[
На правах рукописи
Скубиев Сергей Иванович
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО
НАЗНАЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством
(землеустройство)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва 2009
Работа выполнена в ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» на кафедре землеустройства
Научный руководитель: заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик Россельхозакадемии, доктор экономических наук, профессор Волков Сергей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Агапов Николай Николаевич (Московский государственный индустриальный университет) кандидат экономических наук Никонов Владимир Николаевич (ООО «Центр Земельные ресурсы»)
Ведущая организация: ФГУП «Госземкадастрсъемка» - (ВИСХАГИ)
Защита состоится 24 сентября 2009 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, д. 15, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству».
Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте университета: www.guz.ru 21 августа 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент Демидова М.М.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность и степень изученности темы. Устойчивое социальноэкономическое и высокоэффективное развитие сельских территорий определяет позиции любого государства в современной мировой экономике и дает странам ощутимые преимущества в решении продовольственных, сырьевых и энергетических проблем на внутреннем и мировом рынках.Залогом этого служит налаженная государственная система управления земельными ресурсами, в основе которой лежат мероприятия по учету, регистрации, оценке, планированию и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, их охране, мониторингу и земельному контролю, подкрепленные соответствующим землеустроительным обеспечением, правовым и экономическим механизмами их осуществления.
В период с 1990 по 2000 годы система управления земельными ресурсами, характерная для плановой экономики, была разрушена. А новая, пригодная для рыночных условий, не соответствует складывающимся социальноэкономическим и земельным отношениям, сельскому укладу. Возникшие проблемы в области формирования земельной собственности, регулирования землевладения и землепользования и, в особенности, использования земель сельскохозяйственного назначения, не решены и существенно обострились.
Располагая колоссальными межселенными территориями (1,69 млрд. га) и площадью земель сельскохозяйственного назначения (402,3 млн. га), Российская Федерация за 1990–2008 гг. более чем на 40 % снизила совокупное производство сельскохозяйственной продукции, что привело к снижению земельно-ресурсного потенциала страны на мировом рынке на 42 % и потере миллионов гектаров обрабатываемых земель.
Это явилось следствием недостаточной научной проработанности вопросов управления межселенными территориями, отсутствием надлежащей организации и координации работ в этой сфере со стороны ученых, научных и общественных организаций, органов законодательной и исполнительной власти.
Теоретическими, методическими и практическими вопросами управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и местном уровнях занимались многие ученые. Среди них: академики Россельхозакадемии С.Н. Волков, Н.В. Комов, В.Н. Хлыстун; члены-корреспонденты Россельхозакадемии А.А. Варламов, П.Ф. Лойко, А.П. Огарков, А.З. Родин; профессора, доктора экономических наук Н.Н. Агапов, А.А. Алпатов, Д.Б. Аратский, В.Р.
Беленький, В.А. Вашанов, С.А. Гальченко, Т.А. Емельянова, А.С. Косякин, Л.И. Кошкин, О.Б. Леппке, С.И. Носов, Ю.М. Рогатнев, А.В. Севостьянов, С.А. Ткачук и др.
Однако, эти ученые проводили свои исследования преимущественно для плановой экономики, учитывали все категории земельного фонда или наиболее ликвидные из них (земли населенных пунктов), уделяли недостаточно внимания особенностям использования земель сельскохозяйственного назначения. С учетом этого, тема диссертации становится особенно актуальной и имеет большое народнохозяйственное значение.
Целью исследования является совершенствование теоретических основ управления землями сельскохозяйственного назначения методами землеустройства и разработка на этой основе экономического механизма и направлений землеустроительного обеспечения регулирования земельных отношений в агропромышленном комплексе Российской Федерации.
В соответствии с данной целью при проведении исследований были поставлены следующие задачи:
– усовершенствовать теоретические положения управления земельными ресурсами в агропромышленном комплексе страны в условиях экономики рыночного типа;
– изучить опыт управления земельными ресурсами в зарубежных странах, а также отечественный опыт государственного регулирования развития сельскохозяйственного землевладения и землепользования;
– проанализировать состояние и использование земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации за время земельного реформирования (1990–2008 гг.) и оценить эффективность этих земельных преобразований;
– разработать предложения по совершенствованию механизма государственного управления землями сельскохозяйственного назначения, землеустройству федеральных земель и землеустроительному обеспечению регулирования земельных отношений для земель сельскохозяйственного назначения;
– определить социальную и экономическую эффективность намеченных в диссертационной работе мер по планированию и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охране в системе землеустройства Российской Федерации.
Предметом исследования являются закономерности развития сельскохозяйственного землевладения и землепользования в современных условиях, а также экономические процессы, связанные с использованием межселенных территорий государства.
Объектом исследования выбраны земли сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в целом, их площади, структура, состояние, распределение по формам собственности, категориям и угодьям. Монографическое исследование методов и эффективности проведения землеустройства осуществлялось на примере 60 типичных сельскохозяйственных организаций, отобранных в 30 субъектах Российской Федерации, отличающихся интенсивным ведением сельскохозяйственного производства.
