«Совершенствование системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг ...»

БАЛТИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ

РЫБОПРОМЫСЛОВОГО ФЛОТА

ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ «КАЛИНИНГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

Шибаева Марина Вячеславовна «Совершенствование системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг»

08.00.05. – экономика и управление народным хозяйством:

региональная экономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Сербулов Алексей Валентинович Калининград –

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В

СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

1.1. Специфика сферы предоставления социальных услуг в российской экономике и особенности функционирования в ней негосударственных некоммерческих организаций

1.2. Предпосылки создания и развития негосударственных некоммерческих организаций и их роль в региональной экономике

1.3. Особенности зарубежного опыта управления развитием негосударственных некоммерческих организаций

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

РАЗВИТИЕМ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ

ОРГАНИЗАЦИЙ РЕГИОНА В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ

УСЛУГ

2.1. Организация системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг

2.2. Особенности современного состояния организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций Калининградской области в сфере предоставления социальных услуг

2.3. Особенности размещения государственного социального заказа у негосударственных некоммерческих организаций региона и применения целевых потребительских субсидий

2.4. Организационно-экономические предпосылки совершенствования системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ РЕГИОНА В

СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Практические аспекты управления развитием негосударственных некоммерческих организаций с использованием методики определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг

3.2. Разработка рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВЫВОДЫ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из приоритетных задач социальной политики государства в последние годы является повышение роли негосударственных некоммерческих организаций (далее - НКО) в сфере предоставления социальных услуг. Это, в первую очередь, свидетельствует о формировании социально ориентированной рыночной экономики, в которой велика значимость деятельности организаций некоммерческого сектора экономики.

Функционирование сектора негосударственных некоммерческих организаций в регионе способствует развитию социальной сферы, инноваций, формированию благоприятной инвестиционной привлекательности, сохранению и приумножению образовательного, интеллектуального и духовного потенциала общества.

В настоящее время тенденции развития третьего сектора экономики позволяют привлекать негосударственные некоммерческие организации к оказанию услуг в социальной сфере. Они способны, к примеру, обеспечивать уход за инвалидами и пожилыми людьми, покупать и доставлять на дом нуждающимся гражданам продукты питания и промышленные товары первой необходимости, проводить ремонт и уборку жилых помещений, осуществлять приготовление пищи, организовывать досуг. В конце 2010 года в своем послании Федеральному собранию действующий на тот момент Президент РФ Д. А. Медведев также подчеркнул необходимость активнее подключать к оказанию социальных услуг некоммерческие организации. Он отметил, что они зачастую лучше знают ситуацию на местах, чем органы государственной власти, и предположил, что их участие поможет сделать социальные услуги более предметными и адресными, что снизит уровень коррупции в государственном аппарате [41].

Мировая практика показывает, что негосударственные некоммерческие организации в социальной сфере часто оказываются эффективнее предпринимательских или государственных структур и способствуют снижению нагрузки на государство и снижению государственных расходов в тех сферах деятельности, где они успешно работают.

Увеличение доли негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг будет способствовать не только развитию конкурентной среды на рынке, но и приведет к положительным социальным последствиям, выражающимся в росте региональной занятости и самозанятости населения.

Вместе с тем, потенциал организаций негосударственного сектора экономики на сегодняшний день в полной мере не используется. В этой связи возникает необходимость повышения эффективности взаимодействия государственного и негосударственного секторов экономики для решения социальных задач государства.

Международный опыт свидетельствует о необходимости постоянного совершенствования управления развитием организаций негосударственного сектора экономики. Успешное решение этого важного и сложного вопроса во многом зависит от государственной политики в данном направлении. Важное место здесь отводится поиску направлений совершенствования форм и механизмов взаимодействия с органами государственной власти.

Вместе с тем, необходимо отметить, что изменения в восприятии органами государственной власти негосударственного сектора экономики уже видны, о чем свидетельствует тот факт, что развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг заявлено в качестве приоритета политики социальной поддержки населения в рамках концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Данное направление предполагает, в том числе, преобразование в некоммерческие организации большинства государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания, предоставляющих услуги пожилым гражданам и инвалидам, а также разработку механизма их привлечения к выполнению государственного заказа на оказание социальных услуг; создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению, сокращение административных барьеров в сфере их деятельности, и другие [38].

Неразвитость системы аналитических показателей и подходов к определению рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, учитывающего его экономическую природу и содержание, в ряде случаев негативно влияет на обоснованность решений, принимаемых сотрудниками органов государственной власти. Поэтому чрезвычайно важным становится разработка методических аспектов принятия управленческих решений, обеспечивающих развитие негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.

Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности темы проводимого диссертационного исследования.

Степень разработанности научной проблемы. Участию некоммерческих организаций в процессе предоставления социальных услуг населению, созданию условий для выхода организаций третьего сектора экономики на рынок социальных услуг и активному их участию в модернизации социальной политики посвящены работы В.Э. Гуриновича, Н.М. Красниковой, К.Ч. Чагина, В. Якимца.

Исследование процессов функционирования социальной сферы представлены в работах отечественных авторов: Г.А. Ахинова, М.А. Багомедова, И.А. Григорьевой, А.З. Мусаевой, И.Н. Мысляевой и других. Актуальные проблемы региональной социальной политики отражены в трудах В.Я. Дыханова, И.А. Грудиновой, А.П. Клемешева, Р.К. Кулаковского, А.В. Сербулова и других.

Модели реализации социальной политики и подходы к их классификации, в том числе в зависимости от степени участия в реализации социальной политики негосударственных некоммерческих организаций, изучались Г. Анхайером, Г. Виленским, Б. Гидроном, И.А. Григорьевой, П. Каторайтом, Р. Крамером, С. Наделем, Л. Саламоном, Г. Терборном, Р. Титмуссом, М. Феррерой, Д. Янгом.

Изучению причин появления и развития негосударственного сектора экономики значительное внимание уделяется в зарубежной экономической литературе, о чем свидетельствуют работы таких авторов как А. Бен-Нер, Б. Вейсброд, М. Крашински, Г. Хансман, Г. Эспин-Андерсен и другие.

Роль некоммерческих организаций в экономике, тенденции развития, а также проблемы их функционирования изучались в работах A.A. Аузана, Е.Ю. Валявиной, А.Н. Коноваловой, И.В. Мерсияновой, А. Севортьяна и Н. Барчуковой, Ю.А. Тарасовой, О. Терновой, Г.Н. Ульяновой, В.Н. Фалиной, В.Н. Якимца. Особенностям функционирования НКО и их взаимодействия с органами власти в зарубежных государствах мира посвящены работы Н. Буллейна, В. Васильева, А.В. Давыдовой, М.В. Лаврика, Д. Лиива, А.К. Сембаевой, А.В. Тарасенко, Р.Тофтисовой, А. Edele.

Общим вопросам теории и практики организации взаимодействия государственного сектора экономики и негосударственных некоммерческих организаций посвящены работы таких отечественных исследователей, как Е. Белокурова, М.Б. Горный, Д.А. Еремина, А.Н. Коновалова, А.А. Кумаритова, Л. Никовская, М.Л. Новиков, Л.В. Прохорова, В.Н. Якимец и другие.

Среди российских ученых, занимающихся правовыми аспектами взаимодействия органов государственной власти и организаций третьего сектора экономики, следует выделить работы, выполненные А. Акрамовской, Н.Л. Хананашвили, О.С. Черемухиной.

Обобщение опыта отечественных и зарубежных исследований и разработок выявило необходимость исследования вопросов совершенствования системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона, а также выработки методического аппарата обоснования стратегических управленческих решений в области развития данных структур в сфере предоставления социальных услуг, что подчеркивает актуальность проблематики работы и предопределяет выбор темы диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений, а также практических рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.

Поставленная цель потребовала постановки и решения следующих задач:

исследовать теоретические подходы к организации взаимодействия государственного сектора экономики и негосударственных некоммерческих организаций;

проанализировать современные тенденции в сфере предоставления социальных услуг региона в целях выявления предпосылок для успешного развития некоммерческих организаций негосударственного сектора экономики;

исследовать существующие подходы к процессу выбора исполнителей для оказания социальных услуг на предмет выявления характерных аспектов совершенствования, предложить модифицированную методику и оценить ее состоятельность путем апробации на мероприятиях целевой программы;

разработать рекомендации по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг региона.

Объектом исследования является процесс управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили положения и выводы, сформулированные в работах как отечественных, так и зарубежных авторов, которые посвящены всестороннему рассмотрению вопросов организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона, в том числе в сфере предоставления социальных услуг, позволяющие разработать направления по совершенствованию данной системы, а также работы методического и практического характера, посвященные различным аспектам исследуемой проблемы.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили материалы федеральных и региональных органов государственной власти, официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, в том числе по Калининградской области, статистические сборники, аналитические доклады, информация из специализированных научных и периодических изданий, практический опыт и наблюдения автора, федеральное и региональное законодательство по теме исследования, информация, размещенная на официальных сайтах сети Интернет, и другие источники.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального уровней; применением в ходе исследования методов и принципов системного, логического и статистического анализа, моделирования, декомпозиции, экспертных оценок; теоретической апробацией полученных результатов на научно-практических конференциях, в том числе, международных, а также апробацией отдельных результатов на практике.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Диссертационное исследование выполнено по направлению «Региональная экономика» в рамках пункта 3.17. «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнесструктур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления.

Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности», а также по направлению «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами» в рамках пункта 1.6.109 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка» паспорта научной специальности ВАК 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в разработке комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.

Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:

- по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) Предложена авторская классификация форм взаимодействия государственного сектора экономики и негосударственных некоммерческих организаций посредством исследования аналитического и теоретического материала, которая позволяет повысить обоснованность управленческих решений, принимаемых сотрудниками региональных органов государственной власти при взаимодействии с негосударственными некоммерческими организациями региона.

Предложен алгоритм формирования и реализации механизма целевых потребительских субсидий в региональной сфере предоставления социальных услуг, позволяющий сформировать в социальной сфере систему расходования бюджетных средств, ориентированную на потребности жителей региона. Представленный алгоритм дает возможность получить комплексное представление об условиях, необходимых для практической реализации данного механизма в региональной экономике.

Создана организационная модель системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг с использованием механизма целевых потребительских субсидий.

Предложенная модель содействует формированию благоприятных условий для эффективного использования потенциала негосударственных некоммерческих организаций региона посредством осуществления скоординированной работы среди основных участников процесса оказания социальных услуг населению и устранения взаимного дублирования функций между ними, выработки рекомендаций по совершенствованию и развитию организаций негосударственного сектора экономики.

Представлены рекомендации по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг, заключающиеся в создании благоприятной среды для функционирования данных организаций и способствующие более эффективному развитию социальной сферы.

- по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг) 5. Разработана и апробирована модифицированная методика определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, в том числе с участием негосударственных некоммерческих организаций региона, позволяющая сделать выбор наиболее подходящего механизма для конкретной услуги на основе ряда критериев и их значимости, что способствует повышению качества оказываемых услуг и снижению административных расходов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования предопределяется научной актуальностью поставленных задач и состоит в возможности расширения количества приемов управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона за счет применения различных актуальных форм и механизмов взаимодействия с органами государственной власти. Основные положения диссертационной работы могут стать предпосылкой для дальнейшего развития теории управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы органами государственной власти при принятии управленческих решений и разработке стратегических документов и программ по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в Калининградской области и других регионах РФ, а также для создания благоприятной конкурентной среды в сфере предоставления социальных услуг и эффективного использования потенциала негосударственных некоммерческих организаций региона.

Основные предложения по результатам диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе учреждений высшего профессионального и послевузовского образовании при организации обучения по дисциплине «Региональная экономика», а также в рамках организации учебного процесса по спецкурсам по проблемам менеджмента в социальной сфере.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и предложения диссертации докладывались, обсуждались и получили одобрение на Международной научно-практической конференции в г. Бишкек (2013), XXIII Международной научно-практической конференции в г. Новосибирск (2011), а также научно-практических конференциях Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота (2010-2012).

Отдельные результаты диссертационной работы одобрены и внедрены в деятельность Министерства социальной политики Калининградской области по разработке региональных программ в сфере социальной защиты населения и подготовке мероприятий по совершенствованию системы предоставления социальных услуг с участием негосударственных некоммерческих организаций.

Результаты научных и прикладных исследований, изложенных в работе, были использованы в учебном процессе при проведении теоретических и практических занятий по федеральной программе «Вопросы поддержки деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций», реализованной на площадке Калининградского филиала Президентской Академии в период с августа по октябрь 2012 года, для руководителей социально ориентированных некоммерческих организаций Калининградской области.

Публикации результатов исследования. По теме диссертационного исследования соискателем опубликовано 13 научных статей, в том числе 5 статей в журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ для публикаций материалов по кандидатским и докторским диссертациям, общим объемом 6,1 п.л., из которых личный вклад автора 6,0 п.л. В данных публикациях отражены основные положения, выносимые на защиту.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертации, определены ее цель, задачи, объект и предмет исследования, описаны научная новизна, практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования.

В первой главе «Теоретические основы развития негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг» рассмотрены особенности сферы предоставления социальных услуг, предпосылки создания и развития негосударственных некоммерческих организаций и их роль в отечественной и зарубежной экономике, а также основы их взаимодействия с органами государственной власти, в том числе на региональном уровне.

Во второй главе «Исследование организации системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг» исследованы теоретические основы и методологические аспекты взаимодействия органов государственной власти и негосударственных некоммерческих организаций на региональном уровне, выделены современные особенности организации системы управления развитием данных организаций на примере Калининградской области, а также определены организационноэкономические предпосылки ее совершенствования.

В третьей главе «Совершенствование системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона в сфере предоставления социальных услуг» представлены результаты апробации модифицированной методики определения рационального механизма организации процесса предоставления социальных услуг, в том числе с участием негосударственных некоммерческих организаций региона. Особое внимание уделено разработке алгоритма формирования и реализации механизма целевых потребительских субсидий в сфере предоставления социальных услуг региона, а также организационной модели системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций региона с его использованием. Представлены рекомендации по совершенствованию системы управления развитием негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг региона, заключающиеся в создании благоприятных условий для функционирования данных организаций.

В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации по результатам проведенного диссертационного исследования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ

НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В

СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

Специфика сферы предоставления социальных услуг в российской экономике и особенности функционирования в ней негосударственных Важнейшей сферой в экономике любого государства является социальная сфера. Согласно Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [1].

Социальная сфера играет огромную роль в жизни общества. Состоянию и проблемам ее развития посвящены работы многих авторов [96, 103, 106, 113, 146, 147 и др.], в том числе на региональном уровне [79, 92, 98, 99].

Вместе с тем, изучение понятия «социальная сфера» свидетельствуют об отсутствии единого подхода к его трактованию. Так, одни авторы представляют социальную сферу как сферу жизнедеятельности общества, где обеспечивается определенный уровень благосостояния и качества жизни населения, в том числе за счет потребления материальных и духовных благ, услуг [52, 125, 135]. Другие авторы под «социальной сферой» понимают совокупность социальных общностей (классов, наций, народов). К примеру, в источнике [58] отмечается, что «центральным звеном социальной сферы являются социальные общности и их взаимосвязи».

По мнению А.В. Пикулькина «социальную сферу образуют оказывающие услуги населению учреждения и предприятия» [122].

Несмотря на различия авторов [52, 58, 122, 125,135] в трактовании понятия «социальная сфера», все они подчеркивают ее главное назначение, заключающееся в удовлетворении социальных и культурно-бытовых потребностей населения, обеспечении граждан разнообразными социальными благами и услугами.

В узком смысле под социальной сферой некоторыми авторами понимается одна из сфер жизнедеятельности общества наряду с экономической, политической и духовной [52].

В обобщенном виде в современной экономической литературе социальная сфера представляет собой целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной потребностью общества в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса. Это устойчивая область человеческой деятельности людей по воспроизводству своей жизни, пространство реализации социальной функции общества. Именно в ней обретает смысл социальная политика государства, реализуются социальные и гражданские права человека [119].

Структура социальной сферы характеризуется входящими в ее состав отраслями, непосредственно связанными с удовлетворением потребностей населения. В первую очередь, к социальной сфере относят образование, социальное обслуживание, здравоохранение, культуру, физическую культуру, коммунальное обслуживание, общественное питание, связь, пассажирский транспорт.

Вместе с тем, отдельные авторы предлагают также относить к социальной сфере бытовое обслуживание населения, охрану окружающей среды [125], а также туризм и санаторно-курортную область [135].

Социальная сфера может рассматриваться и как сфера социально-значимых благ: общественных и частных.

Когда речь идет о социально значимых благах, то есть частных благах, потребление которых представляет общественный интерес, в частности услуги образования, здравоохранения и культуры, рыночные регуляторы не всегда способны обеспечить эффективное распределение ресурсов. Если допустить добровольный сбор средств населения на социально значимые блага, то возникает так называемая проблема «зайцев» (характерна для ситуации, когда интерес к потреблению блага совместим с тенденцией к уклонению от участия в коллективных действиях, которые требуются для производства этих благ) и как следствие – недопроизводство и недопотребление услуг социальной сферы. С учетом отмеченных выше тенденций, производство социально значимых благ требует использования государственных институтов принуждения к потреблению этих благ и обязательного налогообложения [56].

Существует несколько способов предоставления социально значимых благ.

Первый способ заключается в предоставлении государством социально значимых благ до общественно необходимого, законодательно закрепленного уровня, сверх этого уровня может быть предусмотрена и негосударственная форма предоставления этих благ, в том числе и на платной основе.

Второй способ предоставления социально значимых благ предполагает предоставление общественных финансовых ресурсов каждому члену общества в виде социальных ваучеров и возможности покупать на ваучеры соответствующие услуги.

