«Указы главы Российского государства: теоретико-историческое исследование ...»

Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение

«Институт законодательства и сравнительного правоведения при

Правительстве Российской Федерации»

На правах рукописи

Роман Мария Юрьевна

Указы главы Российского государства: теоретико-историческое

исследование

Специальности: 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, доцент Чертков Александр Николаевич Москва – Содержание:

Стр.

Введение Глава 1. Генезис и общая характеристика указов главы Российского государства § 1. Указы главы Российского государства в период ХVI – ХХ вв. § 2. Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг. § 3. Общая характеристика указов главы современного Российского государства Глава 2. Современное развития указов главы Российского государства и верховенство закона § 1. Указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности: потенциал опережающего и делегированного регулирования § 2. Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства § 3. Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства Заключение Список использованных источников Введение Актуальность темы исследования Возникновение поста Президента Российской Федерации стало следствием масштабных преобразований начала 90-х годов ХХ века. Вместе с тем институт главы государства традиционно занимал центральное место в системе осуществления власти в России, являясь, в том числе важным субъектом правотворчества.

Функции и полномочия главы государства реализуются посредством издания правовых актов. В России многие значимые вопросы жизни общества и государства длительное время регулировались правовыми актами в форме указов. На современном этапе Президент Российской Федерации вправе принимать указы и распоряжения, но именно указами осуществляется наиболее социально значимое нормативное регулирование.

Правотворчество главы государства вполне традиционное явление для правового пространства России. Оно интенсивно развивалось, оказывая значительное воздействие на различные стороны жизни общества, нередко опережая законодательное регулирование. Сфера общественных отношений, урегулированных указами главы государства, в России традиционно велика.

Более того, практика «указного права» по вопросам законодательного регулирования начала 90-х гг. прошлого века, возникшая как инструмент оперативного преодоления кризисных явлений, неоднозначно оценивается в юридической науке. Научно обоснованное определение оснований и пределов реализации правотворчества главы Российского государства, в том числе по вопросам законодательного регулирования, с опорой на исторические традиции и с учетом достижений зарубежного опыта, позволяет раскрыть его конструктивное начало.

В Конституции Российской Федерации установлен приоритет федеральных законов над указами Президента России. Вместе с тем законодательная основа определения соотношения указов с федеральными законами отсутствует. При этом традиция решать важнейшие вопросы указами главы государства без значимого влияния представительной власти существует в нашей стране в различных формах несколько столетий. В связи с этим необходимо исследовать правовое регулирование, осуществляемое указами главы государства в контексте их соотношения с законодательством, более того, как инструмент обеспечения верховенства закона.

Нельзя не отметить, что традиционная и современная организация государственной власти характеризуется центральной ролью главы государства. Отсюда необходимость анализа его указов как одного из основополагающих нормативных правовых актов с учетом значимости субъекта правотворчества в общественно-политической жизни страны при стратегической необходимости соблюдения Конституции и федерального законодательства.

комплексного теоретико-исторического правового исследования становления и развития указов главы Российского государства.

общественных отношений посредством указов главы Российского государства с XVI в. по настоящее время, прежде всего дополняющее и «заменяющее» законодательное регулирование.

Предметом исследования выступают указы главы Российского государства, прежде всего дополняющие и «заменяющие» законодательное регулирование, в том числе, имеющие силу закона, их история и современное развитие.

Цель диссертации состоит в комплексном исследовании теоретикоправовых основ и истории развития правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, выявлении основных характеристик их соотношения с законодательством, выработке совершенствованию нормотворческой деятельности главы Российского государства на современном этапе и укреплению законности.

В связи с этим поставлены следующие задачи диссертационного исследования:

- обобщить теоретические воззрения на природу и характеристики указов главы Российского государства;

- проследить генезис указов главы Российского государства в период XVI – XX вв.;

- исследовать и охарактеризовать становление указов Президента России в период 1991-1993 гг.;

- исследовать соотношение нормативных указов главы Российского государства и общегосударственных законов в истории и современности;

- рассмотреть указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности;

- изучить российский и зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования главы государства;

- проследить преемственность развития указов Президента Российской законодательства.

Методологической основой работы является диалектический метод познания действительности. В ходе диссертационного исследования также использовались как общенаучные методы познания (прежде всего, системный, логический, социологический, аксеологический), так и вытекающие из них частнонаучные методы (анализ и синтез, конкретноисторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, формально-юридический и другие).

Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды по истории государства и права, общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, отчасти научные разработки по истории, социологии, политологии и другие.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских юристов, посвященные русскому государственному праву и общей теории государства и права: А.С. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г.

Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, В.М.

Грибовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, Б.А. Кистяковского, Н.М.

Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Л.И. Петражицкого, Г.Ф.

Покровского, Г.Ф. Шершеневича и др.

Были рассмотрены классические работы советского периода таких авторов, как С.Л. Зивс, Д.Л. Златопольский, Ф.И. Калинычев, А.И. Ким, М.Г.

Кириченко, И.Н. Кузнецов, А.В. Мицкевич, Е.И. Носов, Г.И. Петров, А.С.

Пиголкин, И.С. Самощенко, А.А. Тилле, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.

государствоведов по вопросам статуса Президента Российской Федерации, его деятельности и взаимодействия с иными высшими органами власти, в частности, С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Т.Я.

Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.

Особое внимание уделялось исследованиям вопросов истории и современности правотворчества, соотношения нормативных правовых актов и близких к ним проблем, прежде всего, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М.

Баранова, В.К. Бабаева, С.А. Боголюбова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Л.В.

Лазарева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, Г.И. Муромцева, В.С.

Нерсесянца, С.В. Полениной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова.

В работе использованы исследования иностранных ученых, таких как Ш. Алиев, Ф. Ардан, Р. Арон, И. Бентам, Ж. Ведель, Г. Витковский, Р. Давид, Л. Дюги, Ж.-П. Жакке, К. Жоффре-Спинози и др.

Исследования работ правоведов прошлого и настоящего, посвященных природе, сущности, юридической силе нормативных правовых актов, очень важны для всестороннего анализа нормативных правовых указов Президента Российской Федерации, выявления особенностей, отличительных признаков, юридической силы данных нормативных правовых актов.

С учетом динамичного развития юридической науки в работе использованы результаты диссертационных исследований, в частности, Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционноправовой аспект). Саратов, 1999; Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. М. 1999;

Федерации. Краснодар, 2006.

На основе имеющихся научных разработок по теме исследования и с учетом практики президентского нормотворчества в ХХI веке в настоящей работе предпринята попытка проследить историю развития указов главы Российского государства как актов опережающего, а отчасти и заменяющего закон, регулирования. Более того, нормотворчество главы государства рассматривается как инструмент обеспечения верховенства закона.

Специфика диссертации состоит в комплексном подходе к определению места, роли и границ регулирования главы государства в истории и современности с позиций обеспечения законности.

Эмпирическую базу исследования составил нормативный материал:

конституции Российской Федерации, РСФСР, СССР, стран СНГ и других государств; законы Российской Федерации, СССР и РСФСР, Российской Президентов РСФСР и СССР, некоторых иностранных государств; иные Московского царства; практика Конституционного Суда Российской Федерации; акты субъектов Российской Федерации, а также исторические документы.

теоретико- историческом правовом исследовании указов главы Российского государства, прежде всего дополняющих и «заменяющих» законодательное регулирование, концептуальном определении подходов к установлению границ современной модели правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, разработке предложений по ее совершенствованию, способствующих обеспечению верховенства закона.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Одной из устойчивых характеристик истории правовой системы России выступает опережение, замена, а в чрезвычайных условиях и отмена действия закона указом царя, императора, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. При этом одной из главных социально-правовых целей принятия указов, в том числе их вторжения в сферу законодательного регулирования, в целом ряде случаев объективно являлось обеспечение законности.

2. Указ главы государства во многих случаях становился оперативным решением проблем жизни общества и государства, способом выхода России из кризисных ситуаций в ХVI - XX вв. Вместе с тем в ситуациях глубоких кризисов 1917 и 1991 гг., когда принятие и реализация указов главы государства могло бы способствовать сохранению исторически сложившегося государства, соответствующие указы не были приняты и реализованы.

3. Опыт нормотворчества Президента России в период 1991-1993 гг.

включает принятие указов, имеющих силу закона. Принятие соответствующих указов, с соблюдением требований Конституции РСФСР и по поручению законодательной власти, способствовало развитию правовой системы современной России. Подобная практика, реализуемая вопреки нормам Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, по своему социальному содержанию неоднозначна, но в правовом аспекте является нарушением принципа верховенства закона.

Вместе с тем одним из главных конструктивных итогов президентского правотворчества данного периода стал фактический возврат России к традиционной модели «сильного» единоличного главы государства, активно осуществляющего правовое регулирование ключевых вопросов развития общества и государства, как во исполнение закона, так и в дополнение к законодательному регулированию, в том числе принимая указы, имеющие силу закона. Данная традиционная модель, исторически доказавшая свою эффективность и жизнеспособность в России, в целом включена в действующую Конституцию РФ.

4. Под «законозаменяющим» правотворчеством Президента Российской Федерации предлагается понимать, самостоятельное принятие им нормативных указов в порядке делегированного, либо опережающего регулирования при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и непротиворечии федеральному законодательству, а также введение указом главы государства чрезвычайного или военного положения и регулирование общественных отношений указами в условиях одного из названных режимов.

