«СОГЛАШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ ...»

1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА

ЭКОНОМИКИ»

На правах рукописи

ЗАИКИН

Сергей Сергеевич

СОГЛАШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

РОССИИ

Специальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент ВАСИЛЬЕВА Светлана Викторовна Москва ПЛАН Введение

Глава I. Правовая природа соглашений политических партий

§1 Политические партии как субъекты соглашений в конституционном праве §2 Соглашения политических партий как публично-правовые договоры...... §3 Соглашения политических партий и акты саморегулирования.................. Глава II. Виды соглашений политических партий

§1 Соглашения политических партий о формировании избирательных блоков, о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах §2 Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте

§3 Соглашения политических партий «За честные выборы»

§4 Соглашения политических партий о сотрудничестве с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций

Заключение

Список использованных источников

Введение Актуальность темы исследования. Соглашения политических партий – политико-правовой институт, который достаточно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко. Проблемы соглашений политических партий чаще всего входят в предмет политологических исследований. Между тем юридизация неформальных договоренностей политических партий позволила бы упорядочить и привести к единообразию целый ряд общественных отношений в сфере выборов, партийного строительства, организации и функционирования органов власти.

При этом, однако, следует учитывать, что не все общественные отношения можно и нужно регулировать правом, и нормирование соглашений политических партий входит и в сферу саморегулирования.

Настоящее исследование представляет собой попытку комплексного системного анализа правовой природы, правового регулирования и практики заключения и реализации соглашений политических партий.

Актуальность избранной темы объясняется также тем, что либерализация партийного законодательства 2012 года привела к активному росту числа политических партий в России. Учитывая установленные в законодательстве условия участия в выборах и правила работы фракций в законодательных (представительных) органах, у вновь созданных политических партий может возникнуть желание к объединению своих ресурсов и усилий, реализовать свое право на вступление в союзы (ассоциации). В основе реализации этого права лежит институт соглашений политических партий. При этом под объединением следует понимать не создание новой политической партии, в результате чего объединяющиеся партии прекращают существование, а создание избирательных блоков – союзов политических партий, целью которых, прежде всего, является участие в выборах и получение мест в законодательных (представительных) органах.

В связи с этим представляется актуальным также исследовать историю правового регулирования института избирательных блоков в России, в том числе соглашений об их создании.

Деятельность политический партий является отражением потребностей различных социальных и экономических групп общества. В связи с этим актуальность исследования обусловлена необходимостью изучения разного рода механизмов взаимодействия между политическими партиями как представителями указанных групп общества в органах государственной власти и самими группами. Одним из таких механизмов взаимодействия являются соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве.

Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования были изучены научные работы теоретического характера, направленные на уяснение категорий правового содержания, правовой природы юридического факта, раскрытие сущности института политических партий, особенностей их статуса и функционирования, а также основных признаков и особенностей многопартийности и политической конкуренции. Автор опирался на труды как дореволюционных ученых, таких, как М.Я. Острогорский и Б.Н.

Чичерин, так и на работы советских и российских правоведов, а также представителей зарубежной юридической науки: С.А. Авакьяна, И.А.

Алебастровой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Т.К. Байковой, Н.А. Богдановой, С.В. Васильевой, А.Б. Венгерова, М. Дюверже, С.Е. Заславского, А.В.

Иванченко, Ю.М. Коргунюка, О.А. Красавчикова, М.А. Краснова, А.Ю.

Крюкова, А.Е. Постникова, А.Г. Румянцева, С.В. Сологуба и др.

отечественных правоведов, изучавших специфику института договора в различных отраслях частного и публичного права, понятие и сущность юридического обязательства, а также феномен саморегулирования: А.М.

Анисимовой, М.И. Байтина, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Н.Д.

Егорова, О.С. Иоффе, Ш.В. Калабекова, Т.В. Кашаниной, А.Д. Корецкого, Ю.Ю. Кулаковой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, А.В. Мадьяровой, Г.В.

Мальцева, Н.Л. Морозова, Т.Т. Озиева, В.В. Полянского, Н.И. Сидоренко, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина и др.

Были изучены работы зарубежных авторов, посвященные сущности и содержанию соглашений политических партий, проблемам их правового регулирования: Р. Андевега, Д. Барак-Эрез, И. Замира, Д. Крецмера, Н. Коэн, В. Мюллера, К. Стрема, А. Тиммерманса, Г. Шалев, Х. Шульце-Филица и др.

Также, учитывая междисциплинарный подход в исследовании соглашений представителей политологической науки: В.Д. Зотова, Л.В. Зотовой, Ю.В.

Ирхина, А.С. Соловьева, Т.В. Шмачковой, А.Н. Щербака и др.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере осуществления политическими партиями права на вступление в союзы (ассоциации) и на заключение соглашений друг с другом избирательного процесса, в частности, выдвижения и регистрации кандидатов на выборах различного уровня, а также общественные отношения в сфере регулирования заключения и исполнения различных групп соглашений политических партий.

В предмет диссертационного исследования входят позиции о правовом содержании и правовой природе соглашений политических партий, практика их заключения и реализации в России и ряде зарубежных стран.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель политических партий в конституционном праве России, установление их правового содержания и правовой природы, их значения для существующей общественно-политической системы России, перспектив дальнейшего развития данного института. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

1. Показать естественный характер права политических партий на заключение соглашений, базируясь на анализе законодательства о политических партиях России и ряда зарубежных стран и доктринальных подходов;

2. Раскрыть связь соглашений политических партий с элементами их 3. На основе доктринальных подходов и с учетом практики выявить политических партий;

4. Проанализировать примеры заключения и исполнения соглашений политических партий, дать классификацию этих соглашений, в том числе опираясь на опыт зарубежных стран;

5. Установить пробелы правового регулирования в исследуемой сфере осуществлении контроля за заключением и реализацией соглашений политических партий;

6. Сформулировать рекомендации по изменению и дополнению установления статуса избирательных блоков и порядка заключения и реализации различных групп соглашений политических партий.

диссертационного исследования использовались общенаучные методы:

формально-логический, исторический, сравнительный, междисциплинарный, моделирования; частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, герменевтический.

Применение формально-логического метода позволило описать институт соглашений политических партий, провести классификацию групп данных соглашений, проанализировать их содержание, выявить правовую природу и конкретные признаки, позволяющие отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, показать, что данные соглашения имеют устойчивые связи со статусом политических партий.

Исторический метод позволил проследить эволюцию формирования и функционирования избирательных блоков в России как результатов заключения соглашений политических партий, развитие правового регулирования институтов избирательных блоков и соглашений об их создании.

Использование сравнительного и междисциплинарного методов позволило применить понятия, категории и подходы, используемые в доктрине частного права, при исследовании соглашений политических партий. Кроме этого, благодаря этим методам стало возможным применение теоретических разработок представителей политологической науки в процессе юридического анализа коалиционных соглашений политических партий, заключаемых в зарубежных странах.

Применение метода моделирования позволило выявить перспективы развития в России таких групп соглашений политических партий, как соглашения политических партий о создании предвыборных союзов (избирательных блоков), а также, исходя из упомянутых перспектив, сформулировать законодательные предложения, направленные на улучшение существующего правового регулирования в сфере соглашений политических партий и стимулирование политических партий к заключению исследованных соглашений; сформулировать понятия правового содержания и правовой природы, проанализировать понятия и категории оценочного характера, часто используемые в соглашениях политических партий.

Использование формально-юридического и герменевтического методов исследования позволило проанализировать перспективы юридизации соглашений политических партий в России, выявить юридические причины трудностей, связанных с заключением коалиционных соглашений в России, сформулировать законодательные определения избирательного блока и коалиции, показать, что соглашения политических партий включают в себя положения, обладающие юридической силой, проанализировать возможности судебной проверки и судебной защиты соглашений политических партий.

Сравнительно-правовой метод позволил показать существующие в зарубежных странах доктринальные и нормативные подходы к природе и возможности правового регулирования соглашений политических партий, а также подходы к возможностям их судебной проверки и защиты. В контексте применения данного метода были проанализированы положения конституционного законодательства и судебная практика зарубежных государств, касающиеся проблем регулирования соглашений политических партий.

Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере создания и функционирования политических партий, союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций, в сфере реализации активных и пассивных избирательных прав, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов статуса политических партий, саморегулируемых организаций и общественных объединений в целом, а также положения гражданского законодательства, регулирующие вопросы, связанные с общими вопросами заключения и исполнения договоров.

В целях изучения опыта регулирования института избирательных функционировании автором были проанализированы нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также действовавшие в 1990-х годах федеральные законы, регулирующие вопросы реализации активных и пассивных избирательных прав, в частности, выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также статуса политических партий.