Третий способ состоит в частном предоставлении социально значимых благ на основе заключения контрактов с общественными организациями и частными фирмами [56].

Сфера предоставления социально значимых благ включает отрасли образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, науки.

Я.С. Ясницкая отмечает, что более 60% российских некоммерческих организаций действуют в сфере предоставления социальных услуг, образования, науки, здравоохранения, спорта и культуры [162].

Л.Г. Судас и М.В. Юрасова выделяют в структуре социальной сферы несколько секторов в зависимости от типов производимых в них социальных услуг:

- государственный, где производятся чистые общественные блага и социально значимые блага (обеспечивают систему государственных минимальных социальных стандартов);

- добровольно – общественный, где производятся смешанные общественные блага ограниченного доступа (например, спортивные клубы);

- смешанный, где производятся смешанные общественные блага, в том числе социально значимые услуги (организации смешанных форм собственности);

- частный коммерческий, где производятся частные блага на коммерческой основе [139].

При этом под «социальными услугами» будем понимать результаты действий по предоставлению благ в сфере реализации социальных прав граждан, обязательно осуществленные при взаимодействии исполнителя и потребителя, и оплата которых полностью или частично производится за счет средств бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов.

Неотделимым от понятия «социальная сфера» является понятие «социальная политика».

Под социальной политикой через призму экономической теории может пониматься «комплекс мер по поддержанию уровня доходов граждан и созданию условий для удовлетворения их первостепенных нужд», а также «взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей» [66].

Рассмотрим понятие «социальная политика» в широком и узком смысле. В широком понимании социальная политика трактуется как «совокупность теоретических принципов и практических мер, вырабатываемых и реализуемых государственными и негосударственными органами, организациями и учреждениями, направленных на создание необходимых условий жизнедеятельности, удовлетворение социальных потребностей населения, создание в обществе благоприятного социального климата».

В узком понимании социальная политика представляет собой «деятельность государства, других политических и социальных институтов, направленная на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты с использованием для этого имеющегося финансового и иного общественного потенциала» [135].

В свою очередь, в источнике [94] отмечается, что социальная политика, как правило, «связывается с сохранением и воспроизводством социальных ресурсов, из которых государство черпает поддержку, создает предпосылки как для расширенного воспроизводства, так и для своей деятельности».

Задачи социальной политики государства в обобщенном виде можно представить следующим образом:

повышение благосостояния населения;

улучшение условий труда и жизни людей;

осуществление принципа социальной справедливости.

Социальная политика выполняет три основные функции в обществе: функцию перераспределения доходов, стабилизационную и интеграционную функции [65].

Функция перераспределения доходов имеет первостепенное значение для формирования системы социального обеспечения нуждающихся граждан, необходимость которой вызвана одним из «провалов» рынка, выражающимся в том, что рынок не гарантирует право на образование, на труд, на доход, не обеспечивает социальную защиту отдельных категорий населения, к примеру, пенсионеров, инвалидов, малоимущих граждан.

Основным инструментом перераспределения доходов является государственный бюджет.

Стабилизационная функция способствует улучшению социального положения большей части населения.

Интеграционная функция, в свою очередь, обеспечивает целостность общества, основанную на принципах социального партнерства и социальной справедливости.

Как отмечают М.А. Багомедов, А.З. Мусаева, социальная сфера находится в кризисном состоянии. Об этот свидетельствует снижение уровня доверия населения к качеству социального обслуживания, а также снижение качества услуг социальной сферы [57]. Существующая система социального обслуживания говорит о неэффективности системы государственного регионального управления, в том числе и институтами гражданского общества.

Одной из причин различного состояния социальной сферы в различных субъектах РФ является неравномерное ее финансирование по регионам страны. В Таблице 1 представлен проведенный анализ расходов на социальную политику в 2012 году в разрезе субъектов РФ по СЗФО в расчете на 1 жителя в год.

Сопоставление расходов на социальную политику на одного жителя в год по регионам страны в СЗФО в 2012 году, представленное в Таблице 1, свидетельствует о том, что в Мурманской области, республиках Карелия и Коми, а также Архангельской области наибольшие удельные расходы на социальную политику.

Здесь затраты государства превышают порог в 10,0 тыс. руб. Наименьшие расходы государства наблюдаются в Калининградской области (5,9 тыс. руб.).

Таблица 1 - Сравнение расходов на социальную политику в 2012 году в разрезе субъектов РФ по СЗФО в расчете на 1 жителя в год Источник: рассчитано автором на основе источников [10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 139].

В Таблице 2 приведены расходы субъектов Российской Федерации по СЗФО на финансирование образования, здравоохранения, культуры и кинематографии, а также социальной политики в 2012 году и их доля в бюджете субъектов РФ.

Таблица 2 - Расходы субъектов РФ по СЗФО на финансирование образования, здравоохранения, культуры и кинематографии, а также социальной политики в 2012 году и их доля в бюджете субъектов РФ Субъект Расходы Направления расходования средств в соответствии с классификацией расходов бюджетов Карелия область область область область область область * - включает расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства, прикладные научные исследования в области социальной политики, другие вопросы в области социальной политики Источник: рассчитано автором на основе источников [10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22].

Данный анализ свидетельствует о том, что в 40,0% субъектов РФ по СЗФО из расходов на образование, здравоохранение, культуру и кинематографию, а также социальную политику наибольшая доля расходов принадлежит последней, что свидетельствует о масштабе функций и гарантий государства в данной сфере и подчеркивает актуальность диссертационного исследования.

Полученные результаты, свидетельствующие о том, что в бюджетах практически всех исследуемых регионов (за исключением Калининградской области и города федерального значения Санкт-Петербурга) расходы на образование, здравоохранение, культуру и кинематографию, а также социальную политику занимают более 50% расходов бюджетов субъектов РФ, также подтверждают точку зрения Р.К. Кулаковского, который говорит о том, что среди различных направлений деятельности региональных органов государственной власти все более значительной становится роль региональной политики в социальной сфере [102].

Здесь же автор отмечает, что, несмотря на развитую социальную инфраструктуру, потребности населения в полной мере не удовлетворены, что требует вовлечения в решение социальных проблем более широкого круга социальных субъектов, в том числе и некоммерческих организаций.

Необходимо отметить, что социальная политика формируется каждой страной индивидуально с учетом своей специфики. Как показывает практика, разработка и реализация социальной политики осуществляется в рамках определенной модели. В научной литературе встречаются различные подходы к типологизации моделей социальной политики [50, 66, 68, 77, 134, 136, 151, 162].

Модели реализации социальной политики, выделенные Европейским Союзом, включают «бисмарковскую» и «бевериджскую» модели. Основными характеристиками первой модели являются прямая зависимость уровня социальной защищенности от длительности профессиональной деятельности, преобладание в качестве основного механизма социальной защиты страхования, формирование финансовой основы социальной защиты за счет страховых отчислений работников. Для «бевериджской» модели характерно право любого человека на минимальный уровень социальной защищенности, преобладание механизма перераспределения налоговых отчислений, формирование финансовой основы социальной защиты за счет налоговых отчислений [151].

Датский социолог Г. Эспин – Андерсен предложил выделить три «чистых»

типа социальной политики и системы государства благосостояния.

Либеральный тип предполагает доминирующее значение рыночных механизмов.

В консервативно – корпоративистском типе соотношение различных институтов социальной защиты населения (частное страхование, предоставление социальных услуг на частных предприятиях) представляется наиболее сбалансированным.

Социально-демократический тип характеризуется преобладанием принципа универсализма в предоставлении социальных услуг и отрицанием рынка в социальной сфере.

Итальянским исследователем М. Феррерой была предложена классификация, в основу которой был положен признак степени охвата системами социальной защиты населения, которая предполагала разделение моделей социальной политики на универсалистские (характерны для Финляндии и Скандинавских стран) и «профессиональные» с ударением на социальном страховании наемных работников (типичны для Бельгии, Германии, Австрии) [136].

На региональном уровне проводились исследования, позволившие сформулировать типы региональной социальной политики [50].

Анализ таких показателей как объем социальных выплат населению из бюджетов, количество товаров и услуг, цены на которые регулируются региональными органами государственной власти, бюджетная обеспеченность населения, наличие или отсутствие ограничений на межрегиональный обмен продукции и ряд других, позволил выделить два четко обозначившихся типа социальной политики.

Либеральный тип социальной политики характеризуется минимальным участием органов власти в регулировании цен и доходов населения, свободой функционирования потребительского рынка, низкой долей социальных выплат в общих доходах граждан (характерен для финансово-благополучных регионов, например Москва, Санкт-Петербург, нефтедобывающие регионы).

Второй тип предусматривает контроль со стороны государства над формированием доходов населения, ценообразованием на региональном рынке, определенные ограничения в межрегиональном движении товаров и услуг, значительную долю социальных выплат в совокупных доходах населения и характерен для регионов, находящихся в экономическом или структурном кризисе (например, Поволжье).

