования, а также на обеспечение контроля за качеством и объемом предоставляемых ими услуг. В Плане действий Правительства РФ по реализации положений Программы предусматривалось, в частности, принятие федерального закона, предусматривающего новую организационно-правовую форму для учреждений социальной сферы.

Макушкина Е.Э. Там же.

О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 –2008 гг.): распоряжение Правительства Рос. Федерации от 19 янв. 2006 г. № 38-р.

В соответствии с этим Планом в 2006 г. был принят Закон № 174-ФЗ50, который предусмотрел абсолютно новый механизм реструктуризации бюджетного сектора: изменение бюджетными учреждениями своего типа на тип автономного учреждения. Таким образом, принятие данного закона ознаменовало столь долго ожидаемое институциональное изменение в бюджетной сфере.

Данному закону отводилось особое значение в рамках реформы бюджетных учреждений. Предполагалось, что заложенный в нем механизм оптимизации сети бюджетных учреждений получит широкое распространение и позволит многим бюджетным учреждениям сменить свой тип. Основная суть закона заключается в том, что путем изменения своего типа на тип автономного учреждения бюджетным учреждениям предлагалась большая финансовая и административная свобода взамен на переход к новым принципам финансирования: от финансирования по смете на целевое финансирование в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В целом, эксперты позитивно оценили перспективы данного механизма реструктуризации бюджетного сектора.

Отмечалось, что «форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций»51.

Основные отличия автономных учреждений от бюджетных проиллюстрированы ниже (табл. 3).

Об автономных учреждениях: Федер. закон Рос. Федерации от 3 нояб.

2006 г. № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007 г.).

Правовое регулирование экономических отношений. Альманах // В.В. Андрощук, П.А. Борноволоков, Е.В. Еремина и др.; под ред. А.Н. Козырина.

М.: Центр публично-правовых исследований, 2008. Вып. 1. 206 с.

«Бюджетные учреждения – автономные учреждения»

Сравнительный Бюджетные учрежде- Автономные учреждения Обязательность го- Обязательно Обязательно сударственного задания на оказание услуг (выполнение работ) Право распоряже- Не вправе распоря- Вправе распоряжаться, за ния закрепленным жаться (п.1 ст. 298 ГКисключением недвижиимуществом РФ) мого и особо ценного Права в отношении Эти доходы после уп- Распоряжается самостояполученных дохо- латы налогов и сборов тельно (п.2 ст.3 закона), в дов и приобретен- учитываются в смете т.ч. средствами, полученного за счет таких доходов и расходов ными от целевого капидоходов имущества БУ и отражаются в тала (эндаумента) Права по привле- Не вправе получать Вправе получать кредиты Права по открытию БУ обслуживаются Вправе открывать счета в банковских счетов только в системе ка- кредитных организациях Права на получение Доход от аренды по- Полученными от аренды (и использование) ступает в соответст- доходами распоряжается имущества, закрепленного учредителем за учреждением Ежегодная аудиторская Не обязательна Обязательна проверка бухгалтерской отчетности Действие Федерального Распространяется Не распространяется закона от 21.07. № 94-ФЗ Примечание: при составлении сравнительной таблицы использовались нормативные правовые акты, а также статьи Т.Е. Володиной52 и К.Г. Чагина53.

Итак, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, ее субъектом или муниципальным образованием. Оно наделяется повышенной по сравнению с бюджетным учреждением самостоятельностью.

Основная функция автономного учреждения – предоставление государственных (муниципальных) услуг в соответствии с заданием учредителя. Основной сферой деятельности автономных учреждений является оказание услуг в части выполнения социальных обязательств государства в областях науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, здравоохранения (при определенных условиях).

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Следует отметить, что принятию Закона № 174-ФЗ предшествовала широкая дискуссия по поводу необходимости и полезности предполагаемых изменений. ВысказываВолодина Т.Е. Автономные учреждения: начало положено // Бюджетный учёт. 2007. № 8.

Чагин К.Г. Автономные учреждения: «госкорпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? // Законодательство и экономика. 2008. № 5.

С. 14-24.

лись опасения, что реформа предполагает отказ государства от финансирования деятельности учреждений, что учреждения социальной сферы не способны выдержать рыночной конкуренции, что доступ граждан к бесплатным социальным услугам будет ограничен. А это может привести к нарушению прав граждан. Критика не утихала и после принятия и вступления закона в силу.

Оценивая практику применения данного закона, можно сказать, что заложенный в нем механизм эффективно сработал лишь в ряде регионов (Республика Татарстан, Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Новосибирская область и некоторые другие). При этом констатировались положительные результаты в связи с началом реструктуризации бюджетного сектора. Так, исполнительные органы республики Татарстан отмечали существенные положительные аспекты деятельности автономных учреждений. Речь шла, в частности, об увеличении заработной платы сотрудников автономных учреждений при одновременном увеличении штата. Рост числа работников автономных учреждений за январь-май 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. составил 25,7 %. Кроме того, изменение существовавшего типа позволило автономным учреждениям получать дополнительные доходы54.

Основные преимущества автономных учреждений перед бюджетными с точки зрения перехода к БОР заключаются в следующем55:

– расширение финансово-хозяйственной самостоятельности;

Результаты деятельности автономных учреждений оправдывают возложенные на них надежды // Татар-информ». Казань. 18 авг. 2009 г. URL:

http://www.tatar-inform.ru/news/2009/08/18/180510/ (дата обращения: 13.03.2011).

