«Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты. Ответственный редактор С.В.Уткин Москва ИМЭМО РАН 2011 УДК 323(4) ББК 66.3(4) Обще 281 Серия Библиотека Института мировой экономики и международных ...»

УЧРЕЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ИНСТИТУТ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ РАН

Общее пространство

внутренней безопасности в ЕС:

политические аспекты.

Ответственный редактор

С.В.Уткин

Москва

ИМЭМО РАН

2011 УДК 323(4) ББК 66.3(4) Обще 281 Серия Библиотека Института мировой экономики и международных отношений основана в 2009 году Авторы:

к.п.н. Уткин С.В. (Введение, гл.1, Заключение), к.и.н. Андреева Т.Н. (гл.2 ч. I), к.п.н. Терентьев А.А. (гл.2 ч. II), к.и.н. Кокеев А.М. (гл.3), к.и.н. Зуева К.П. (гл.4), д.п.н. Арбатова Н.К. (гл.5), к.и.н. Черкасова Е.Г. (гл.6), к.п.н. Шумицкая Е.В. (гл.7), к.и.н. Воронов К.В. (гл.8, Заключение), к.п.н. Соколова П.С. (гл.9).

Отв. редактор – к.п.н. Уткин С.В.

Тех. редактор – к.п.н. Шумицкая Е.В.

Обще Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты. / Отв. ред. – С.В. Уткин. – М.: ИМЭМО РАН, 2011. – 146 с.

ISBN 978-5-9535-0321- В монографии рассматриваются современное состояние механизмов сотрудничества стран-членов Европейского Союза в сфере внутренней безопасности, специфика политики отдельных государств ЕС в этой области.

Уделено внимание взаимодействию ЕС со странами-партнерами на Балканах, а также сотрудничеству с Россией. В центре внимания авторов находились вопросы миграционной политики, борьбы с терроризмом и организованной транснациональной преступностью. Рассмотрены внутриполитические дискуссии, возникающие в процессе решения проблем внутренней безопасности. Издание предназначено для исследователей, преподавателей, аспирантов, студентов, а также широкого круга читателей, интересующихся современными тенденциями развития европейской политики. Авторами сборника являются сотрудники Отдела европейских политических исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН.

Common Space of Internal Security in the European Union: Political Aspects This book offers analysis on the modern state of cooperation on internal security in the European Union, specifics of policies conducted by several EU member-states in this area. Interaction between the EU and the Balkan states, as well as cooperation with Russia, are also considered. The authors have been focusing on migration policies, fight against terrorism and organized transnational crime. The light is shed upon national political debates that emerge when internal security problems are being solved. The book is intended for academia, and for other readers interested in modern trends of European political development. Authors of the book work at the Department of European Political Studies at the Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences.

Публикации ИМЭМО РАН размещаются на сайте http://www.imemo.ru © ИМЭМО РАН, ISBN 978-5-9535-0321- Введение История неоднократно демонстрировала примеры того, как меры, призванные обеспечивать безопасность, становились обременительными, ограничивали свободу действий граждан и искусственно сдерживали развитие общества. При этом государство, не способное противодействовать угрозам безопасности, нежизнеспособно, поскольку не выполняет одну из своих важнейших функций.

Соответственно, обществу неизбежно приходится искать точку равновесия между соблюдением прав и свобод и требованиями безопасности.

В Европейском Союзе идет активная совместная работа по поиску решений, позволяющих противостоять новым вызовам в сфере безопасности. При этом необходимость соблюдения прав и свобод человека, понимание которых впервые было развернуто сформулировано именно в Европе, не подвергается сомнению.

Тем не менее, соблюдение этого безусловного принципа на практике приходится отстаивать, зачастую в острой политической борьбе. То, что в одних странах ЕС представляется нормой, в других могут посчитать нарушением основополагающих прав. Водораздел по вопросам свободы и безопасности может проходить и между различными политическими силами одного государства. Для демократического политического процесса такие разногласия – ежедневная реальность. Именно возможность формулировать и отстаивать различные позиции должна обеспечивать оптимальный характер выбираемого пути развития.

В настоящей работе проанализировано видение проблем безопасности и вырабатываемых решений в ЕС в целом, в ряде стран Евросоюза и в регионе Северной Европы. На их примере видно разнообразие подходов, которые предстоит согласовать в процессе формирования общего пространства внутренней безопасности ЕС. Испании и Франции приходится непосредственно сталкиваться с противодействием внутреннему терроризму, Великобритания занимает независимую позицию, Германия поглощена внутренней дискуссией о соблюдении прав человека, в частности, об охране персональных данных. В Северной Европе сотрудничество в рамках ЕС сочетается с работой на уровне субрегиональных механизмов. Наиболее бедные страны ЕС – Болгария и Румыния – даже при содействии со стороны Евросоюза не способны сбросить накопившийся груз проблем. ЕС работает с соседними государствами, в частности, на Балканах, которые не должны оставаться «черной дырой», через которую в ЕС проникают преступные сообщества, террористы и контрабанда.

Тем не менее, при всем многообразии вызовов внутренней безопасности и страновых подходов, ЕС удается договариваться о вс более развитых совместных механизмах, постепенно формирующих общее пространство, позволяющее законопослушным гражданам не ощущать препятствий при передвижении, реже задумываться об опасностях, исходящих от криминала, не бояться террористических атак.

У России есть свой, во многом противоречивый, опыт обеспечения внутренней безопасности за счет ограничения прав и свобод. Тем более актуальным представляется учет и использование появляющихся в этой области решений, позволяющих обеспечить как свободу, так и безопасность – таких, которые зачастую удается находить странам ЕС. Задача на долгосрочную перспективу – формирование единого общеевропейского пространства, с участием России и других партнеров ЕС, где гарантированы высокие стандарты прав и свобод, безопасности и правосудия.

Глава 1. Свобода и безопасность: Европейский Союз в поисках Ценностной основой Европейского Союза, закрепленной, в том числе, в тексте договора о ЕС1, являются уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, верховенство закона и соблюдение прав человека. В современном мире эти ценности приобретают универсальный характер, они признаны в большинстве стран мира, но обеспечить их реализацию в практике работы государственных органов, применимость к жизни людей часто оказывается непросто. Страны ЕС справляются с этой задачей лучше многих, однако, и им не под силу многие возникающие здесь проблемы. Европейская интеграция добавляет дополнительное измерение к работе, направленной на сокращение разрыва между провозглашенными принципами и реальностью.

Важнейшим достижением европейского интеграционного процесса стало формирование пространства, не имеющего внутренних границ, которые препятствовали бы свободному перемещению товаров, услуг, капиталов и людей.

Традиционные методы работы органов внутренних дел в этих условиях становятся недостаточными. Эффективное обеспечение безопасности на этом пространстве, соответственно, во вс большей степени становится делом не только отдельных государств-членов, но и ЕС в целом. Как и во многих других областях деятельности Евросоюза, страны-члены не слишком охотно делятся компетенцией в сфере внутренних дел с наднациональными структурами, но постепенно масштаб новых вызовов вынуждает их признать, что движение в направлении более глубокой интеграции необходимо.

На эволюцию этого направления политики ЕС в первом десятилетии XXI века оказали существенное влияние крупные террористические акты – 11 сентября 2001 г. в США, 11 марта 2004 г. в Мадриде, 7 июля 2005 г. в Лондоне. Трагедии подталкивали в направлении скорейшей реализации мер, направленных на противодействие террористам.

Со времени вступления в силу в 1993 г. Маастрихтского договора сотрудничество в области внутренних дел и правосудия представляло собой одну из трех «опор»2, формирующих Европейский Союз. Интеграционные процессы в этой области постепенно набирали силу, что находило отражение в Амстердамском и Ниццком договорах3. В Лиссабонском договоре страны-члены формально отказались от системы «опор» в пользу более унифицированной схемы, предполагающей общие юридические основания для всех сфер политики ЕС. При этом было продолжено развитие посвященных сотрудничеству в области внутренних дел положений, объединенных появившимся еще в Амстердамском договоре концептом «пространства свободы, безопасности и правосудия». Именно таким пространством, согласно тексту договора, должен являться ЕС4.

Уткин Сергей Валентинович, к.п.н., заведующий сектором.

Lisbon Treaty, Treaty on European Union, Art. 2.

Наряду с экономическим и валютным союзом и общей внешней политикой и политикой безопасности.

Среди работ, в которых анализировалось развитие этой составляющей ЕС, следует, в первую очередь, отметить труды О.Ю. Потемкиной. См., например: Потемкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка: границы, содержание, механизмы. М., 2002.

Lisbon Treaty, Treaty on European Union, Art.3.

В настоящее время формирование Евросоюзом пространства свободы, безопасности и правосудия предполагает продвижение по следующим направлениям5:

- выработка общей линии в вопросах предоставления убежища, иммиграции и контроля внешних границ ЕС при отказе от контроля на внутренних границах;

- борьба с преступностью, расизмом, ксенофобией на основе сотрудничества полицейских служб, судебных систем и иных компетентных органов. Взаимное признание судебных решений по уголовным делам и сближение уголовного законодательства в тех случаях, когда это необходимо;

- взаимное признание судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

Наиболее чувствительными с точки зрения национального суверенитета вопросами здесь являются полицейские функции и уголовное право. Государствачлены ЕС не планируют передавать агентствам ЕС, таким как Европол и Евроюст, функции осуществления задержаний и ведения уголовных дел. Эффективность должна обеспечиваться не передачей полномочий на другой уровень, а повышением слаженности совместной работы существующих служб.

Для Евросоюза характерно применение индикативного стратегического планирования во всех областях деятельности, и вопросы свободы, безопасности и правосудия не стали исключением. Контуры политики ЕС здесь стали формироваться в соответствии с приоритетами, намеченными в программе Тампере (1999-2004 гг.) и Гаагской программе (2005 – 2009 гг.). Поскольку основные цели политики остаются неизменными, а реализация поставленных задач зачастую занимает больше времени, чем предполагалось, в программах можно проследить высокую степень преемственности – новая редакция дополняет предыдущую, сохраняя не утратившие актуальность элементы.

Стратегией, определяющей пути реализации сформулированных в договоре целей, в настоящее время является принятая в октябре 2009 г. Стокгольмская программа «Открытая и безопасная Европа на службе и на защите граждан»6 и сопровождающий е план действий7, в котором установлена последовательность решения стоящих перед ЕС задач до 2014 г. – на период деятельности нынешнего состава Комиссии.