Необходимо отметить, что это не исчерпывающий перечень подходов к классификации моделей социальной политики. В литературе встречаются и другие подходы. Так, например, в основе классификации, предложенной П. Каторайтом и Г. Виленским, лежит критерий масштабов социальных затрат государства, Р. Титмусс выделил типы социальной политики на основе изучения основных объектов и механизмов социальной политики, С. Надель исходил, в свою очередь, из политико-философских концепций социальной политики государства, выражаемых в рамках двух стратегических линий правящего класса, Г. Терборн основывался на движущих силах, источниках, «классовой основе» социальной политики и ее механизмах [66, 134, 136].

Вместе с тем, подходы к классификации моделей социальной политики в зависимости от степени участия в ней негосударственных некоммерческих организаций (или модели взаимодействия государства и НКО в социальной сфере) не столь разнообразны.

Так, выделяют сакрально-патерналистскую и либеральную модели социальной политики.

Сакрально-патерналистская модель предполагает полное доминирование государства в формировании и реализации социальной политики и исключает участие общественности в выборе направлений и осуществлении принципов социальной политики.

Либеральная модель включает, в свою очередь, социал-демократическую, корпоративную и либеральную модели [67].

Социал-демократическая модель типична для скандинавских стран. Направления и пути реализации социальной политики здесь формируются политическим союзом рабочих партий левого крыла и партий, представляющих интересы мелких фермеров, и нацеливается на обеспечение государством широкого диапазона социальных услуг всему населению при полной его занятости.

Корпоративная модель типична для таких стран, как, например, Германия, Австрия, Франция и предусматривает развитие системы пособий по социальному страхованию, дифференцированных по видам трудовой деятельности, а также интеграцию профсоюзного движения с государством.

Либеральная модель предполагает минимально необходимую государственную поддержку социальных низов и нашла свое применение в англосаксонских странах.

Деннис Янг в своей работе «Альтернативные модели отношений государства и неприбыльного сектора: теоретическая и международная перспектива», рассматривая сектор негосударственных некоммерческих организаций как исполнителя социальных услуг, выделяет три модели взаимодействия государства и негосударственных некоммерческих организаций в сфере предоставления социальных услуг с позиций экономической теории.

В рамках модели «взаимодополнения» НКО предоставляет социальные услуги меньшинствам, не затронутым государством, которое ориентируется на интересы большинства граждан.

Модель «дополняющего сотрудничества» характеризуется партнерством государства и НКО в оказании социальных услуг: государство финансирует услуги, а некоммерческий сектор их оказывает.

Третья модель Янга - «соперничество» объясняет практически полное отсутствие взаимодействия между государством и НКО в социальной сфере. Автор считает, что такая ситуация возникает, когда не все потребности в социальной сфере, за признание которых борется НКО, признаны государством [172].

В основе подхода, предложенного Л. Саламоном и Г. Анхайером, лежит признак степени участия государства и некоммерческих организаций в финансировании и реализации социальных услуг. Выделяются либеральная модель (США, Великобритания), при которой сильно развитый сектор некоммерческих организаций предоставляет весьма значительный объем социальных услуг наряду со сравнительно невысокими расходными обязательствами государства в социальной сфере. Социал-демократическая модель (Швеция) характеризуется существенной ролью государства в оказании социальных услуг и весьма незначительной – некоммерческих организаций. При корпоративистской модели (Германия, Австрия) ответственность за предоставление социальных услуг лежит на некоммерческом секторе, а за их финансирование – на государстве. Статическая модель, характерная для Японии, предполагает как невысокие социальные обязательства государства, так и довольно слабое развитие сектора негосударственных организаций ввиду существующей традиции государственного патернализма [170].

Б. Гидроном и Р. Крамером предложена весьма схожая с подходом Л. Саламона и Г. Анхайера классификация моделей социальной политики, предусматривающая четыре модели [162].

Первая модель, реализованная в бывших социалистических странах и характерная для Японии, характеризуется преобладанием государства как в финансировании социальных услуг, так и в их реализации.

Вторая модель, напротив, доминирующую роль в финансировании и оказании социальных услуг отводит общественным организациям. Данная модель была характерна для сферы социальных услуг в США до проведения социальных реформ 1933 года.

Третья модель, названная авторами параллельной, предполагает осуществление финансирования и оказание социальных услуг как государственным сектором, так и некоммерческими организациями. Вместе с тем, данная модель характеризуется ведением независимой деятельности субъектами реализации социальной политики и лишь периодическим взаимодействием. Примером реализации социальной политики в рамках данной модели может служить система социальной защиты и обеспечения Великобритании до 1950 года.

Последним типом социальной политики, предложенным в рамках данной классификации, является модель сотрудничества. Именно она становится характерной для существующих на сегодняшний день взаимоотношений между государством и некоммерческими организациями. Данной модели присуще наличие тесного взаимодействия между данными субъектами реализации социальной политики, причем за финансирование социальных услуг, главным образом, ответственно государство, за их оказание – некоммерческие организации.

Проведенный анализ практики взаимодействия органов государственной власти и негосударственных некоммерческих организаций в различных регионах Российской Федерации, отметим, что в настоящее время для социальной политики в целом характерно преобладание государства как в финансировании социальных услуг, так и в их реализации. Вместе с тем, наметились тенденции развития модели сотрудничества, где равноправным партнером государства в реализации социальной политики является сектор негосударственных некоммерческих организаций.

Необходимо отметить, что любые модели социальной политики будут малоэффективны без должного финансового обеспечения.

Таким образом, как показал проведенный анализ, политика государства в социальной сфере носит масштабный характер. Вместе с тем, состояние социальной сферы различно в разных субъектах РФ, что является следствием неравномерного её финансирования по регионам страны. В реализацию функций в данной сфере все чаще привлекаются негосударственные некоммерческие организации.

Данное обстоятельство свидетельствует о ликвидации государственного монополизма на производство социальных благ, формировании рынка социальных услуг и требует от государства формирования научно-обоснованной политики в социальной сфере.

1.2. Предпосылки создания и развития негосударственных некоммерческих организаций и их роль в региональной экономике Тема привлечения в сферу оказания услуг некоммерческих организаций все чаще звучит на федеральном уровне [40, 41]. В 2010 году в своем послании Федеральному собранию действующий на тот момент Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что некоммерческие организации зачастую лучше знают ситуацию на местах, чем органы государственной власти, и предположил, что их участие поможет сделать социальные услуги более предметными и адресными, что снизит уровень коррупции в государственном аппарате [41].

Особое внимание авторов, исследующих теоретические и практические вопросы экономического развития, уделяется механизмам повышения эффективности функционирования коммерческого сектора экономики посредством различных инструментов государственного регулирования. Однако, несмотря на то, что коммерческие структуры играют главную роль в экономическом развитии региона, необходимо рассмотреть роль и определить место некоммерческих организаций, функционирование которых обеспечивает развитие региона и способствует формированию социальной рыночной экономики.

В условиях рыночной формы хозяйствования именно некоммерческие организации в силу специфики создания и функционирования, в большинстве случаев связанной с решением проблем отдельных целевых групп, непосредственно или косвенно выражают интересы различных групп населения. Основная цель существования некоммерческих организаций состоит в предоставлении общественных, смешанных, а в ряде случаев некоторых видов частных благ потребителям, а также в создании социально-экономической инфраструктуры [60].

Некоммерческий сектор, именуемый «третьим сектором», в отличие от государственного («первого») и коммерческого («второго») секторов, как особый экономический, политический и социальный феномен привлек внимание зарубежных ученых и политиков лишь в конце 60-х годов. Предметом общественных обсуждений и политических программ данная проблематика стала только в 70-х годах. В России эта тема стала актуальной в конце 80-х – начале 90-х годов в связи с радикальными преобразованиями общественного устройства в стране. В ситуации катастрофического падения жизненного уровня населения органы власти приняли ряд законов, которые регламентировали деятельность неправительственных некоммерческих и благотворительных организаций на территории России. В этот период стали активно создаваться общественные организации, многие из которых «выставили» новые социальные проблемы общества и пытались по мере своих возможностей оказать помощь людям в трудной жизненной ситуации [67].

Анализ литературы, посвященной истории некоммерческого сектора, вопросам его становления, изучению тенденций развития и проблем его функционирования [46, 53, 55, 110, 111, 114, 127, 133, 138, 142, 143, 144], позволяет сделать вывод о том, что его развитие обусловлено объективными причинами, связанными, главным образом, с тем, что первые два сектора не могут в полной мере удовлетворить социальные потребности людей, тем более, когда речь идет о переходном периоде в развитии общества. Кроме того, негосударственные некоммерческие организации пытаются более весомо представлять интересы различных социальных групп населения, тем самым побуждая другие сектора, в первую очередь государственный, эффективнее и результативнее действовать в интересах общества.

Нельзя не согласиться, что в своей деятельности некоммерческие организации ориентируются на общественную пользу, а не на прибыль, как бизнес, и политический капитал, как государство. НКО в какой-то степени компенсируют безразличие рынка и некомпетентность государства в решении многих социальных проблем [145].