5. Государственно-правовые традиции России и современная практическая потребность нормативного регулирования общественных отношений Президентом России требуют дальнейшего развития его правотворчества с условием четкого законодательного определения границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона.

Законодательная регламентация данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации с учетом исторического опыта России, а также опыта иностранных государств, прежде всего партнеров России по Таможенному Союзу. В данном законе продуктивно определить соотношение указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами.

6. Предлагается дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации возможностью передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством принятия указов Президента Российской Федерации.

Соответствующее решение целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничить срок его действия двумя годами. В дальнейшем, в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения, возможно его закрепление на постоянной основе.

7. Аргументирована необходимость обеспечения стабильности конституционно-правовых статусов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации как основы эффективности их работы в свете, сформировавшихся государственно-правовых традиций России.

Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. При этом не отрицается возможность определенного уточнения «режима правотворчества» Президента России и Правительства затрагивающего ключевых аспектов взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России.

8. Разработанную в российской дореволюционной юридической науке позицию о соприкосновении сфер собственной компетенции верховного управления, осуществляемого главой государства, и компетенции законодательной власти, которое порождает у них конкурирующую компетенцию, предлагается рассматривать как историко-правовое обоснование опережающего президентского нормотворчества в современной России. При этом реализация принципа верховенства закона предполагает, что «законозаменяющий» характер некоторых указов Президента России не должен использоваться как основа и легальное средство «размывания»

закона. Учитывая значимость нормативных указов Президента Российской Федерации для обеспечения законности, прав и свобод граждан, введение их в действие со дня подписания нежелательно, а «законозаменяющих» указов – недопустимо.

Теоретическая и практическая значимость исследования Концептуальные подходы к проблемам реализации нормотворческой компетенции Президента Российской Федерации, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, а также законодательства Российской Федерации.

Выводы и обобщения, содержащиеся в работе, могут применяться в ходе дальнейших исследований указов главы Российского государства, их истории и современности, а также соотношения с другими нормативными правовыми актами.

Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания таких правовых дисциплин как «Теория права и государства», «История права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», чтения лекций, проведения семинаров, подготовки научнопрактических и учебно-методических пособий.

Апробация результатов диссертационного исследования Диссертационное исследование обсуждено на расширенном заседании отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Результаты исследования апробированы в публикациях автора в научных изданиях, в том числе входящих в перечень изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, а также в работе международных и всероссийских научных и научно-практических конференций. Материалы диссертационного исследования использованы в процессе преподавательской деятельности автора.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

Российского государства § 1. Указы главы Российского государства в период ХVI – ХХ вв.

регулирования, в том числе посредством указов главы государства, эффективен с опорой на традиции и исторический опыт Российского государства, вследствие чего необходимо рассмотреть генезис развития нормативных указов главы государства и их соотношение с законами в применим не только к сопоставлению российского опыта с зарубежным, но и общественных отношений указами главы Российского государства.

Существование поста Президента Российской Федерации, как и президентского правотворчества в России имеют сравнительно короткую историю. Вместе с тем указы главы государства, иных высших органов власти традиционно присутствовали в правовой системе Российского государства на разных этапах ее развития.

Само слово «указ» обозначает «письменное приказание, повеление государя»1. Этимология данного понятия свидетельствует о неразрывности названного источника права с деятельностью высших органов власти, прежде всего, главы Российского государства. Указами в России на протяжении нескольких столетий регулировались важнейшие общественные отношения.

В некоторых русских княжествах использование указов встречается задолго до формирования централизованного государства с общей правовой системой. Но повсеместное широкое использование такого источника права связано с правотворчеством главы единого Российского государства. Это Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Государственное изд-во иностранных словарей, 1955. Т.4. С. 480 – 481.

видно, хотя бы из того факта, что именно во время правления Ивана Грозного, первого монарха «венчанного на царство», формируется «указное право», связанное с законотворческой формулой: «Царь указал, бояре постановили (приговорили)».

Более того, систематизация права связана с появлением указных книг.

В них включались нормы, не вошедшие в Судебник 1497 года. Своды ведомственных актов имели то же название (например, указные книги Поместного приказа, Земского приказа). Наконец, «Новоуказные статьи» («О торговле» 1653 г., «О разбоях и душегубстве» 1669 г., «О поместьях и вотчинах» 1677 г.) стали промежуточным этапом кодификации русского права, предваряющим Соборное Уложение 1649 года 2.

В XIV-XV веках появляются такие источники права, как распоряжения.

Причем, если указы входили в великокняжеское (царское) законодательство, то распоряжения были отраслевыми актами приказов (исторических предшественников современных министерств)3. Следовательно, указами регулировался самый широкий круг вопросов, а распоряжения посвящались, в основном, решению конкретных дел.

В свою очередь термин «закон» использовался в нормотворческой практике со времен договоров Руси с Византией в 911 и 944 гг., хотя и не вполне в современном значении. И все же традиционно в России термин основополагающих актов, но и те же указы, а также жалованные грамоты, судебники, наказы, уставы и т.д4. Принимались они царем по совету с Боярской думой, но в принципе царь мог утвердить закон и без участия Боярской думы5. Таким образом, грань между законом и указом была весьма подвижной и неопределенной. Монарх и иные высшие органы использовали различные формы актов без четкого соотношения с их содержанием.

Хрестоматия по истории отечественного государства и права./Сост. В.А. Томсинов. М. 1998. С. 43.

Исаев И.А. История государства и права России. Курс лекций. М. 1993. С. 34.

Владимирский – Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д. 1995. С.274 -278.

Селезнев Г.Н. Вся власть – закону! М. 1997. С.50.

Соборное Уложение 1649 года положило начало разделению видов нормативных актов (узаконений) и попыткам определить их соотношение6. В это время указ становится основной формой царских нормативных правовых актов. Указы Алексея Михайловича даже подтверждали юридическую силу статей Соборного Уложения7, что свидетельствует об их высоком месте в иерархии актов.

Дальнейшее развитие указа связано с изменением статуса монарха и крупными государственными реформами Петра I. В царствование Петра неограниченность самодержавной императорской власти получило юридическое закрепление в законе8. Указы императора об учреждении, полномочиях и порядке заседаний Сената 1711 года положили этому начало 9, окончательно законодательная формула власти императора оформилась в Духовном регламенте, Воинском и Морском уставах 1720 года и не изменялась до 1906 года. Теоретико-правовой основой статуса императора стал трактат Ф. Прокоповича «Правда воли Монаршей».

Таким образом, императору юридически принадлежала вся полнота власти, а его указ стал высшим источником права в России10.

Петр I стремился к совершенствованию формы указов, в частности, ограничивал применение устных указов, но сам же и нарушал свой запрет11.

Его письменные указы, как и указы более ранних периодов истории, по стилю имели весьма публицистический характер. Петровские указы включали не только правовые нормы, но и объемную мотивировку их принятия. Причем указы в то время принимал не только император, но и Сенат. Указы Сената принимались всеми его членами.

Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII –XX веков:

Хрестоматия./Сост. А.П. Угроватов. Новосибирск, 2000. С. 6.

Исаев И.А. История государства и права России. М. 1993. С.94.

Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. изд. 3-е. СПБ. 1913. С. 171.

Исаев И.А. История государства и права России. М. 1998. С.170.

Кутафин О.Е. Глава государства. М. 2012. С. 66.

Владимирский – Буданов М.Ф. Указ. соч. С.272.

После смерти Петра грань между указом и законом еще более размылась. Даже устные указы получали силу закона в случае обнародования определенными должностными лицами от имени монарха.

В ХVIII веке в юридической практики России место обычая и традиции окончательно занимает закон. Император как самодержец персонально воплощал идею законности. Игнорирование и неуважение закона стали установлений объявлялось важнейшей задачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Принципы законности были сформулированы в Указах «О хранении прав гражданских» (1722 г.), «О соблюдении во всех судебных местах» (1724 г.) и «О важности государственных уставов» (1724 г.)12.

Вместе с тем принцип законности не включал четкого разграничения закона и иных нормативных правовых актов, прежде всего указа главы государства. Наряду с оперативным управлением посредством указов утверждались по существу законодательные акты13. В XVIII веке помимо именных указов, в которых формулировались решения, относящиеся к конкретным государственным учреждениям или должностным лицам, принимались указы, содержавшие правовые нормы для неопределенного круга лиц.

В 1767 году Екатерина II издала «Наказ» для создания нового свода законов, в котором были закреплены принципы правовой системы, где, в частности отмечалось, что указы являются актами подзаконными, они могут быть краткосрочными и отменяемыми14. В главе XIX пункта 446 «Наказа»

дается определение указов: «Имя указы заключает в себе все то, что для каких-нибудь делается приключений, и что только есть случайное, или на чью особу относящееся, и может со временем перемениться»15. Законы Исаев И.А. История государства и права России. М. 1993. С.117 - 118.

Селезнев Г.Н. Указ. соч. С.52.

Там же. С.58.

Екатерина II. О величии России. М. 2003. С. 132.

определялись, как «все те установления, которые ни в какое время не могут перемениться, и таковых числу быть не может великому»16 (пункт 444 глава XIX «Наказа»). В то же время, в круг законов включили указы в качестве законов по частным вопросам17.