Тональность Стокгольмской программы демонстрирует, что странам-членам ЕС еще предстоит существенным образом изменить свои подходы к вопросам внутренних дел, чаще принимать во внимание договоренности, достигнутые в рамках всего Евросоюза. Соблюдение уже одобренных договоренностей пока далеко от автоматизма. При этом большая часть конкретных мер, заранее определенных планом действий, относится к компетенции Комиссии, которая должна развивать законодательную базу и концептуальные основы пространства свободы, безопасности и правосудия.

В нынешнем составе Европейской комиссии, полномочия которого должны продлиться до 2014 г., за сотрудничество в сфере внутренних дел отвечает Сесилия Lisbon Treaty, Treaty on the functioning of the European Union, Art. 67.

The Stockholm Programme — An open and secure Europe serving and protecting citizens. Council of the EU 17024/09, 2.12.2009.

Delivering an area of freedom, security and justice for Europe‘s citizens. Action Plan Implementing the Stockholm Programme. European Commission COM (2010) 171 final, 20.04.2010.

Мальмстрм, в 2006 – 2010-м гг. занимавшая пост министра по делам ЕС в Швеции8.

Вопросы, связанные с основными правами человека, правами граждан ЕС и с юстицией, отнесены к компетенции вице-председателя Комиссии Вивиан Реддинг из Люксембурга, в предыдущем составе Комиссии занимавшейся вопросами информационного общества и СМИ9.

Роль Комиссии как центра разработки и исполнения принятых решений может во многих случаях являться ключевой, тем более что принимающий решения Совет ЕС в соответствии с Лиссабонским договором решает большинство вопросов в области внутренних дел квалифицированным большинством, что уменьшает вероятность блокирования предложений Комиссии в случаях, когда отдельные страны ЕС не вполне удовлетворены результатами е работы. Но расширение практического использования голосования квалифицированным большинством может и углубить расхождения между странами ЕС, подтолкнув недовольных к более активным действиям в поддержку своей позиции. В качестве крайнего средства у страны ЕС, категорически несогласной с принимаемым решением, остается возможность блокировать его, указав на необходимость защиты своих жизненно важных интересов. Опасности, связанные с формальным расширением возможности голосования квалифицированным большинством, вполне осознаются в ЕС и, вероятно, в большинстве случаев страны-члены будут продолжать поиск таких решений, которые бы устраивали всех.

Сопротивление передаче новых полномочий на уровень Евросоюза не следует во всех случаях считать деструктивным с точки зрения перспектив европейского интеграционного проекта. На большом и разнородном пространстве ЕС полностью унифицированная система обеспечения порядка и правосудия, скорее всего, оказалась бы недостаточно гибкой. Базовым принципом европейской интеграции остается принцип субсидиарности – если та или иная проблема достаточно эффективно решается на более низком уровне (муниципалитета, региона, государства), е не следует выносить на уровень ЕС.

Расхождение во мнениях о том, какие именно функции следует передать на наднациональный уровень, могут быть разрешены посредством так называемого «продвинутого сотрудничества», осуществляемого ограниченной группой стран ЕС с согласия всего Евросоюза. Именно с области внутренних дел и правосудия началось обсуждение таких групп. Первым шагом уже стала гармонизация правовых процедур, связанных с бракоразводными процессами10. За этим может последовать учреждение рядом стран общей прокурорской службы. Однако появление целого ряда вариантов «продвинутого сотрудничества» может существенно усложнить как взаимодействие внутри ЕС, так и контакты ЕС с третьими странами. Вместо единого пространства с общими правилами, в Евросоюзе будут возникать невидимые границы, разделяющие страны, выбравшие различные «скорости» интеграционного процесса. При этом, как показывает опыт государств, отказавшихся от участия в Шенгенских соглашениях или от введения евро, поменять однажды принятое решение оказывается непросто, а сам факт «обособленности» отдельной страны от большинства в ЕС может успешно использоваться евроскептиками во внутриполитической борьбе.

European Commission. Commissioner Cecilia Malstrm. Biography (http://ec.europa.eu).

Vivian Reding – European Commission – About the Vice-President (http://ec.europa.eu/).

Council Decision authorizing enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation, Council of the EU 2010/405/EU, 12.07.2010.

Если Стокгольмская программа определяет перспективы развития ЕС по вопросам внутренних дел и правосудия, то Стратегия внутренней безопасности закрепляет принятое в ЕС представление об угрозах, с которыми предстоит сталкиваться в этой области, и о принципах реагирования на угрозы. Концептуально авторы документа, очевидно, отталкивались от принятой в 2003 г. Европейской стратегии безопасности, готовившейся под руководством Х.Соланы. К угрозам в Стратегии внутренней безопасности отнесены терроризм, организованная преступность, преступления в сфере информационных технологий, трансграничная преступность, насилие, стихийные и вызываемые человеческой деятельностью бедствия, автомобильные аварии. В Стратегии подчеркивается, что эти проблемы должны решаться при соблюдении основополагающих прав человека, принципов верховенства закона и транспарентности. В Евросоюзе вообще уделяют большое внимание тому, чтобы реализуемая политика не входила в противоречие с базовыми гуманистическими ценностями. Для содействия практическому воплощению этих установок были созданы Агентство ЕС по фундаментальным правам 12 и Европейский институт гендерного равенства13.

Программное планирование само по себе не может обеспечить необходимой динамики развития ЕС. Заранее намеченные решения успешно реализуются в предусмотренные сроки только при наличии достаточной политической воли. Но в период, на который рассчитана Стокгольмская программа, складываются довольно благоприятные условия для продвижения к большей согласованности политики в области внутренних дел и правосудия.

Общий объем средств, которые ЕС предполагает израсходовать на реализацию политики в области внутренних дел и правосудия в 2007 – 2013-м гг.

составляет около 6,5 млрд. евро. При этом 62% этой суммы должны уйти на управление миграционными потоками, еще 18% - на обеспечение работы агентств 14.

Большая часть расходов по миграционной проблематике производится через один из четырех фондов:

- Фонд внешних границ (1,8 млрд. евро в 2007 – 2013-м гг.), поддерживающий проекты Фронтекс и сотрудничество по визовым вопросам.

- Европейский фонд интеграции (825 млн. евро), обеспечивающий содействие проектам, направленным на интеграцию мигрантов в европейское общество. В части трудоустройства мигрантов, фонд взаимодействует со значительно более внушительным Европейским социальным фондом15 (75 млрд. евро).

- Фонд высылки (676 млн. евро) должен способствовать реинтеграции высылаемых в экономическую жизнь их стран и повышать информированность населения бедных регионов мира о рисках, связанных с нелегальной миграцией.

- Европейский фонд беженцев (630 млн. евро) помогает странам-членам обеспечить приемлемые условия размещения беженцев, наладить процедуру рассмотрения заявок о предоставлении убежища и организовать обучение беженцев (в том числе, языку страны пребывания).

Учитывая масштаб проблем, с которыми сталкивается ЕС, существующие объемы финансирования представляются достаточно скромными. Но при этом следует заметить, что финансовое обеспечение вполне соответствует общей Draft Internal Security Strategy for the European Union: «Towards a European Security Model», Council of the EU 5842/2/10, 23.02.2010.

European Union Agency for Fundamental Rights: http://fra.europa.eu/ European Institute for Gender Equality: http://www.eige.europa.eu/ EU funding for Home Affairs. European Commission: http://ec.europa.eu/homeaffairs/funding/intro/funding_intro_en.htm European Social Fund: http://ec.europa.eu/esf/ философии сотрудничества в области внутренних дел и правосудия – это сотрудничество не замещает работу стран-членов, а помогает им организовать взаимодействие. Основная масса расходов на нужды, связанные с регулированием миграции, обеспечением пограничного контроля и борьбой с преступностью, таким образом, и впредь должна оставаться составной частью бюджетов стран-членов ЕС.

Тем не менее, актуальной остается задача оптимизации распределения средств, которыми располагают фонды ЕС. Так, исследователи С. Каррера и А.Ф. Атгер отмечают, что Европейский фонд интеграции не предоставляет достаточного доступа неправительственным организациям и властям местного уровня, в то время как равенство возможностей способствовало бы повышению эффективности работы16.

Из вопросов внутренней политики наибольшее число противоречий между странами-членами ЕС в настоящее время вызывает тема миграционных процессов.

Самоподдерживающуюся остроту дискуссий вокруг миграции можно рассматривать как механизм раннего предупреждения – существующие проблемы нередко преувеличиваются, и это отражает убежденность многих европейцев в том, что неконтролируемые миграционные потоки будут только увеличиваться в масштабе, а значит, к этому следует заранее готовиться. При ближайшем рассмотрении оказывается, что большая часть проблем, относимых на счет мигрантов, в значительной степени является следствием несогласованной политики стран ЕС.

Приток трудовых ресурсов из-за рубежа необходим Евросоюзу, он компенсирует нехватку рабочих рук в отдельных секторах экономики и помогает выравнивать дисбаланс между работающим населением и пенсионерами, возникающий вследствие традиционного для современной Европы старения населения. Задача, таким образом, заключается не в пресечении, а в регулировании миграционных потоков. ЕС вплотную занимается этим вопросом более десяти лет 17.

По замечанию ученых из авторитетного брюссельского Центра европейских политических исследований, существование в ЕС 27-ми отдельных рынков труда с разными условиями для трудовых мигрантов входит в прямое противоречие с логикой единого экономического пространства18.

Одним из основных критериев, определяющих характер миграции и отношение к ней ЕС, является уровень квалификации мигрантов. Для высококвалифицированной рабочей силы в 2009-м г. была создана система «голубых карт», позволяющих работать и находить новую работу в ЕС (кроме Великобритании, Ирландии и Дании) на равных с гражданами Евросоюза условиях19.

В 2010-м г. началось обсуждение мер20 по оптимизации правил, работы в ЕС на сезонной основе, для которой работодатели ежегодно нанимают порядка ста тысяч Carrera S., Atger A.F. Integration as a Two-Way Process in the EU. Assessing the relationship between the European Integration Fund and the common basic principles of integration. Brussles, 2011, pp. 66 – 68.

Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона. // МЭ и МО. №4.

2010.

Carrera S., Atger A.F., Guild E., Kostakopoulou D. Labour Immigration Policy in the EU: A renewed agenda for Europe 2020. CEPS Policy Brief No.240, April 2011.

Council Directive on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment, Council of the EU 2009/50/EC, 25.05.2009.

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the conditions of entry and residence of third country nationals for the purposes of seasonal employment, European Commission COM(2010)379 final, 13.07.2010.

человек. Тогда же было предложено согласовать правила перевода на территорию ЕС низкоквалифицированного персонала, нанимаемого транснациональными корпорациями в других странах21.

Затяжной процесс принятия решений по вопросам трудовой миграции подтверждает, насколько сложно оказывается обеспечить на практике гармонизацию законодательства, с необходимостью которой формально согласно большинство.