В рамках применения сравнительного метода автором были изучены документы, закрепляющие основы государственной политики Российской Федерации и коалиционные соглашения политических партий, заключаемые в зарубежных странах, в частности, в Великобритании, Израиле, Непале, Украине, ФРГ и Чехии, а также законодательство о политических партиях Кении. Объектом анализа также были различные акты Венецианской комиссии Совета Европы, решения Европейского Суда по правам человека, касающиеся вопросов свободы ассоциаций относительно функционирования деятельности политических партий, практика Верховного суда Израиля по спорам, вытекающим из статуса и содержания соглашений политических партий.

Кроме того, для изучения особенностей каждой группы соглашений политических партий автором были проанализированы соглашения политических партий о создании избирательных блоков, соглашения «За честные выборы», соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве. Эмпирический материал взят с сайтов государственных органов и организаций, из интервью с представителями государственных органов и политических партий, материалов периодических изданий.

Научная новизна заключается в том, что впервые проводится комплексное правовое исследование соглашений политических партий, определяется их правовое содержание и правовая природа, выявляются их признаки как публично-правовых договоров. На основе установления предмета соглашений политических партий впервые дается их классификация с точки зрения конституционного права. Анализируются перспективы развития различных групп соглашений политических партий применительно к современной политико-правовой системе России.

На основе опыта заключения и исполнения соглашений политических партий в России и зарубежных странах, в том числе судебной практики, предлагается критический анализ действующего российского законодательства о политических партиях и о выборах, выделяются способы его совершенствования в части установления равенства участников соглашений политических партий.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

осуществления конституционных принципов многопартийности и политической конкуренции. Институт соглашений политических партий является составной частью конституционного права граждан на объединение в политические партии, а также права самих политических партий на создание союзов (ассоциаций) с иными общественными объединениями.

Соглашения политических партий могут быть охарактеризованы как способ обеспечения активных и пассивных избирательных прав граждан.

2. Правовая природа соглашений политических партий состоит в том, что они являются публично-правовыми договорами. При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, союзами коммерческих и некоммерческих организаций) действия сторон по согласованию своих интересов, направлены, как правило, на возникновение новых правоотношений. С этой точки зрения соглашения политических партий имеют договорное начало.

При этом соглашения политических партий носят эквивалентный характер (в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату от общественного объединения политическая партия привлекает дополнительные голоса избирателей). В соглашениях политических партий закрепляются права и обязанности сторон (обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на муниципальных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные общественным объединением, и корреспондирующее этой обязанности право общественного объединения выдвигать свои кандидатуры). В соглашениях политических партий стороны формально равны.

Главным признаком, позволяющими отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет – общественные отношения в сфере организации и осуществления публичной власти.

3. Соглашения политических партий имеют сходство с актами саморегулирования. Саморегулирование один из механизмов взаимодействия граждан и их объединений, в том числе в связи с их отношениями с органами публичной власти.

В общественно-политической системе конкурируют и согласуются интересы различных субъектов. Право не всегда может урегулировать порядок конкуренции и согласования. Этот порядок устанавливается и в актах саморегулирования. Под актами саморегулирования понимаются документы, в которых выражены договоренности граждан и организаций относительно определенных правил поведения.

Соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи по таким признакам, как добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; самообязательство (сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства); коллегиальность (в коалиции может быть создан такой институт, как, например, Совет коалиции, состоящий из председателей партий). Сходство соглашений политических партий и актов саморегулирования выражается в том, что оба механизма регулирования действуют в области, где правовое регулирование носит рамочный, общий характер либо в данный момент отсутствует, а также в особенности санкций, которые могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности.

4. Право политических партий на вступление в различные соглашения носит естественный характер, так как субъекты общественно-политической системы объективно взаимодействуют друг с другом. Одновременно это право представляет собой часть права политических партий на создание Регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями происходит не в сфере гражданского оборота и не с целью участия в предпринимательской деятельности. Союзы политических партий действуют в сфере публично-властных отношений.

Поэтому правила, касающиеся статуса и деятельности политических партий, должны распространяться и на статус их союзов, в том числе в связи с заключением и исполнением соглашений.

5. Требуется внести изменения в существующий порядок заключения объединениями о формировании совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган местного самоуправления. В действующих нормах предусмотрено, что список, формируемый общественным объединением и политической партией, представляется в избирательную комиссию только от имени политической партии. Это создает неравенство между участниками соглашения.

Отношения между политическими партиями и общественными избирательного блока: за союзом политической партии и общественного объединения требуется законодательное признание статуса избирательного блока. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Необходимо внести изменения в законодательство о политических партиях, в соответствии с которыми решение о включении кандидатур как от политической партии, так и от общественного объединения в совместный список кандидатов, должно приниматься сторонами-участницами избирательного блока совместно, и оформляться как решение избирательного блока.

6. Формирование избирательных блоков представляет собой объективную потребность политических партий. Кроме того, снижение законодательных требований к минимальной численности политических партий послужит толчком к развитию связей и взаимодействия между ними и, как следствие, созданию избирательных блоков на выборах различного уровня. Наконец, трансформация модели взаимоотношений в рамках соглашения между политической партией и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах в сторону модели избирательного блока обуславливает необходимость разработки законодательных положений, регулирующих статус избирательного блока на региональном, а также на федеральном уровне.

Под избирательным блоком в избирательном законодательстве предлагается понимать союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы.

В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы, а также в законодательные акты субъектов Федерации, регулирующие порядок выборов в их законодательные (представительные) органы, следует внести положения о том, что избирательные блоки создаются путем заключения соглашения между политическими партиями и (или) общественными объединениями, условия которого вырабатываются на учредительном съезде и подписываются уполномоченными представителями участников избирательного блока. Кроме этого, целесообразно установить рамочное правовое регулирование относительно содержания соглашений о создании избирательных блоков: положение об учреждении избирательного блока; права и обязанности участников – политических партий и общественных объединений; порядок формирования руководящих органов избирательного блока, а также органов, уполномоченных на взаимодействие с государственными органами либо избрание (назначение) уполномоченных лиц; порядок обсуждения и утверждения программы избирательного блока;

порядок формирования совместного списка кандидатов; распределение размера финансовых взносов при создании избирательного фонда блока.

7. Соглашения политических партий подлежат обнародованию.

Данные соглашения обладают правовым содержанием, т. е. оказывают как непосредственное (соглашения о создании избирательных блоков), так и опосредованное (коалиционные соглашения) влияние на реализацию прав и свобод граждан и их объединений, прежде всего, на активные и пассивные избирательные права, а также на право участвовать в управлении делами государства. Принцип гласности в деятельности политических партий означает не только их обязанность обнародовать свои устав и программу, но и раскрывать информацию обо всей своей деятельности, в том числе о вступлении в соглашения с политическими партиями и общественными объединениями.

Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий.

8. Соглашения политических партий должны подлежать судебному контролю. Они содержат условия и механизмы исполнения, что позволяет сторонам обращаться в суды в случае необходимости защиты своих прав и законных интересов. Судебный контроль соглашений политических партий служит также цели публичной оценки их содержания.

Соглашения политических партий, содержащие юридические обязательства, должны подлежать судебному контролю в любом случае (соглашения между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместных списков кандидатов).

Допустимость судебного контроля в отношении положений соглашений политических партий, не носящих юридического характера, в каждом конкретном случае будет решаться судом (обязанность одной политической партии поддержать законопроект, предложенный другой политической партией).

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных материалах докладов и научных статьях, в том числе в научных журналах, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации.

докладывались на научных и научно-практических конференциях, в частности, на Международной научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (6- апреля 2012 года), V межвузовской научно-практической конференции «Правовая система России: история и современность» в Московском государственном открытом университете им. В.С. Черномырдина (5 декабря 2012 года), Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Эволюция права - 2013», проведенной в рамках VIII Фестиваля науки в г. Москве (11 октября 2013 года), IV Международной научнопрактической конференции «Государство. Личность. Право» по теме «Функции современного государства и права личности» во Всероссийской государственной налоговой академии (12 декабря 2012 года). Доклад, подготовленный и представленный на последнем мероприятии, победил в номинации «За лучшие предложения по изменению действующего законодательства».

Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке научно-исследовательской работы для ежегодного Конкурса на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдума), организаторов выборов, участников избирательных кампаний, проведенного Центральной избирательной комиссией РФ с 12 ноября 2012 года по 1 марта 2013 года совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации при содействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и высших учебных заведений Российской Федерации. По результатам конкурса работа получила третью премию в номинации «Научно-исследовательская работа».

Структура работы. Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами.

Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.