каждого государственного акта интересам каждого россиянина и общества в целом. Но цель не была достигнута по двум причинам. Во-первых, потому, что право определять «вредное» и «полезное» для россиян Екатерина оставляла за собой: ее воля была превыше всего, кроме Божьей воли, выше даже самого «просвещенного» закона. Характерно признание императрицы в письме к Г.А. Потемкину от 16 июня 1788 года: «… закона себе предписать я, конечно, никому не дозволю». Во-вторых, по той причине, что не справилась со своей задачей «законодательная» Комиссия. Многие из ее членов откровенно недоумевали, для чего нужны какие-то законы, если они уже присягнули самодержавной государыне18.

способствовали укреплению принципа законности. Так, статья 47 Основных законов 1832 года провозглашала управление Российской империей на твердых основаниях положительных законов. При этом из статьи Основных законов следовало, что указ по определенному делу или роду дел отменяет действие общих законов для данного дела. Таким образом, императорский указ обладал как минимум равной с законом силой, последующий или специальный указ императора отменял действие общего закона.

Реформы Александра II имели следствие еще более значительным возрастанием роли закона как основного источника права, хотя его верховенство было все еще весьма относительно. Но убийство царя – Там же. С. 132.

Исаев Н.А. Указ. соч. С.127.

Екатерина II. О величии России. С. 28-30.

реформатора надолго затормозило реализацию этой идеи, уже принятой и воплощенной в практику во многих странах мира19.

Термин «закон» все чаще встречается, но все еще не в современном значении20. В соответствии со статьей 53 Основных законов Российской империи 1892 г. законы могли быть изданы как указы, уложения, уставы, грамоты, наказы, манифесты и даже мнения Государственного Совета, а также докладов, удостоенных Высочайшего утверждения21. В Указе Сенату 12 декабря 1904 года признано неотложным «принять действительные меры к охранению полной силы закона – важнейшей в самодержавном Государстве опоры Престола», и подробнее развито в Высочайше утвержденном 6 июня 1905 года мнении Государственного Совета22.

Указы как источник права развивались совместно с развитием общества. Речь идет как об императорских указах, так и об актах министерств. С 1870 года существовало сенатское издание «Собрание узаконений и распоряжений правительства», которая среди прочих актов содержало и распоряжения.

В ХIХ веке проблемам соотношения указов императора и законов уделялось существенное внимание. Согласно Основным законам указы издавались непосредственно императором как общие правила и как указы повеления в порядке верховного управления (статьи 10, 11, 18, 19, 24).

правообязанность законодательной власти, а для исполнительной власти на это требовалось предоставление ей такого полномочия конституцией или законом23. В литературе конца ХIХ века распространилось мнение о том, что юридические нормы, установленные авторитетом всей государственной власти, должны называться законами24. Грань между законом и подзаконным Селезнев Г.Н. Указ. соч. С. 41-44.

Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М. 1999. С. 15.

Свод законов Российской Империи. Т. 1. Ч. 1 СПб. 1892.

Котляревский С.А. Власть и право. СПб. С. 104.

Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб. 1894. С. 2, 6, 7.

Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917. С. 171.

актом органа исполнительной власти определялась довольно четко, как и их юридическое соотношение.

Однако глава Российского государства традиционно не относился к исполнительной власти. Поэтому грань между его указом и законом совершенно стиралась. Вся полнота власти принадлежала императору (ст. Основных законов). Отсюда, понятие подзаконности его указов не имело смысла. Оно применялось к актам Государственного Совета, министерств, иных органов управления и должностных лиц Такое положение было предопределено статусом императора. Монарх выступал не просто главой, но и воплощением государства, и основой всех ветвей его власти. В юридической литературе ХIХ века отмечалось, что монарх играет роль высшего, непосредственного и первичного органа, участником всех возможных проявлений государственной власти. Он глава государства, а не только исполнительной или иной власти25. Император мог осуществлять все свои неограниченные права непосредственно, но для лучшей организации государства существовали «посредствующие» власти, действовавшие именем императора самостоятельно в кругу своих дел26.

Монарх мог неограниченно вмешиваться в их деятельность для общего блага27.

Прежде всего, никакой закон не мог вступить в силу без утверждения императора (статья 51 Основных законов). В законодательной сфере император утверждал законы или принимал указы в силе закона без чьейлибо санкции. До 1906 года только за императором было закреплено право законодательной инициативы. Он осуществлял верховную исполнительнораспорядительную деятельность, устанавливал порядок исполнения законов и разъяснял их смысл, принимал акты в порядке верховного управления. Все Шаланд Л. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 15.

Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 1. М. 2006. С. 143-144; Соколовский В.В.

Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 66.

Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. М. 1894. С. 58.

вопросы управления входили в его компетенцию, он мог принять любое помилование и смягчение наказания, утверждал некоторые судебные приговоры (прежде всего относительно высшего дворянства, священников и чиновников).

До начала ХХ века закон как особая форма юридического акта население всей страны, не мог иметь место по причине отсутствия такого органа. Практически все акты императора рассматривались в качестве закона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти принадлежала монарху.

По мнению Н.М. Коркунова указ есть общее правило, устанавливаемое в порядке верховного управления. Он усматривал отличие императорского указа от законов в порядке их принятия (в частности, наличие стадии обсуждения в Государственном совете), но не в юридической силе. Правда он предлагал придать законам и указам, принятым в законодательном порядке, большую юридическую силу по сравнению с указами, принятыми в порядке текущего управления28. Но это не было воплощено на практике.

Фактически любой указ императора имел силу закона. Впрочем, выделяемое исследователем частное распоряжение, т.е. не нормативный акт, не имел силы закона и отличался от названных выше указов ненормативным характером. Н.М. Коркунов называл их указами юридическими и указами административными (или техническими). Первые общеобязательны, вторые лишь для тех, кому адресованы, прежде всего, для органа власти или должностного лица29. При этом им уточнялось, что и технические указы могут содержать общие правила или затрагивать интересы частных лиц, что свидетельствует не только об их обязательности, но и о нормативном Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.1908. С.302, 308.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб. 1893. С. 380.

определительные (определяющие деятельность администрации и частных лиц) и исполнительные (определяющие условия исполнения законов).

Исполнительные указы могли иметь нормативный характер, но оставались подзаконными, по мнению исследователя. Отдельно выделялись им чрезвычайные указы30.

Российский император мог своим указом изменить правовой статус любого территориального образования России, объявить войну, ввести специальный правовой режим чрезвычайного положения, включая его разновидности (военное и т.д.). Император единолично не только вводил соответствующие режимы, но и определял содержание и порядок введения ограничений. Даже в ХХ веке при определенном ограничении власти императора, он имел правовую возможность обеспечивать безопасность государства своими указами. В соответствии со статьей 15 Основных законов Российской империи 1906 года император объявлял местности на военном, осадном или исключительном положении. По мнению О.Е. Кутафина с года общие начала таких правовых режимов должен был определить закон, а его введение - происходить с участием Государственной Думы и Государственного Совета31. На практике император единолично решал эти вопросы и после 1906 года. Впрочем, В.М. Гессен полагал, что при объявлении исключительного положения было достаточно единоличного акта Государя32.

Н.И. Лазаревский обращал внимание на наличие двух категорий указов, принятых в порядке верховного управления. Одни указы приняты на основании прямого указания в законе, другие без прямого отнесения их принятия к компетенции императора могли бы быть отнесены к полномочиям законодательной власти по своей сути 33. Такие указы были самым наглядным примером указа, имеющего силу закона, принятого Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб.1894. С. 235, 239.

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 175.

Гессен В.М. Исключительные положения. СПб.1908. С. 177.

Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 314-315.

императором без чьей-либо санкции. Хотя В.В. Ивановский утверждал, что законодательство императора. Но Основные законы не содержали никаких носителем законодательной власти был император. Даже с 1906 года законодательная власть осуществлялась именно императором, хотя и в «единении» с Государственной Думой и Государственным Советом. В науке утверждалось, что права Государя не умалялись, поскольку и указ, и закон не мог получить силу иначе, как с его утверждения34.

современникам не в «делегации» законодательных полномочий императору, а в природе верховного управления35. Сферы собственной компетенции верховного управления и законодательной власти соприкасаются, порождая урегулировано законодательно, его регламентация главой государства не только возможна, но часто необходима. Издание соответствующих указов не нуждается в специальном поручении законодательного органа36. Данная традиция может рассматриваться как историческая основа опережающего президентского нормотворчества в современной России.

отрицательно относилась к идее скрытых полномочий исполнительной власти и практике издания актов, регулирующих вопросы законодательного верховенство права зиждется на соблюдении подзаконности актов и действий органов исполнительной власти. Но глава государства не относился к исполнительной власти, поэтому его указы не являлись строго говоря подзаконными актами.

Там же. С. 316-317.

Гессен В.М. Основы конституционного права. СПб. 1918. С. 53; Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб.1894.

С. 27.

Гессен В.М. Указ. соч. С. 50 – 51, 54 – 55.

В целом учреждение Парламента Российской империи способствовало развитию закона как акта высшей юридической силы, основного источника права. Но проблема - вторжение главы государства в сферу парламентской компетенции возникла в России вместе с парламентом.

Законы принимались не только по воле императора, но и с участием различных групп населения. Это стало основой повышения значимости современной организации законотворчества37.

На рубеже XIX – ХХ веков среди западноевропейских и русских ученых получила распространение так называемая дуалистическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государства, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в формальном смысле стали обозначаться любые акты, подготовленные законодательными, либо исполнительными органами государственной власти. Тем самым получили обоснование фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной в законотворческом процессе. Так, Г.Ф. Шершеневич считал, что закон «есть норма права, общее правило, рассчитанное на неограниченное количество случаев… Норма права составляет прямое выражение воли органов власти… Эта воля должна выразиться в установленном порядке»38.