Научная новизна проведенных исследований заключается в следующем:
– на основании теоретического обобщения результатов исследований и изучения отечественного и зарубежного опыта в области регулирования развития сельскохозяйственного землевладения и землепользования в работе усовершенствованы теоретические основы управления землями сельскохозяйственного назначения на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях;
– применительно к экономике рыночного типа с учетом сделанных теоретических выводов и предложений в диссертации определено содержание, функции и установлены задачи государственного управления землями сельскохозяйственного назначения;
– с использованием современных методов сбора и обработки информации осуществлен анализ сельскохозяйственного землевладения и землепользования Российской Федерации за 1990–2008 гг., результаты которого были применены, для оценки состояния и динамики земельно-ресурсного потенциала страны и определения направлений развития агропромышленного комплекса государства;
– учитывая теоретически и практически доказанную необходимость государственного регулирования земельных отношений в АПК страны и управления земельными ресурсами, в диссертации установлены основные виды землеустроительных работ на землях, находящихся в федеральной собственности, определены содержание, порядок разработки соответствующей землеустроительной документации и ее экономического обоснования;
– для организации социально-справедливого и экономически выгодного перераспределения и использования земель сельскохозяйственного назначения разработана методика составления проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства по образованию земельных участков, выделенных в счет земельных долей в праве общей собственности на землю;
– в целях обоснования целесообразности осуществления намеченых мероприятий в работе дана оценка экономической эффективности улучшения использования сельских территорий и мероприятий по совершенствованию управления землями сельскохозяйственного назначения.
Практическая значимость диссертационных исследований состоит в:
– возможности совершенствования функций и полномочий государственных органов власти в сфере государственного регулирования проведения землеустройства и управления землями сельскохозяйственного назначения;
– использовании сделанных выводов и предложений для улучшения землеустроительного обеспечения мероприятий «Государственной программы по развитию сельского хозяйства, рынков сырья и продовольствия (2008– годы)», а также других государственных (федеральных) программ, связанных с социально-экономическим развитием села, повышением его устойчивости и развитием сельских территорий, с мелиорацией земель и повышением плодородия почв;
– совершенствовании проектно-сметной землеустроительной документации в части улучшения экономической обоснованности решений, сокращения сроков и стоимости выполнения землеустроительных работ.
Результаты проведенных исследований могут быть использованы законодательными и исполнительными органами Российской Федерации, органами субъектов Российской Федерации при совершенствовании нормативного правового обеспечения регулирования земельных отношений в АПК страны, землеустроительными организациями, входящими в состав Союза комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий, Ассоциации частных землемеров, Некоммерческого партнерства «Кадастровые инженеры», при проведении землеустроительных работ.
Апробация и реализация результатов исследования. Диссертация выполнена в соответствии с планом научных исследований Государственного университета по землеустройству по приоритетным темам: «Землеустройство и территориальное планирование в условиях формирования нового экономического механизма хозяйствования» и «Управление земельными ресурсами как основа экономических преобразований на федеральном, региональном и муниципальном уровнях».
Основные положения диссертационной работы (методики, технологии, программное обеспечение) по межеванию земель сельскохозяйственного назначения экспонировались на выставках (ВВЦ, 2007–2008 гг.; СанктПетербургский ГАУ, Пушкин, 2008 г.; ГУЗ, 2007–2009 гг.; Минсельхоз России, 2008 г.), докладывались на заседаниях и конференциях Международной Федерации Геодезистов (1997–2007 гг.), Государственного университета по землеустройству (2007–2009 гг.), выездного Круглого стола Государственной Думы Российской Федерации по проблемам государственного регулирования земельных отношений (ГУЗ, 2008 г.), отражены в опубликованных работах.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
– теоретические положения, лежащие в основе совершенствования системы управления землями сельскохозяйственного назначения в условиях экономики рыночного типа (понятия, концепция, функции, цели и задачи, содержание);
– выявленные закономерности изменения состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения в 1990–2008 гг., взаимосвязанные с изменениями социально-экономических и земельных отношений;
– методика, технологии и программное обеспечение проведения межхозяйственного (территориального) землеустройства при образовании земельных участков, выделенных в счет земельных долей в праве общей собственности на землю, обеспечивающего экономически обоснованное и социальносправедливое перераспределение земель;
– результаты оценки экономической эффективности совершенствования управления землями сельскохозяйственного назначения и землеустроительного обеспечения земельных преобразований в стране.
Методической основой настоящей работы является системный комплексный подход к исследованию экономических процессов, имеющих место в сфере управления земельными ресурсами, землепользования и землеустройства и происходящих в диалектическом единстве с изменением земельных отношений в нашей стране.
Теоретической и научно-методической базой исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых-классиков аграрной и экономической науки, землеустройства и кадастра объектов недвижимости.
Для решения поставленных в работе задач применялся комплекс методов и приемов научного исследования: абстрактно-логический, монографический, расчетно-конструктивный, экономико-математический, корреляционно-регрессионого анализа и нейронных сетей.
В процессе исследования использовались сведения статистических органов по инвентаризации, учету и оценке земель, развитию агропромышленного комплекса страны и регионов за 1990–2008 г.г., материалы Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г., данные полевых землеустроительных обследований, проведенных с участием автора, а также отчетная информация сельскохозяйственных организаций, предприятий и учреждений.
Достоверность результатов исследования подтверждается показателями оценки точности и репрезентативности анализируемых информационных выборок, данными корреляционно-регрессионного анализа, материалами экспертных оценок, а также апробации и реализации результатов исследований.
По теме диссертации опубликовано 9 научных работ общим объемом 3, п.л., 7 программных продуктов по оптимизации проведения межхозяйственного (территориального) землеустройства с использованием ЭВМ, выполненных с участием автора, зарегистрировано во Всероссийском реестре программных средств (2007 г.).
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка и приложений.