Глава I. Правовая природа соглашений политических партий §1. Политические партии как субъекты соглашений в конституционном В демократических государствах политические партии призваны инструментами, организующими цивилизованную борьбу между этими мнениями и идеями, и продвигают их на государственный уровень. Как справедливо заметил по этому поводу Ю.М. Коргунюк, политические партии представляют общество и государство перед лицом мира ценностей и идей, общество и мир идей – перед лицом государства, мир идей (ценностей) и государство – перед лицом общества1. Партии являются добровольными организациями активного меньшинства, чье предназначение состоит в том, чтобы донести до власти содержание основных общественных конфликтов и предложить обществу инструмент конструктивного решения порождаемых этими конфликтами проблем2. М. Дюверже утверждал, что без партий в общественном мнении были бы лишь смутные тенденции, зависящие от множества факторов, в частности, воспитания, социальной ситуации. Партии «придают индивидуальным мнениям ясное выражение, они обогащают и развивают их. А равно и усиливают: без партий носителям тех или иных мнений не хватало уверенности в самих себе; и совсем иное дело видеть, что твои мнения разделяются другими, признаны официально, взяты на вооружение организациями – тогда они завоевывают авторитет и обретают уверенность» 3.

С.Е. Заславский и Д.Ю. Кралечкин понимают под политической создаваемое по их собственной инициативе для совместной реализации целей См. Ю.Г. Коргунюк. Становление партийной системы в современной России. – М.: Фонд ИНДЕМ, 2007. С.

10.

Там же. С. 113.

М. Дюверже. Политические партии; пер. с фр. Л.А. Зиминой – Изд. 4-е. – М.: Академический Проект;

Трикста, 2007. С. 440-441.

и задач, отстаивания собственных представлений на развитие общества 4. Они также отмечают, что, «не будучи сами носителями государственной власти, политические партии функционально включены в систему властеотношений, обеспечивают целостность и устойчивость политической системы» 5. Две цели существования и деятельности политической партии – отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти – вытекают одна из другой.

Защита чьих-либо интересов предполагает наличие определенного влияния. Влияние же максимально эффективно, когда партия участвует в осуществлении государственной власти. М.В. Баглай, например, раскрывает значение политических партий в обществе через их роль в избирательном процессе:

«выборы позволяют гражданам уяснить подлинный смысл программ политических партий, борющихся за власть. Через них, и только через них выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана демократическая власть. Политические партии как раз способствуют формированию такого большинства»6.

В Федеральном законе от 11 июля 2001 года №95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Закон о политических партиях) дается такое определение политической партии (ч.1 ст. 3): «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления»7.

См. Основы теории политических партий: Учебное пособие / под. ред. Заславского С.Е. – М.: «Европа», 2007. С. 12.

Там же.

М.В. Баглай. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.4 изд., изм. и доп. М.:

Норма, 2005. С. 385.

Федеральный закон от 11 июля 2001 года (в редакции от 7 мая 2013 года) №95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ), 16.07.2001, №29, с. 2950.

Европейский Суд по правам человека (далее – Суд, Европейский Суд) неоднократно указывал, что политические партии являются единственными публичными образованиями, которые могут прийти к власти, и которые могут влиять на режим осуществления государственной власти. Своими способностями выдвигать предложения по социальной модели, выносить их на суд электората и претворять их в жизнь после прихода к власти политические партии отличаются от других организаций, действующих на исключительность положения политических партий, вызванную, прежде всего, тем, что только они могут выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах 9.

Подмена интересов социальной группы, которая поддерживает партию, строительства, особенно ярко проявляющиеся в наше время. Но они были подмечены еще в конце XIX века М.Я. Острогорским. Отмечая, что народ как таковой не способен к самоуправлению, он утверждал, что из этого не следует, что всеобщее избирательное право и парламентаризм являются абсурдом. «Естественным свойством всякой власти является концентрация, это как бы закон социального порядка… Но нужно, чтобы правящее меньшинство всегда находилось под угрозой. Функция масс в демократии заключается не в том, чтобы управлять, а в том, чтобы запугивать управителей»10. По мнению М.Я. Острогорского, «все политические свободы:

индивидуальной свободы, на которые опирается всеобщее голосование и которые рассматриваются как гарантии свободы, являются лишь формами См., напр. Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey, app. nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98, Grand Chamber, 13 February 2003, §87; Republican Party of Russia v. Russia, аpp. no. 12976/07, First Section, 12 April 2011, §106.

Republican Party of Russia v. Russia, аpp. no. 12976/07, First Section, 12 April 2011, §106.

Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Сост., автор вступ. ст. и коммент. А.Н.

Медушевский. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. С. 645-646.

или орудиями власти социального запугивания, защитой членов государства от злоупотребления силой» 11. Но эта своеобразная власть, как и политическая конкуренция, с точки зрения М.Я. Острогорского, оказалась разрушена партийным же формализмом: «вообще можно сказать, что партийная условность вырвала у граждан оружие морального принуждения и повернула его против них самих. Они покорно голосуют за «желтую собаку» потому, что она носит цвета партии; они пассивно терпят беспорядки общественной жизни потому, что эти беспорядки покрыты флагом их партии. Пиратам, которые их причиняют, и которые ими пользуются, приходится лишь размахивать перед правоверными членами партии пугалом политического иноверия. Вместо того чтобы запугивать, члены самодержавного народа сами запуганы» 12.

К издержкам института политических партий обращался и М.

Дюверже: «присутствие партии, постепенно проникшей в это договорное отношение 13 в качестве третьего, полностью трансформировало его природу;

действительности – если предположить, что она вообще когда-либо ей соответствовала, а не была искусной уловкой с целью превратить национальный суверенитет в суверенитет парламентский» 14. С точки зрения М. Дюверже, сам механизм выборов имеет тенденцию к деформированию общественного мнения: используется совпадение между некоторыми специфическими целями партии и устремлениями избирателей для того, чтобы пристегнуть их к общей политике партии, выходящей далеко за пределы этих частных целей 15. В то же время французский исследователь отмечал: «те, кто не приемлет режим партий, порицают эту деформацию16, не понимая, что она неизбежна и что дело не столько в деформации, сколько в М.Я. Острогорский. Указ. соч. С. 646.

Там же. С. 647.

Имеется в виду отношение между представителем и представляемым.

М. Дюверже. Указ. соч. С. 435.

Там же. С. 441.

Имеется в виду деформация общественного мнения.

формировании. Они совершенно не видят, что необработанное общественное мнение неуловимо, что только при условии обработки оно может выразить самое себя и что способ выражения необходимо предполагает известные рамки, модифицирующие его»17. Постепенно, однако, возникает проблема своеобразной «машинизации» партии. Впервые обратил внимание на феномен превращения партий в «машины» М.Я. Острогорский при анализе функционирования политических партий и взаимоотношений внутри них в США во второй половине XIX века18. В этой связи А.Н. Медушевский заметил: «Представляя собой сложный механизм, предназначенный для организованную парламентскую работу, партия может функционировать лишь при условии определенного постоянства состава и профессионализма политиков. Однако парадокс состоит в том, что чем более четко, бесперебойно и гладко функционирует данная машина, тем более ясно дают себя знать признаки дисфункции, негативные явления» 19. Схожие взгляды высказывал и А.И. Солженицын: «партийная борьба заменяет где уж там поиск истины — она идёт за партийный престиж и отвоевание кусков выражать над самым ухом власти отчётливое мнение народа, а не каких-то партий и не каких-то случайных политиков, выражать мнение, от которого властям бы не отмахнуться» 21.

преимуществами политической конкуренции и многопартийности. Эти принципы воплощаются в политико-правовой практике одновременно. У различных политических партий должен быть равный доступ к ресурсам, М. Дюверже. Указ. соч. С. 442.

См. Острогорский М.Я. Указ. соч. С. 502-539.

А.Н. Медушевский. Диалог со временем: Российские конституционалисты конца XIX – начала XX века.

М., 2010. С. 316.

А.И. Солженицын. Как нам обустроить Россию: Посильные соображения. – Л.: Сов. писатель, 1990. С. 46.

А.И. Солженицын. Россия в обвале. Москва, изд-во «Русский путь». 2006. С. 52.

способствующим осуществлению их деятельности – установлены и обеспечены равные требования для доступа к средствам массовой требования к участию партий в выборах и т.д. В противном случае возникает номинальная многопартийность, когда множество партий не в состоянии влиять на общественные отношения в институциональных рамках. М.А.

Краснов называл подобное явление параличом представительства и характеризовал его как состояние политической системы, при котором разнообразные интересы, ценности, мировоззренческие взгляды, мнения, циркулирующие в обществе, не имеют возможности быть выражены в таком же объеме, по тем же коммуникационным каналам и в тех же формах, какие властями; легально не представлены в публичной политике либо не учитываются при выработке тех или иных государственных решений (в т.ч.

законодательных актов) 22. Другая ситуация номинальной многопартийности – фрагментарность партийного поля, когда существует такое же множество партий, но они не могут предложить каких-либо внятных программ по тем или иным причинам. Как в первом, так и во втором случае общество будет лишено возможности полноценно обмениваться взглядами и идеями.