Результаты введения «голубых карт» можно будет оценить не ранее 2013 г., при этом они заранее подвергаются критике за жесткость условий выдачи и неэффективность22. Действительно, удобство работы в ЕС выгодно скажется на положении квалифицированных зарубежных специалистов, но основную массу проблем, которые связывают с миграцией, вызывают не они и нелегально нанимаемые сезонные рабочие.

Унификация законодательных норм, определяющих правила приема на работу и условия труда не влияет на потоки людей, направляющихся в ЕС вследствие бедственного положения в странах их проживания. Закрепиться в Евросоюзе они в большинстве случаев рассчитывают благодаря особому отношению стран ЕС к правам беженцев. Известные из истории многочисленные конфликты, в ходе которых представители самих европейских народов оказывались на положении беженцев, и международные обязательства, закрепленные Женевской конвенцией 1951 г. о статусе беженцев, не позволяют отказать жителям третьих стран в праве просить убежища в ЕС. Если просьба исходит от гражданина страны, не замеченной в нарушении прав человека, она может быть быстро отвергнута, но количество стран, которые могут претендовать на безупречность в этом вопросе, довольно невелико. Отдельные страны ЕС по-разному понимают нюансы гражданских прав и пока не гармонизировали списки «безопасных» стран, откуда не следует принимать беженцев. Более жесткая система идентификации личности, используемая в отношении претендентов на статус беженца, (сбор отпечатков пальцев) не исключает случаев, когда им удается исчезнуть из поля зрения государственных органов. Существенно различаются условия содержания беженцев. В случаях, когда для содержания используются закрытые лагеря, а также при допущении недостаточного уважения к правам человека, действия отдельных европейских стран вызывают протесты со стороны Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

В Евросоюзе понимают сложность и остроту проблем, связанных с правом на убежище, но, как и в вопросах трудовой миграции, принять решения, позволяющие ЕС оказывать воздействие на сложившуюся в этой области ситуацию, удалось лишь недавно. Цель формирования Общей европейской системы предоставления убежища была поставлена еще на заседании Европейского совета в г. Тампере в 1999 г. В последующие несколько лет были предприняты ряд важных, но недостаточных шагов в этом направлении. В 2000 г. была создана система сопоставления отпечатков пальцев претендентов на убежище23. В 2003 г. появились Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on conditions of entry and residence of third country nationals in the framework of intra-corporate transfer, European Commission COM(2010)378 final, 13.07.2010.

Belgium best-poised to attract non-EU «brains» // EurActiv. 13.09.2011; Parkes R., Angenendt S. After the «blue card: EU policy on highly qualified migration. Three ways out of the Impasse. Heinrich Bll Stiftung, February 2010.

Council Regulation concerning the establishment of «Eurodac, Council of the EU (EC) 2725/2000, 11.12.2000.

согласованные принципы рассмотрения заявлений на предоставление убежища24. В «Гаагской программе», принятой в 2005 г. и определявшей развитие ЕС в сфере внутренних дел и правосудия на пять лет вперед25, создание единой системы предоставления убежища было отнесено на 2010 г. – самый поздний в контексте рамочного документа горизонт планирования. В 2007-2008 гг. идея начала обретать конкретную форму26. Завершить формирование системы предполагается к 2012 году27, причем этот срок связан, в первую очередь, с вероятным утверждением Европарламентом и вступлением в силу директив ЕС, реализация которых странами-членами часто занимает много времени. Оказывать содействие сотрудничеству стран-членов по вопросам предоставления убежища должно новое Европейское бюро по вопросам предоставления убежища, размещенное в столице Мальты г. Валлетте28.

В результате предпринимаемых усилий мигранты, пребывающие в ЕС в поисках убежища должны лишиться возможности играть на противоречиях между законодательством отдельных стран-членов ЕС, но при этом получить более четкое представление о том, в каких случаях их просьбы могут быть удовлетворены. Также должна быть обеспечена более высокая степень содействия стран-членов друг другу в тех случаях, когда некоторым из них приходится сталкиваться со всплесками заявок на предоставление убежища.

Помимо подготовки правовых и бюрократических механизмов, необходимых для более эффективного решения проблем миграции, Еврокомиссия осуществляет регулярный мониторинг положения дел в этой области и прогнозирует варианты дальнейшего развития ситуации29. Согласно используемым Комиссией данным Евростата совокупная миграция в ЕС в 2009 г. составила 857 тысяч чел. или 63% прироста населения ЕС за этот год. В 2010 г. проживающие в ЕС граждане не входящих в Евросоюз государств составляли 4% его населения. Ежегодно в страны ЕС поступает порядка 260 тысяч заявок на предоставление убежища. При этом если каждый год право на переселение в ЕС предоставляется только нескольким тысячам претендентов на убежище, то право на временную защиту после первоначального рассмотрения их дела получают 25% заявителей. Большинство просьб о предоставлении убежища в 2010 году поступили от граждан Афганистана (20 580 чел.), России (18 500 чел.), Сербии без учета Косово (17 715 чел.), Ирака (15 800 чел.) и Сомали (14 350 чел.).

Именно определение правил предоставления убежища оказывается ключевой составляющей миграционных проблем ЕС. Здесь нет простого решения, поскольку оптимизация процедур рассмотрения заявлений позволяет сократить злоупотребления, но не устраняет причины появления беженцев – разрыва между качеством жизни в ЕС и в развивающихся странах. В отношении существенной части государств мира сохраняются основания говорить о недостаточной защите прав и Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national, Council of the EU (EC) 343/2003, 18.02.2003.

The Hague Programme: Ten priorities for the next five years The Partnership for European renewal in the field of Freedom, Security and Justice, European Commission COM(2005)184 final, 10.05.2005.

Green Paper on the future Common European Asylum System, European Commission COM(2007) final, 6.06.2007; Policy Plan on Asylum. An Integrated Approach to Protection across the EU, European Commission COM(2008)360 final, 17.06.2008.

Common European Asylum System: better protection and solidarity for people seeking international protection, European Commission, Press Release IP/11/665, 1.06.2011.

The European Asylum Support Office is now fully operational, European Commission Press Release IP/11/750, 17.06.2011.

Annual Report on Immigration and Asylum (2010), European Commission COM(2011)291 final, 24.05.2011.

свобод человека, о низкой персональной безопасности, а значит, у граждан этих стран могут существовать достаточные причины просить об убежище. Их дела должны рассматриваться в индивидуальном порядке, что неизбежно занимает время и нередко заставляет признать, что положение заявителя в его родной стране было невыносимым.

Мигранты, не имеющие легальных оснований для пребывания в ЕС, также вызывают озабоченность европейских политиков, но эта проблема, в конечном счете, требует технических решений – надежного пограничного контроля и слаженной работы полицейских служб. Хотя нередко наблюдаемые в ЕС эксцессы, связанные с нелегальной миграцией, становятся основанием для алармистских прогнозов, существующие данные, скорее, говорят в пользу того, что ситуацию удается контролировать. В 2009 г. в ЕС оставалось порядка 570 тысяч нелегалов (на 7% меньше, чем в 2008 г.), а депортировано было 253 тысячи мигрантов (на 4,7% больше, чем в 2008 г.)30.

В условиях, когда страны Шенгенского соглашения отказались от постоянного паспортного контроля на внутренних границах, вопрос о состоянии внешних границ становится предметом беспокойства всех 25 стран единого пространства (в том числе, не входящих в ЕС, но присоединившихся к Шенгену Норвегии, Исландии и Швейцарии).

В 2009-2010 гг. в совокупности по ЕС на участках между пропускными пунктами фиксировалось порядка 100 тысяч нелегальных пересечений границы в год, при этом непосредственно на пропускных пунктах осуществить нелегальное проникновение в ЕС удается менее чем трем сотням человек в год. Почти половина нелегалов (около 48 тысяч в 2010 г.) попадает в ЕС через границу Греции с Турцией и Албанией, существенная часть остальных также использует те или иные средиземноморские маршруты. Для сравнения, границу ЕС с восточноевропейскими соседями в 2010 г. смогли нелегально пересечь 1043 раза, из них 393 – граждане Молдавии, 144 – Грузии, 132 – Афганистана, 107 – Украины, 2 – России. При этом именно гражданам Украины чаще всего отказывают во въезде в ЕС (более 17 тысяч случаев, 51% от общего числа)31. Значительная часть отказов во въезде связана с зафиксированным ранее нарушением визовых правил. Это, в первую очередь, пребывание в ЕС в течение более длительного, чем позволяет виза, времени и нелегальная трудовая деятельность.

Таким образом, хотя уровень нелегальной миграции не является критическим, явно требуется повышение эффективности существующих систем контроля границ.

Координация деятельности на этом направлении входит в обязанности агентства Фронтекс. К 2013 г. должна быть введена в действие единая Европейская система контроля границ (EUROSUR – European Border Surveillance System).

Фронтекс обеспечивает выполнение следующих задач32:

- координация действий стран-членов ЕС в отношении внешних границ;

- содействие странам-членам в подготовке пограничных служб и выработка общих стандартов такой подготовки;

Ibid.

Frontex, Annual Risk Analysis 2011, Warsaw, April 2011.

Council Regulation establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, Council of the EU (EC) 2007/2004, 26.10.2004.

- анализ рисков;

- проведение исследований, связанных с вопросами пограничного контроля;

- содействие странам-членам в случаях, когда требуются дополнительные усилия по техническому и оперативному обеспечению охраны внешних границ;

- содействие странам-членам в проведении операций по высылке нелегалов.

Оперативная помощь Фронтекс непосредственно на внешних границах ЕС в наибольшей степени востребована там, где фиксируется большое число нелегальных пересечений границы. Так, в 2010 году оперативная группа Фронтекс была развернута на границе между Грецией и Турцией33. Примечательно, что среди стран, предоставивших техническое оборудование для этой группы, наибольший вклад внесла Румыния, до сих пор не получившая разрешения на присоединение к Шенгенскому пространству. Благодаря работе Фронтекс количество случаев нелегальных переходов границы удалось сократить на 76%34. В 2011 г. работа на греко-турецкой границе была интегрирована в более масштабную операцию «Посейдон», в сфере внимания которой уже находится вся средиземноморская граница ЕС. При этом объектом критики35 становится невнимание Фронтекс к обеспечению права на убежище – в контексте операции все нарушители рассматриваются как нелегальные мигранты, подлежащие выдворению.