Она изложена на 161 странице машинописного текста, включает 37 таблиц, 11 рисунков, 5 приложений. Список использованной литературы включает 170 наименований, в том числе 13 наименований на иностранных языках.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
В первой главе «Теоретические основы регулирования социальноэкономического развития сельскохозяйственного землепользования методами землеустройства в Российской Федерации» сформулировано понятие и определено значение управления земельными ресурсами на межселенных территориях. Рассмотрен теоретический и практический вклад ученых в решение вопросов управления землями сельскохозяйственного назначения.Отмечено, что управление этими землями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в настоящее время нуждается в существенном улучшении.
Доказано, что землеустройство должно стать главным механизмом управления земельными ресурсами. При этом сделан вывод, что рациональное и эффективное использование продуктивных земель обеспечивает продовольственную безопасность страны, создает условия для ее стабильного развития и повышает устойчивость экономики, теряющей эффективность из-за нерационального землепользования.
В диссертации показано, что с 1990 по 2008 гг. ежегодно из сельскохозяйственного оборота выводилось в среднем по 1,5 – 2,0 млн. га за счет перевода земель в другие категории, самовольного захвата земельных участков, зарастания кустарником, мелколесьем, деградации, вследствие обезлички в использовании.
Только за 1995–2007 гг. 1,5 млн. земельных участков (15,5 % от числа перераспределенных земель) изменило категорию или вид разрешенного использования и фактически выбыло из сельского хозяйства. Более 40 млн. га сельскохозяйственных угодий при этом перестали использоваться товаропроизводителями. За этот же период прекратили свою сельскохозяйственную деятельность более 130 тыс. юридических и физических лиц. За последние года под процедуру банкротства попало 20 тысяч сельскохозяйственных организаций.
Критическое состояние приняли неурегулированный земельный оборот и перераспределение земельных участков, неподкрепленные соответствующим землеустроительным обеспечением на землях сельскохозяйственного назначения, что требует неотложной организации контроля за проведением землеустройства.
Учитывая выше изложенное, в диссертации сделан вывод, что в Российской Федерации необходимо наладить государственный учет земель сельскохозяйственного назначения с отражением показателей, характеризующих не только количественные, но и качественные параметры земельных участков.
При этом целесообразно создание нового информационного ресурса (реестра) земель сельскохозяйственного назначения как природного объекта, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве.
В диссертации проанализирован опыт управления сельскими территориями в зарубежных странах, который показал, что все экономически развитые страны мира обеспечивают управление земельными ресурсами, отдавая приоритет землям сельскохозяйственного назначения. В таких странах уже давно существует понимание того, что сельскохозяйственные угодья не могут бесконтрольно изыматься и использоваться для развития населенных пунктов, промышленных, транспортных, энергетических и других несельскохозяйственных целей, а их предоставление с изменением целевого назначения, правового режима и разрешенного использования сопряжено со значительными затратами, обеспечивающими восстановление сельскохозяйственного потенциала территорий, возмещение убытков, потерь и упущенной выгоды землевладельцам и землепользователям.
В работе показано, что основными вопросами, требующими теоретического исследования и практического внедрения в практику осуществления земельной политики государства в отношении земель сельскохозяйственного назначения, являются: установление функций управления землями сельскохозяйственного назначения, дифференциация землеустроительных мероприятий по стадиям управленческой деятельности, совершенствование системы, структуры и полномочий федеральных органов власти, осуществляющих управление землями сельскохозяйственного назначения.
Исходя из этого, предлагается осуществлять функции управления землями сельскохозяйственного назначения в системе проведения государственной земельной политики через механизм землеустройства (табл. 1), а также установить состав землеустроительной документации (рис. 1). При этом рекомендуется осуществить следующие мероприятия:
– создать и поддерживать систему информационного обеспечения управления землями сельскохозяйственного назначения (сбор и изучение необходимых сведений, аналитическая обработка, учет и оценка качества земель);
– проводить мероприятия по планированию и организации рационального использования земель и их охраны;
– осуществлять контроль за проведением землеустройства.
В числе первоочередных мер необходимо решить следующие землеустроительные задачи:
– завершить разграничение государственной собственности на землю;
– провести землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности;
– оказать землеустроительную помощь хозяйствам, включенным в приоритетные национальные проекты;
– завершить межевание земель (установить на местности границы административно-территориальных образований, территорий с особыми Дифференциация землеустроительных мероприятий по стадиям управленческой деятельности № Стадия управленче- Вид землеустроительных действий (меро- Вид сопутствующих действий (мероприятий) 1 Изучение объектов Инвентаризация и графический учет зе- Оценка картографо-геодезической изученности территории и подгоземлеустройства, сбор мель. товка планово-картографической основы.
информации, необхо- Почвенные, геоботанические и другие об- Изучение материалов государственного кадастра недвижимости, годимой для принятия следования и изыскания. сударственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель, гоуправленческого ре- Оценка качества земель. сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сдешения Землеустроительное обследование терри- лок с ним.
2 Выработка управлен- Планирование и организация рационально- Изучение материалов: территориального планирования; долгосрочческого решения го использования земель и их охраны (зем- ного социально-экономического развития Российской Федерации и леустроительное планирование, прогно- ее регионов; прогнозов долгосрочного развития отраслей и видов зирование, зонирование) на основе схем и экономической деятельности; схем развития и размещения произпроектов землеустройства. водительных сил Российской Федерации и ее регионов, генеральной схемы расселения; схем охраны природы, защиты земель от неблагоприятных воздействий; материалов рекультивации и консервации земель; федеральных целевых, региональных и отраслевых программ, связанных с развитием сельского хозяйства, мелиорацией, повышением плодородия почв, земельной реформой; техникоэкономических обоснований (ТЭО), технико-экономических расчетов (ТЭР), бизнес- планов, инвестиционных проектов, связанных с 3 Реализация управлен- Экспертиза, рассмотрение и утверждение Нормативно-правовое обеспечение проведения землеустройства.