Роль некоммерческих организаций существенна потому, что они наиболее приближенны к потребностям конкретного человека, благодаря чему способны более чутко реагировать на них.

Кроме того, некоммерческие организации являются важными экономическими агентами, поскольку вместе с государством и бизнесом оказывают населению различного рода услуги.

Проведенный анализ [60, 78, 87, 88, 89, 145] свидетельствует о том, что на сегодняшний день в России сложился и действует реальный некоммерческий сектор.

Существование организаций данного сектора в современной экономике объясняется рядом конкурирующих теорий. В зарубежной литературе наиболее развитыми и исследованными являются: теория «общественных благ», теория «изъянов рынка» («несовершенств рынка»), теория «субсидий», теория «потребительского контроля», теория «социального происхождения» [83, 158].

Основоположником теории «общественных благ» является американский ученый Б. Вейсброд [171]. По его мнению, некоммерческий сектор появляется в ответ на неспособность коммерческих структур удовлетворить совокупный спрос на общественные блага, и прежде всего в отраслях социальной сферы. Он выделяет частные и общественные блага в зависимости от следующих двух признаков:

- исключительность блага (возможности помешать человеку использовать благо);

- благо как объект соперничества (приводит ли использование блага одним человеком к уменьшению возможности его потребления другим индивидом) [115].

К частным благам относятся продовольственные, промышленные товары (одежда, мебель), а также услуги (бытовые, жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта, санаторно-курортные и др.). Наиболее эффективно процесс производства и реализации частных благ осуществляется с помощью коммерческих структур при рыночном механизме хозяйствования.

К общественным благам относятся чистый воздух, общественная безопасность, национальная оборона, фундаментальные научные исследования и др. Хозяйственная деятельность в сферах, где создаются преимущественно общественные блага, наиболее эффективно осуществляется государственными и частными некоммерческими организациями. Путем регламентации профиля деятельности и введения ограничений на использование прибыли обеспечивается сдерживание у них экономической мотивации [83, 158].

Как отмечает Ч. Догнянов, несмотря на положительный вклад Вейсброда в теорию некоммерческих организаций, открытыми остаются несколько вопросов:

значительная часть продуктов, которые создаются некоммерческими организациями, реализуются на платной основе и не попадают под определение общественных благ. Это касается организаций, действующих в традиционных отраслях частного бизнеса (кредитование, жилищное строительство, страхование);

Вейсброд не приводит доказательств по предпочтительности выбора именно некоммерческих организаций в качестве наиболее подходящих производителей общественных благ;

в теории Вейсброда прослеживается идея о неизбежности конфликта между государственными и частными производителями общественных благ [83].

Согласно теории «изъянов рынка» («несовершенств рынка»), предложенной американскими учеными Г. Хансманом и М. Крашински [168], причиной существования некоммерческих организаций является невозможность рынка реализовать имеющийся спрос на товары и услуги ввиду отсутствия информации об их характеристиках у потребителей. Это, главным образом, касается конечных результатов функционирования отраслей здравоохранения, образования и культуры.

Учитывая большую диверсификацию совокупного спроса и предложения, нематериальный характер многих экономических благ, потребителям бывает достаточно сложно сделать выбор в момент заключения рыночной сделки. Одновременно создатели экономических благ имеют затруднения в получении достоверной информации о спросе. В этих условиях предприниматели не могут осуществлять производство благ в соответствии с реальным спросом на них, что нередко приводит к снижению или даже отсутствию предложения со стороны производителей [158].

В данном случае, во избежание нежелательных социально-экономических последствий, вытекающих их ограниченной эффективности рыночного механизма, функция создания и реализации экономических благ возлагается на некоммерческие организации.

По мнению Ч. Догнянова, основной заслугой авторов данной теории является выделение роли независимого посредника в отношениях между производителем и потребителем, основная задача которого состоит в обеспечении потребителей полной информацией о характеристиках предоставляемого им блага и сокращении трансакционных издержек, связанных с его поиском и приобретением.

Тем не менее, данная теория не объясняет причин существования НКО, являющихся производителями общественных благ.

Теория «субсидий», предложенная Э. Фамом и М. Дженсеном, говорит о том, что основной причиной развития сектора некоммерческих организаций является использование ими явных и скрытых субсидий, таких как, например, освобождение от уплаты ряда налогов федерального и местного уровней, льготное налогообложение, финансирование посредством пожертвований физических и юридических лиц и др. Данные субсидии являются конкурентным преимуществом в борьбе с коммерческими организациями, действующими на том же рыночном сегменте.

Вместе с тем, данная теория имеет тот же недостаток, что и теория «несовершенств рынка».

Теория «потребительского контроля», одним из авторов которой является А. Бен-Нер [164], объясняет существование некоммерческих структур в силу необходимости контроля деятельности организаций со стороны потребителей для защиты собственных интересов от своеволия собственников и управляющих. Такой контроль важен, к примеру, для кооперативов, товариществ собственников жилья, любительских клубов и т.д.

Аргументы авторов теорий «субсидий» и «потребительского поведения»

объясняют причины развития некоммерческих организаций в тех отраслях, где традиционно работают коммерческие структуры [83].

Предложенная Г. Эспин-Андерсеном теория «социального происхождения»

исходит из того, что становление и развитие некоммерческих организаций обусловлено ходом экономического развития отдельных стран, комплексом социально-экономических условий [166].

Анализ теорий, объясняющих происхождение некоммерческих организаций, позволяет сделать вывод о том, что общим недостатком всех теорий является то, что все они объясняют причины существования лишь отдельных видов некоммерческих организаций. Вместе с тем, все теории указывают на то, что некоммерческий сектор существует ввиду несовершенств рынка, внутренне присущим ему изъянам в отношении производства общественных благ [83, 158].

Негосударственные некоммерческие организации во многих областях деятельности, имеющих отношение к изъянам рынка, выступают конкурентами общественного сектора экономики [56, 128, 157].

Возможность создания некоммерческих организаций закреплена в статье главы 1 Конституции России, согласно которой право на объединение принадлежит в Российской Федерации каждому человеку и гражданину [1].

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее также – Закон № 7-ФЗ) под некоммерческой организацией понимается «организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками» [7].

Хочется отметить, что организации, которые в современном словоупотреблении называют некоммерческими, стали возникать в России более двухсот лет назад. Однако только к концу XX века некоммерческие организации выделились в отдельный сектор, что было напрямую связано с развитием общественной инициативы в связи с нарождением признаков буржуазного развития в обществе.

Законодательством закреплено более 30 различных организационноправовых форм некоммерческих организаций, в том числе учреждения, фонды, общественные и религиозные организации (объединения), некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, ассоциации и союзы [2, 7].

Такое разнообразие объясняется тем, что организационные формы НКО устанавливаются не только Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), но и рядом узкоспециализированных законов, таких, как например, Закон № 7-ФЗ, Федеральный закон Российской Федерации от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [2, 7, 9].

Структура некоммерческого сектора не однородна и включает в себя государственные, муниципальные и частные некоммерческие организации (негосударственные некоммерческие организации). Государственные и муниципальные учреждения не являются собственником своего имущества и финансируются из бюджета [2]. Негосударственные НКО, которые образуют так называемый третий сектор экономики, действуют в интересах общества и создаются на добровольной основе.

В литературе, посвященной деятельности некоммерческих организаций, рассматриваются различные подходы к их классификации [60, 91].

В зависимости от целей создания некоммерческие организации подразделяются на социальные, научные, благотворительные, действующие в области охраны здоровья граждан, физической культуры и спорта, защиты прав и законных интересов граждан и организаций и другие.

В. Рамзаев предлагает классифицировать НКО по видам деятельности на следующие группы: некоммерческие организации в сфере науки и образования (образовательные учреждения); некоммерческие организации в сфере культуры и досуга (театры, музеи, библиотеки, физкультурно-спортивные организации и объединения); некоммерческие организации в сфере здравоохранения и социальной защиты граждан.

Кроме того, некоторые авторы выделяют: детские, молодежные, женские, спортивные, социальные, религиозные, экологические организации, клубы по интересам, культурные НКО, научные общества, политические движения и партии, образовательные и правозащитные организации, профессиональные союзы и ассоциации и другие.

Особое внимание в отдельных работах [152, 155] уделяется привлечению молодежи к участию в политической жизни общества, а также правовым аспектам взаимодействия органов государственной власти и НКО. Необходимо отметить, что на территории Калининградской области действует Закон Калининградской области от 10.06.1997 № 22 «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Калининградской области», который регулирует взаимоотношения органов государственной власти и молодежных объединений [13].

По данным Министерства юстиции Российской Федерации на 1 января года в России зарегистрировано 219,7 тысяч некоммерческих организаций (на января 2012 года данный показатель составлял примерно 219,2 тысяч) (Рисунок 1).

Рисунок 1 - Численность зарегистрированных некоммерческих организаций Источник: разработано автором с помощью источников [85, 86].

Стоит отметить, что по данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, численность реально функционирующих НКО не превышает 38% от формально зарегистрированных [71, 87].