Отсев потенциальных нелегальных иммигрантов и криминальных элементов является смыслом существования визового режима. Но подавляющая часть мигрантов, формирующих криминогенные сообщества, происходит из стран, с которыми у ЕС сохраняется полноценный визовый режим, хотя среди государств, граждане которых обладают правом безвизового въезда, есть целый ряд тех, которые еще длительное время будут вынуждены бороться с бедностью (страны Латинской Америки, в частности, такие крупные, как Бразилия и Мексика). Ежегодно страны ЕС выдают более 12 млн. виз, из них около 10 млн. – шенгенские. Лидером по числу получаемых шенгенских виз является Россия (34% или 3,5 млн. в 2009 г.)36.

Вследствие ряда бюрократических проблем, задержавших ввод в действие второго поколения Шенгенской информационной системы37, идентификация приезжающих в ЕС пока осуществляется без широкого использования новейших технологий, таких как электронное сопоставление отпечатков пальцев.

Существующая общедоступная база образцов документов удостоверяющих личность38, не помогает в случаях, когда нелегальный иммигрант попадает в ЕС по подлинному паспорту, но затем избавляется от него, и в наиболее распространенном случае, когда нелегалам удается вовсе избежать проверки документов. Только в 2011 г. ЕС начал собирать отпечатки пальцев людей, подающих заявления на оформление шенгенских виз в Северной Африке 39.

Распространение этой практики на другие регионы ожидается к 2014 г. Тем временем, усиливаются и голоса политических противников расширенного В работе были задействованы вертолет, 4 автобуса, 5 микроавтобусов, 19 патрульных автомобилей повышенной проходимости, 9 комплексов ночного наблюдения. Frontex Press Kit – RABITS 2010 Deployment (Frontex, http://www.frontex.europa.eu/) RABIT Operation 2010 Ends, Replaced By JO Poseidon 2011 – Frontex Press Release, 3.03.2011.

Carrera S., Guild E. Joint Operation RABIT 2010‘ – FRONTEX Assistance to Greece‘s Border with Turkey: Revealing the Deficiencies of Europe‘s Dublin Asylum System. Brussels, 2010.

Frontex, Annual Risk Analysis 2011, Warsaw, April 2011.

Подробнее о проблемах системы см.: Parkin J. The Difficult Road to the Schengen Information System II: The legacy of laboratories‘ and the cost for fundamental rights and the rule of law. Brussels, 2011.

Public Register of Authentic Identity and Travel Documents Online (PRADO):

http://prado.consilium.europa.eu/ EU starts collecting fingerprints for visa applications. // EUobserver. 11.10. (http://euobserver.com/22/113890) использования биометрии. Допуская е уместность для определения принадлежности документа предъявляющему его лицу, левые политические группы считают опасным доверять государству сбор и постоянное хранение данных о пересекающих границы Евросоюза лицах. Если это сопротивление удастся преодолеть, система, позволяющая существенно увеличить шансы на расширение числа стран, граждане которых обладают правом безвизового въезда в ЕС, может заработать уже в 2013 г. Хорошо отлаженный пограничный контроль с использованием объединенных баз данных позволяет свести к минимуму злоупотребления возможностью безвизового въезда – пребывание в ЕС, продолжительность которого превышает разрешенную, может автоматически фиксироваться и становиться основанием для санкций в отношении нарушителя.

Нестабильное положение в Северной Африке и связанный с этим всплеск нелегальной миграции стали поводом для острых споров о дальнейшей судьбе Шенгенских соглашений. Наиболее заметными признаками недовольства странчленов существующим положением дел стало использование Францией40 и Данией пункта договоренностей, позволяющего при необходимости восстанавливать на временной основе процедуры пограничного контроля. Еврокомиссия выступила с предложением42 передать ей полномочия по определению ситуаций, в которых такой контроль действительно становится необходим. Однако страны-члены ЕС пока не готовы поддержать такой шаг43. В идеале, надежный контроль на внешних границах и согласование миграционной политики должны были бы полностью разрешить проблему. Однако дискуссия о необходимости реформирования комплекса шенгенских правил совпала по времени с экономическим кризисом, обусловившим рост евроскептицизма и недоверия стран-членов ЕС друг к другу.

Проявлением недоверия стало также блокирование Нидерландами и Финляндией присоединения к Шенгенской зоне Болгарии и Румынии, несмотря на выполнение ими всех технических требований44.

Значительная часть претензий к Шенгену имеет откровенно популистский характер. Даже полное восстановление внутренних границ между государствамиучастниками Шенгенских соглашений (что вряд ли возможно45) не разрешило бы противоречий между потребностью в рабочей силе и связанным с миграцией общественным недовольством, между желанием обеспечить надежный пограничный контроль и необходимостью гарантировать права беженцев и т.д. Напротив, сохранение Шенгенской системы и е дальнейшее развитие в сторону большей сплоченности представляется существенно более перспективным способом свести к минимуму проблемы, связанные с нелегальным проникновением на территорию ЕС.

Carrera S., Guild E., Merlino M., Parkin J. A Race against Solidarity. The Schengen regime and the Franco-Italian Affair, Brussels, 2011.

Denmark's border controls 'insufficiently justified', says commission // EUobserver. 18.07.11.

(http://euobserver.com/9/32638) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 562/2006 in order to provide for common rules on the temporary reintroduction of border control at internal borders in exceptional circumstances, European Commission COM(2011) 560 final, 16.09.11.

EU countries say 'No' to commission powers on border control. // EUobserver. 13.09.11.

(http://euobserver.com/22/113606) Netherlands, Finland oppose Schengen enlargement. // EUobserver. 22.09.11.

(http://euobserver.com/22/113697).

Knaus G. Land borders in Europe. A dramatic story in three acts. 12.10.11. (European Stability Initiative:

http://www.esiweb.org/rumeliobserver/2011/10/12/land-borders-in-europe-a-dramatic-story-in-three-acts/).

К числу преступлений, с которыми у отдельного государства ЕС не получается эффективно организовать борьбу и которые станут приоритетными для совместной работы стран-членов, относятся торговля людьми, киберпреступность, экономические преступления, терроризм, нарушение правил проникновения на территорию ЕС. Хотя опасность этих явлений очевидна, страны Евросоюза поразному определяют собственную готовность вносить вклад в решение проблем на том или ином направлении. Часто эта разница определяется особенностями функционирования демократических механизмов. Так, политики страны, не подвергавшейся атакам террористов, с трудом могут убедить избирателей в необходимости непопулярных антитеррористических мер. Различаются закрепленные в уголовном законодательстве меры наказания для совершающих преступления.

Только в 2005 г. все страны ЕС стали применять единый ордер на арест 46.

Появление единого ордера стало одним из важнейших достижений в процессе развития пространства внутренней безопасности. С 2005 г. до 2009 г. количество ежегодно выдаваемых единых ордеров возросло с почти 7 тысяч почти до 16 тысяч, а число успешно произведенных по этим ордерам арестов – с 836 до 443147. Рост общего количества ордеров отчасти уже является «инфляционным» - Европейская комиссия отмечает, что этот инструмент не следует использовать в случае, когда речь не идет о по-настоящему серьезных преступлениях. Проблемой, не позволяющей использовать ордер более эффективно, также является вновь и вновь откладываемое рядом стран внесение рекомендуемых изменений в их национальное законодательство48.

Вс больше внимания привлекает развитие внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия. Очевидно, что большинство проблем, связанных с миграцией, терроризмом и организованной преступностью не могут быть решены, если ЕС не сделает их предметом сотрудничества с третьими странами.

Принципы борьбы с терроризмом в ЕС определяются одобренной в 2005 г.

антитеррористической стратегией49. В документе выделены четыре блока вопросов – предотвращение терактов, защита населения и инфраструктуры, следственные действия, реагирование на произошедшие теракты. Активность ЕС на этом направлении становилась особенно заметной после крупных террористических атак, при этом акцент вс в большей степени делается на превентивные меры50. В частности, речь идет о предотвращении радикализации и рекрутирования в террористические сообщества новых членов51. Согласование отдельных аспектов всей этой работы поручено Координатору ЕС по антитеррористической Подробнее о едином ордере см.: Потемкина О.Ю. Трудный путь от экстрадиции к европейскому ордеру на арест. // Мировая экономика и международные отношения. 2010. №10.

Report on the implementation since 2007 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States. European Commission, COM(2011) 175 final, 11.04.2011.

Ibid. К числу «нерадивых» стран относятся Бельгия, Дания, Германия, Греция, Испания, Финляндия, Италия, Мальта, Нидерланды, Швеция, Великобритания.

The European Union Counter-Terrorism Strategy, Council of the EU 14469/4/05, 30.11.2005.

Подробнее об антитеррористической политике ЕС см.: Потемкина О.Ю. Антитеррористическая политика Европейского союза // Мировая экономика и международные отношения. 2011. №2.

The European Union Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism. Council of the EU 14781/1/05, 24.11.2005.

деятельности, которым с 2007 года является Жиль де Керхове, ранее занимавший различные должности в аппарате правительства Бельгии и в Совете ЕС 52.

Оценка террористической угрозы осуществляется Европолом, ежегодно публикующим доклад по этой проблематике53. Согласно его данным количество состоявшихся и несостоявшихся терактов снизилось в 2010 г. (249 случаев) в сравнении с 2009 г. (316 случаев), преимущественно, за счет уменьшения интенсивности террористических атак в Испании. Именно теракты, организуемые баскскими и корсиканскими сепаратистами составляют большую часть (174) регистрируемых в ЕС происшествий такого рода. Связь с исламскими радикалами прослеживалась только в трех случаях. Иначе выглядит картина превентивных действий – 179 арестов по подозрению в организации терактов сопряжено с проявлениями исламского радикализма. Но и здесь доминируют аресты сепаратистов (349 случаев). Существенно меньше терактов и задержаний становятся следствием деятельности левацких групп (45 атак, 34 ареста). На счет правых экстремистов в 2010 г. не было отнесено ни одной попытки осуществить теракт (в 2009 таковых было четыре54).

Доступность информационных технологий существенным образом ускорило и упростило коммуникацию между людьми, какими бы ни были их намерения.

Соответственно, правоохранительным органом приходится, с одной стороны, считаться с новыми технологиями, как с одним из инструментов, используемых преступниками для организации взаимодействия между собой, а с другой стороны, противодействовать ущербу, наносимому пользователям и внутренней организации электронных систем с корыстными или иными целями. ЕС постепенно вырабатывает согласованные подходы и в сфере киберпреступности55. Одним из шагов, предпринятых для реализации этой цели, стало создание специального Европейского агентства сетей и информационной безопасности, расположенного в г. Ираклион на греческом острове Крит56. Исполнительным директором агентства с 2009 года является Удо Хелмбрехт, ранее работавший на связанных с информационными технологиями должностях в аэрокосмической индустрии и страховом бизнесе и возглавлявший немецкое Федеральное бюро информационной безопасности57. Одним из наиболее заметных направлений работы агентства является обеспечение функционирования специальной Группы реагирования на происшествия в сфере компьютерной безопасности58. Также агентство осуществляет оценку рисков в области кибербезопасности и предоставляет помощь по вопросам обеспечения надежности информационных систем.