ческого решения и землеустроителной документации. Экономическое стимулирование организации рационального исоценка его эффектив- Перенесение проекта в натуру (на мест- пользования земель и их охраны.
схемы использорайонирование зевания и охраны земель Рабочие проекты, связанные с использованием и охраной земельных участков Рис. 1. Состав землеустроительной документации на этапе планирования и природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; сел, поселков и городов; земельных участков граждан и юридических лиц;
– выявить земли сельскохозяйственного назначения, которые не используются землевладельцами и землепользователями и, в соответствии с законодательством, принять меры по их перераспределению в порядке землеустройства;
– осуществить консервацию малопродуктивных и техногенно загрязненных сельскохозяйственных угодий на основе проектов землеустройства;
– осуществить консолидацию земель запаса и фонда перераспределения земель в границах муниципальных образований с целью обеспечения их эффективного использования, путем передачи в аренду на конкурсных условиях;
– обустроить территорию сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств, созданных в ходе земельных преобразований;
– обеспечить землеустроительное обоснование мер по сохранению и повышению плодородия земель, защите почв от эрозии, в том числе и для земельных участков граждан и юридических лиц;
– разработать проекты земельно-хозяйственного устройства территорий населенных пунктов, расположенных в сельской местности;
– возобновить работы по почвенным, геоботаническим, агрохозяйственным обследованиям земель, а также провести комплексное обследование техногенно-загрязненных земель;
– провести целевые землеустроительные работы по обследованию и выявлению состояния использования: мелиорированных земель страны, пойменных земель, земель Крайнего Севера, аридных пастбищ; подготовить соответствующие предложения по более эффективному их использованию;
– приступить к разработке Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В качестве организационных мер рекомендуется решить следующие задачи:
– передать полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства Министерству сельского хозяйства;
– образовать Федеральный центр землеустройства с зональными филиалами (восстановить систему «РосНИИЗемпроект»);
– создать Государственный НИИ земельных ресурсов при Россельхозакадемии;
– усовершенствовать нормативную правовую базу в области землеустройства, установить порядок проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения;
– обеспечить подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров в области землеустройства, исходя из необходимости полного выполнения объемов землеустроительных работ в России;
– организовать проведение научных исследований и международное сотрудничество в области землеустройства.
Во второй главе «Оценка состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации (1990–2008 гг.)» приведена характеристика распределения земель сельскохозяйственного назначения по угодьям и формам собственности, осуществлен анализ качественного, мелиоративного, культуртехнического и фитосанитарного состояния сельскохозяйственных угодий, рассмотрены экономические и социальные последствия изменения земельных отношений в агропромышленном комплексе Российской Федерации.
Обращено внимание на то, что земельно-ресурсный потенциал Российской Федерации должен оцениваться не только размерами земельного фонда, но и, главным образом, состоянием и качественными характеристиками продуктивных земельных угодий, используемых для производства сельскохозяйственной продукции.
Анализ распределения земель сельскохозяйственного назначения по угодьям и формам собственности за 1990–2008 гг. показал, что площади земель сельскохозяйственного назначения за этот период сократились с 639,1 млн. га до 403,2 млн. га. В составе данной категории был образован фонд перераспределения земель, который достиг к 2008 году 46,6 млн. га. Земельные участки данного фонда, в основном, не зарегистрированы и поэтому не могут быть использованы в активном экономическом обороте.
В результате деградации обширные площади пашни и кормовых угодий стали выходить из сельскохозяйственного оборота. Взамен утраченных в состав пахотных земель, для их дальнейшего освоения, включались малопродуктивные участки других видов угодий. Вследствие этого, уровень плодородия почв снижался, несмотря на значительные усилия государства по его поддержанию за счет проведения комплекса мелиоративных и противоэрозионных мероприятий, культуртехнических работ (осушения, орошения, известкования, гипсования, внесения повышенных доз органических и минеральных удобрений).
Из-за обезлички в использовании земли, банкротства большого числа сельскохозяйственных организаций, неупорядоченности земельных отношений, уклонения государства от поддержки сельских товаропроизводителей, необоснованного ценообразования на продукты сельского хозяйства, минеральные удобрения, промышленную продукцию, обеспечивающую сельскохозяйственное производство материально-техническими ресурсами в условиях общего спада экономики, процессы деградации земель в 1990–2008 гг. стали развиваться ускоренными темпами.
В общей сложности эрозионной и дефляционной опасности подвержены 58,5 % сельскохозяйственных угодий и 67 % пашни. Водной эрозии подвержено в Российской Федерации 39,26 млн. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 23,34 млн. га пашни, ветровой эрозии – 66,39 млн. га сельскохозяйственных угодий и 42,06 млн. га пашни. Совместное проявление водной и ветровой эрозии почв имеет место на 6,84 млн. га сельскохозяйственных угодий и на 4,38 млн. га пашни.