Благодаря реально функционирующим политической конкуренции и многопартийности граждане имеют возможность оценивать последствия осуществления государственной власти тем или иным политическим субъектом и в случае неудовлетворительных результатов сменить этого субъекта путем свободных выборов. Таким образом, может происходить «машинизации» либо подверженных ей в наименьшей степени.

Говоря о многопартийности в целом, Б.Н. Чичерин приводил такие ее положительные черты. Во-первых, при многопартийности политические Краснов М.А. Онтология разнообразия (к осмыслению статьи 13 Конституции РФ) // Общественные науки и современность. 2006. №3. С. 44.

потребность находит своих защитников и противников. Во-вторых, существование оппозиции, не прощающей власти ее промахов, сдерживает бюрократизацию, заставляет правительство действовать эффективно. В то же время из этих положительных черт вытекают и отрицательные, в частности, одностороннее направление». Член партии смотрит на все ее глазами, ее интересами политической борьбы. Кроме того, «дух» своей партии заслоняет бескорыстное стремление к общему благу. Все интересы связаны с тем, чтобы одолеть противника. Все приносится в жертву узкопартийным, а не государственным целям 23. В этом же направлении высказывался и М.Я.

Острогорский: «Поставленные на общую почву, различные взгляды по вопросу о социальной политике могли бы быть легко согласованы, но систематическая война между партиями, подчиняющими все своим собственным целям, очень часто препятствует этому, и можно сказать без преувеличения, что одним из главных препятствий к справедливому и мудрому разрешению социальных вопросов является современный режим и политическое торгашество партий, думающих только о выгоде своей лавочки» 24.

политической конкуренции должен служить политико-правовой институт соглашений политических партий. Многопартийность, действующая вне устойчивой системы правил, носит хаотичный характер. Конкуренция же означает не только борьбу, но и компромисс, выработку согласованных позиций и мнений, умение вести переговоры.

Этимологически слово «соглашение» происходит от слова «согласие» – См. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть III. Политика. М., 1897. С. 541-544.

М.Я. Острогорский. Указ. соч. С. 665.

стройность, гармония25. С одной стороны, многопартийность означает конкуренцию, соревнование между политическими партиями. С другой стороны, умение соперничать и умение координироваться – своего рода две стороны одной медали. Поэтому заключение и исполнение соглашений политических партий необходимы в ходе политической конкуренции.

Политической конкуренцией признается соперничество политических партий и иных общественных объединений, преследующих цель завоевания и удержания власти, а равно фракций, блоков и других коллективных субъектов политического процесса, при котором их самостоятельными действиями исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия осуществления власти и участия в управлении делами государства (проведение выборов, референдумов, парламентскую деятельность)26. Из этого определения следует, что политические партии в процессе осуществления своей деятельности в рамках политической конкуренции не только оказывают друг на друга влияние, но и взаимодействуют между собой. Существенным условием политической конкуренции является ограничение одностороннего воздействия на отправление государственной власти. Это невозможно без согласованных действий его участников. Но главное, необходимы правила, в соответствии с которыми происходит соперничество партий. Подобные правила могут содержаться как в положениях законодательных актов, так и в тех же соглашениях между партиями и другими участниками данных общественных отношений. Отсюда следует, что элемент согласования, осуществлении политической конкуренции обязателен.

В качестве преимуществ политической конкуренции, в частности, выделяются такие, как развитие в обществе культуры диалога, компромиссов и разрешения конфликтов, обеспечение политики правительства большей Ожегов С.И. Словарь русского языка. Ок. 57 000 слов. М.: Рус. яз.,1988. С. 606.

Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции – М.: Институт права и публичной политики, 2010. С. 28.

гражданской поддержкой. Напротив, отсутствие политической конкуренции, с точки зрения М.А. Краснова, ведет к интригам кланов внутри бюрократии, а такие условия наиболее благоприятны для расцвета коррупции. В свою очередь, бюрократия, лишенная всякого контроля, (внутрикорпоративный, т.е. собственно бюрократический контроль совершенно неэффективен, а потому его нельзя принимать во внимание), активно разлагается и разлагает весь государственный аппарат, в т. ч. основу всякой государственности – аппарат правового принуждения 27.

Как уже отмечалось, соглашения политических партий развивают политическую конкуренцию. Это подтверждается рядом примеров. Так, в противоположных взглядов на общественно-государственное устройство (так называемые «большие коалиции», которые, впрочем, достаточно редки 28).

Чаще партии ищут партнеров по коалиции среди близких им по идеологии «соучастников» игры на политическом рынке29. В данном случае ценность соглашений политических партий заключается в том, что они способствуют обмену идеями между субъектами общественно-политической системы.

После успешного опыта взаимодействия в коалиции несколько партий могут договориться об объединении в новую политическую партию. Это поможет консолидировать позиции объединившихся партий по конкретным вопросам, сделать свои программы идеологически выстроенными, наконец, увеличатся шансы на прохождение в парламент и победу на выборах. Объединение политических партий чаще всего приводит к созданию новой партии. В отличие от объединения коалиция все же носит временный характер, и См. Краснов М.А. Указ. соч. С. 45.

Примерами «больших коалиций» могут служить, в частности, коалиции между СДПГ и ХДС/ХСС в 1966и 2005-2009 годах в Германии, между Социал-демократической партией Австрии и Австрийской народной партией в 1945-1966, 1987-2000 и с 2006 года.

В 2009 году в Германии коалицию создали центристские ХДС, ХСС и Свободная демократическая партия Германии. Все партии представляют центристский и либеральный спектр. В 2010 году после парламентских выборов в Чехии коалицию создали Гражданская демократическая партия, партия «Общественные дела» и партия «Традиция Ответственность Процветание 09». Как и в случае с Германией, партии-участницы коалиции представляют центристские позиции, однако первые две больше тяготеют к либеральным ценностям, и их можно причислить к «правым». Напротив, партию «Традиция Ответственность Процветание 09» можно охарактеризовать как «левую».

обычно цели ее создания оправдываются выигрышем в краткосрочном периоде – попадание в парламент, формирование правительства. Как правило, период существования коалиции совпадает со сроком легислатуры.

Коалиция не является самостоятельным юридическим лицом, не подлежит регистрации в уполномоченных органах (регистрируется лишь само коалиционное соглашение)30. Открытым остается вопрос: готовы ли при этом партии потерять свою независимость?

Политическую конкуренцию развивает и взаимодействие политических партий с общественными объединениями. И в этом случае речь также идет о соглашениях политических партий. Пункт 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях дает право политическим партиям и иным зарегистрированным общественным объединениям, не являющимся политическими партиями, создавшим объединение или союз, целью (одной из целей) деятельности которого является совместное формирование списков кандидатов на выборах предусматривается обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру.

монополизации партиями политического пространства, но и улучшение качества политической конкуренции.

Section 1, Article 10 «Coalitions»; Third Schedule «Basic Requirements for Coalition Agreements». Political Parties Act, №11 of 2011. Date of assent: 27th of August, 2011. Commencement: 1st of November, 2011. Published by the National Council for Law Reporting with the Authority of the Attorney-General. URL: www.kenyalaw.org (дата обращения: 19.08.2013).

Из этого следует, что соглашения политических партий являются одним из важных элементов конституционных принципов многопартийности и политической конкуренции. Таким образом, указанные принципы, нашедшие свое нормативное выражение в ч.3 ст. 13 Конституции РФ, представляют собой конституционную основу для существования и функционирования института соглашений политических партий.

Конституционные права граждан на объединение и на участие в управлении государством, закрепленные в ст.30 и 32 Конституции РФ соответственно, также служат базой для возникновения, функционирования и развития института соглашений политических партий.

Сущность права на объединение можно выразить следующим образом.

Это возможность для граждан добровольно объединяться на основе общности своих интересов, причем «объединение» следует понимать как большой процесс, включающий не только этап создания, но и, что самое важное, весь период деятельности граждан в рамках объединения 31. При этом, поскольку качественные характеристики права граждан на объединение напрямую связаны с реализацией свободы мысли, слова и выражения мнений 32, то основными целями деятельности любого общественного разделяемых гражданами-членами этого объединения, донесение этих идей и взглядов до общества в целом, а также их защита и отстаивание любыми способами, не запрещенными законом.

организацию субъектов, то следует заметить, что право на объединение имеют не только индивиды, но и коллективные субъекты. В Постановлении №6-П от 31 мая 2005 года Конституционный Суд признал, что статья Конституции РФ, во взаимосвязи с ее статьями 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2) составляют конституционно-правовую основу для участия каждого в См. Моисеев А.М. Конституционное право граждан на объединение в политические партии и судебная практика его защиты: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2008. С. 48.

Там же. С. 47.