Проблемой, которая объединяет в себе темы преступности, нелегальной миграции и нарушения прав человека, является торговля людьми. Здесь ЕС также счел нужным назначить специального чиновника-координатора – им в 2010 г. стала Мирия Вассилиаду59, до назначения занимавшаяся лоббированием прав женщин в Gilles de Kerchove, EU Counter-Terrorism Coordinator – CV (http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/100211%20CV.pdf).

EU Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT) 2011.

EU Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT) 2010.

Towards a general policy on the fight against cybercrime, European Commission COM (2007) 267, 22.05.2007.

European Network and Information Security Agency: http://www.enisa.europa.eu Dr. Udo Helmbrecht – CV (http://www.enisa.europa.eu/about-enisa/structure-organization/executivedirector/20091016_CVUH.pdf).

Computer Security and Incident Response Team (CSIRT): http://www.enisa.europa.eu/act/cert/ The Commission appoints an EU Anti-Trafficking Coordinator, European Commission Press Release IP/10/1715, 14 December 2010.

институтах ЕС60. Торговля людьми рассматривается как современная форма рабства. Как и в случае других форм преступности, основная задача ЕС здесь – координация усилий различных ведомств и определение минимальных стандартов проведения следственных действий и оказания помощи жертвам61.

В условиях единого экономического, а для многих стран ЕС – и валютного пространства, особую актуальность приобретает борьба с нелегальным проникновением на европейский рынок контрабандной продукции, распространением фальшивых денежных знаков и отмыванием финансовых средств. В том, что касается контрабанды, внимание уделяется не только нарушению таможенных правил, но и преступлениям против интеллектуальной собственности63 – появлению поддельных товаров, незаконному использованию марок известных производителей.

Евросоюз организует противодействие наркоугрозе. Именно содействие решению этой задачи стало первой миссией Европола в начале 90-х гг. ХХ в.64 Здесь ключевую роль играет взаимодействие со странами, где организовано производство наркотических веществ. Комплекс согласованных ЕС мер направлен на дезорганизацию маршрутов поставок кокаина и героина65. Весь спектр инструментов, которые могут быть использованы для противодействия наркобизнесу, определен в соответствующем плане действий, обновляемом раз в несколько лет66. Планом определены пять приоритетных областей работы – координация действий разных акторов, в том числе представителей гражданского общества; сокращение спроса на наркотики; пресечение поставок наркотиков;

повышение эффективности международного сотрудничества в этой области;

распространение знаний о проблеме. Институциональной структурой, позволяющей поставить борьбу с употреблением наркотиков на регулярную основу, стал специальный Европейский центр мониторинга67.

Хотя в большинстве стран ЕС уровень коррупции существенно ниже, чем в менее развитых государствах, контроль за ситуацией и выработка мер по дальнейшему снижению уровня коррумпированности систем управления, как в государственных ведомствах, так и в частном секторе, остается одной из важных задач для Евросоюза68. В 2008 г. была достигнута договоренность о создании сети контактных пунктов по противодействию коррупции, расположенных в странахчленах ЕС69. В 2011 году принято решение учредить специальную Группу экспертов, консультирующую Еврокомиссию и принимающую участие в выработке соответствующих стандартов70.

Myria Vassiliadou, Secretary General, European Women‘s Lobby – CV (http://www.europarl.europa.eu/) Directive on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, 2011/36/EU, 05.04.2011.

Например: Commission Decision establishing the European Technical and Scientific Centre (ETSC) and providing for coordination of technical actions to protect euro coins against counterfeiting, 2005/37/EC, 29.10. 2004.

Council Resolution on the EU Customs Action Plan to combat IPR infringements for the years 2009 to 2012, 2009/C 71/01, 16.03.2009.

Ten Years of Europol 1999 – 2009, The Hague, 2009, p. 12.

European pact to combat international drug trafficking – disrupting cocaine and heroin routes, 3018th justice and home affairs Council meeting, Luxembourg, 3.06.2010.

EU Drugs Action Plan for 2009-2012, 2008/C 326/09, OJ C326/7, 20.12.2008.

European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction: http://www.emcdda.europa.eu/ Commission Decision establishing an EU Anti-corruption reporting mechanism for periodic assessment («EU Anti-corruption Report»), European Commission C(2011)3673 final, 6.06.2011.

Council Decision on a contact-point network against corruption 2008/852/JHA. OJ L301/38, 12.11.2008.

Commission Decision setting up the Group of Experts on Corruption, 2011/C 286/03, OJ C/286/4, 30.09.2011.

Совместная работа стран ЕС по противодействию преступности требует интенсивного сотрудничества правоохранительных органов. Роль координирующего института в этом деле отведена Постоянному комитету оперативного сотрудничества по внутренней безопасности71, сформированному в соответствии с Лиссабонским договором72. Поскольку полицейские службы, их организация и методы работы остаются в ведении стран-членов, наиболее важным условием их эффективного взаимодействия между собой становится обеспечение оперативного обмена текущей информацией, в том числе, конфиденциальной, и создание доступных всем странам ЕС баз данных. На оптимизацию этого процесса была направлена так называемая «шведская инициатива» - по предложению Швеции Евросоюз в 2006 г. законодательно закрепил основные правила запроса и предоставления информации при соблюдении норм защиты персональных данных73.

Для решения всего спектра задач, связанных с обеспечением надежного пограничного контроля, управлением миграционными потоками и с противодействием преступности используется система регистрации отпечатков пальцев, ДНК и регистрационных номеров автомобилей, созданная на основании Прюмской конвенции 2005 г. Если внутри ЕС уже сформированы механизмы, позволяющие осуществлять совместное управление сбором и использованием личных данных, то на способы обращения с такими данными в не входящих в Евросоюз странах оказать влияние существенно сложнее. Это было причиной длительных дискуссий о допустимости передачи данных пассажиров авиарейсов, на чем, ввиду террористической угрозы, настаивают Соединенные Штаты. Первая попытка заключить такое соглашение была предпринята в 2004 г., после чего оно было отменено Судом ЕС, изменено с учетом мнения суда и вновь заключено в 2007 г. В 2010 г. основные принципы, при соблюдении которых передачу данных можно допустить, были изложены в подготовленном Еврокомиссией документе75. Подобные соглашения ЕС также заключил с Канадой и Австралией.

Появлению сотрудников полицейских служб, готовых вс более плотно взаимодействовать со своими коллегами из других стран-членов ЕС, содействует основанный в 2005 г. Европейский полицейский колледж76. Колледж не является отдельным учебным заведением, а представляет собой сеть соответствующих центров в странах ЕС, взаимодействие между которыми организует расположенный в британском графстве Хэмпшир секретариат.

Хотя многие задачи возможно решить при помощи обмена информацией и выстраивания горизонтальных сетевых взаимосвязей, Евросоюзу вс же потребовался институциональный центр, который мог бы обеспечить интеграцию всех приоритетных для ЕС аспектов правоохранительной деятельности. Таким центром стал Европол77, который был окончательно организационно оформлен в 1999 г. Сейчас в агентстве работает более 700 человек. Помимо собственно сотрудников Европола, в его штаб-квартире, расположенной в Гааге, размещаются порядка 130 офицеров связи, обеспечивающих взаимодействие с правоохранительными органами, как стран-членов ЕС, так и не входящих в Standing Committee on Operational Cooperation on Internal Security (COSI).

Lisbon Treaty, Treaty on the Functioning of the European Union, Art. 71.

Council Framework Decision on simplifying the exchange of information and intelligence between law enforcement authorities of the Member States of the European Union, 2006/960/JHA, 18.12.2006.

Prm Convention, Council of the EU 10900/05, 7.06.2005.

Communication on the global approach to transfers of Passenger Name Record (PNR) data to third countries, European Commission COM(2010) 492 final, 21.09.2010.

European Police College: http://www.cepol.europa.eu Europol: www.europol.europa.eu Евросоюз государств. Агентство возглавляет англичанин Роб Уэйнрайт ранее работавший в британских правоохранительных ведомствах78.

Европол, в соответствии со своим названием, фокусируется на вопросах, входящих в компетенцию полицейских служб. Но в современной системе государственного управления, обычно, самостоятельную роль играет прокуратура и ведомства, которым поручается расследование серьезных преступлений. Для организации взаимодействия этих структур в 2002 г. был создан Евроюст, также со штаб-квартирой в Гааге79. Это агентство значительно компактнее Европола – е ядром является комиссия из 27 представителей стран-членов ЕС, которым помогает административный персонал и эксперты – порядка 80 человек80. В большинстве случаев Евроюст выполняет вспомогательную функцию – он предлагает ведомствам стран-членов использовать те или иные возможности для сотрудничества, но решение о следовании рекомендациям остается за ними самими. Чтобы контакты между странами-членами и партнерами ЕС поддерживались на постоянной основе, сформирована Европейская сеть юстиции81.

Как и во многих других областях деятельности ЕС, нет оснований говорить о прямой взаимосвязи между работой общеевропейских институтов и общей эффективностью борьбы с преступностью в ЕС. Европол, Евроюст, Совет ЕС и Европейская комиссия не могут напрямую вмешиваться в решение тех или иных проблем, возникающих в ходе работы правоохранительных органов стран-членов.

Согласно данным Евростата, в ЕС последние несколько лет наблюдается устойчивое снижение числа случаев угона автомобилей и некоторое снижение числа ограблений82. Здесь, по-видимому, играет свою роль распространение систем автоматического контроля, уличного видеонаблюдения, позволяющих снизить шансы преступников на успех. Общее количество преступлений всех видов также снижается, но при этом масштабы такого опасного явления, как наркоторговля, уменьшить не удается, несмотря на все усилия.

Пример Европола и Евроюста показывает, что как в теории, так и на практике развитие ЕС не предполагает формирования некоего основанного на федеральных принципах государства. За громкими названиями скрываются вспомогательные органы, деятельность которых направлена исключительно на содействие уже существующим системам внутренней безопасности стран-членов.

Россия, являясь одним из стратегических партнеров ЕС, согласно принятым в 2005 г. дорожным картам, должна со временем сформировать вместе с Евросоюзом «Общее пространство свободы, безопасности и правосудия». Площадкой для регулярных консультаций в сфере внутренних дел и правосудия является Постоянный совет партнерства России и ЕС83. Налажено взаимодействие на межведомственном уровне. До конца 2011 г. планируется подписание соглашения Rob Wainwright – Director of Europol – CV (www.europol.europa.eu).