Структура зарегистрированных на 01 января 2013 года некоммерческих организаций представлена на Рисунке 2.

Основные направления деятельности реально работающих организаций некоммерческого сектора экономики ориентированы на социальную политику и обеспечение, образование и науку, благотворительность [90].

Рисунок 2 - Структура зарегистрированных некоммерческих организаций в Источник: [85].

В 2011 году в деятельности организаций гражданского общества социальной направленности участвовало примерно 8,8% россиян. Больше всего граждане принимают участие в деятельности спортивных и рекреационных организаций (65%), каждый пятый опрошенный упоминает о своём участии в деятельности религиозных (21%), образовательных, музыкальных и художественных организаций (22%). В деятельности благотворительных организаций и фондов участвуют лишь 6% респондентов. В качестве волонтёров в деятельность организаций гражданского общества вовлечено 4,6% россиян [87].

Практика показывает, что потребителями услуг некоммерческих организаций являются или социально незащищенные слои населения (например, пенсионеры, безработные, инвалиды) или группы людей, объединенные общими интересами и (или) проблемами.

К.В. Биткин отмечает, что «значительная роль некоммерческих организаций в развитии региональной экономики в среднесрочной и долгосрочной перспективе определяется наличием тесной корреляционной зависимости между экономической эффективностью, которая может быть представлена как достижение наибольших результатов при наименьших затратах, и социальной эффективностью, отражающей соответствие результатов экономической деятельности социальным целям общества и связанной с удовлетворением потребностей общества в таких важнейших услугах, как образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение, а также улучшением качества жизни людей в целом» [60, с. 18-19].

Также автор подчеркивает, что государственный и некоммерческий сектора экономики, имеющие ряд общих черт, выполняют неидентичные функции. Оба сектора в значительной части оказывают услуги коллективного характера и ориентированы на реализацию тех или иных целей. Однако государство может предоставить только тот набор и объем услуг, которые готово поддерживать и оплатить за счет налогов общество. В этой связи оно вынуждено ориентироваться на стандартные, усредненные потребности и не в состоянии оперативно реагировать на быстро меняющийся потребительский спрос [60].

Кроме того, местоположение НКО является большим преимуществом: как правило, организация создается в месте непосредственного потребления услуг [83].

Отдельные авторы подчеркивают, что для органов государственной власти регионов при принятии решения о первоочередности задач и степени их важности приоритетным ориентиром должны быть позиция населения, а также общественных организаций [49].

Тем не менее, роль некоммерческих организаций в большей мере раскрывается на региональном уровне в силу определенных причин, исследованием которых занимались многие отечественные авторы [60, 64, 83, 126].

Во-первых, субъекты Российской Федерации могут вовлекать негосударственные некоммерческие организации в решение социальных проблем региона, предоставляя преимущества в рамках собственной компетенции и ресурсных возможностей, увязанные с конкретными обязательствами, которые организация должна взять по отношению к региону.

Во-вторых, создание благоприятных условий для развития некоммерческих организаций путем предоставления льгот по ряду налогов либо привлечения к реализации социально-экономических региональных программ возможно только на региональном уровне ввиду того, что данные функции относятся к предметам ведения субъектов РФ.

В-третьих, большую роль играет специфика социально-экономического развития региона, когда именно деятельность по созданию нормативных актов на региональном уровне способна обеспечить взаимоувязку приоритетов социальноэкономического развития региона и направлений взаимодействия с НКО, что создает предпосылки для активизации и развития деятельности негосударственных некоммерческих организаций на приоритетных направлениях развития региональной экономики.

В-четвертых, масштаб территории, на которой происходит взаимодействие органов государственной власти и некоммерческих организаций региона, играет значимую роль в раскрытии потенциала некоммерческой организации и решении социальных задач. Это объясняется тем, что в рамках конкретной территории, определенного субъекта РФ, происходит тесное взаимодействие негосударственных НКО с соответствующими структурными подразделениями органов государственной власти, реализующими различного рода социальные программы.

В-пятых, организации некоммерческого сектора, как показывает практика, являются эффективными исполнителями социальных услуг, отличительной особенностью которых является способность оперативно реагировать на потребности граждан, возникающие социальные проблемы, но и низкими административными издержками.

В-шестых, некоммерческий сектор – это источник социальных инноваций.

Именно на деятельности организаций некоммерческого сектора были впервые апробированы современные методы социальной работы, а также многие управленческие, образовательные и информационные технологии, ставшие впоследствии частью государственной и муниципальной политики.

В-седьмых, некоммерческие организации выступают источником региональной занятости населения.

Занятость в организациях некоммерческого сектора России носит, как правило, характер полной занятости: 67% сотрудников данных организаций в году работали полный рабочий день (в 2009 году данный показатель составлял 79%). Частично занятые сотрудники некоммерческих организаций работают в среднем по 16,8 часов в неделю. С учетом пересчета на полный рабочий день (при 40-часовой неделе) доля занятых в российском некоммерческом секторе в году составила 1,13% численности экономически активного населения. В 2009 году данный показатель составлял 0,89% [87, 90, 112] (Рисунок 3).

Рисунок 3 - Трудовые ресурсы некоммерческого сектора (доля занятых в российском некоммерческом секторе в численности экономически активного Источник: [87, 90].

Вместе с тем, в 24% некоммерческих организаций численность постоянных сотрудников составляет от 1 до 5 человек.

Причем наиболее активно в деятельности организаций социальной направленности участвуют женщины (их доля в организациях достигает 70%). Среди участвующих в деятельности спортивных и рекреационных организаций наблюдается гендерный баланс (47% женщин и 53% мужчин) [87] В-восьмых, некоммерческие организации оказывают влияние на региональную инвестиционную привлекательность.

Значимость региональных НКО велика вследствие того, что из-за недостатка финансовых средств государство только частично в состоянии удовлетворить потребности граждан, что, в свою очередь, ведет к росту социальной напряженности в регионах. Данное обстоятельство приводит к негативной обратной связи, воздействующей на показатели инвестиционной привлекательности территории.

Поскольку система показателей оценки инвестиционной привлекательности региона включает показатели, характеризующие состояние и степень развития социальной сферы, возрастает роль некоммерческих организаций, наиболее гибко реагирующих на возникающие проблемы и выступающих нередко в качестве экспериментальных площадок, где апробируются инновационные технологии их решения.

Кроме того, по мнению ряда авторов [83, 126], важным является тот факт, что деятельность НКО вносит в социальную сферу элементы конкуренции, тем самым повышая эффективность функционирования системы предоставления социальных услуг. Это, в свою очередь, означает, что на выполнение прежних социальных функций потребуется меньшее количество финансовых ресурсов, а значит, появится возможность инвестировать в обеспечение социального роста в будущем большее количество средств.

Таким образом, можно сделать вывод, что региональный инвестиционный климат в какой-то степени связан с развитием некоммерческих организаций региона [60]. Однако данное обстоятельство не нашло отражения в современных методиках оценки территориальной инвестиционной привлекательности. По нашему мнению, аналогичному мнению указанного автора, роль при оценке инвестиционной привлекательности большое значение имеют показатели, характеризующие степень взаимодействия хозяйствующих субъектов внутри секторов, а также степень практической реализации потенциала межсекторного взаимодействия.

Анализ экономических особенностей деятельности некоммерческих организаций свидетельствует о значимости их роли в региональном экономическом развитии. Без участия общественных организаций невозможно формирование социальной инфраструктуры, становление эффективной системы социальной защиты населения, развитие конкурентной среды, а также сбалансированное функционирование коммерческого и некоммерческого секторов экономики. В этой связи возникает необходимость совершенствования системы управления развитием некоммерческих организаций. При этом под системой управления развитием негосударственных некоммерческих организаций будем понимать совокупность действий со стороны органов государственной власти, направленных на развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций.

В дальнейшем, при проведении исследования, говоря о некоммерческих организациях, мы будем иметь в виду негосударственные некоммерческие организации.

1.3. Особенности зарубежного опыта управления развитием негосударственных некоммерческих организаций Развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций или неправительственных организаций (далее – НПО), как их принято называть за рубежом, в различных странах мира во многом обусловлено ходом экономического развития отдельных стран и комплексом социально-экономических условий, создаваемых государством. Анализ литературы, посвященной деятельности зарубежных НКО позволяет сделать вывод об особой роли неправительственных организаций в системе общественных отношений развитых стран [81, 82, 105, 163, 165, 167].

Структура «третьего сектора экономики» в различных зарубежных государствах имеет существенные отличия. К примеру, во Франции существует два основных вида негосударственных некоммерческих организаций: ассоциации и фонды, в Японии - общественные или благотворительные организации, корпорации частных школ и корпорации социального обеспечения, медицинские и религиозные корпорации, благотворительные трасты, кооперативы, ассоциации, не имеющие прав юридического лица. В Австралии наиболее распространены следующие типы некоммерческих организаций: зарегистрированные объединения (существуют в форме обществ, клубов или учреждений), благотворительные трасты, компании, деятельность которых ограничена поручительством [126]. Более половины объединений, внесённых в регистр некоммерческих объединений и фондов Эстонии, составляют квартирные, гаражные и садовые товарищества.