В диссертации показано, что происходящие в настоящее время в Российской Федерации процессы перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся вне государственного управления земельными ресурсами, приводят к следующим негативным последствиям:
– происходит неконтролируемое изъятие продуктивных, ценных и особо ценных сельскохозяйственных земель и лесных угодий и их перевод в другие категории земельного фонда;
– увеличивается доля неиспользуемых сельскохозяйственными организациями и гражданами земельных участков вследствие банкротства хозяйств, экономически невыгодных условий для развития сельскохозяйственного производства, недостатка инвестиций и отсутствия земельной ипотеки;
– наращивает темпы нерегулируемый государством оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения и их отчуждение из аграрной сферы;
– имеют место сложности при разграничении государственной собственности на землю в сельской местности, формировании собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, их постановки на государственный кадастровый учет, регистрации и межевании;
– увеличивается площадь фонда перераспределения земель, находящегося в составе категории земель сельскохозяйственного назначения;
– увеличивается общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства сельскохозяйственных организаций, но числящихся за хозяйствами в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ);
– исключаются земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения при их отводах для нужд промышленности, транспорта, энергетики, лесного хозяйства, осуществления природоохранных мероприятий, а также для выполнения мер по реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам».
Кроме этого, активно идут процессы сокращения сельскохозяйственных угодий в результате их бесхозяйственного использования, зарастания кустарником, мелколесьем, заболачивания и развития других негативных процессов.
Это подтверждается данными инвентаризации и проверками использования земель. Однако эти работы проводятся в незначительных объемах и не повсеместно. Фактически, реальное выбытие продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота еще более масштабно. Его размер по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года оценивается в 41,5 млн. га сельскохозяйственных угодий, которые перестали обрабатываться, а по нашим данным в 47,8 млн. га.
Ухудшение условий землепользования привело к серьезным экономическим последствиям (расчет приведен в табл. 2). Из таблицы видно, что потери продукции в зерновом эквиваленте в 2008 году по сравнению с 1990 годом, составили 193,31 млн. тонн или 927,89 млрд. руб. Объем недополученной продукции в стоимостном выражении составил 43,5 % от уровня 1990 года по причине ухудшения использования земель сельскохозяйственного назначения.
Для оценки общих потерь экономики страны от ухудшения условий землепользования, в диссертации предлагается рассчитывать показатели снижения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения (Кст) Потери продукции из-за снижения потенциала земель сельскохозяйственного - подверженных ветровой и водной эрозии - подверженных деградации (засолению, осолонцеванию, заболачиванию, переувлажнемлн. га 53,66 59,10 5,44 2, - заросших древесно-кустарниковой - с ухудшенными технологическими свойствами (каменистые, переуплотненные, сбимлн. га 62,48 74,78 12,30 2, тые, мелкоконтурные и др.) - внесение минеральных удобрений Площади с.-х. угодий с неблагополучным и размера суммы недополученного земельного налога (3н) по формулам:
где: Пр – потери продукции растениеводства в стоимостном выражении, руб.;
З – объем ежегодных затрат на производство недополученной продукции растениеводства, руб.;
– удельный вес чистого дохода в стоимости валовой продукции растениеводства, в долях единицы;
– процентная ставка, используемая для капитализации ренты (процент капитализации);
С – ставка земельного налога, %.
Проведенные расчеты показали, что кадастровая стоимость земель сельскохозяйственного назначения, из-за ухудшения условий землепользования, в 2008 году снижена по сравнению с 1990 годом на 6,96 трлн. руб. или на 32,9 %.
Сумма недополученного земельного налога при ставке 0,3 %, за счет ухудшения условий сельскохозяйственного землепользования, в 2008 году составила 20,9 млрд. руб.
Если учесть, что в 2008 году юридическим и физическим лицам был начислен земельный налог (установленая плата за землю) в размере 49,7 млрд.
руб., то сумма недополученного земельного налога по отношению к году превысила 42,0 %.
В третьей главе «Совершенствование государственного управления землями сельскохозяйственного назначения в системе землеустройства Российской Федерации и его экономическая эффективность» рассмотрены вопросы землеустроительного обеспечения управления федеральными землями сельскохозяйственного назначения, предложены механизмы совершенствования межхозяйственного (территориального) землеустройства по образованию земельных участков, выделенных в счет земельных долей в праве общей собственности на землю, проведена оценка экономической эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения.
В диссертации показано, что землеустроительное обеспечение управления землями сельскохозяйственного назначения должно быть направленно на:
– нормативное правовое регулирование землеустройства;
– осуществление сквозного комплексного планирования использования и охраны земель (федерация – регионы – муниципалитеты), прежде всего, в государственных и общественных интересах в системе землеустройства;
– проведение любых земельных преобразований, перераспределение и организацию рационального использования и охраны земель только на основе проектов землеустройства;
– государственную поддержку и финансирование общественно значимых землеустроительных работ, прежде всего связанных с инфраструктурным обустройством территории, мелиорацией земель, борьбой с эрозией почвы;
– обязательное государственное регулирование рынка землеустроительных услуг, выполнение землеустроительных работ по единым стандартам, регламентам, нормам и правилам;
– контроль за проведением землеустройства.
Таким образом, через систему землеустройства будут осуществляться основные функции государства по управлению земельными ресурсами:
– информационное обеспечение управления путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества и инвентаризации земель, т.е. работ по изучению состояния земель;
– планирование использования земель и их охраны, которое осуществляется путем разработки схем землеустройства и схем использования и охраны земельных ресурсов различного уровня;
– организация рационального использования и охраны земель на основе проектов территориального землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель.
Это позволит вовлечь земли сельскохозяйственного назначения в активный экономический оборот и сделать их источником привлечения инвестиций.
В работе отмечено, что 70 % земель сельскохозяйственных организаций, занимающихся сельскохозяйственным производством и использующих на различном праве земельные доли граждан, включая невостребованные и выморочные паи, не оформлено надлежащим образом. То есть, права собственности на эти земельные участки, площадью 110 млн. га, не определены, что не позволяет их считать объектом земельных правоотношений и является сдерживающим фактором развития земельного оборота, земельной ипотеки и сельскохозяйственного производства.