Eurojust: http://eurojust.europa.eu Statement of revenue and expenditure of Eurojust for the financial year 2011, 2011/C 100/17, OJ C100/87, 31.03.2011.

European Judicial Network: http://www.ejn-crimjust.europa.eu/ Eurostat: Crime Trends in Detail.

(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crime_trends_in_detail).

О пятнадцатом заседании ПСП Россия-ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия.

11.10.11 (Постпредство России при ЕС (http://www.russianmission.eu/ru/novosti/o-pyatnadtsatomzasedanii-psp-rossiya-es-po-voprosam-svobody-bezopasnosti-i-pravosudiya).

между Министерством внутренних дел РФ и Европолом84. Также в 2011 году российский контактный пункт был включен в Европейскую сеть юстиции85.

Формирование такой институциональной основы создает условия для перехода на качественно более высокий уровень сотрудничества.

Сторонам удается добиваться определенных результатов в координации антитеррористических усилий и в противодействии незаконному обороту наркотиков.

Это, однако, не исключает расхождений в тех же областях – обвиняемые Россией в причастности к терроризму лица могут находиться на территории ЕС, а ряд стран ЕС допускает легальный оборот запрещенных в России наркотических препаратов.

Совершенствование российских судебных механизмов, также включенное в число отраженных в дорожной карте направлений сотрудничества, вошло в число приоритетов «Партнерства для модернизации»86, инициированного на саммите Россия-ЕС в Ростове-на-Дону в начале июня 2010 г. Россия постепенно приводит в соответствие с международными нормами законодательство, направленное на борьбу с коррупцией, также вызывающей обеспокоенность ЕС.

Неудовлетворенность России сотрудничеством с ЕС в области внутренних дел и правосудия связана, главным образом, с сохранением визового режима. В 2006 г. было подписано соглашение между Россией и ЕС об упрощении выдачи виз, однако, его воздействие на положение дел в этой области оказалось достаточно ограниченным. Предусмотренная соглашением практика выдачи многократных долгосрочных виз тем, кто ранее уже получал шенгенские визы, широко применяется на практике лишь некоторыми странами ЕС. Складывается парадоксальная ситуация, при которой на основании идентичных документов одно из посольств может выдать однократную визу на несколько дней, другое же – многократную годовую визу, дающую возможность, в том числе, посещать страны Шенгенского соглашения, отказывающие в выдаче многократных виз.

Евросоюз, в свою очередь, предъявляет претензии российской стороне в связи с сохранением уходящей корнями в советскую эпоху системы регистрации по месту пребывания и с обязанностью получающего российскую визу определить посещаемые города и не отклоняться от маршрута. Следует отметить, что, по крайней мере, один шаг навстречу приезжающим в Россию гостям был сделан – срок допустимого пребывания без регистрации был увеличен с трех до семи дней87.

Существующие проблемы могут быть решены в достаточно сжатые сроки, а бремя обеспечения необходимого уровня безопасности может быть перенесено на современные высокотехнологичные системы контроля на пограничных пропускных пунктах.

Пространство свободы, безопасности и правосудия пока не стало понастоящему общим даже для самих стран ЕС. Существенные различия между отдельными европейскими государствами в этой области будут сохраняться и впредь. Для большинства российских граждан достаточным условием, позволяющим говорить о появлении единого для России и ЕС пространства, было бы введение безвизового режима. На этом направлении уже сейчас концентрируются усилия российских дипломатов. Важно не только оказывать давление на ЕС в этом направлении, но и серьезно относиться к сохраняющимся у Евросоюза опасениям. С МВД РФ до конца года подпишет соглашение о сотрудничестве с Европолом. // Российская газета.

14.07.11.

Russian EJN Contact Point (European Judicial Network – News: http://www.ejncrimjust.europa.eu/ejn/EJN_News.aspx?id=44).

Work Plan for activities within the EU-Russia Partnership for Modernization. 7.12.2010 (EEAS – Russia – Documents: http://eeas.europa.eu/russia/docs/eu_russia_workplan_2010_en.pdf).

Свой – чужой. Кто из мигрантов России дороже. // Российская газета. 25.03.2011.

учетом вступившего летом 2010 г. в полную силу соглашения о реадмиссии88 (ранее действовали оговорки в отношении граждан третьих стран, попадающих в ЕС из России), Россия и ЕС способны найти технические решения, снимающие существующие озабоченности, и открывающие путь к отмене виз в 2013-2014 гг., одновременно с модернизацией Шенгенской информационной системы. Важной вехой на этом пути к концу 2011 г. должно стать завершение согласования перечня совместных шагов, реализация которых позволила бы перейти к переговорам о безвизовом режиме.

Масштаб вызовов, с которыми приходится сталкиваться Евросоюзу на пути к оптимальному балансу между свободой, соблюдением прав человека и безопасностью, подталкивает правительства стран-членов ЕС к сотрудничеству.

Существующие сегодня в этой сфере интеграционные механизмы начали складываться довольно поздно и до последнего времени находились в стадии формирования. На начинающемся сейчас новом этапе развития агентства ЕС реже будут ограничиваться мониторингом и сбором данных, обретая способность непосредственно участвовать в оперативной работе. В кризисных ситуациях для стран-членов будет вс более естественным прибегать к оперативной помощи агентств и коллег из других стран ЕС. Приходит понимание, что сохранение существенных различий в законодательстве, затрагивающем проблемы преступности и миграции, является не столько признаком сохранения национальными государствами суверенитета, сколько возможностью для правонарушителей избежать наказания и дополнительным барьером для законопослушных граждан.

Благодаря использованию новейших информационных технологий правоохранительные органы получают возможность оперировать колоссальными объемами ранее недоступных сведений и мгновенно получать запрашиваемую информацию. В ЕС уделяют немало внимания вопросу о защите персональных данных, но, по-видимому, со временем, представления общества о том, какую информацию допустимо раскрывать, будут меняться – существование сохраняемых в цифровой форме массивов личных данных станет восприниматься как норма.

Фактором, защищающим права граждан, должны стать не ограничения на доступ к информации, а транспарентность создаваемых систем и общественный контроль за деятельностью государственных органов. Стандарты ЕС, которые в этом отношении на порядок превосходят уровень, обычно демонстрируемый национальными правительствами даже в наиболее развитых странах, окажутся здесь большим подспорьем.

В конечном счете, расширение возможностей сбора, хранения и использования информации должно обеспечить условия для устранения остающихся барьеров на пути перемещения людей и, одновременно, способствовать сокращению числа слабо контролируемых «серых зон», используемых для совершения преступлений.

Любые меры окажутся недостаточными для обеспечения высокого уровня безопасности, если ЕС будет по-прежнему представлять собой остров благополучия в океане бедности. Отсюда особая важность совместной работы Евросоюза с третьими странами по вопросам внутренних дел и правосудия, а также содействия Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии, Сочи, 25.05.2006.

экономическому развитию соседей. Результаты здесь не могут появиться быстро и зависят от политики партнеров ЕС в значительно большей степени, чем от самого Евросоюза. Обеспечение эффективности такой работы потребует, в том числе, преодоления сохраняющегося даже между ведущими странами разного понимания некоторых достаточно важных вопросов, например, о том, насколько жестким может быть наказание за те или иные проступки, какие методы допустимы в борьбе с терроризмом и транснациональной преступностью, как избежать превращения необходимого контроля в навязчивую и опасную для гражданских свобод слежку.

I. Иммиграционная и визовая политика: подходы Великобритании и ЕС Британское иммиграционное законодательство является одним из старейших в Европе. Первый документ, регулировавший порядок въезда и пребывания иностранцев в стране, появился в 1793 г. и известен как Акт об иностранцах.

В первой половине ХХ века иммиграционная политика Великобритании решала, по сути, имперские задачи. Она открывала путь в страну представителям местных элит из разных частей британской империи, рассчитывая, таким образом, теснее привязать эти владения к Лондону. Такое положение, однако, резко изменилось в ходе Второй мировой войны и особенно по ее окончании. Объективно, война создала потребность в иностранных солдатах, а затем и в рабочей силе.

Вплоть до 60-х гг. XX в. все принятые акты фактически открывали въезд в страну иностранным гражданам, особенно из стран Содружества, не ставя какихлибо количественных или иных ограничений.

Массовый приток иммигрантов (главным образом из стран Азии и Африки) из стран Содружества на протяжении конца 40-х — начала 60-х гг. XX в. постепенно привел к нарастанию социальной напряженности в стране. В глазах многих британцев приток этнических мигрантов из Азии и Африки вызывал нехватку ресурсов (рабочих мест, жилья, социальных пособий и т.д.). Со временем по мере снижения необходимости в неквалифицированных рабочих кадрах эти мигранты стали конкурировать с коренными жителями за их работу. Так изначально рост социальной напряженности стал основной причиной введения ограничений на въезд граждан стран Содружества. Такие ограничения впервые были введены Актом 1962 г. о иммиграции из стран Содружества.

Интенсивные потоки мигрантов в Соединенное Королевство в послевоенный период вплоть до 60-х гг. XX в. заставили страну «защищаться» и предвидеть образование и усиление этих потоков. Так, Акт 1968 г. провел неявно выраженный водораздел между «белыми» и «цветными» членами Содружества, стремящимися въехать в страну. Фактически акт сохранял право на въезд для многих граждан так называемых старых стран Содружества (имеющих «значительные связи» с Соединенным Королевством) – таких, как Австралия и Канада, – лишая такого права граждан новых стран Содружества.

Наиболее жесткие ограничения в XX в. на въезд и пребывание мигрантов в стране были введены при консервативных правительствах Маргарет Тэтчер, Андреева Татьяна Николаевна, к.и.н., с.н.с.

стремившихся к «нулевой иммиграции». Традиционно именно консерваторы всегда становились инициаторами ужесточения иммиграционного законодательства.

Иммиграционный акт 1971 г. устранял всякие различия между иммигрантами из стран Содружества и из других государств, тем самым понижая статус выходцев из стран Содружества до иностранца.

В соответствии с Актом о межрасовых отношениях 1976 г.89 создавалась (на правах неправительственной организации) Комиссия по расовому равенству90, призванная рассматривать случаи расовых дискриминаций и неравенства в миграционной практике. На сегодняшний день эта организация отвечает за строительство мультиэтничного общества в Британии, а также за оказание поддержки в проведении расследований случаев расовой дискриминации.

Масштабы накопленной за предыдущие десятилетия иммиграции, увеличение миграционных потоков в мире и распространение таких явлений, как международные организованная преступность и терроризм, поставили к концу 80-х годов ХХ в. задачу обеспечения миграционной безопасности страны.