Законодательные и управленческие аспекты перехода государственных учреждений в новые организационно-правовые формы: учебно-методическое пособие / под ред. д-ра экон. наук, проф. Н.В. Фадейкиной. Новосибирск:

САФБД; ЭкоН, 2010. С. 9.

– переход от управления затратами к управлению результатами;

– переход от сметного финансирования учреждений к субсидиям;

– увеличение доли программного и проектного финансирования;

– расширение источников финансирования текущей деятельности (в том числе за счет приносящей доход деятельности);

– обслуживание в кредитных организациях;

– переход к среднесрочному финансовому планированию и ответственному финансовому менеджменту;

– повышение заработной платы работников автономных учреждений;

– более эффективный финансовый механизм, в том числе реализация методов финансового контроля и аудита, ценообразования услуг и комплексного обслуживания в кредитных организациях;

– переход к общественно-государственному управлению.

По сравнению с применявшимися ранее механизмами реструктуризации бюджетного сектора (в частности, перевод в АНО), механизм, предусмотренный Законом № 174ФЗ, обладает рядом преимуществ:

– применяется достаточно эффективный инструментарий контроля учредителя за деятельностью автономного учреждения (наблюдательный совет, ряд законодательно установленных прав учредителя в отношении автономного учреждения);

– для создания автономного учреждения не требуется проведение ликвидационных процедур в отношении бюджетного учреждения, которое преобразуется в статус автономного;

имуществом (имущество передается в оперативное управление, введен институт особо ценного имущества);

– предусмотрено гарантированное финансирование учредителем:

выполнения государственного задания на нормативной основе;

расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономными учреждениями учредителем или приобретенных ими за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества;

расходов по уплате налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное имущество, закрепленное (приобретенное) за автономным учреждением, в том числе земельные участки;

расходов на развитие автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Финансирование автономного учреждения осуществляется учредителем в форме субсидий и субвенций (п. 4 ст. Закона) через расчетные счета, открытые в кредитных организациях;

– в отношении автономных учреждений установлен ряд особенностей налогообложения:

они освобождены от уплаты НДС при передаче им на безвозмездной основе объектов основных имущество, полученное автономным учреждением по решению органов исполнительной власти всех уровней, не относится к доходам при исчислении налога на прибыль (пп. 8 п. 1 ст. средства, выделяемые автономным учреждениям в форме субсидий и субвенций, признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам, облагаемым налогом на прибыль (пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ)56.

Таким образом, данный механизм реструктуризации бюджетного сектора имел бльшие шансы на успех. Создание автономных учреждений рассматривалось как приоритетная форма реструктуризации бюджетного сектора. Неоднократно на уровне высшего руководства страны отмечалась необходимость широкомасштабного преобразования бюджетных учреждений в автономные57.

Практика применения Закона № 174-ФЗ показала, что наиболее активно процесс создания автономных учреждений развернулся на региональном и муниципальном уровнях. В немалой степени этому способствовало принятие указов Президента РФ об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 82558 в качестве показателя для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ были установлены доли расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование отраслей социальной сферы.

Володина Т.Е. Автономные учреждения: начало положено // Бюджетный учёт. 2007. № 8.

Бюджетные послания Президента Рос. Федерации Федер. Собранию Рос.

Федерации от 9 марта 2007 г. и от 23 июня 2008 г.

Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 28 июня 2007 г. № 825.

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 60759 включил в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов такой показатель, как доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе).

За период с 01 апреля 2007 г. по 01 апреля 2011 г. на федеральном уровне принято 37 нормативных правовых акта (табл. 4).

Основные нормативные правовые акты (НПА), регулирующие деятельность автономных учреждений федерального уровня* 1. Об утверждении Постановле- 28.05.2007 Применяется дарственного или муниципального учреждения 2. Об утверждении ме- Приказ Ми- 20.07.2007 Применяется ния путем изменения типа существующего Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Рос. Федерации от 28 апр. 2008 г. № 607.

государственного или муниципального учреждения 3. Об утверждении Постановле- 18.10.2007 Применяется крепленного за ним имущества 4. Об утверждении под- Постановле- 24.12.2007 Применяется существующих федеральных государственных учреждений 5. Об утверждении По- Приказ Ми- 15.09.2008 Применяется создании федеральных автономных образовательных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных образовательных учреждений и проектов соответствующих решений Правительства Российской Федерации 6. Об утверждении По- Приказ Ми- 29.09.2008 Применяется ции предложений о создании федеральных автономных научных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных научных учреждений и проектов соответствующих решений Правительства Российской Федерации 7. Об утверждении ме- Приказ Ми- 03.12.2008 Применяется дителя в отношении федерального автономного учреждения 8. О видах особо ценно- Приказ Ми- 16.12.2008 Применяется 9. О видах особо ценно- Приказ Ми- 04.03.2009 Применяется 10. Об утверждении ме- Приказ Ми- 17.04.2009 Применяется на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением, или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки 11. О порядке определе- Постановле- 31.05.2007 Применяется 12. О видах особо ценно- Приказ 02.11.2009 Применяется тельность в сфере средств массовой информации 13. Об утверждении ме- Приказ Ми- 03.06.2010 Применяется учреждением услуг (выполнение работ) 14. Об утверждении По- Постановле- 10.10.2007 Применяется влении федеральны- тельства РФ 26.07.2010) к федеральным нительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения 15. О порядке отнесения Постановле- 26.07. 16. Об условиях и по- Постановле- 18.03.2008 Применяется рядке формирования ние Прави- (ред. от по отношению государственного за- тельства РФ 02.09.2010) к федеральным Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 5 марта 2010 г. № 296-р (ред. от 25 апр. 2011 г.).