Сложившаяся ситуация требует проведения межхозяйственного (территориального) землеустройства по формированию земельной собственности и перераспределению земель сельскохозяйственного назначения на основе соответствующих проектов землеустройства.
Это обусловлено тем, что все действия, связанные с перераспределением, использованием и оборотом земель, не возможны без проведения землеустройства, в ходе которого непосредственно формируется объект недвижимости. Исходя из этого, в диссертации разработана методика и программные средства для реализации на ЭВМ предложенных способов территориального землеустройства по образованию земельных участков, выделенных в счет земельных долей в праве общей собственности на землю (с. 23).
Учитывая то, что земля в экономике любого государства является природным объектом, основным природным ресурсом, главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также объектом социальноэкономических (земельных) отношений, эффективность управления землями сельскохозяйственного назначения предложено подразделить на экологическую, социальную и экономическую.
Экологическая эффективность характеризует созданные в результате управления объектами землеустройства условия сохранения земельных ресурсов и других элементов природной среды и их улучшения, воспроизводства плодородия почв, предотвращения и прекращения процессов деградации земель, водной эрозии, дефляции, ухудшения культуртехнического и мелиоративного состояния и других негативных явлений.
Социальная эффективность проявляется в виде достижения определенных показателей, установленных целями управления земельными ресурсами и отражающих улучшение качества жизни и охрану здоровья сельского населения и оказания людям землеустроительных услуг, а также характеризующих повышение уровня устойчивого развития сельских территорий, степень продовольственной безопасности, инновационной активности, социальной справедливости при перераспределении земель, разрешении земельных споров, проведении судебных разбирательств в области землевладения и землепользования.
Экономическая эффективность учитывает связанные с реализацией мероприятий по управлению землями сельскохозяйственного назначения результаты и затраты в стоимостном выражении. Ее можно выразить как отношение стоимостной оценки результатов к стоимостной оценке затрат ресурсов за весь срок осуществления мероприятий с учетом фактора времени. При этом должно обеспечиваться обязательное выполнение экологических и социальных требований, которые также оцениваются в качестве сопутствующего эффекта и затрат.
В зависимости от уровня управления землями сельскохозяйственного назначения, определяющего цели и задачи проводимых управленческих действий, источники финансирования, структуру ресурсного обеспечения, эффективность управления земельными ресурсами рекомендуется подразделять на бюджетную и коммерческую (финансовую).
Бюджетная эффективность должна оценивать финансовые последствия, связанные с реализацией мероприятий по управлению землями сельскохозяйственного назначения, для федерального, регионального и местного бюджетов.
Коммерческая (финансовая, хозрасчетная) эффективность отражает финансово-хозяйственную деятельность коммерческих организаций, улучшенную в результате осуществления мероприятий по управлению земельной и иной собственностью. Хозрасчетную (коммерческую) эффективность необходимо определять путем оценки и сравнения показателей финансовохозяйственной деятельности в сфере земельно-имущественного комплекса до и после проведения мероприятий по организации системы управления земельными ресурсами.
В диссертации осуществлена оценка предложенных мероприятий по совершенствованию управления землями сельскохозяйственного назначения в период с 2010 по 2014 гг. (табл. 3) Из таблицы видно, что индекс эффективности управления, по сравнению с исходным периодом, увеличится с 52 до 72 %, т. е. на 42,3 %. При расчете исходных и базисных показателей таблицы использован метод нейронных сеТаблица Показатели эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения, млрд.руб.
2. Возмещение убытков с.-х. производства, в том числе за счет изъятия земельных 3. Возмещение потерь с.-х. производства (до 4. Ежегодные поступления от приватизации и продажи земельных участков государственной и муниципальной собственности 3,42 5, Ежегодные расходы совокупного бюджета 9. Увеличение индекса эфффективности 10. Эффективность дополнительного вложения средств на совершенствование системы управления, руб. дохода на рубль за- 1, тей, а также показатели корреляционно-регрессионного анализа.
Экономическая эффективность управления землями сельскохозяйственного назначения проявляется не только в росте доходов и оптимизации операционных расходов бюджетов, но и в показателях, характеризующих улучшение использования земли в сельском хозяйстве и других, связанных с ней объектов недвижимости, а также в привлечении дополнительных инвестиций на эти цели.
Экономическую эффективность управления землями сельскохозяйственного назначения (индекс эффективности управления, Эу) предлагается рассчитывать по формуле:
где: j – ежегодные поступления в бюджеты всех уровней, включая возмеj щение убытков и потерь (до 01.01.2008 г.), а также упущенную выгоду, руб.
(убытки, компенсируемые для государственных и муниципальных нужд, вычитаются из ежегодных поступлений);
рj – расходы бюджетов всех уровней на мероприятия по управлению землями сельскохозяйственного назначения.
За счет привлечения дополнительных инвестиций в сельское хозяйство и осуществления мероприятий по освоению, мелиорации и улучшению продуктивных угодий на сумму 643,29 млрд. руб. будет обеспечен прирост расчетного чистого дохода (прибыли) сельского хозяйства на сумму 278, млрд. руб. Индекс доходности инвестиций при этом составит 0,43, что соответствует сроку окупаемости капиталовложений t=2,3 года и говорит о высокой эффективности рекомендуемых в диссертации мероприятий (табл. 4).
Показатели эффективности развития сельскохозяйственного землевладения и землепользования (2012 год к 2007 году).