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности путем создания коммерческих объединений, которые сами по себе также могут на добровольной основе образовывать ассоциации, союзы, деятельности 33.

Если применить принцип аналогии, то статья 30 Конституции РФ является основой и для права на объединение для некоммерческих организаций, в том числе и для политических партий. Право на объединение является общим как для граждан, так и для юридических лиц. Создавая объединение в виде избирательного блока или парламентской коалиции, политические партии приобретают новый статус – статус участника данного объединения.

Закон о политических партиях раскрывает содержание права гражданина на объединение в политические партии следующим образом: право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий. Наиболее важным здесь представляется именно право участия в деятельности партии. Важна не только сама гипотетическая возможность соединения усилий и способностей граждан, но и то, что и как можно и нужно им делать в рамках этого объединения. Заключение и исполнение различного рода соглашений представляют собой элементы деятельности политической партии.

Абзац 3 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 года №6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н.Шевцова // СЗ РФ. 06.06.2005. №23, с. 2311.

Согласно ч.1 ст. 32 Конституции РФ, граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Данное право в классификации прав и свобод исследователи относят к политическим правам и свободам 34. Под политическим правом на участие в целом можно понимать принадлежащие гражданам от рождения и обеспеченные законом возможности, позволяющие им в установленных пределах активно воздействовать на организацию и деятельность государства и его органов, иных субъектов политической системы и участвовать в социальной жизни общества35. При этом ч.1 ст. 32 Конституции РФ представляет собой общую формулировку, которая закрепляет правовой основополагающей доктрины правового демократического государства, а конституционные права36, развивающие и конкретизирующие этот правовой избирательное право граждан (право избирать и быть избранным). В свою очередь, из целей деятельности политических партий следует, что они являются главными механизмами реализации как активного, так и пассивного избирательного права в демократическом государстве.

Соглашения политических партий заключаются не только в целях реализации исключительно интересов этих объединений. Они способствуют реализации активного и пассивного избирательного права граждан. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий.

Создание избирательного блока дает возможность осуществить свое активное избирательное право большему числу избирателей – в голосовании примут участие не только те граждане, которые традиционно поддерживают политические партии, которые сформировали данный блок, но и те, кого См. Баглай М.В. Указ соч. С. 177.

См. Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1999. С. 29-30.

Там же. С. 30.

совместно политическими партиями-участницами. Точно также соглашения между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах способствуют представлению на политической арене идей и взглядов той части общества, которая не поддерживает ни одну из политических партий.

Кроме того, подобные соглашения позволяют принять участие в выборах кандидатам от общественных объединений, что увеличивает количество граждан, имеющих реальную возможность осуществить свое пассивное избирательное право. О влиянии соглашений политических партий на права и свободы граждан более подробно пойдет речь во втором параграфе.

избирательных прав граждан.

Право политических партий на вступление в различные соглашения в общественно-политической системы объективно взаимодействуют друг с другом. М. Дюверже писал: «многопартийные режимы лишь в качестве исключения могут обойтись без коалиций, когда какая-то одна из партий добивается абсолютного большинства; но и при таком варианте партия большинства чаще всего стремится управлять совместно с другими» 37. В двухпартийной системе такая ситуация, конечно, скорее исключение, но она возможна в форме национального объединения в случае серьезных внутренних или внешних обстоятельств 38. Последние результаты выборов, однако, показывают, что, например, в британской политической системе, традиционно относимой исследователями к двухпартийной, существуют тенденции к ее размыванию. Так, уже с конца 1970-х годов в Великобритании начался рост популярности Либерально-демократической Дюверже М. Указ. соч. С. 380-381.

партии. По итогам выборов 2010 года возникла ситуация «подвешенного»

парламента, когда ни одна из прошедших в Палату общин партий не набрала количества мест, необходимых для формирования правительства, и была образована коалиция большинства, куда вошли Консервативная и Либерально-демократическая партия. Таким образом, необходимость формирования коалиций в двухпартийной системе может быть вызвана ее трансформацией и ростом влияния различных общественно-политических сил.

Можно заключить, что формирование различного рода объединений посредством заключения соглашений между партиями представляет собой также необходимый элемент многопартийности.

Как и любые общественные отношения, политические отношения невозможны без взаимодействия их субъектов, поэтому допустимо применение соглашения как способа их регулирования этих соглашений.

Партиям в процессе отстаивания своей политической идеологии, выполнении общественно важной функции аккумулирования и представления самых разнообразных интересов, необходимо заключать соглашения.

Так называемое договорное начало может выступить и в роли механизма разрешения «патовой ситуации», когда партии, чьи взгляды сильно отличаются, все же идут на то, чтобы создать коалицию в парламенте для последующего формирования правительства ради нормального функционирования институтов государственной власти, вырабатывают совместную программу, основы государственной политики в той или иной сфере. Такие соглашения в определенных случаях становятся механизмом урегулирования национального конфликта. Здесь можно привести следующий пример. В течение десяти лет – с 1996 по 2006 год – в Непале шла гражданская война. После ее окончания между семью крупнейшими политическими партиями страны 29 мая 2008 года было заключено соглашение. В нем, в частности, определялся порядок выборов Президента, Вице-президента, внесения поправок в Конституцию страны, возвращения собственности, обращения с оружием, сданным маоистскими отрядами 39.

Право политических партий на заключение соглашений представляет собой часть права политических партий на создание союзов друг с другом и иными общественными объединениями и имеет в России законодательную основу. В п.1 ст. 26 Закона о политических партиях прямо указано, что партии могут создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования (ассоциациях) общественных объединений правовую основу для развития сотрудничества региональных и местных общественных объединений с политическими партиями, их региональными отделениями, в том числе в ходе выборов в федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления40.

закрепляющая возможность заключения соглашений между политическими партиями и общественными объединениями на муниципальных выборах.

Многие субъекты Федерации продублировали норму о заключении подобных соглашений 41.

Следует, тем не менее, признать, что положение Закона о политических партиях о том, что партии могут создавать объединения и союзы Agreement between the political parties to amend the Constitution and take forward the peace process // United Nations Mission in Nepal Archive Site: сайт. URL: http://www.un.org.np/unmin-archive/?d=official&p=peace.

(дата обращения: 19.08.2013) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года №1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // СЗ РФ, 07.02.2005, №6, ст. 491.

См., например, ч. 12 ст. 36 Закона Тамбовской области от 26 января 2007 года «О выборах депутатов представительных муниципальных в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, №38-41(23899-23902), 09.02.2007; ч. 7 ст. 35 Закона Республики Коми от 27 сентября 2010 года «О выборах и референдумах в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми, 29.09.2010, №36, ст. 839.

(ассоциации) с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица, является фактически «мертвым». Это объясняется тем, что с июля 2005 года не предусмотрена возможность формирования избирательных блоков – в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года были внесены изменения, исключившие избирательные блоки из числа избирательных объединений и, соответственно, субъектов общественно-политических отношений42. В указанном Федеральном законе до 2005 года было следующее определение избирательного блока: «избирательный блок – добровольный союз двух или трех избирательных объединений» (п. 29 ст. 2).

Конечной целью партий, вступивших в избирательный блок, является участие в выборах. Исходя из этого, можно сказать, что избирательные блоки являются наиболее функциональными и практически ориентированными союзами, которые могут заключать политические партии между собой и с другими общественными объединениями. Другие виды союзов, в частности, Социнтерн – объединение социалистических, социал-демократических и лейбористских партий по всему миру (сейчас насчитывается 162 члена, Россию в ранге консультативного члена представляет партия «Справедливая Россия») – скорее служат укреплению международных связей национальных политических партий и большему распространению тех идей, которые они поддерживают. Согласно уставу Социнтерна, главными целями данной координация их политических позиций и деятельности 43. Формирование же полноценных парламентских коалиций в России на данный момент Ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года №93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах, а также в иные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 9 декабря 2010 года №353-ФЗ). СЗ РФ, 25.07.2005, №30 (ч.

1), с. 3104.

Socialist International. URL: http://www.socialistinternational.org/viewArticle.cfm?ArticleID=27 (дата обращения: 19.08.2013).

невозможно в силу конституционно закрепленной модели взаимоотношений между высшими органами государственной власти, о чем речь пойдет ниже.

В заключении политическими партиями соглашений о создании избирательных блоков также раскрывается статус политических партий, проявляется характер анализируемого права. В науке конституционного права статус – это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, уделяется как раз нормативным характеристикам. Так, А.Б. Венгеров понимает под правовым статусом совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности субъекта, устанавливающих его правовое положение в обществе45. В статус политических партий включаются такие элементы, как цели и принципы их деятельности, порядок их создания (регистрации) и функционирования, основания и порядок приостановления и прекращения их деятельности, а также ответственность политических партий и контроль за их деятельностью со стороны государства.