Профессиональные союзы, общественные объединения граждан, политические партии и религиозные организации в соответствии с действующим законодательством могут быть созданы на территории Республики Беларусь [81].

Интересна и история развития некоммерческого сектора в Китае.

Принято считать, что низкие темпы роста активности неправительственных организаций в Китае в период реформ 1970-х годов объясняются отсутствием традиционного гражданского общества. Это действительно так в сравнении со странами Запада. Однако последние исследования Института Брукинса показали, что в Китае неправительственные организации или «социальные организации»

существовали со времен династии Тан (618-907 гг. н.э.). В период с 1913 по г. в Китае активно действовал Фонд Рокфеллера [105].

Процесс экономических реформ 1970-х годов создал основу для развития появляющегося сектора неправительственных организаций. Политика «открытых дверей» Дэн Сяопина привела к повышению продуктивности сельского хозяйства и диверсификации производства. Формирование экономического базиса стало причиной социальных изменений. Произошло увеличение доли городского населения за счет миграции из сельской местности. Для закрепления экономического успеха необходимо повышение уровня образования, улучшение системы здравоохранения и общего благосостояния граждан, для выражения интересов которых стали появляться неправительственные организации [165].

«Правила регистрации и управления» 1989 года были установлены для регулирования деятельности появляющихся неправительственных организаций.

Данный документ разделил «социальные организации» на 5 типов по сферам деятельности:

1) научные организации (включая исследовательские институты);

2) профессиональные ассоциации;

3) торговые и промышленные ассоциации;

4) объединения;

5) грантообразующие структуры.

Сравнивая определения НПО на Западе и в Китае, отчетливо проявляется одно отличие. Китайский вариант не включает в себя самоуправление – ключевой критерий в определении НПО на Западе. Поэтому, несмотря на внимание со стороны Правительства к деятельности НПО, пространство для их полноценного функционирования остается ограниченным [105].

Хочется отметить, что в Китае, зачастую, неправительственные организации регистрируются на базе университетов, коммерческих предприятий и других учреждений. Необходимо только получить согласие организации, на базе которой планируется деятельность НПО.

Один из существенных аспектов деятельности НКО, оказывающих существенное влияние на их развитие в зарубежных государствах, является экономическая и предпринимательская деятельность данных организаций. За рубежом законодательно закреплено положение о том, что некоммерческие организации вправе заниматься любой не запрещенной законом экономической деятельностью.

В Японии, например, предпринимательская деятельность разрешена только отдельным видам НКО: кооперативам и трастам.

Существенные ограничения на ведение предпринимательской деятельности существуют в Китае: предпринимательской деятельностью там вправе заниматься только фонды.

В таких странах как Великобритания, Канада, Индия некоммерческие организации осуществляют гражданский контроль за деятельностью различных государственных и общественных институтов.

В связи с тем, что в своей деятельности органы государственной власти и некоммерческие организации преследуют единую цель, главным образом заключающуюся в решении проблем и удовлетворении потребностей граждан, важным становится объединение усилий данных структур по достижению указанной цели.

Общественные организации напрямую связаны с гражданскими интересами и инициативами и ими ведется работа на уровне, наиболее приближенном к населению, в связи с чем они могут осуществлять для органов государственной власти так называемую «экспертизу снизу», инициировать общественные слушания и принимать в них участие, организовывать гражданские форумы, работать с обращениями граждан. Полезными могут оказаться консультации НКО при разработке законодательных актов.

Одной из наиболее успешных форм сотрудничества государства и некоммерческих организаций является разработка и осуществление совместных проектов. Здесь они могут выступать как в качестве партнеров, так и в роли заказчика и исполнителя (при проведении органами государственной власти конкурсов на реализацию государственных программ) [82].

А. Давыдова, А. Сембаева, А. Тарасенко в своем исследовании, посвященном анализу мирового опыта взаимодействия государства с общественными объединениями, отмечают, что «механизмы взаимодействия институтов Европейского Союза с некоммерческими организациями на стадии принятия решений представляют собой широкий спектр форм: начиная от неформальных встреч, которые практически не регулируются формальными процедурами и заканчивая такой специально созданной формальной структурой как Европейский Экономический и Социальный Комитет» [82, с. 29].

Широко распространенной формой взаимодействия чиновников европейских государств и представителей некоммерческих организаций являются неформальные консультации. Некоммерческие организации также включены в качестве экспертов в деятельность консультативных комитетов (advisory committees), что позволяет Еврокомиссии принимать взвешенные решения с учетом мнения специалистов. Примером может служить Совещательная группа по общей сельскохозяйственной политике (Advisory Group on Common Agricultural Policy), в состав которой вошли представители коммерческих структур, а также таких общественных организаций как Еврогруппа по защите животных (Eurogroup for Animal Welfare), Европейское Экологическое Бюро (European Environmental Bureau) и другие [82].

Европейский Экономический и Социальный Комитет, созданный в 1957 году согласно Римскому договору, представляет собой консультативный орган, предназначенный для согласования интересов различных групп (работодатели, профсоюзы и другие, куда включены некоммерческие организации) и подготовки решений в виде рекомендаций для институтов, которые принимают решения на уровне ЕС (Еврокомиссия, Европейский Совет и Европейский парламент).

Стоит также отметить, что европейское законодательство обязывает органы государственной власти привлекать некоммерческие организации к реализации программ, финансируемых из фонда Европейского Союза [82].

Политика органов государственной власти и их позиция в отношении финансирования НПО, главным образом, формируются исходя из восприятия ими роли некоммерческих структур в реализации целей государства и развитии общества. Если государство воспринимает неправительственные организации как партнеров в решении социально-экономических задач государства, то система государственной поддержки организаций третьего сектора, в том числе, финансовой, как правило, законодательно закреплена и является частью государственной политики (Великобритания, Хорватия, Германия и др.).

Как отмечает ряд авторов [61, 108], доля государственного финансирования во многих странах представляет собой значительную часть ресурсов, используемых неправительственными организациями.

В литературе выделяют несколько основных типов государственного финансирования неправительственных организаций:

1) прямое финансирование - финансирование осуществляется из бюджета непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на текущий финансовый год (формами прямой государственной поддержки являются субсидии, гранты, государственные конкурсные закупки, нормативная поддержка, ваучеры);

2) косвенная поддержка - представляет собой льготу, позволяющую неправительственной организации использовать собственные средства на достижение уставных целей, а не на оплату иных финансовых обязательств (формы косвенной государственной поддержки: пользование государственным имуществом бесплатно или по сниженным ставкам, освобождение от подоходного налога, налоговые льготы и др.) [61].

Различие между обязанностями государства, которые законодательно закреплены, и теми функциями, выполнение которых государством не является обязательным, отражается на политике финансирования НПО.

Представление о том, что относится и что не относится к обязанностям государства, меняется с течением времени, а в большинстве стран Центральной и Восточной Европы (далее - ЦВЕ) оно изменяется ежегодно по мере развития общества.

Как отмечают Н. Буллейн и Р. Тофтисова в своей работе, посвященной сравнительному анализу европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО, иногда закон разрешает заниматься определенными видами деятельности только неправительственным организациям. Обычно такая деятельность связана с оказанием социальных услуг (в области здравоохранения, ухода за пожилыми, инвалидами и т. д.) и услуг в сфере образования [61].

Так, в Венгрии, попытки социальных НПО признать отдельные услуги функциями государства имели положительный результат. Например, организации, которые развозили обеды пожилым людям в нескольких районах Будапешта, аргументировано доказали, что местные органы власти, организуя обеды только в социальных центрах, ущемляют права тех пожилых людей, которые не в состоянии до них добраться. В результате, «обеды на колесах» законом местного уровня были включены в перечень услуг, финансирование которых обязано осуществлять государство.

А. Давыдова с соавторами отмечают, что сам по себе факт оказания некоммерческой организацией услуг, которые входят в обязанность государства, не дает организации права на получение государственной поддержки. Наряду с этим, в большинстве европейских стран законодательно закреплена политика, когда государство берет на себя обязательство финансировать такие услуги вне зависимости от того, кто их оказывает: государственное учреждение или частное. Однако, для стран ЦВЕ характерна общая проблема: традиционно в этих государствах все услуги, которые обязано предоставлять государство, оказываются государственными учреждениями. Местные власти воспринимают НПО скорее как конкурентов, способных забрать часть государственных функций, нежели как партнеров в достижении общей цели по повышению уровня жизни граждан [82].

Такая форма прямого финансирования НПО как субсидии в большей степени характерна для стран ЦВЕ, однако в последнее время ее использование осуществляется все реже. Ее суть заключается в направлении финансирования на поддержку деятельности НПО в целом. Субсидии получают НПО, которые вносят значительный вклад в реализацию государственной политики. Средства субсидии могут быть использованы либо на выполнение конкретных проектов, либо на оплату административных и операционных расходов [61]. В Словакии, например, существует специальный закон, устанавливающий правила предоставления субсидий НПО.