1. Увеличение единовременных затрат на сельскохозяйственное освоение, мелиорацию и улучшение угодий 643, 5. Увеличение годовых инвестиций в основной капитал на
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
На основании проведенных исследований в диссертационной работе сделаны следующие выводы и предложения.1. Применительно к экономике рыночного типа, на основании обобщения и совершенствования теоретических исследований, а также изучения отечественного и зарубежного опыта развития сельскохозяйственного землевладения и землепользования в диссертации теоретически доказана необходимость и возможность создания системы государственного управления землями сельскохозяйственного назначения и ее землеустроительного обеспечения.
Дано понятие такой системы и показано ее значение для развития экономики Российской Федерации, улучшения геополитической стабильности, продовольственной безопасности страны, а также для устойчивого развития межселенных территорий. Установлено, что основным механизмом, обеспечивающим управление земельными ресурсами государства, является система землеустройства, через которую осуществляется учёт и оценка земель, планирование и организация рационального использования земель и их охраны, мониторинг земель и земельный контроль.
2. Учитывая то, что земли сельскохозяйственного назначения занимают огромную площадь – 402,3 млн. га, из которых наиболее ценные сельскохозяйственные угодья составляют 195,6 млн. га (92,2 %) от всех сельскохозяйственных угодий страны), система управления этими территориями должна строиться как многоуровневая, функционально определенная и территориально обусловленная структура со своими целями, задачами и условиями функционирования. В диссертации определены структура и функции федеральных, региональных и местных органов власти в области регулирования земельно-имущественных отношений, землевладения и землепользования.
Доказывается необходимость воссоздания государственной землеустроительной службы в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации со своими территориальными органами и подведомственными организациями, а также необходимость государственного регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, независимо от форм земельной собственности, землевладения и землепользования.
3. Исследование зарубежных моделей управления земельными ресурсами, проведенное в диссертации, показало, что сельские территории в большинстве высокоразвитых иностранных государств служат самостоятельным объектом управления. Их использование и охрана являются приоритетными задачами национальной, региональной и местной земельной политики и осуществляются на основе планов и проектов землеустройства. Любое действие с земельными участками (перераспределение, предоставление, изъятие, изменение целевого назначения и видов разрешенного использования и др.) в сельской местности без наличия разработанных и утвержденных в установленном порядке планов (схем) и проектов землеустройства не допускается. В диссертации предлагаются виды и содержание землеустроительной документации, используемой для реализации разноуровневых управленческих решений, а также устанавливается её связь с документами территориального планирования и архитектурно-строительного проектирования, ориентированными на развитие поселений и их инфраструктуры.
4. Анализ динамики площадей земель сельскохозяйственного назначения, их структуры, распределения по угодьям и формам собственности за 1990–2008 годы показал, что за этот период площадь данной категории земель по разным причинам сократилась на 236,8 млн. га (37,1 %), площадь сельскохозяйственных угодий уменьшилась на 47,8 млн. га (22,3 %), площадь пашни – на 29,7 млн. га (22,5 %), посевные площади сократились на 40,8 млн.
га.(34,6 %). Только в 2008 году сокращение площадей сельскохозяйственных угодий наблюдалось в 62 субъектах Российской Федерации. Несмотря на то, что большая часть продуктивных угодий 128,4 млн. га (97,1 %), находилась в частной собственности, 85,6 % из них представляли собой земельные доли граждан в общей собственности на землю, не поставленные на государственный кадастровый учет, не выделенные на местности и не зарегистрированные в установленном порядке. Кроме этого, неоформленными являлись не менее 70 % земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями на различном праве. Большинство участков земель сельскохозяйственного назначения и несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель, было обезличено, использовалось нерационально или не использовалось вообще. Поэтому, исходным этапом, позволяющим активизировать земельный оборот, земельную ипотеку и повысить эффективность землепользования, должны служить землеустроительные работы, являющиеся главным звеном управления земельными ресурсами.
5. Исследования, проведенные в диссертации, показали, что за 1990– 2008 гг. на 23,5 млн. га (11,1 %) увеличились площади деградированных земель и подверженных другим негативным проявлениям. Сократились площади фактически орошаемых земельных участков и земель с действующей осушительной сетью. Уменьшились объемы проведения мероприятий по окультуриванию земель и повышению плодородия почв. Все это было обусловлено недооценкой роли земли, как главного средства производства в сельском хозяйстве, отсутствием землеустроительных регламентов, определяющих разрешенное использование земельных участков, а также слабой эффективностью земельного контроля, вызванной отсутствием критериев и показателей, определяющих уровень рациональности и интенсивности землепользования. В этой связи в диссертации предлагается усовершенствовать виды землеустроительной документации на предпроектном уровне путем осуществления зонирования межселенных территорий и разработки землеустроительных регламентов и паспортов земельных участков.
6. В диссертационной работе осуществлена оценка ежегодного ущерба (потерь продукции сельского хозяйства) из-за ухудшения количественного и качественного потенциала земель сельскохозяйственного назначения в хозяйствах всех категорий, который составил 927,89 млрд. руб., что приводит к снижению кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с 1990 годом на 6,96 трлн. руб. и недополучению земельного налога в размере 20,9 млрд. руб. ежегодно. В диссертации даны предложения по сведению данного ущерба к минимуму путем организации и осуществления землеустроительного обеспечения мероприятий, намеченных в федеральных целевых и государственных программах, связанных с развитием сельского хозяйства, социально-экономическим развитием села, устойчивым развитием сельских территорий, повышением плодородия почв, а также в приоритетных национальных проектах.