Несмотря на то, что определение субъекта издания закона некоторые русские юристы связывали с государственной властью вообще, тем не менее, наряду с этим в трудах многих отечественных дореволюционных ученых организованной» законодательной власти. Именно такое понимание закона могло позволить, по мнению, П.Г. Виноградова, В.М. Гессена, Н.М.

Коркунова и других, считать его основным и верховным источником права.

Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал российского права. 2003. №2. С.89-90.

Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие. В 2-х тт. Т. 2. Вып. 2, 3, 4. М. 1995. С. 15-16.

И все же возрастание роли и авторитета закона не отменяло необходимость указов главы государства, имеющих силу закона. Премьерминистр П.А. Столыпин настаивал на полезности использования данного инструмента в свете невозможности «прикрыться» процедурными вопросами при бездействии в решении насущных проблем страны39.

Как справедливо отмечается в литературе, лишь незадолго до революции 1917 года были введены некоторые ограничения императорского правотворчества40. 20 февраля 1906 года был принят Манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы». 23 апреля 1906 года были внесены изменения в Основные законы с учетом Манифеста 17 октября 1905 года. В соответствии с данными новациями законодательная власть осуществлялась императором законодательной инициативы и участвовали в принятии большинства законов. Из формулировок об императорской власти исчезла формулировка «неограниченная», подразумевая связанность ее законами.

В целом в юридической науке произошло «разъединение» монарха и государства. С учетом теорий народного суверенитета и разделения властей император стал главным органом, главой, но не полным воплощением государственного механизма, обладал свободой руководящей деятельности, ограниченной законом, но не определяемой им содержательно41.

Будучи главой государства император стоял во главе или над исполнительной, законодательной и судебной властями. И после 1906 года власть управления во всем ее объеме принадлежала императору (статья Основных законов), ни один закон не вступал в силу без утверждения императором, за императором сохранялось право абсолютного вето (статьи 9, Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия… // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906 – 1911 гг. М. 1991. С. 345 –352.

Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования// Законодательство. 2000. № 12.

С. 61.

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 112.

Императорского Величества (статья 22 Основных законов). Наконец, в общественном отношении император занимал первенствующее место, оставляя далеко за собой даже высшие социальные классы42.

Вместе с тем из Основных законов исчезла формулировка об отмене указом по частному делу действия общих законов. Закон уже мог быть отменен лишь силою закона (статья 94 Основных законов). Исчезла возможность устного утверждения законов императором. Силу закона указ императора должен был приобретать посредством специальной процедуры, обладая статусом чрезвычайного указа (статья 87 Основных законов).

Император принимал такие указы на основе и со ссылкой на Основные законы. Вводился институт контрасигнатуры указов императора. Впрочем, практика далеко не всегда соответствовала новым установлениям43.

При всем укреплении закона с 1906 года многие российские правоведы полагали, что императорский указ принципиально не отличается от закона44.

Следовательно, в Российской империи указ императора изначально и до прекращения ее существования имел силу закона без специальной процедуры делегирования законодательных полномочий. Законы принимались в различных формах, в том числе в форме указа императора.

Вместе с тем значительные полномочия императора не всегда могли правотворчестве главы государства, связанного с личными качествами существенные правовые и управленческие средства вывода России из кризиса и сохранении традиционной государственности в начале ХХ века. Но они не были должным образом реализованы во втором десятилетии Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. С. 278.

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 159-161.

Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С.64, 108.

безопасность государства, принятие которых было юридически возможно в соответствии с Основными законами, было издано два отречения от престола в течение нескольких дней. Существование Российской империи было прекращено.

Таким образом, на рубеже ХIХ – ХХ вв. в юридической науке законодательного регулирования иными актами без уведомления парламента даже относительно императорских указов. Но практика многие столетия шла в ином русле, указы главы государства имели силу закона и действовали как временно, так и на постоянной основе. Масштаб и эффективность такого правотворчества во многом определялись субъективным фактором личности императора.

Изменение природы Российского государства в 1917 года привело к иной конструкции государственной власти. Произошли изменения в содержании и видах издаваемых актов и их соотношении между собой.

С февраля 1917 года вместо указов императора и Кабинета Министров стали издаваться декреты Временного правительства. Декрет широко использовался в практике работы не только Временного правительства, но и всех без исключения правительств, возникавших на территории страны во время Гражданской войны и в первые годы после ее окончания.

В свою очередь в первые годы Советской власти и закон как юридическую форму нормативного акта попытались исключить из системы источников права. Революционные органы принимали вместо законов постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.

26 октября (8 ноября) 1917 года именно декретом II Всероссийского съезда Советов формировалась новая система органов публичной власти45.

Центральным звеном этой системы стал Всероссийский Центральный Декреты Советской власти. М. 1957. Т. 1. С. 20 – 21.

Исполнительный Комитет, «породив» в скором времени фактического коллегиального главу государства – свой Президиум46.

В основу строительства советских государственных органов легло отрицание разделения властей47. Последовательным в данном случае является выдвинутое позже В.И. Лениным направление: «уничтожение исполнительной), соединение законодательной и исполнительной государственной работы, слияние управления с законодательством»48.

Данные соображения были положены в основу будущего нормативно закрепленного типа взаимоотношений между основными ветвями власти в период первоначального строительства Советского государства. Говоря о нормотворческой деятельности первых органов советского государства, не следует забывать, что, как писал В.И. Ленин, конституция Советской республики строится на том, что партия все исправляет, назначает и строит49.

Сколь - либо независимой законодательной власти в этих условиях просто не могло быть.

Принятый Всероссийским съездом Советов декрет о суде отменил действие старых законов в случае их противоречия «революционному правосознанию»50. При дефиците «писаных» норм это правосознание играло роль главного источника права, пробелы в официальных актах восполнялись нормами обычного права, в котором за основу принимались укоренившиеся местные обычаи и традиции. В качестве правотворца выступали сами власти как центральные, так и местные, судебные органы и даже политические партии. Такое правотворчество в науке описывается в понятиях и категориях психологической теории права, для которой приоритетным является правосознание, а не норма и правоотношение.

Клеандрова В.М. Организация и формы деятельности ВЦИК: 1917 – 1924 гг. М. 1972. С. 92-93;

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 9.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 6. С. 263.

Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 72.

Ленин В.И.Там же.

История Советской Конституции: 1917 – 1956 гг. М. 1957. С. 69 – 71.

Согласно Конституции РСФСР 1918 года декреты принимал Съезд Советов, ВЦИК, Совнарком, но никто из них не принимал законы51. Можно согласиться с Г.Н. Селезневым, что для Советской власти высшим источником права стал не закон, а декрет. По своей правовой природе декрет был ближе к указу, но не к закону52. Но в отличие от царских и императорских указов декреты стали издаваться не единолично, а коллегиально53.

Президиум ВЦИК в период между сессиями ВЦИК по существу законодательствовал, внося изменения в законы, хотя и без вмешательства в основополагающие моменты54. Многие акты Президиума ВЦИК были по существу законами, если издавались между сессиями, а если во время сессий ВЦИК – имели исполнительно-распорядительный, подзаконный характер.

Образование СССР в 1922 году привело к внедрению рассматриваемой модели как на союзном, так и на республиканском уровнях. Принятая в году Конституция СССР наделила Президиум ВЦИК СССР, который являлся законодательным и распорядительным органом, правом отмены актов СНК.

Но декрет по сути являлся тем же указом. То же имело место в РСФСР согласно Конституции РСФСР 1925 года.

Согласимся с мнением о трактовке термина «Советская Россия» в широком и узком значениях. В широком значении это СССР как суверенное сложносоставное государство, охватившее в целом те же территорию и население, что и Российская империя. В узком значении собственно Россия была организована в союзную республику РСФСР55. В настоящей работе будут рассмотрены указы высших органов государственной власти как СССР, так и РСФСР.

Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации // Юрист. 2000. № 5.

С. 6.

Селезнев Г.Н. Указ. соч. С. 66.

История Советской Конституции: 1917 – 1956 гг. М. 1957. С. 261.

История Советской Конституции в декретах и постановлениях Советского правительства: 1917 – 1936 гг.

М. 1936. С. 190.

Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз.

Дис. … д-ра юрид. наук. М. 2012. С. 239.

В литературе отмечается, что течение двух десятилетий после Октябрьской революции ЦИК СССР и республик и их Президиумы реализовывали функции главы государства56. Это верно для РСФСР до образования СССР. Далее в СССР и всех его республиках (кроме РСФСР) «парламентом»57.

В середине 20-х годов господствовало суждение о том, что законами в принимаемые различными органами советского государства58. В обыденной жизни, в обиходе практика именовать все нормативные правовые акты законами довольно распространена и вполне допустима, ибо подчеркивает важность соблюдения всех норм права, а не только норм собственно закона.

Юридически же это выглядит весьма некорректно. Отождествление закона с другими нормативными правовыми актами нарушает иерархию форм (источников) права, снижает эффективность их применения.

Обращает на себя внимание энциклопедическое определение понятия «указ» в первой половине ХХ века: «распоряжение, постановление верховного органа власти, имеющее силу закона»59. Следовательно, указ и в новом Советском государстве выступал своего рода разновидностью закона.