Соглашения политических партий относятся к такому элементу их статуса, как порядок их функционирования, т.е. практики реализации правовых установлений. Но необходимо заметить, что наличие прямого правового регулирования в отношении рассматриваемых соглашений – присутствует в Законе Кении «О политических партиях» 2011 года, где соглашений, а также требования, предъявляемые к содержанию подобных соглашений46. В большинстве же стран, в том числе с парламентарной формой правления, где данные соглашения наиболее распространены, такого См. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 61.

Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров. – 2-е изд. – М.: Омега-Л, 2005. С. 585.

См. Article 10 «Coalitions»; Third Schedule «Basic Requirements for Coalition Agreements». Political Parties Act, №11 of 2011. Date of assent: 27th of August, 2011. Commencement: 1st of November, 2011. Published by the National Council for Law Reporting with the Authority of the Attorney-General. URL: www.kenyalaw.org. Дата обращения – 19 августа 2013 года.

регулирования нет. Из этого следует, что при заключении соглашений политические партии действуют на основе общих законодательных положений, в том числе и конституционного характера (например, ст. Конституции Италии: «все граждане имеют право свободно объединяться в национальной политики» 47; п.1 ст. 21 Основного закона ФРГ: «Партии содействуют формированию политической воли народа» 48), поскольку, вопервых, подобные соглашения не запрещены, во-вторых, как указывалось выше, эти соглашения имеют конституционные основания, в-третьих, возможность и даже необходимость таких соглашений заложена в существо деятельности партий, если они развиваются в условиях многопартийности и политической конкуренции. Таким образом, соглашения политических партий являются частью такого элемента статуса политических партий, как порядок их функционирования. В свою очередь, порядок деятельности политических партий имеет нормативное закрепление, поэтому можно утверждать, что существует связь и между нормативными характеристиками политических партий и их соглашениями.

Соглашения политических партий также тесно связаны с таким элементом статуса политических партий, как цели и принципы их деятельности. Как уже говорилось выше, целями деятельности политических партий являются отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти. В процессе достижения этих целей партии взаимодействуют между собой, способствуя воплощению большое влияние на содержание этих принципов оказывает поведение самих политических партий, соблюдение либо несоблюдение ими правил своей деятельности, в том числе правил, по которым заключаются и исполняются Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / [сост. сб., пер., авт введ. и вступ. ст. В.В.

Маклаков]. – 5-е изд., перераб и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 209.

Там же. С. 123.

соглашения. Таким образом, соглашения политическим партий связаны с целями деятельности политических партий, так как эти соглашения являются многопартийности и политической конкуренции. Парламентская коалиция большинства создается для выработки основ законодательной политики в конкретных сферах, а в парламентарных странах также и для формирования правительства. Это, в свою очередь, направлено на участие в осуществлении осуществлении государственной власти путем совместного выдвижения альтернативных законопроектов, совместного голосования «за» или «против»

по какому-либо вопросу.

Ч.1 ст. 8 российского Закона о политических партиях перечисляет принципы деятельности политических партий: добровольность, равноправие, самоуправление, законность и гласность. Данная норма предусматривает, что политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Такие принципы, как добровольность, равноправие и законность, лежат в основе института соглашений, договоров.

Как справедливо заметили М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, «договор («соглашение») может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение» 49. Добровольность в договорной теории означает, что стороны договора сами, притом независимо друг от друга и от государства, выступающего в его качестве суверена, вправе решать вопрос о вступлении между собой в договорные отношения 50.

Точно также политические партии, независимо от других участников общественных объединений, органов государственной власти – вступают в М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Договорное право. Книга первая. Общие положения – М.: Статут, 2005. С. 50.

Там же. С. 341.

данные соглашения, основываясь только на своем собственном желании, исходя из складывающегося соотношения политических сил. Наконец, под законностью в Законе о политических партиях понимается следующее:

деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Разумеется, что и при заключении соглашений между собой и с общественными объединениями политические партии обязаны соблюдать положения законодательства – это общая конституционная обязанность как граждан, так и организаций. В этом смысле возникает возможность судебной проверки данных соглашений на предмет соответствия их содержания законодательным нормам. Таким образом, соглашения политических партий входят в содержание такого элемента статуса партий, как принципы их деятельности.

Необходимо различать право партий на создание предвыборных блоков и коалиций и право политических партий на объединение с целью создания новой политической партии. Формально Закон о политических партиях не признает права политических партий на объединение с образованием нового, самостоятельного юридического лица (любая новая политическая партия обязана пройти процедуру государственной регистрации в качестве юридического лица – ст. 15 Закона о политических партиях). Однако в данном случае вновь уместна аналогия с правом на объединение граждан.

Например, как отмечено в Руководящих принципах правового регулирования деятельности политических партий, принятых Венецианской комиссией Совета Европы на 84-ом пленарном заседании в октябре 2010 года, защита права на объединение должна предоставляться политическим партиям как представителям граждан, потому что защита данного права предоставляется самим гражданам 51. По этому поводу С.В. Сологуб пишет: «Закон не содержит норм, позволяющих нескольких действующим политическим Chapter V, Article 11 of Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission.

Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010).

партиям объединяться в одну. При отсутствии нормативно-правового использовать иные методы»52. В качестве одного из вариантов исследователь приводит пример объединения партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского общественного объединения. «Сначала союз партий (общественное объединение) преобразовывается в партию, а затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей самоликвидации.

Такой схемой в свое время воспользовались учредители нынешней Всероссийской политической партии «Единая Россия» 53. Действительно, Закон о политических партиях предусматривает лишь следующие способы в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения (ч.1 ст. 11). Кроме этого, как уже указывалось, право политических партий на создание союзов ограничено только союзами, не имеющими статуса юридического лица.

объединения нескольких политических партий возможно лишь при помощи механизма, описанного С.В. Сологубом – на первом этапе партии учреждают общероссийское общественное объединение, на втором этапе происходит его преобразование в политическую партии, наконец, на третьем этапе партииучредители самоликвидируются. В то же время Закон о политических партиях не содержит запрета на создание организационного комитета для действующей политической партии. Из этого можно сделать вывод, что С.В. Сологуб. Конституционно-правовое регулирование статуса политических партий в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2006. С. 94.

членами организационного комитета могут быть члены политических партий, стремящихся к объединению. После создания новой политической самоликвидируются, а их бывшие члены вступают во вновь созданную партию. Но в этом случае отсутствует факт объединения самих политических партий.

Как соотносятся нормы конституционного и гражданского права при регулировании соглашений между партиями о создании избирательных блоков?

С одной стороны, исходя из системности правового регулирования, ч. ст. 121 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс РФ), согласно которой члены союза (ассоциации) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица 54, является общей нормой по отношению к п.1 ст. 26 Закона о политических партиях. С другой стороны, очевидно, что нормы публичного права являются в данном случае специальными по отношению к нормам частного права.

Политические партии как субъекты общественно-политической жизни, аккумулирующие интересы граждан и социальных групп, обладают определенной спецификой статуса. Данная специфика выражается, прежде всего, в том, что среди общественных объединений только политические партии имеют своей целью участие граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Кроме того, как уже говорилось, политические партии принимают участие в осуществлении государственной власти. Все это и обуславливает наличие специального режима их создания, регистрации и деятельности: отдельный Закон о политических партиях Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (в редакции от 11 февраля 2013 года) // СЗ РФ, 05.12.1994, №32, с. 3301.

весьма подробно регулирует процедуры создания и регистрации политических партий, законодательство о выборах содержит детальные предписания относительно участия партий в избирательном процессе.

Политические партии создают свои союзы не в сфере гражданского оборота и не с целью принять участие в предпринимательской деятельности.

Они действуют в сфере функционирования политических публичновластных институтов, осуществляющих публичную власть. Поэтому специальные правила, касающиеся статуса и деятельности политических партий, должны действовать и в отношении их союзов (ассоциаций), то есть регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями принадлежит сфере публичного права.

В п.1.1 ст. 26 Закона о политических партиях упоминаются необходимые условия соглашения между политической партией и другим общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. В связи с этим можно было бы предложить законодательно установить, что в соглашениях о создании союзов политических партий (как избирательных блоков, так и парламентских коалиций) должны быть указаны механизмы разрешения споров между участниками, процедуры, связанные с исполнением соглашения (например, процедура принятия решения по выдвижению совместного списка кандидатов на выборах соответствующего уровня), права и обязанности участников соглашения.

Интересно отметить, что в зарубежной юридической литературе существует широкая дискуссия относительно права, применимого к регулированию соглашений политических партий. Наибольшее внимание проблеме сущности соглашений политических партий в целом уделили представители юридической науки Израиля и Германии. Это связано с тем, что в новейшей истории Израиля, например, все правительства были коалиционными и существовали на базе коалиционных соглашений, т.е.