7. Исследования показали, что устойчивое и эффективное социальное и экономическое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения, рост конкурентоспособности сельскохозяйственного производства на основе финансовой стабильности и модернизации отрасли, сохранения и воспроизводства земельных ресурсов не возможны без осуществления системы землеустроительных мероприятий. Поэтому, в работе намечены основные виды землеустроительных работ на землях сельскохозяйственного назначения, включая земли, находящиеся в федеральной собственности; установлены взаимосвязи землеустроительной и градостроительной документации; осуществлены расчеты планируемых ежегодных объемов и стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству на 2010– 2014 гг., которые составляют по землям сельскохозяйственного назначения 722,72 тыс. технико-месяцев. Необходимость финансирования этих работ составляет 19,36 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета – 4,84 млрд.
руб., из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов – 9,67 млрд. руб., из внебюджетных источников – 4,85 млрд. руб.
8. При проведении исследований установлено, что сдерживающим фактором для привлечения инвестиций в сельское хозяйство, является неупорядоченность земельных отношений, основанных на преобладании коллективно-долевой формы собственности на землю. Определено, что земельные доли 11,8 млн. граждан, включая доли в праве общей совместной собственности, составляют 110 млн. га или 83,2 % земель, находящихся в частной собственности в целом по стране, а их наличие не позволяет создать крупное высокоэффективное сельскохозяйственное производство. Для упорядочения использования и консолидации земельных долей, разграничения земель по формам собственности, землевладения и землепользования, а также для бизнес-планирования развития сельскохозяйственного производства, в диссертации разработана и апробирована в 60 хозяйствах 30 субъектов Российской Федерации методика составления комплексных проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства на основе автоматизированных компьютерных технологий.
9. В диссертации показано, что осуществление планируемых управленческих мероприятий не возможно без оценки их экономической эффективности. В работе рассчитаны ежегодные поступления денежных средств в бюджеты всех уровней Российской Федерации и совокупные расходы на мероприятия по управлению землями сельскохозяйственного назначения, а также их приросты в проектном периоде по сравнению с исходными значениями.
Установлено, что при дополнительных ежегодных поступлениях в размере 19,14 млрд. руб. и дополнительных расходах в 17,78 млрд. руб. индекс доходности составит 1,08. В ходе исследований рассчитаны также единовременные дополнительные расходы на улучшение использования земель в размере 643,29 млрд. руб., обеспечивающие дополнительный прирост чистого дохода в размере 278,37 млрд. руб., что будет способствовать окупаемости произведенных затрат в срок до трех лет с индексом доходности, учитывая дисконтирование доходов и расходов, равным 0,43.
ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Современные технологии межевания земель сельскохозяйственного назначения [Текст] / С.И. Скубиев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.– 2008. – №5. – С. 50–59.
2. Основные положения Концепции Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации [Текст] : учебное пособие / С.Н. Волков, С.И.
Скубиев, Е.С. Киевская [ и др. ]; под ред. С.Н. Волкова; – М.: ГУЗ, 2008. – 71 с.
3. Задачи информационного обеспечения управления земельными ресурсами [Текст] / С.И. Скубиев // Землеустройство и кадастр недвижимости в реализации государственной земельной политики и охраны окружающей среды. – М.: ГУЗ, 2009. – С. 79–84.
4. Землеустроительное обеспечение управления землями сельскохозяйственного назначения [Текст] / С.Н. Волков, С.И. Скубиев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.– 2009. – №5. – С. 28–36.
5. Инновационная деятельность Государственного университета по землеустройству.
Разработка автоматизированных систем. [Текст] / С.Н. Волков, С.И. Скубиев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2009. – №5. – С. 46–55.
6. Автоматизация процессов разработки проектов территориального землеустройства [Текст] / С.Н. Волков, С.И. Скубиев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2009. – №5. – С. 56–62.
7. Концепция оптимизации землепользования под объектами ФГУП концерна «Росэнергоатом». [Текст] / С.И. Скубиев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2009. – №5. – С. 68–75.
8. Мониторинг состояния озимых посевов в ранне-весенний период [Текст] / С.И. Скубиев // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2009. – №6.
– С. 43–48.
9. Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации (содержание и методы разработки) [Текст]: монография / С.Н. Волков // Государственный институт по землеустройству. – М., 2009. – 370 с.
Авторы, принимавшие участие в подготовке книги: Е.С. Киевская, И.В.
Фомкин, С.И. Скубиев – гл. 3, 4, 5.
Разработка программного обеспечения для целей 1. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613841; Муниципальная информационная система межевания земель (МИС МЭЖЗЕМ);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
2. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613842; Муниципальная информационная система территориального учета объектов недвижимого имущества (МИС ТЕРУЧЕОНИ);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
3. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613843; Информационно-аналитическая система прогнозирования платы за недвижимость (ИАС ПРОПЛАН);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
4. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613844; Муниципальная информационно-справочная система архивных документов (МИСС АРДО);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
5. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613845; Технологический аппарат создания информационных систем (ТАСИС);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
6. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613846; Муниципальная информационная система территориального землеустройства (МИС ТЕРЗЕМ);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
7. Свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ № 2007613847; Муниципальная информационно-справочная система территориального зонирования (МИСС ТЕРЗОН);
Зарегистрировано в реестре программ для ЭВМ Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Дата регистрации 10 сентября 2007 года.
Для заметок Редакционно-издательский отдел ГУЗа Сдано в производство 17.08.2009. Подписано в печать 18.08.2009.
Формат 60х841/16. Объем 1 п.л. Бумага офсетная.
Участок оперативной полиграфии ГУЗа 105064, Москва, ул. Казакова, д.
«