Согласно Конституции СССР 1936 года Президиум Верховного Совета СССР стал своего рода преемником Президиума ВЦИК. И.В. Сталин отклонил предложение об учреждении поста президента СССР, так как глава государства в СССР «коллегиальный, - это Президиум Верховного Совета, включая и его Председателя»60. В литературе именно Президиум был назван коллегиальным главой Советского государства61.

Энциклопедия государства и права. Т. 1. М. 1929. С. 432-433.

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 198.

Архипов К.А. Закон в Советском государстве. М. 1926. С. 46 – 58.

Волин Б.М., Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка. М. Государственное изд-во иностранных и национальных словарей, 1940. Т 4. С. 913.

Сталин И.В. О проекте Конституции Союза ССР (Доклад на VII Всесоюзном съезде Советов 25 ноября 1935 года). М. 1935. С. 104; Он же. Вопросы ленинизма. 11-е изд. М. 1939. С. 531.

Советское государственное право. М. 1948. С. 362; Кравцов Б.П. Советский закон и указ. М. 1946. С. 524.

В период между сессиями Верховного Совета СССР именно его Президиум по существу осуществлял законодательные полномочия, в т.ч.

принимал указы по вопросам законодательного регулирования (пункт «б»

статьи 49 Конституции), на практике действовавшие с момента их принятия62.

дополнительные полномочия (число пунктов соответствующей статьи Конституции возросло с 13 до 18), в частности, полномочие по принятию указов формулировалось в специальном пункте63.

Основные вопросы Президиум Верховного Совета решал путем издания указов, но далее начал издавать и постановления64, главным образом по организационным вопросам, хотя границы между ними часто были малозаметными65. Нормативно различия между постановлениями и указами не определялись. М.Г Кириченко полагал, что высшие органы власти СССР и союзных республик по самой своей природе должны обладать правом законодательствовать, разумеется, не в равной степени. Президиум также обладает правом законодательствовать в пределах компетенции66.

Указы Президиума Верховного Совета СССР стали предметом С.А. Боголюбов отмечал, что отличие нормативных актов от ненормативных Глотова И.А. Указ Президиума Верховного Совета СССР в нормотворческой деятельности Советского государства // Учен. Зап. ЛГУ. Л. 1958. С. 68.

История Советской Конституции: 1917 – 1956 гг. М. 1957. С. 831.

Кириченко М.Г. Народный парламент Российской Федерации. М. 1963. С. 102; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М. 1967. С. 57; Мухаметшин К.Д. Деятельность Президиума Верховного Совета союзной республики по укреплению законности. М. 1975. С. 26.

Кириченко М.Г. Указ. соч. С. 219.

Кириченко М.Г. Становление и основные этапы развития высших органов государственной власти РСФСР. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М. 1968. С. 35.

Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношении с законом. / Вопросы Советского государственного права. М. 1969. С. 232; Шебанов А.Ф.

Некоторые вопросы правовой нормы и нормативных актов в советском общенародном праве// Советское государство и право. 1964. № 7. С. 101.

состоит, главным образом, не в содержании, а в назначении акта, его связи с той формой правовой деятельности, которая вызвала его к жизни68.

А.В. Мицкевич, основываясь на нормах Конституции СССР 1936 года, классифицировал акты Президиума Верховного Совета на акты по вопросам собственного ведения, не изменяющие закон (подзаконные); нормативные акты, изменяющие закон и подлежащие последующему утверждению Верховным Советом (их нельзя относить к подзаконным актам)69.

А.М. Васильев классифицировал указы по уровню принятия (союзные, республиканские, автономной республики), по содержанию юридических дополняющие закон)70.

Относительно правовой природы указов Президиума, издаваемых в период между сессиями Верховного Совета СССР, вносящих изменения и дополнения в действующее законодательство, единого мнения не сложилось.

Одни ученые не подразделяли указы Президиума на подзаконные и неподзаконные, поскольку законодательная функция в СССР осуществляется Верховным Советом СССР (ст. 32 Конституции СССР)71 и все акты его Президиума априори подзаконны72.

Другие исследователи полагали, что указ может быть равен закону по юридической силе73. Такой взгляд подвергался критике как затушевывание различий между законом и указом74.

Наиболее острой была дискуссия по правотворческой деятельности Президиума Верховного Совета, дополняющей законодательство75. С одной стороны, любой указ есть вспомогательное обеспечительное средство Боголюбов С.А. Правотворческая деятельность Президиумов Верховных Советов союзных республик.

Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 1973. С. 6.

Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 94 – 99.

Васильев А.М. Формы выражения норм советского социалистического права. М. 1960. С. 20.

Петров Г.И. Юридическая природа советского закона //Уч. записки Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV.

Л. 1947. С. 90.

Высшие представительные органы власти в СССР. М. 1969. С. 185; Шебанов А.Ф. Форма Советского права. М. 1968. С. 151; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М. 1966. С. 262.

Например, Беспалый И.Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. М. 1959. С. 119.

Например, Петров Г.И. Указ. Соч. С. 100.

Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М. 2002. С. 97.

реализации закона, но при исключительных обстоятельствах он может развивать, изменять и даже восполнять закон76. С другой стороны, одни указы не выходят за рамки закона, другие вносят изменения в законы и обладают в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона77. Промежуточная позиция связана с приданием указам, изменяющим законы, статуса актов законодательного значения, становившихся законами при утверждении Верховным Советом СССР78. Значительные перерывы между сессиями Верховного Совета СССР обуславливали придание части указов его Президиума силы закона или акта законодательно значения.

Полагаем, что сутью понятия подзаконности является соответствие нормативного акта закону. Нормативный акт, которым (в соответствии с полномочиями, данными издающему его органу) вносятся «изменения в действующие законодательные акты СССР», никак не может быть отнесен к разряду подзаконных.

Нормативное закрепление понятия «закон» было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия по уровням республики). Всего с 1936 г. по 1989 г. Верховный Совет СССР принял около 90 законов79.

При небольшом числе законов и самого объема законодательного регулирования практика его дополнения указами Президиума Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик была неизбежной.

Она вызвала широкую дискуссию о соотношении закона и указа в 50 – 70-х годах прошлого столетия. Многие исследователи подвергали сомнению Носов Е.И. Юридическая природа указа в Советском государстве //Уч. записки Ленинградского юрид. инта. Вып. IV. Л. 1947. С. 105 – 109.

Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. М. 1968. С. 39.

Кузнецов И.Л. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношении с законом //Вопросы советского государственного права. М. 1959. С. 252 – 253; Федоров К.Г.

Советские органы власти 1922-1962гг. М. 1963. С. 166.

Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта РФ. М. 2002. С. 29.

исследователи настаивали, что для конституционного положения об обязательном соответствии закону всех остальных нормативных актов может быть только одно исключение – это указы президиумов верховных советов81.

Авторы, которые подчеркивали «вторичное, подзаконное значение»

указа «во всех случаях»82, стремились своими аргументами содействовать укреплению авторитета закона и признанию за ним наивысшей юридической выдерживали критики хотя бы с точки зрения элементарных требований логического анализа. С.Г. Новиков, например, полагал, что поскольку указы Президиума Верховного Совета СССР вносят, как правило, лишь частичные изменения в действующие законы, то они «строго основаны на законе. В противном случае, указы противоречили бы закону». Указы Президиума Верховного Совета СССР «как правило исходят из коренных принципов»

соответствующих изменяемых законов83.

Нелогичной, на наш взгляд, является моделируемая С.Г. Новиковым ситуация: указ вносит изменения в содержание закона и вместе с тем не противоречит закону, «строго основан на законе». Ведь изменения даже отдельного положения закона указом уже нарушает «строгое соответствие»

закону. Поэтому принимаемые в этих случаях указы «фактически выполняют роль закона»84.

Более того, следует согласиться с С.Л. Зивсом в том, что данный вид указов получает силу закона с момента вступления в силу, а не после Цвик М.В. О подзаконности указов Президиума Верховного Совета СССР // Уч. записки Харьковского юридического института. Вып. 7. 1956. С. 30-31.

Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета и его соотношении с законом// Вопросы советского государственного права. М. 1959; Лазарев Л.В. О соотношении закона и указа// Советское государство и право. 1965. № 5; Самощенко И.С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистического государства // Уч. записки ВНИИСЗ. 1968.

№ 15.

Высшие представительные органы власти в СССР. М. 1969. С. 184.

Новиков С.Г. Указ. соч. С. 185.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М. 1962. С. 118.

утверждения на сессии Верхнего Совета85. Фактически указы Президиума Верховного Совета СССР, как и аналогичные акты Верховных Советов союзных республик, а также практически всех социалистических государств, приобретали силу закона сразу после их принятия. Силу закона они могли представительного органа. Так, в Конституционном законе № 143 от октября 1968 года «О Чехословацкой Федерации» определялось, что прекращается», если он не будет утвержден Федеральным Собранием86.

Согласимся с Л.В. Лазаревым, что законодательство не определяло границы указа, тем самым объективно создавались предпосылки для занятия им почти равного места с законом в правовом регулировании общественных отношений87.

Формулировки Конституции СССР 1977 года, определяющие статус Президиума Верховного Совета СССР и его актов, положили конец дискуссиям о природе нормативных указов Президиума, подлежащих утверждению Верховным Советом. В статье 122 Конституции СССР было установлено право Президиума вносить изменения в законодательные акты СССР между сессиями Верховного Совета с последующим их утверждением.