Иммиграционный акт 1988 г.91 значительно облегчил процедуру депортации иммигрантов. При этом права выходцев из стран Содружества были и дальше урезаны.

Распад биполярной системы, проведение «бархатных» революций в странах Центральной и Восточной Европы, начало югославского конфликта, увеличение конфликтов на африканском континенте, распад СССР на отдельные государства, а также введение Шенгенской зоны со свободным перемещением рабочей силы — все это вывело для тогдашних консервативных правительств на первый план проблему соотнесения принципа предоставления убежища для иммигрантов из многочисленных конфликтных точек планеты с задачами миграционной безопасности.

Акты 1993 и 1996 годов о порядке рассмотрения обращений о предоставлении убежища и иммиграционного статуса92 инкорпорировали Женевскую конвенцию о статусе беженцев 1951 г.93 в британское законодательство. В соответствии с этими Актами те, кто ищет убежище, получали право обращаться за ним. Если иммигрант нелегально устраивался на работу без получения вида на жительство и разрешения на работу, то его дело автоматически становилось предметом для судебного разбирательства и для действий иммиграционных служб.

В отличие от Великобритании, общая иммиграционная политика Европейского Союза и общая европейская система предоставления убежища стали формироваться только в конце XX в.

Первым подходом к этому стало Шенгенское соглашение 1985 г. и Конвенция 1990 г. об имплементации Шенгенского соглашения, которая предусматривала создание Шенгенской зоны с полной отменой регулярного паспортного контроля, унифицированной визовой политикой, политическим и судебным сотрудничеством.

Великобритания уклонилась от участия в Шенгенской зоне, предпочитая сохранять суверенные права в вопросах охраны своих границ и выдачи виз (рассматривая эти вопросы не только как часть суверенитета, но и как важный аспект своей безопасности).

1976 Race Relations Act Подробнее см.: Commission for Racial Equality. (en.wikipedia.org/wiki/Commission_for_Racial_Equality).

Позднее на основе этой организации была создана Комиссия по равенству и правам человека, хотя они существовали как отдельные организации вплоть до 2009 г.

1988 Immigration Act 1993, 1996 Asylum and Immigration Appeals Act О Женевской конвенции 1951 г. подробнее см.: www.un.org/ru/documents/decl_conv /conventions/refugees.shtml.

В 1999 г. вступил в силу Амстердамский договор, в соответствии с V разделом которого положения Конвенции об имплементации Шенгенского соглашения были включены в законодательство ЕС и получили название Шенгенского законодательства. С этого момента перед Великобританией открылись возможности для участия в формировании иммиграционной политики ЕС при сохранении суверенитета в вопросах охраны своих границ.

Разумеется, с момента инициирования сотрудничества в рамках Шенгенского законодательства и до настоящего времени ЕС ушел уже далеко в формировании Общей иммиграционной политики и политики предоставления убежища, поэтому, по мнению автора, было бы интересно проследить за взаимопроникновением вышеобозначенных политик ЕС и британского законодательства в отношении регулирования миграционных потоков и порядка предоставления убежища.

Британское иммиграционное законодательство и становление общей В начале правления кабинета Т.Блэра (с 1998 г.) отмечалось традиционное для лейбористской партии упрощение режима предоставления убежища и управления иммиграционными потоками.

Ожидалось, однако, что главной темой при проведении иммиграционной политики лейбористами (также как до них и для консерваторов) станет главным образом ограничение регулярной миграции квалифицированной рабочей силы.

Однако на первый план вышли такие виды миграции, как миграция по политическим и моральным соображениям: предоставление убежища, воссоединение семей, выполнение обязательств перед Содружеством.

Кроме того, у лейбористов не было однозначного отношения к иммиграционной политике Евросоюза. Так, стремясь сохранить свою самобытность и суверенитет в вопросах охраны своих границ, лейбористы предпочли уклониться от участия в Шенгенской зоне, однако продолжали участвовать на основе субсидиарности в обсуждении вопросов иммиграции, предоставления убежища и статуса «временно защищенного» в рамках Совета ЕС, Комиссии ЕС, Европарламента и на межправительственных конференциях.

Великобритания отказалась и продолжает отказываться от любого соглашения, предусматривавшего отмену ее национального пограничного контроля.

Кроме того, Британия поддерживала несогласие правительств стран-членов передать органам ЕС права принятия основных решений в области миграционной политики.

Также сильное ее противодействие встретило предложение облегчить условия натурализации и интеграции мигрантов в государствах-членах ЕС, особенно такие меры, как предоставление мигрантам права голоса, возможности получения ими двойного гражданства и т.д..

Конвенция ЕС о порядке пересечения внешних границ также оказалась надолго заблокированной из-за разногласий между Испанией и Великобританией по поводу статуса Гибралтара.

Несмотря на достигнутый Советом министров внутренних дел ЕС компромисс о предоставлении специальных полномочий Европейскому суду, Великобритания сначала не подписала протокол конвенции об экстрадиции и Европоле.

Амстердамский договор стал прорывным в вопросах иммиграции и предоставления убежища, поскольку именно эти аспекты политики внутренних дел и правосудия оказались переданными из сферы межправительственного сотрудничества в компетенцию институтов ЕС. Кроме того, в договоре прописывались положения о создании на территории ЕС зоны свободы, безопасности и правопорядка.

При обсуждении Амстердамского договора ЕС лейбористское правительство выдвинуло реформаторскую повестку дня, стремясь договориться по всем вопросам сотрудничества в отношении границ, проблем иммиграции и убежища. Однако в результате Великобритания оговорила для себя особые условия участия в некоторых положениях общей миграционной политики большинства стран-членов ЕС (фактически воздержавшись от участия в этой политике) и политики по предоставлению убежища. Это затруднило в дальнейшем работу Великобритании в таких организациях как Фронтекс и Шенгенская информационная система.

В ходе Амстердамского саммита страны ЕС согласились на сохранение за Великобританией пограничного контроля. Кроме того, Великобритания выражала готовность на определенных условиях сотрудничать со странами ЕС в вопросах иммиграции и визовой политики. После признания особой позиции Великобритании, она заявила, что не возражает против того, чтобы остальные государства ЕС продвигались вперед в решении вопросов свободного передвижения рабочей силы.

В сентябре 1997 г. Комиссия ЕС выступила с предложением гармонизировать национальные системы «временной защиты» и определить минимальные права мигрантов, получивших данный статус. Конвенция была призвана унифицировать условия интеграции иммигрантов, проживающих длительное время в странах Союза.

В конвенцию были также включены положения, направленные на достижение единообразия в вопросах условий найма, социального обеспечения, возможностей для самостоятельной профессиональной деятельности, воссоединения семей.

Несмотря на то, что Великобритания отнеслась сдержанно к инициативе Комиссии, она, тем не менее, стремилась развивать собственное британское законодательство, не в последнюю очередь, для того, чтобы успевать за развитием реформ иммиграционной политики и политики предоставления убежища в ЕС.

Так, Акт 1998 г. О правах человека распространялся на всех, кто по тем или иным причинам проживал на территории Соединенного Королевства (невзирая на обстоятельства и гражданство). На основе этого акта все стремящиеся к получению политического убежища обретали право оспаривать решения Министерства внутренних дел. Этим людям Акт также предоставлял право на честное судебное разбирательство (которое могло касаться решений Трибуналов по иммиграционным апелляциям), и – что важно – право на защиту от угрозы пыток, жестокости или унизительного обращения. Последнее положение означало, что британское правительство лишалось права высылать политических иммигрантов назад в те страны, где они могли стать жертвами пыток или жестокого обращения.

Особенность этого Акта состояла в том, что он делал Европейскую конвенцию по правам человека автоматически применяемой в британских судах.

Кроме того, в конце 90-х гг. ХХ века лейбористы стали ограничивать иммиграцию.

Так, Акт 1999 г. о предоставлении политического убежища и иммиграции лишил пособий соискателей политического убежища и инициировал создание Национальной службы по поддержке политических иммигрантов94. В задачи службы входило оказание поддержки и расселение по стране семей и отдельных лиц, сильно нуждавшихся в политическом убежище. В соответствие с Актом, поручительства (выдаваемые британскими властями) получали все политические National Asylum Support Service – NASS иммигранты. Также устанавливался уровень материальной поддержки иммигрантов, который был ниже уровня пособий, выплачивавшихся местному населению.

Например, на политических иммигрантов не распространялись пособия на ребенка.

Летом 1999 г. после вступления в силу Амстердамского договора Великобритания выразила желание участвовать в работе Шенгенской группы.

Интеграция шенгенских правил в право Сообщества открыло возможности для Великобритании взаимодействовать с остальными государствами ЕС в таких областях, как полицейское сотрудничество, борьба с распространением наркотиков и Шенгенская информационная система. При этом Великобритания сохранила за собой пограничный контроль за своими границами.

Приток беженцев из стран бывшей Югославии, а также из Турции и Ирана способствовал развитию темы предоставления убежища и принятия решения об отказе от установления квот на прием беженцев в Евросоюзе. Также было решено направлять в каждую страну-член ЕС только то количество беженцев, которое она предварительно согласилась принять. Великобритания, как и другие страны-члены ЕС, периодически размещает у себя беженцев, прибывших в другие страны ЕС.

Расселение беженцев обострило расовые проблемы в Великобритании.

В этой связи в 2000 г. были внесены поправки в Акт о межрасовых отношениях 1976 г.95 В соответствии с поправками признавалась незаконной дискриминация кого бы то ни было по расовому, национальному (включая гражданскому), или этническому признаку или месту происхождения96. В том же году Комиссия по вопросам будущего мультиэтнической Британии97 призвала правительство сделать заявление о том, что Соединенное Королевство представляет собой мультиэтническое общество98.

В феврале 2001 г. премьер-министры Италии и Великобритании выдвинули совместную инициативу по борьбе с нелегальным проникновением иммигрантов в ЕС из северо-балканского региона. Премьер-министры предложили ряд конкретных мер против нелегальной миграции: отправка в регион представителей национальных миграционных служб для участия в акциях, направленных против незаконной перевозки людей; стимулирование репатриации нелегальных мигрантов; поощрение более полного использования информации, находящейся в распоряжении Европола и др. По мнению двух премьер-министров, эти меры должны были сопровождаться дебатами о положительных аспектах иммиграции, воспитанием толерантности в обществе.

Теракт 11 сентября 2001 г. оказал сильное воздействие на британское правительство, поспособствовав еще большему ужесточению иммиграционной политики и политики в отношении предоставления убежища.

Великобритания озаботилась дальнейшим развитием национального законодательства о порядке въезда легальных мигрантов – тем более, что долгое время легальная иммиграция оставалась полностью в национальной юрисдикции.