Механизм предоставления грантов используется для финансирования конкретных проектов, соответствующих целям правительства. Однако в практике встречаются примеры, когда средства гранта, полученные, как правило, по результатам конкурсного отбора, могли быть использованы на основные (не проектные) расходы организации. Так, Национальный гражданский фонд Венгрии с целью укрепления сектора неправительственных организаций выдавал гранты на покрытие операционных расходов [61].

В Республике Беларусь общественные объединения имеют право участвовать в конкурсах на получение грантов от иностранных благотворительных фондов. Конкурсы по распределению средств, выделенных из государственного бюджета для деятельности общественных объединений, не проводятся [81].

В Польше, главным критерием определения того, достойна ли неправительственная организация получать государственную поддержку и в каком объеме, служит критерий «общественной пользы» от деятельности организации [82].

Механизм государственных конкурсных закупок выражается в покупке государством товаров и услуг, производимых (оказываемых) НПО. Участниками государственных конкурсных закупок могут быть, в том числе, и коммерческие структуры. Тем не менее, чаще всего именно неправительственные организации получают от государства финансирование на оказание социальных услуг. В Германии НПО являются основными субъектами оказания социальных услуг населению. Неправительственные организации Польши в соответствии с законом «Об общественно-полезной деятельности» в равной степени конкурируют с государственными структурами в обслуживании населения. В Швеции общественные организации имеют право участвовать в тендерах на предоставление социальных услуг (помощь на дому, уход за детьми и другие) [61].

В Венгрии действует нормативная система, суть которой состоит в том, что в независимости от субъекта оказания услуг (государственное учреждение, НПО или частная компания), обеспечить которые обязано государство, государственную поддержку получает тот, кто оказывает услуги и удовлетворяет определенным критериям (нормам, установленным государством), исходя из количества обслуживаемых клиентов. Муниципальные власти, в большинстве случаев, оплачивают лишь основные расходы, поэтому неправительственным организациям приходится привлекать дополнительные источники финансирования, чтобы развиваться и оставаться конкурентоспособными.

Использование ваучеров в большей степени характерно для скандинавских стран и предполагает выдачу местными властями гражданам ваучеров на услуги, предоставление которых входит в их обязанность, а граждане сами выбирают, какой исполнитель окажет эту услугу. Использование выданных муниципалитетом ваучеров усиливает роль граждан и наделяет их ответственностью за выбор исполнителя услуг [61].

Широкое распространение некоммерческого сектора, его развитие, привлечение к деятельности неправительственных организаций более широкого круга лиц, связано и с существующей в зарубежных странах системой льготного налогообложения.

В налоговом законодательстве Германии, например, освобождение от уплаты подоходного налога предусмотрено только для тех НПО, деятельность которых направлена на достижение общественных целей, установленных законодательством. Также, налоговые льготы установлены и для граждан, которые в течение 20 часов ежемесячно на общественных началах обеспечивают уход за старыми или больными людьми: ежегодно они уплачивают налогов на 300 евро меньше [63].

Также льготы в части уплаты налогов и/или получения налоговых вычетов некоммерческими организациями предусмотрены во Франции, Австралии, Эстонии, Венгрии [61, 126].

В странах ЦВЕ широко используется и такая форма косвенной поддержки уставной деятельности НПО как пользование государственным (муниципальным) имуществом.

Очень развито в зарубежных странах взаимодействие некоммерческого и коммерческого секторов экономики. Бизнес - структуры могут инвестировать значительные средства на реализацию благотворительных и социальных проектов, а также учреждать НКО. В свою очередь, некоммерческие организации, как, например, в Германии, могут учреждать бизнес - ассоциации для ведения предпринимательской деятельности [126].

В Литве органы государственной власти создают условия для развития сектора неправительственных организаций. Так, внесение поправок в Закон о благотворительности и спонсорстве не только позволило уточнить и сделать более понятной разницу между благотворительностью (помощь определенным категориям нуждающихся физических лиц) и спонсорством (пожертвования недоходным организациям, работающим для общественной пользы), но и учредить статус общественно-полезной организации. Кроме того, квартальный финансовый и статистический отчет НПО для Министерства финансов, который НПО считали обременительным, был заменен на годовой [81].

Данный закон был усовершенствован во многом благодаря тесному сотрудничеству Министерства финансов республики и Постоянной комиссии неправительственных организаций. Данная комиссия наделена правом независимой инициативы в сфере своей деятельности и по тому кругу проблем, которые она решает. Кроме того, комиссия является совещательным и консультативным органом при Правительстве и ответственна перед премьер-министром.

Работа комиссии уже дала результаты, например, от лица сектора неправительственных организаций она внесла замечания в законопроекты, которые улучшают правовое и налоговое поле для НПО.

Во взаимоотношениях органов государственной власти Европы и НКО широко распространен принцип субсидиарности, когда особое значение уделяется сотрудничеству на местном уровне. Данный принцип является общепризнанным в Евросоюзе, целью которого является обеспечение принятия решений на уровне, наиболее приближенном к гражданам. Это означает, что Европейский союз предпринимает действия только в том случае, когда они более эффективны, чем те, которые принимаются в государстве на различных уровнях власти (исключение составляют сферы его исключительной компетенции). Местные формы сотрудничества зачастую дублируют формы и практики сотрудничества на национальном уровне. Работу с неправительственными организациями может вести и комитет при местном совете, и специальный созданный в мэрии отдел, и отдельный сотрудник отдела, осуществляющего работу с общественностью.

Интересной моделью нетрадиционного и взаимовыгодного сотрудничества местных властей и неправительственных организаций являются бюро консультаций для граждан, которые предоставляют бесплатные, объективные и конфиденциальные консультации гражданам через неправительственные организации по любым интересующим их вопросам. Бюро консультаций появились в Великобритании в 1939 г. и прошли путь от служб экстренной помощи в период Второй мировой войны до профессионального национального агентства. Бюро консультаций для граждан постоянно действуют в населенных пунктах Англии, Уэльса и Северной Ирландии [82].

В Германии бюджеты районов обсуждаются с активно работающими НПО и общественными объединениями. В совместных дискуссиях формулируются приоритеты, определяются проекты, которые будут финансироваться за счет средств местного бюджета. Контроль за реализацией таких проектов осуществляют, в том числе, общественные объединения.

Во многих странах (Эстония, Хорватия, Англия, Ирландия, Канада и Шотландия) в форме договора или стратегического документа выработан свод правил, определяющий рамки сотрудничества государственного сектора и некоммерческих организаций [81]. Основной идеей таких документов является создание общей основы сотрудничества между третьим сектором и национальным правительством (государственными органами) [108].

Накануне парламентских выборов 2006 года почти все политические партии Латвии включили в свои программы положения о сотрудничестве с НПО, обещая им большую вовлеченность в процесс формирования политики. Эксперты полагают, что подобное внимание неправительственные организации завоевали, активно участвуя в процессах принятия решений и предлагая конструктивные решения проблем, как на национальном, так и на региональном уровне. В феврале 2005 года началась реализация национальной программы «Укрепление гражданского общества». В рамках программы даются гранты под проекты неправительственных организаций. Кроме того, по всей Латвии основаны пять Центров поддержки НПО. Недостатком программы является то, что, будучи зависимой от бюджета страны, она не способна гарантировать финансирование многолетних проектов, поскольку в бюджете на следующий год могут быть не предусмотрены нужные расходы [81].

Сравнительный анализ законодательства России и зарубежных стран, регулирующего вопросы деятельности некоммерческих организаций, показал, что эффективность законодательства определяется не только развитием юридической базы, но и историческими, экономическими особенностями развития государства, а также мерами государственной поддержки некоммерческих организаций. Если в таких развитых европейских государствах, как Швейцария, Франция, возможность создания и функционирования НКО на законодательном уровне появилась еще в XIX - начале XX вв., то начало формирования основ законодательства о некоммерческих организациях в России относится лишь к началу 1990-х годов [62].

Безусловно, отдельные нормативные правовые акты, регулирующие статус общественных организаций, были приняты ранее, но, как справедливо отмечает Е.Ю. Валявина, «появление кодифицированных норм о некоммерческих организациях относится к середине 1990-х гг. и связано с принятием 30 ноября 1994 г.

части первой Гражданского кодекса РФ» [62, с. 18].

Сотрудничество органов государственной власти и НКО за рубежом основано на ряде причин экономического и политического характера, которые побуждают стороны к взаимодействию. К экономическим причинам можно отнести, к примеру, тот факт, что многие международные организации и западные доноры верят намного больше в способности некоммерческих организаций на должном уровне обеспечить реализацию социальных программ и проектов развития институтов гражданского общества, нежели национальных органов исполнительной власти. Кроме того, несмотря на то, что на развитие социальной сферы требуется постоянное увеличение расходов, доля государственных расходов снижается, следствием чего является желание государственных органов разделить финансовую нагрузку.