Во введенное Конституцией понятие «законодательные акты» входили и деятельности высших органов государства, что сближало их с законами.

Указы являлись актами высшей юридической силы и после законов занимали второе место в системе источников советского права, что исключало их отнесение к подзаконным актам88. Тем самым был снят весь комплекс предложений, которые в свое время были нацелены на умаление значения Зивс С.Л. Источники права. М. 1981. С. 112 – 113.

Конституции зарубежных социалистических государств Европы. М. 1973. С. 460.

Лазарев Л.В. О соотношении закона и указа // Советское государство и право. 1965. № 5. С. 63.

Советское государственное право./ Под ред. С.С. Кравчука. М. 1985. С. 354-356.

нормативных актов Президиума Верховного Совета СССР, придание им субсидиарного, вспомогательного характера.

Таким образом, и в советский период в правовой системе нашей страны оказался востребованным указ главы государства (коллективного) как особый вид нормативного правового акта, стоящий по силе и значимости сразу после закона и в ряде случаев заменяющий его.

«перестройкой», которая началась в 1985 году. Одним из первых шагов реформ было изменение организации высших органов государства, прежде всего, учреждение Съезда народных депутатов СССР, проходившего не реже одного раза в год. Он был вправе отменять акты Верховного Совета СССР89.

Верховный Совет СССР избирался Съездом из своего состава и был высшим органом лишь между съездами. В свою очередь, Верховный Совет СССР формировал Президиум. Многоступенчатость народного представительства затрудняла позиционирование Президиума Верховного Совета СССР в качестве коллегиального главы государства90. В результате была учреждена должность Председателя Верховного Совета СССР91.

Тем не менее, и данное должностное лицо не обеспечивало согласованной работы высших органов государства. По мнению В.Н.

Кудрявцева, разделив законодательную, исполнительную и судебную власть, мы не предусмотрели механизма их согласования92. Дискуссия о введении должности Президента СССР продолжалась. Набирающая политическую мощь и авторитет среди населения и народных депутатов страны Межрегиональная депутатская группа начала активно пропагандировать идею введения в СССР поста Президента93.

Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727, 729.

Правовой статус Президента Российской Федерации. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М. 1997. С. 36.

Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. М. 1988. С. 117Известия. 1990. 28 февраля.

Кузнецов Е.Л. Из истории создания института Президента СССР// Государство и право. 1996. № 5. С. 19.

Вопрос об учреждении поста Президента СССР возникал, как уже отмечалось, в середине 30-х годов прошлого века. Далее, в 1962 году в комиссии по подготовке новой конституции Н.С. Хрущв предложил учреждение такого поста. Была разработана соответствующая глава. После отставки Н.С. Хрущва работа комиссии прекратилась, идея учреждения института Президента была отложена. При подготовке Конституции СССР 1977 года вновь обсуждался вопрос о Президенте, но также был отклонен.

В 1990 году учреждается пост Президента СССР, который получает право принятия указов. Первоначально указы Президента СССР не могли вносить изменения в законы94. Указы обладали меньшей силой, чем законы, но большей, чем акты Совета Министров. Далее Законом от 24 сентября года №1674-1 «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны»95 Президенту СССР на период до 31 марта 1992 года предоставлялось право оперативно издавать указы, имеющие силу закона, а также вводить чрезвычайное положение в отдельных местностях96. По существу имело место делегирование законотворческих полномочий Президенту СССР, при сохранении за Верховным Советом СССР возможности отменить президентские акты97.

Основанием делегирования видится необходимость выхода СССР из законодательных полномочий в переходный период виделось разумнее введения чрезвычайного положения98. Но абсурдное с юридической точки зрения инициирование нового Союзного договора, суверенизация союзных Марченко М.Н. Политико-правовой статус Президента (исторический аспект)// Вестник Московского университета. 1992. № 2. С. 10.

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 40. Ст. 802.

Самуилов С. Чрезвычайное положение. О праве Президента на введение чрезвычайного положения// Новое время. 1990. № 40. С. 48.

Лазарев Б.М. Об изменениях в правовом статусе Президента СССР// Советское государство и право. 1991.

№ 8. С. 39.

Калмыков Ю.Х. Поворот судьбы. В двух парламентах, одном правительстве. В национальном движении.

М. 1998. С. 36.

республик привели к разрушению правового пространства СССР, в т.ч.

«пробуксовке» указов Президента99.

Как представляется, глубина кризиса в СССР 1990-1991 гг. требовала принятия чрезвычайных мер, но они не были приняты первым и последним конституционного кризиса, когда принятие и реализация «чрезвычайных»

указов главы государства, имеющих силу закона, могли бы сохранить государство. Но соответствующие указы не были приняты и реализованы.

Прекращение существования СССР привело к упразднению поста его Президента и утрате юридической силы его актов.

Изложенное выше позволяют сделать общий вывод о том, что указы царя, императора, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума подзаконных актов. Если же пытаться точно определить их место в иерархической структуре источников права, то это акты, которые занимали место непосредственно вслед за законами, а в ряде случаев даже равное им. В этой связи принципиально важно, что по своей силе они были выше любых иных нормативных актов, кроме законов.

Обращение к генезису развития указов в России целесообразно не только потому, что изучение истории развития правовых явлений позволяет создать логическую модель их закономерного развития, но еще и потому, что помогает проследить путь «отклонений» и «соответствий» нормативной модели создания юридических норм конкретного вида и реального правотворчества.

Пользуясь методом исторических аналогий можно сделать вывод, что для самодержавной России вплоть до начала ХХ века ключевой основой регулирования общественных отношений была царская воля. Правовое содержание закона и указа признавалось тождественным. Не помогло и Скуратов Ю., Шафир М. Президентство: генезис и перспективы// Народный депутат. 1991. № 9. С. 11.

применявшееся на Западе разделение правовых актов по ветвям власти: в России все они находились в руках единого лица – царя (императора).

Таким образом, для абсолютной либо дуалистической монархии законотворчество главы государства выступает важной характеристикой правовой системы такого государства.

При изменении основ государства в результате революционных событий 1917 года начался процесс создания нового социалистического права. С 1917 года были поставлены под сомнение ценность идей, принципов и методов, выработанных не только Россией, но и другими государствами.

Даже названия источников права были изменены, термины «закон» и «указ»

сменили иные (декрет, постановление, резолюция, обращение и т.д.).

Особенность рассматриваемой эпохи состоит в множественности правотворческих органов. Если за Съездами Советов оставалось исключительное право издания конституционных актов, то правом издания законов, то есть юридических актов, имеющих высшую юридическую силу после Конституции, обладали также ВЦИК и СНК. Впрочем, в дальнейшем многие основы государства и права были использованы в СССР, причем многое взято из опыта Российской империи.

В соответствии с Конституцией 1918 года Совет народных комиссаров, образуемый ВЦИК, наделялся правом издания декретов. 20-е годы характеризовались дальнейшей материализацией идеи соединения законодательной власти с управлением. Принятая в 1924 году Конституция СССР наделила Президиум ВЦИК СССР, который являлся законодательным и распорядительным органом, правом отмены актов СНК. Но декрет по сути являлся тем же указом.

Согласно Конституции СССР 1936 года правом издания законов наделялся только Верховный Совет СССР. Президиум Верховного Совета СССР (преемник Президиума ВЦИК) мог издавать указы как акты общенормативного характера. Фактически они очень существенно дополняли, конкретизировали и отчасти корректировали немногочисленные законы.

Конституция 1977 года закрепила за Верховным Советом СССР право законодательствовать, а за его Президиумом - право принимать указы, в т.ч.

изменяющие законодательство, после утверждения Верховным Советом СССР обретавшие силу закона.

Съезды народных депутатов также использовали указ как источник права, как и Президент СССР. Указы Президента, в том числе имеющие силу закона, могли бы стать правовой основой выхода из кризиса, но не были приняты либо должным образом реализованы.

Таким образом, указ единоличного либо «коллегиального» главы государства выступал важной формой нормативного правового регулирования в нашей стране на протяжении всей Новой и Новейшей ее истории. В целом указ главы государства использовался наряду с законом, опережал, подменял и даже отменял действие закона. С одной стороны, во многих случаях указ становился оперативным решением сложных проблем, выходом из кризисных явлений. С другой стороны, необеспечение верховенства закона существенно осложняло регулирование общественных отношений в Российской империи и СССР. Но в ситуациях глубокого государственного кризиса, когда принятие и реализация «чрезвычайных»

указов главы государства могли бы сохранить государство, соответствующие указы не были приняты и реализованы как в начале, так и в конце ХХ века.

§ 2. Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг.

Период 1991-1993 гг. проанализирован отдельно по следующим причинам. Во-первых, именно в данный период произошло становление современного Российского государства. Во-вторых, соответствующий период времени уникален с точки зрения роли указов Президента России в становлении новой правовой системы России, а также их соотношения с законодательством.

Учитывая данные обстоятельства, следует отметить, что положение указов Президента России в системе нормативных правовых актов связано со статусом издающего их главы Российского государства. В юридической литературе продолжается дискуссия о различных аспектах учреждения в 1991 году поста Президента РСФСР. В качестве причины ученые указывают на стремление сформировать органы власти, существующие в государствах Европы и Америки, по аналогии с СССР, где пост Президента был учрежден в марте 1990 года и иные аспекты. В содержательном отношении называется необходимость обеспечить персональную ответственность за эффективность государственного управления и выход из кризиса начала 90-х годов, государственном суверенитете РСФСР100.