соглашений между партиями 55. Главным образом этому способствует избирательный барьер, составляющий лишь 2% и являющийся одним из самых низких в мире. Достаточно распространены подобные соглашения и в немецкой политической системе 56, потому что, во-первых, Германия по достаточно часто по результатам выборов в Бундестаг ни одна из партий не получает абсолютного большинства, и поэтому возникает необходимость договариваться между собой.

Профессор права Еврейского университета в Иерусалиме Ицхак Замир считает, что если стороны хотят придать соглашению юридическую силу, для его регулирования они выберут действующий и самый известный закон.

В свою очередь этот закон либо применим ко всем остальным видам специальный закон, содержащий нормы как частного, так и публичного права 57.

Также, по мнению И. Замира, «закон может установить юридические рамки регулирования конкретного вида соглашений, не обращая внимания на волевой аспект и, как следствие, намерения сторон» 58. Если, допустим, соглашения политических партий подпадают под действие публичного права, то какие нормы их регулируют? Выявив недостаточность применения лишь одной системы права, частной или публичной, израильский ученый приходит к выводу о том, что, как и в случае с административными регулирование. При этом «оно должно основываться все же на нормах частного договорного права, дабы, в частности, не «открывать» каждый раз Israel Ministry of Foreign Affairs // [Официальный сайт Министерства иностранных дел государства Израиль].

URL:http://www.mfa.gov.il/MFA/History/Modern+History/Historic+Events/Elections_in_Israel_February_2009.ht m#dayafter (дата обращения: 19.08.2013) Helmut Schulze-Fielitz. Coalition Agreements in the Federal Republic of Germany as Judicial Problem // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 546.

Itzhak Zamir. Political Contracts // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 482.

Ibid. P. 483.

новый тип соглашений. Исключения из общего режима, которые носят законами» 59.

Судья Верховного суда Израиля Аарон Барак придерживается позиции, что соглашения политических партий должны быть урегулированы нормами публичного права, исходя из их предмета – осуществления государственной власти – тем самым отвергая природу таких соглашений как гражданскоправовых договоров. С его точки зрения совершенно необязательно, чтобы участники соглашения политических партий ясно выражали свое намерение вступать в договорные отношения. Более того, по делу Rubin v. Berger (1987) 41 (i) P.D. 73 в своем мнении он отметил, что если оставить соглашения политических партий вне правового регулирования, то может возникнуть опасность того, что партии будут отступать от правил, закрепленных в них, а это, в свою очередь, подорвет доверие общества к институтам государства, что необходимо предупредить 60.

Иерусалиме, считает подобные аргументы относительно необходимости состоятельными по следующим причинам. Во-первых, существуют нормы политического характера, которые могут препятствовать нарушению соглашений. Эти нормы вытекают из тесной взаимосвязи партий между собой (партии большинства нуждаются в поддержке более мелких партий, а те, в свою очередь, будут стараться оправдать доверие крупной партии, так как она в противном случае найдет другого партнера по коалиции), а также из узости политического рынка. Иными словами, все его участники – на виду, поэтому любое отклоняющееся поведение будет заметно и повлечет за собой серьезные репутационные издержки 61. То есть неформальные Itzhak Zamir. Op. cit. P. 490.

Цит. по David Kretzmer. Political Agreements – a critical introduction // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 415-416.

Ibid. P. 418.

политические нормы обеспечат выполнение соглашений без правового регулирования. Во-вторых, по мнению Д. Крецмера, невыполнение конкретными партиями своих договорных обязательств скорее подрывает как раз их авторитет в глазах общества, нежели авторитет институтов государственной власти. Наконец, в-третьих, недоверие к институтам государства является, с точки зрения Д. Крецмера, одним из основных постулатов либерально-демократической философии. Более того, многие изменения в законодательстве как раз и представляют собой последствия недоверия и разочарования общества (Крецмер имеет в виду введение в Израиле прямых выборов премьер-министра в 1992 году и возвращение к назначению на эту должность лидера партии, победившей на парламентских выборах, в 2001 году). Поэтому суду вовсе необязательно всегда защищать институты государственной власти и предупреждать недоверие граждан 62.

Безусловно, в общественно-политической системе существуют свои нормы и принципы, по которым действуют политические партии, и зачастую эти нормы оказываются гораздо эффективнее, нежели положения законов.

При юридическом закреплении и обеспечении тех или иных общественных отношений законодатель, прежде всего, должен исходить из эффективности и реальной возможности их урегулирования с помощью права. Как верно заметил Г.В. Мальцев, «если общественная проблема может быть урегулирована на приемлемом уровне политическими, нравственными и иными средствами, то к нормам права лучше не обращаться… Так как право – не единственный социальный регулятор, а достигаемый им положительный регулятивный эффект не всегда может быть поставлен в заслугу ему одному, то законодатель должен представлять себе, в известной мере предвидеть, как регулятивными системами, ненормативными регуляторами, прежде всего с David Kretzmer. Op. cit. P. 420-422.

социальные группы и индивиды»63. В связи с этим соглашения политических партий действительно сложно урегулировать правом с той точки зрения, что не все вопросы, являющиеся предметами соглашений, могут подлежать коалиционном соглашении действий по проведению конкретной политики в политического содержания соглашений политических партий речь пойдет во втором параграфе.

Можно сделать следующие выводы.

Сущность политических партий раскрывается в том, что они представляют собой связующее звено между государством и обществом в политической сфере, и являются собирателями идей самого различного спектра. Главными целями их деятельности являются отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти, причем эти цели вытекают одна из другой.

Политическая конкуренция означает не только борьбу, но и компромисс, выработку согласованных позиций и мнений, умение вести переговоры. Этой цели служит институт соглашений политических партий.

Ценность соглашений политических партий заключается в том, что они способствуют обмену идеями между субъектами общественно-политической системы.

Статус политических партий представляет собой конструкцию, соединяющую нормативные характеристики данных субъектов общественнополитической системы, теоретические представления об их роли и месте в установлений. В статус политических партий включаются такие элементы, как цели и принципы их деятельности, порядок их создания (регистрации) и функционирования, основания и порядок приостановления и прекращения их Г.В. Мальцев. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 746-747.

деятельности, а также ответственность политических партий и контроль за их деятельностью со стороны государства.

Соглашения политических партий являются составной частью статуса политических партий. Они связаны с целями деятельности политических партий, так как эти соглашения являются факторами, влияющими на формирование и функционирование общественно-политической системы, основанной на принципах многопартийности и политической конкуренции.

Необходимость правового регулирования и изучения соглашений политических партий обусловлена, прежде всего, тем, что они затрагивают права и свободы граждан, развивают многопартийность и политическую конкуренцию.

§2 Соглашения политических партий как публично-правовые договоры Для понимания правовой природы соглашений политических партий необходимо обратиться к положениям общей теории права. С точки зрения С.С. Алексеева, правовая природа – это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой 64. Иными словами, чтобы признать за тем или иным явлением правовую природу, необходимо выделить эту «правовость» или «юридичность». Однако возникает вопрос – как это сделать?

правоотношений нужно понимать отраслевую (родовую и видовую) (определяющих юридическую значимость фактов), которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений 65.

С.С. Алексеев. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: 1989. С. См. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М., 1958. С. 172.

возникновение, изменение, прекращение правоотношений66. Как замечает О.А. Красавчиков, «юридические факты отличаются от иных фактов реальной действительности только тем, что с ними закон связывает определенные юридические последствия. У юридических фактов иных каких-либо отличий от всех других «жизненных» фактов нет» 67. Таким образом, для того, чтобы какой-либо факт получил характеристику юридического, необходимо, чтобы последствия наступления такого факта были закреплены нормативно. Но в этом случае все зависит от усмотрения законодателя и правоприменителя – насколько он сочтет некоторый факт значимым для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей.

При применении данной модели к соглашениям политических партий можно утверждать следующее. В законе закрепляется возможность заключения соглашения между политической партией (ее региональным отделением) и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. Таким образом, это соглашение признается юридическим фактом, из которого следуют, например, права общественного объединения на включение выдвинутых им кандидатур в совместный избирательный список, на информирование об основаниях, по которым политическая партия (ее региональное отделение) вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру. Но как быть с другими соглашениями политических партий, которые не нашли отражения в законодательстве?

Одно из определений слова «природа» звучит как основное свойство, Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 472.

Красавчиков О.А. Указ. соч. С. 18.

Ожегов С.И. Указ. соч. С. 485.

Там же. С. 638.

многообразных и противоречивых форм его бытия 70. Под содержанием же обычно понимается единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выраженное в форме71, в логике содержание любого понятия определяется как совокупность признаков, на основе которых в нем обобщаются и выделяются предметы определенного класса 72.