Белая книга 2002 г. «Безопасные границы, безопасное убежище: интеграция с разнообразием в современной Великобритании»99 открывала новые перспективы для миграционной политики, начиная от условий изначального въезда в страну через возможную интеграцию в британское общество и далее к получению гражданства. В документе делался акцент на гражданстве как на конечной награде 1976 Race Relations Act Цит. по: Atkinson J. British immigration policy, race relations, and national identity crisis.

(www.jimmyatkinson.com/ papers/british.html).

Commission on the Future of Multi-Ethnic Britain – MEB Ibid.

Secure Britain, Save Haven: Integration with Diversity in Modern Britain за дисциплинированную миграцию и соблюдение правил интеграции100. Кроме того, в документе отмечалось, что экономики становятся все более наукоемкими и все больше зависят от людей со знаниями и идеями. Мигранты должны привносить и привносят новый опыт и таланты, которые могут расширить и обогатить экономику, основанную на знаниях.

В январе 2002 г. вступила в действие новая программа по высококвалифицированным мигрантам. Цель программы состояла в привлечении ученых, врачей, бизнесменов и финансистов-профессионалов в Великобританию.

Несмотря на сдержанное отношение Великобритании к гармонизации вопросов иммиграции и пограничной службы в рамках ЕС, лейбористское правительство оказалось заинтересованным в поддержке целых направлений сотрудничества с ЕС, особенно мер в отношении регулирования нелегальной иммиграции. Так, например, на первый план вышла проблема появления и функционирования лагерей беженцев непосредственно на британских границах. В декабре 2002 г. на встрече министров внутренних дел Великобритании и Франции была достигнута договоренность об усилении совместного контроля за морскими перевозками и разрешении проблемы нелегального пересечения границ по туннелю под Ла-Маншем. Прямым результатом встречи стало закрытие Центра Красного креста в Сангатте (Франция). Министры договорились поделить ответственность за судьбу находящихся в Сангатте людей между двумя странами.

В целом правительство поддерживало сотрудничество, осуществляемое на базе данных разведки и направленное на решение практических задач; отсюда его интерес в развитии FRONTEX, а также «бригад быстрого пограничного реагирования»101. Британию также очень заинтересовало развитие сотрудничества в ЕС по вопросам предоставления убежища.

Акт 2002 г. о гражданстве, иммиграции и убежище102 стал четвертым за десятилетие внутриполитическим документом, серьезно повлиявшим на британскую систему предоставления политического убежища. Документ представил кардинально новый подход к контролю за въездом в страну, предложил новые центры по предоставлению жилья и перемещению беженцев. Предлагалось раздельное обучение в центрах проживания и лишение поручительств. Статья Акта позволяла Отделу национальной поддержки политических беженцев при Министерстве внутренних дел103 отказывать в убежище бездетным беженцам, которые не представили свои заявления так быстро, насколько это практически возможно после прибытия в Соединенное Королевство. В соответствии с этой статьей в январе 2003 г. около 10 тысяч беженцев не получили разрешений на убежище в Великобритании.

Фактически, расширяя процесс и процедуру иммиграции в сторону не только получения виз на въезд и пребывание в Британии, но и гораздо более затяжных процедур натурализации и интеграции (как это прописано в Белой книге 2002 г. и в Акте 2002 г. о гражданстве, иммиграции и убежище), иммиграционные власти наделяли себя большей, чем раньше, властью над резидентами, не являющимися гражданами, и таким образом увеличивали возможности управления иммиграционными потоками.

В марте 2003 г. Великобритания предложила реформу международной системы предоставления политического убежища. В письме странам-членам ЕС См. подробнее: Context of UK Immigration Policy.

(www.soton.ac.uk/citizened/activities/making_citizens/task_1_context.html).

Rapid Border Intervention Teams 2002 Nationality, Immigration and Asylum Act Home Office‘s National Asylum Support Service премьер-министр Великобритании Т.Блэр обозначил два направления такой реформы:

- создание «зон международной защиты претендентов на политическое убежище» под управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Эти зоны должны быть устроены вблизи стран-источников эмиграции;

- организация центров, в которых должны содержаться иммигранты, желающие въехать в ЕС, пока рассматриваются их просьбы об убежище. Повидимому, такие центры должны быть созданы в буферной зоне по периметру границ ЕС.

В ответ на британскую инициативу по реформе процедуры предоставления политического убежища Европейская комиссия поддержала идею рассматривать заявления претендентов в непосредственной близости от «конфликтных зон», поставляющих мигрантов, и привлекать к этой процедуре специальные региональные группы под эгидой ЕС и ООН. В то же время Комиссия отрицательно отреагировала на предложение вывести процесс предоставления убежища целиком за границы ЕС, отклонив британский план депортации всех претендентов с территории Евросоюза в специальные транзитные центры, расположенные за его пределами.

В 2003 г. в британском законодательстве появилась процедура по ускоренному принятию решений по вопросу о предоставлении или отказу от предоставления убежища104. В соответствии с этой процедурой представители иммиграционных служб обязывались принять решение о предоставлении убежища или отказе в нем в течение двух недель с подачи заявления соискателем; последний все это время должен был находиться под арестом.

Обязательными для сотрудничества Великобритании с другими странамичленами ЕС стали положения «Гаагской программы» (ноябрь 2004 г.), имевшей своей целью сформировать общеевропейскую иммиграционную политику и политику по предоставлению убежища к 2010 году, когда должно было начать функционировать специальное ведомство ЕС по вопросам иммиграционной политики и убежища.

В 2004 г. правительство Т.Блэра опубликовало третий документ о политическом убежище и иммиграции105. Этот Акт ознаменовал собой начало осуществления третьей фазы реформ британской системы предоставления политического убежища и иммиграционной политики. Первыми документами этой реформы явились Акт 1999 г. об иммиграции и убежище и Акт 2002 г. о гражданстве, иммиграции и убежище. Новый Акт 2004 г. вводил измененную систему апелляций, перемещения и заключения под стражу, перечень дополнительных нарушений иммиграционных правил. Этот Акт также предотвращал заключение фиктивных браков, открывал возможности для обращениями истцов, а также для применения принудительных мер.

В целом Акт 2004 г. ограничивал право на обращение за предоставлением убежища и вводил электронное наблюдение за политическими иммигрантами (в возрасте 18 лет и старше), ограничивая свободу их передвижения, занятость и место проживания. В поддержке отказывалось получившим убежище семьям (с несовершеннолетними детьми), нарушившим правила или не изъявившим готовность сотрудничать.

Обратившимся за предоставлением убежища могло быть отказано, если они не могли представить по требованию властей паспорт, если предъявлялись фальшивые документы, если подделывались или уничтожались проездные Fast-track asylum procedure 2004 Asylum and Immigration [Treatment of Claimants etc] Act документы без основательных причин или если соискатели убежища не отвечали на вопросы властей.

Поскольку основная законодательная база для урегулирования проблем нелегальной иммиграции и предоставления убежища была создана, Британия в 2004 г. занялась менее популярной у лейбористов темой легальной иммиграции, которая оставалась в компетенции национальных государств.

В целом с 2004 г. правительство окончательно взяло курс на поддержку иммиграции квалифицированной рабочей силы. Так, главной мыслью выступления премьер-министр Великобритании Т.Блэра на Конфедерации британской промышленности в апреле 2004 г. стало заявление о том, что «существуют полмиллиона вакансий на рынке труда, а наша сильная и растущая экономика нуждается в миграции для того, чтобы занять эти места»106.

Несмотря на ужесточение мер по миграции, в мае 2004 г. Великобритания стала одной из немногих стран ЕС, которая гарантировала незамедлительный доступ к работе легальным мигрантам из восьми новых стран, принятых к тому времени в ЕС.

Во второй половине 2005 г. во время своего председательства в ЕС Британия выступила с инициативой «Глобальный подход к международной миграции»107.

Инициатива способствовала появлению множества новых мер по контролю или предотвращению иммиграции из африканских стран. Великобритания с большим энтузиазмом приняла участие в осуществлении морского патрулирования вместе с другими странами ЕС южных берегов Евросоюза. Вместе со странами-членами ЕС Великобритания участвовала в проектах по предотвращению нелегального въезда на Балканы.

Великобритания стремилась также к гармонизации систем предоставления убежища, выступая в этой области за конвергенцию стандартов. Рассматривались потенциальные возможности более сбалансированного распределения просящих убежища между странами ЕС. Британия предпочла воздержаться от участия в мерах ЕС по вопросам экономической и других форм законной миграции.

Британская политика управляемой иммиграции и Общая иммиграционная В декабре 2005 г. в британское иммиграционное законодательство была инкорпорирована Директива Евросовета о минимальных стандартах процедур, дающих и лишающих статуса беженца в странах членах ЕС108. Инкорпорируя директивы ЕС, британское правительство заговорило о проведении политики управляемой миграции. Такая политика лейбористов значительно отличалась от подхода консервативного правительства «Британии неприступной крепости» 70-х — 80-х гг. Теперь «фундаментальная задача политики управляемой миграции состояла в упрощении движения через границу так, чтобы это обеспечивало максимальные выгоды для британских интересов»109. Другими словами, в отличие от консервативных правительств лейбористы предпочли поставить под еще более Browne A. Civitas Background Briefing Response to Tony Blair‘s first speech on migration.

(www.workpermit.com).

Global Approach to International Migration 2005 European Council Directive on minimum standards on procedures of Member States for granting and withdrawing refugee status Цит. по: Context of UK Immigration Policy.

(www.soton.ac.uk/citizened/activities/making_citizens/task_1_context.html).

жесткий контроль предоставление легальных разрешений на работу и предоставление виз и пошли по пути создания новых и расширения полномочий уже имеющихся институтов, осуществлявших контроль за легальной миграцией.

Следующим документом, ужесточившим правила въезда и пребывания политических мигрантов, стал очередной Акт 2006 г. об убежище и иммиграции.

Акт вел в действие новую модель предоставления убежища: ужесточил контроль за обращающимися о предоставлении политического убежища и за осуществлением различных процедур для граждан разных стран. Беженцам гарантировали временный и долговременный статус при условии пересмотра его через пять лет. Заключение под арест и электронное слежение стали нормой для тех, кто не подал своевременно заявление о предоставлении убежища. Новый ход рассмотрения просьб о предоставлении убежища позволил королевству осуществлять гораздо больший контроль за соискателями статуса политэмигранта.

Для граждан Великобритании в свете решений ЕС к 2010 г.

предусматривалось введение биометрических паспортов со встроенными микрочипами.

Тогда же в 2006 г. многие аспекты межрасовых отношений были переданы под юрисдикцию Департамента общего и местного управления.