При разработке проекта Конституции одним из центральных стал вопрос о статусе Президента России: быть будущему Президенту главой государства (Правительство ответственно перед Парламентом) или главой исполнительной власти (Правительство подчиняется Президенту).

Первый вариант мотивировался тем, что «ответственное лицо должно возглавлять Республику, представлять и отстаивать ее суверенитет. В конституционным и личным авторитетом устойчивость и авторитетность решений и действий всех государственных органов Республики». Таким Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно – правового статуса // Вестник Московского Университета. Серия II. Право. 1998. № 1. С. 9.; Черниловский З.М. Институт президентуры в свете исторического опыта // Советское государство и право. 1991. № 6. С. 110, 116.

образом, Президент виделся организатором осуществления государственной власти, ответственным перед народом101.

При аргументации второго варианта учреждения института президента обращалось внимание на важность обеспечения разделения властей, недопустимость деспотии одной из ветвей власти. Так, В.Д. Зорькин выступил за классическую президентскую республику: члены Правительства назначаются Президентом с одобрения Парламента, Президент не имеет возможности для проведения реформ102. В данном случае Президент России выступал бы одной из инстанций осуществления власти.

Обе позиции широко обсуждались в обществе и на заседаниях Конституционной комиссии. По решению Комиссии был опубликован проект Конституции Российской Федерации, в который были включены оба варианта построения президентской власти. Были и альтернативные проекты.

Официально вопрос о введение поста Президента РСФСР был поставлен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР. По требованию 1/3 народных депутатов он был вынесен в марте 1991 года на референдум, который решил данный вопрос положительно103.

24 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР №1096-1 «О выборах Президента РСФСР»104 и Закон РСФСР «О Президенте РСФСР». Положения последнего через месяц (24 мая 1991 года) были Российской Федерации и главой исполнительной власти, издающий по Волков Л.Б. Сильный президент, сильный парламент, ответственное правительство // Конституционный Вестник. 1990. № 2. С. 42-43.

Зорькин В.Д.. О Президенте и конституционном строе Российской Федерации // Конституционный вестник. 1990. № 2. С. 46-54.

Миронов Н.М. Становление института Президента Российской Федерации (1991 - 1993) // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5 С.31-32.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее по тексту Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР,после 30 января 1992 года Ведомости СНД РФ и ВС РФ). 1991. № 17. Ст. 510.

Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

вопросам своей компетенции указы и распоряжения. Таким образом, Президент России стал главой исполнительной власти, реализующим ряд функций главы государства.

На пост Президента РСФСР всеобщими выборами 12 июня 1991 года был избран Б.Н. Ельцин. Августовские события 1991 года серьезно скорректировали статус, функции и полномочия главы исполнительной власти106, сделав его еще и главой государства.

19 августа 1991 года Б.Н. Ельцин издал ряд указов, которыми, в «перестроечного» курса СССР в России, подчинил себе до созыва Съезда народных депутатов СССР все органы исполнительной власти СССР на территории РСФСР, включая «силовые» ведомства, Вооруженные силы в пределах РСФСР и др. Эти решения были поддержаны Съездом народных депутатов РСФСР107. Следовательно, указы Президента РСФСР фактически стали важным регулятором общественных отношений. Но каковы были правовые основы нормотворчества Президента РСФСР?

Говоря о юридической природе актов, необходимо различать такие аспекты, как нормативность, обязательность и юридическая сила. Прямого ответа по поводу нормативности указов Президента в Конституции РСФСР 1978 года не было. Норма ч. 1 ст. 1218 Конституции об обязательности указов на этот вопрос не отвечала, ибо обязательными к исполнению являются и индивидуальные правовые акты. Закрепленная в Конституции России подзаконность актов Президента (часть 2 статьи 1218) сама по себе тоже не означала возможности реализации права на нормотворчество. Подзаконность указов лишь подчеркивает их место в иерархии актов, их юридическую силу, а также верховенство законов. Поэтому ответ на вопрос о том, допустимы или нет по Конституции 1978 года нормативные указы Президента, может Миронов Н.М. Указ. соч. С. 32.

Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 34. Ст.1126, 1132, 1133, 1134, 1136, 1138, 1143.

быть дан только в результате анализа материального аспекта компетенции Президента, которая была закреплена Основным Законом.

Согласно Конституции (статьи 1211, 1255) Президент Российской Федерации обладал правом законодательной инициативы, подписывал законы Российской Федерации, представлял доклады высшему представительному органу о выполнении государственных программ, формировал и руководил деятельностью Совета Министров России, назначал и освобождал от должности руководителей центральных органов государственного управления, осуществлял представительские полномочия Российской Федерации во внешнеполитических делах, в соответствии с законом объявлял чрезвычайное положение, решал вопросы гражданства, награждал государственными наградами, осуществлял право помилования.

При разграничении компетенции между Парламентом и Президентом Конституцией был взят на вооружение не остаточный, а перечневый метод определения компетенции Президента. Причем в Конституции РСФСР в отличие от Конституции СССР при определении объема компетенции Президента не употреблялись такие объемные формулировки, как «выступает гарантом соблюдения прав и свобод граждан», «принимает необходимые меры по охране суверенитета Союза ССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально – государственного устройства» (ст. Конституции СССР). Такие формулировки Союзной Конституции давали некоторую возможность для широкой трактовки характера и объема полномочий Президента СССР. В Конституции РСФСР формулировки перечня были достаточно конкретны и приводят к выводу, что для реализации закрепленной в ней компетенции Президента не часто требовалось издавать акты нормативного характера, если законом не установлено иное.

Практика деятельности Президента Российской Федерации говорит об обратном. В литературе отмечается, что с июня 1991 года до 1 ноября года был издан 271 указ и принято 17 распоряжений. Как минимум 14 указов содержали нормы права108. В частности, Указ Президента РСФСР от сентября 1991 года устанавливал, что Совет Министров РСФСР проводит политику, выработанную высшими органами государственной власти РСФСР и Президентом РСФСР109. Таким образом, в полномочия Президента вошло определение основных направлений внешней и внутренней политики государства, что ранее являлось исключительной компетенцией народных депутатов.

национально-государственной политики, запрещения деятельности политических объединений в органах публичной власти и государственных учреждениях; определения полномочий органов исполнительной власти;

формирования перечня центральных органов государственного управления, руководители которых входили в Совет Министров; статуса Главного государственного инспектора с наделением его надведомственными полномочиями; продолжительности ежегодных отпусков для ряда категорий работников; предоставления льгот гражданам и т.д. До 1 ноября 1991 года указы Президента РСФСР должны были приниматься в строгом соответствии с законами и не могли вторгаться в сферу законодательного регулирования.

Вместе с тем целый ряд указов этого периода и без какой-либо правовой основы менял действующее законодательство110 и по существу действовал вместо законов.

Ситуация усугубилась после того, как 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР своим постановлением111 наделил Президента России дополнительными полномочиями в сфере реформирования системы высших органов исполнительной власти с правом принимать нормативные Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М. 1999. С. 154.

Ведомости СНД РСФСР И ВС РСФСР. 1991. № 37.Ст. 1200.

Пиголкин А.С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб. 2003. С. 123.

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991года «О правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1456.

бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. Президенту было дано право издавать в течение одного года нормативные указы не только в случае имеющегося пробела в законодательном регулировании, но и в дополнение и даже с отступлением от действующих законов. Таким образом, имело место делегирование Президенту законодательных полномочий Парламента. Такое делегирование не противоречило Основному Закону, т.к. Съезд мог решить любой вопрос, находящийся в компетенции РСФСР (ст. 104 Конституции РСФСР)112.

Президент получил право принимать указы по определенному, хотя и достаточно широкому кругу вопросов. На практике он охватил практически все предметы федерального законодательного регулирования. Президентом издавались указы не только по текущему регулированию осуществления рыночных реформ, но определялась стратегия социально-экономического развития страны113. Главный смысл передачи нормотворческих полномочий состоял в том, чтобы как можно более оперативно урегулировать наиболее сложные, жизненно важные вопросы, восполнить тот вакуум, который образовался в результате прекращения действия союзных актов.

делегированных полномочий, были поставлены под особый парламентский контроль. Вводилось особое «отлагательное условие» для вступления их в силу: указы становились обязательными для исполнения только в том случае, если в течение семи дней с момента их представления в Верховный Совет (в период между сессиями – его Президиум) последний не отклонял указы.

Специального акта Верховного Совета по этому поводу не требовалось, Студеникина М.С. Юридическая природа указов Президента Российской Федерации //Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. М. 2004. С.144-145.

Кубатаев М.Г. Указ. соч. С. 3.

достаточно было лишь отсутствия возражений с его стороны в течение семидневного срока. Если в этот срок указ отклонялся, то он в последующем должен был быть рассмотрен Верховным Советом как законопроект, внесенный Президентом в качестве законодательной инициативы.

Предварительный парламентский контроль выступал как элемент системы сдержек и противовесов. Нарушение установленной процедуры было основанием признания неконституционности изданного Президентом нормативного указа.