исследованиях можно встретить словосочетания «правовая природа и сущность», «правовая сущность». Обобщая положения, содержащиеся в данных исследованиях, можно утверждать, что под правовой сущностью в них обычно понимается либо функциональное назначение того или иного факта, явления и социального института либо, как и в случае с правовой природой, установление родовой или видовой принадлежности в рамках существующей правовой системы 73. Иногда также исследователи понимают под установлением правовой сущности определение содержательных характеристик явления как права либо обязанности 74. Некоторые авторы, наоборот, интерпретируют категорию «содержание» как функциональное назначение или же используют ее как синоним понятия «предмет»75.

Как писал С.С. Алексеев, главное, что характеризует правовое содержание как решающий компонент правовой материи, это юридическая структура, а именно особое, «правовое» построение частиц юридической материи, причем такое, когда реализуется в принципе, в идеале, логика права 76. По мнению ученого, «главным моментом, характеризующим систему прав и обязанностей, и, следовательно, ту грань права, которая названа Новая философская энциклопедия: в 4 т. / Ин-т философии РАН; Нац. обществ.- науч. фонд; Предс.

научно-ред. совета В.С. Степин. 2-е изд., испр. и доп. М.: Мысль, 2010. С. 682.

Ожегов С.И. Указ. соч. С. 606.

Логика: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.А. Демина – М.: Проспект, 2013. С. 49.

См., напр., Якимова И.С. Правовая природа и сущность современного трудового договора: Дис… канд.

юрид. наук: 12.00.05. М., 2010; Шутова Е.Г. Правовая сущность капитала акционерного общества: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2005; Волосова Н.Ю. Понятие и правовая сущность свидетельского иммунитета // Вестник ОГУ, 2009. №3. С. 48-53.

См., напр., Шахов С.Ю. Правовая сущность и способы управления многоквартирным домом: Дис… канд.

юрид. наук: 12.00.03. М., 2003.

См. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: Дис… д. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006. С. 35, 349.

Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. – М.: 1999. С. 282.

«правовым содержанием»…, являются не что иное, как субъективные права – права отдельных субъектов. Ведь существующее в данном обществе право обретает свой смысл и содержание именно в правах: в них, в субъективных правах, раскрываются исконно заложенные в объективном праве… его суть и содержание»77. Он подчеркивал, что «правовое содержание отличается таким построением и такой целеустремленностью, когда все компоненты, из которых складывается юридическая система, строятся как бы применительно к правам и их гарантиям, как бы подстраиваются к ним. И с этой точки зрения все другие компоненты права, при всей их самостоятельной значимости, имеют одновременно в известной степени подчиненный характер, ориентированный на права субъектов» 78. При этом, однако, ученый оговаривал, что применяет категорию «правовое содержание» к структуре правовой системы конкретной страны 79.

В целом представляется, что в юридической науке нет четкого и единого понимания, что означают категории «правовая природа», «правовая сущность» и «правовое содержание». Очень часто происходит их смешение, и в одном и том же контексте могут употребляться все три категории.

Если рассуждать о том, что какое-либо явление вообще содержит в себе нечто правовое, то необходимо, прежде всего, искать в нем определенные свойства, которые и позволяют признать важность влияния фактов и явлений на права и обязанности граждан, и они как раз и должны обстоятельству юридического статуса.

Как утверждал С.С. Алексеев, правовые идеи «становятся глубинным центральным звеном всей правовой материи в виде правовых принципов»80.

В свою очередь, правовые принципы находят свое отражение в явлениях Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия... С. 283.

Там же. С. 283-284.

Там же. С. 292.

Там же. С. 290.

«юридичности». Кроме того, вполне логично, что факты и явления реальной жизни обладают статусом юридических фактов, только если они оказывают влияние на права человека и гражданина, причем как на их содержание, так и на их реализацию. В процессе взаимодействия между собой (то есть при возникновении, изменении и прекращении общественных отношений) индивиды стремятся, с одной стороны, действовать в своих интересах, реализуя собственные права, с другой стороны, они должны учитывать интересы других людей, соблюдать их права. Государство же призвано служить инструментом защиты прав и законных интересов участников общественных отношений.

Исходя из этого, представляется необходимым обозначать категорией «правовое содержание» существенное влияние исследуемого факта или явления на содержание правового статуса личности и юридического лица, а также на порядок реализации их прав и свобод, выполнения правовых обязанностей. При этом само возникновение какого-либо явления может иметь в своей основе правовые идеи. Таким образом, наличие правового содержания у того или иного явления и факта свидетельствует об их правовом потенциале.

Соглашения политических партий обеспечивают права и свободы граждан непосредственно, потому что деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства (общественные отношения в сфере заключения и реализации соглашений политических партий представляют собой часть комплекса общественных отношений по формированию, организации и осуществлению органов государственной власти, то есть одновременно являются предметом регулирования конституционного права). Эти соглашения обеспечивают права и свободы граждан и опосредованно, так как приводят к прямым последствиям для избирателей. Таким образом, в соглашениях политических партий присутствует правовое содержание, и, исходя из этого, они должны признаваться юридическими фактами.

обозначать данным термином, как уже указывалось выше, родовую и видовую принадлежность анализируемого явления (юридического факта) к той или иной отрасли права.

Относительно социально-правовой природы соглашений политических партий в научной литературе существуют различные мнения. Ицхак Замир полагает, что наличие у соглашений политических партий юридической силы, и, как следствие, правовой природы, следует из анализа их содержания.

Он делает следующий вывод: если в соглашении присутствуют, например, нормы о том, что одна партия отказывается от всех финансовых претензий, или о том, что определенный юрист будет рассматривать спор о гарантиях выполнения данного соглашения, и его решение будет окончательным, то как стороны, заключившие его, не могут иметь намерения вступить в правоотношения? 81 В то же время именно положение Соглашения между партией «Ликуд» и парламентской фракцией «За продвижение сионизма»

1990 года о финансовых претензиях было в центре дела Zerzevsky v. Prime Minister (1991) 45 (i) P.D. 479, одного из ключевых дел в практике Верховного суда Израиля, касающейся вопросов соглашений политических партий. Это положение было признано судом противоречащим основам публичной политики и общественным интересам, и, как следствие, недействительным.

В то же время Замир признает, что большинство соглашений между политическим партиями не являются юридически обязательными, и это следует из их содержания и структуры 82. Более того, с его точки зрения, изначально политические партии не имеют намерений заключать именно юридические соглашения. Поэтому большинство соглашений политических Itzhak Zamir. Op. cit. P. 467.

партий не несут в себе юридических элементов. Те же из них, которые можно признать юридически обязательными и имеющими юридическую силу, Замир предлагает называть политическими контрактами. Помимо этого, некоторые положения, содержащиеся в документах чисто политического немецкой правовой мысли, которые отстаивают позицию, согласно которой соглашения политических партий должны регулироваться и изучаться в рамках публичного права, обращают внимание на содержание соглашений.

Поскольку положения, содержащиеся в них, затрагивают такие вопросы, как выборы федерального канцлера, взаимодействие фракций в парламенте и т.д., то такие соглашения являются предметом публичного права 84.

Ю.А. Тихомиров выделяет в группе публично-правовых договоров так называемые программно-политические договоры85. При этом, однако, он не рассматривает соглашения политических партий, а концентрирует внимание на межгосударственных и внутригосударственных договорах, впрочем, приводя как пример программно-политических договоров российский Договор об общественном согласии 1994 года, участниками которого были и политические партии 86.

израильской юридической науке существует гражданско-правовой подход.

Наиболее последовательно его отстаивает Габриэла Шалев, профессор договорного права Еврейского университета в Иерусалиме. С ее точки зрения, «соглашения политических партий создают правовые рамки для взаимных обязательств индивидов или политических объединений, и отражают основы взаимоотношений между этими субъектами»87. Она утверждает, что соглашения политических партий есть договоры в Itzhak Zamir. Op. cit. P. 468-469. Ученый утверждает, что можно включать в соглашения политических партий положения чисто коммерческого, гражданско-правового характера.

См. Helmut Schulze-Fielitz. Op. cit. P. 553.

Ю.А.Тихомиров. Современное публичное право: Монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 285.

Gabriela Shalev. Political Agreements // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. понимании частного права, так как в них присутствует автономия воли сторон, а также намерение создать именно правовые договорные отношения.

Являясь продуктом взаимной воли политических партий, эти соглашения юридически обязательными, и их стороны связаны их положениями 88. В немецкой литературе позиция о гражданско-правовой природе соглашений политических партий основывается на том, что политические партии, как любые объединения, могут заключать между собой договоры 89. Разумеется, воля играет важнейшую роль среди составных элементов договора. Более того, если помнить, что договор есть разновидность сделки, то «основу сделок составляет, действительно, воля. Именно она создает сделку, и поэтому-то сделка считается волевым актом… В силу отмеченной причины возникновения сделки определение ее смысла, установление добровольности и др. должны связываться по общему правилу именно с волей» 90.