На это было обращено внимание Конституционным Судом РСФСР в постановлении по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»114. Указ противоречил Закону от апреля 1991 года «О милиции», который предусматривал разукрупнение МВД РСФСР, Закону от 14 июля 1990 года «О республиканских министерствах и государственных комитетах», где был дан перечень центральных органов управления, и МБВД в нем отсутствовало, и Постановлению Съезда народных депутатов РСФСР от 15 декабря 1990 года, которым Комитет безопасности РСФСР был образован как самостоятельная структура. Следовательно, проект такого указа подлежал непременному представлению в Верховный Совет. Невыполнение этого требования означало нарушение не только самого Постановления Съезда от 1 ноября 1991 года, но и статьи 1218 Конституции Российской Федерации о подзаконности указов Президента, применение которой гарантировалось названным Постановлением115.

С ноября 1991 года по ноябрь 1992 года было издано порядка нормативных указов Президента и 89 законов. Данное количественное соотношение позволило констатировать тенденцию доминирования «указного» права116. Кроме этого, образовался весьма значительный массив Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 6. Ст. 247.

Студеникина М.С. Указ. соч. С. 145-146.

Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 125.

нормативных установлений разного уровня, который трудно было привести в нормальную систему и применить на практике. Обилие актов Президента, в частности, по вопросам функционирования рынка, вносящих изменения в законы, привело к тому, что «за короткое время это законодательство стало чрезвычайно запутанным, противоречивым и непонятным»117. Собравшийся в декабре 1992 года VII Съезд народных депутатов поставил вопрос о сокращении полномочий Президента и о возвращении статуса Президента к положению до ноября 1991 года. 9 декабря 1992 года в Конституцию были внесены следующие поправки118:

1) в части, касающейся статуса Правительства Российской Федерации:

блоков осуществлялось только по согласованию с Верховным Советом;

Советом по представлению Совета Министров, для придания самостоятельности Совету Министров было предоставлено право законодательной инициативы, а сам Совет Министров стал подотчетен Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту;

2) в части, касающейся взаимоотношений Президента и Парламента:

Верховный Совет получил право не только отменять указы и распоряжения Президента при наличии заключения Конституционного Суда об их неконституционности, но и приостанавливать их действие до решения вопроса Судом, статья 1216 была дополнена положением о немедленном прекращении полномочий Президента в случае попытки прекратить деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Одновременно с этим не было продлено действие Постановления V Съезда о праве Президента издавать нормативные указы по вопросам Калмыков Ю.Х. Против «дикого» рынка //Российские вести. 1992. 11 ноября.

Российская газета. 1993. 12 января.

внутренней и внешней политики. Несмотря на то, что 1 декабря 1992 года истек срок делегированных Президенту законодательных полномочий, он согласиться с Е.А. Лукьяновой, что именно с конца 1992 года можно нормотворчества Президента с законодательной властью120.

Подчеркнем, что расширение компетенции Президента России было оформлено не законом, а постановлением V Съезда народных депутатов Российской Федерации. В нем содержалась краткая запись в 3-4 строки без какой-либо расшифровки сути полномочий и механизмов их реализации.

законодательства, прежде всего в определении его пределов. При этом не всегда делегированное регулирование осуществлялось качественно. Нередко направляемые в Верховный Совет для одобрения проекты президентских указов отличались явным непрофессионализмом составителей121.

Делегированное нормотворчество Президента не основывалось на конкретных нормах Конституции РСФСР. Вместе с тем данная практика не входила в противоречие с «духом и буквой» Основного Закона. Как отмечалось выше, Съезд был вправе регулировать все предметы ведения РСФСР, в т.ч. делегировать законодательные полномочия Президенту.

Другое дело, что практика реализации этих полномочий вышла за пределы, определенные Съездом и Верховным Советом.

компетенции главы государства использовались и распоряжения Президента России. На тот момент ни в Конституции РСФСР, ни в Законе о Президенте, ни в каком-либо другом нормативном правовом акте не было четкого указания, в каких случаях и по каким вопросам Президент издает Миронов Н.М. Указ. соч. С. 34.

Лукьянова Е.А. Указное право как российский правовой феномен // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 62.

Указы после законов? Какая от этого польза реформам // Российская Федерация. 1994. № 12. С. 12.

распоряжения, а когда он должен принять решение в форме указа. Между государственным органом. При этом необходимо, чтобы форма правового регулирования отражала само содержание деятельности, в процессе которой соответствующих им форм права должна быть нормативно определена.

Отсутствие в законодательстве нормативно установленных критериев разграничения между указом и распоряжением приводило к тому, что и на практике весьма сложно выявить какую-либо закономерность в выборе этих форм правовых актов. Все зависело от усмотрения Президента, не всегда обусловленного социальной значимостью решаемого вопроса, характером властных полномочий, необходимых для его разрешения. Даже один и тот же вопрос в разный временной период решался Президентом по-разному. Так, например, 15 июля 1992 года указом было утверждено «Положение о автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт– Петербурге»122, в то время, как действовавшее до этого в течение года Временное положение было утверждено распоряжением Президента123.

интеллектуальной собственности (РАИС), Госкомитета по надзору за ядерной и радиационной безопасностью, предоставление Правительству России права принимать решения об освобождении отдельных предприятий от обязательной продажи части валютной выручки в Республиканский валютный резерв, образование правительственной Комиссии по вопросам кредитной политики и наделение ее правом предоставлять заемщикам льготные условия пользования кредитом, решение вопросов координации Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее по тексту САПП РФ). 1992.

№ 3. Ст. 133-135.

Распоряжение Президента РСФСР от 30 августа 1991 года № 33 «Об утверждении временного положения представителя Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде» // Текст офиц. опуб. не был.

международной и внешнеэкономической деятельности, образование Совета распоряжениями Президента, а такие вопросы, как реорганизация структур в аппарате Президента (в части реорганизации секретариата Президента, упразднения структур в ГПУ Президента, расформирования различных рабочих групп), а также архив Президента, решались его указами. По нашему мнению, в приведенных примерах все должно быть как раз наоборот.

Вопросы деятельности внутри аппарата Президента целесообразно оформлять распоряжениями. Такие же социально значимые вопросы, как определение статуса государственных органов с надведомственными полномочиями, образование новых властных структур, наделение исполнительных органов новыми правами, если и могли решаться Президентом, то, по крайней мере, его указами. Кроме того, нередко назначения на должность государственных советников Российской Федерации проводились указами, а положения о них утверждались распоряжениями.

Смешение форм правовых актов проистекает чаще всего из-за явной содержания акта. Но нередко посредством распоряжений расширялась сфера регулирования актами Президента. Анализ некоторых распоряжений Президента с позиций характера решаемых в них вопросов дает основание предположить, что иногда это был путь избежать возможности отмены акта Президента Парламентом. Известно, что до внесения изменений в Конституцию в декабре 1992 года право на отмену распоряжений Президента презюмировалось, что распоряжения будут издаваться по оперативным, не имеющим общегосударственного значения вопросам, контроль над которыми не должен осуществлять Парламент. Следовательно, решение вопросов нормативного регулирования посредством распоряжений Президента можно расценить и как уход от парламентского контроля за осуществлением делегированных полномочий.

Поскольку правовые акты Президента оказывают существенное влияние на сферу и содержание правового регулирования общественных отношений, постольку весьма важной является проблема организации их подготовки и опубликования. В России изначально Президент сам определял, как должны опубликовываться и вступать в силу принимаемые им правовые акты124.

Все этапы прохождения проекта президентских актов в его аппарате изначально были довольно подробно зафиксированы в утвержденном Распоряжением Президента от 30 сентября 1991 года «Положении о порядке издания официальных документов Президента Российской Федерации». В последующем Президент неоднократно возвращался к вопросу порядка подготовки издаваемых им актов, внося в целях улучшения качества этих актов определенные уточнения в установленную им же процедуру. Так, Распоряжением от 26 марта 1992 года он возложил на Государственноправовое управление предварительное редактирование своих актов125. На советников Президента возлагалось визирование проектов указов и распоряжений Президента, издаваемых по вопросам сферы деятельности советника126. Проекты актов Президента Российской Федерации по вопросам выработки основных принципов реализации Федеративного договора рассматривались и согласовывались на заседании Совета глав республик127.

Как уже отмечалось, проекты указов, издаваемых на основе делегированных Президенту полномочий, должны были пройти предварительный контроль Верховного Совета. Но системного решения вопроса соотношения указов и распоряжений, нормативных и ненормативных указов, указов, принятых во исполнение законов, и указов, имеющих силу закона, не было.

Студеникина М.С. Указ. соч. С. 55-60.

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 764.

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 40. Ст. 2246.

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 44. Ст. 2522.

В правовой литературе справедливо отмечалось, что вопрос о форме нормативных правовых актах в Российской Федерации»128. Но данный закон не принят и сегодня, несмотря на существенные разработки в данном рассматриваемый период он не был принят.

24 марта 1993 года Президент направил Верховному Совету Послание, известное как Меморандум о вопросах новой Конституции. 12 июля года Конституционное совещание одобрило президентский проект, который не был внесен в соответствии с действующий тогда процедурой. Президент решил вопрос своими указами.

«Указное право» стало особенно интенсивно развиваться после издания Указа Президента от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной была прекращена деятельность всей системы представительных органов.

Такой путь реализации законотворческих полномочий указами Президента во многом стал итогом и результатом противостояния главы государства с представительной властью. Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционными действия и решения Президента130. В ответ Собрания131, что фактически и осуществлял. Указы Президента Российской Федерации действовали с момента их принятия, положение об их Пиголкин А.С., Кузьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7. С. 79.

САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.