На правах рукописи

ЗАВОРОТЧЕНКО ИГОРЬ АНАТОЛЬЕВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ

ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

(НА ПРИМЕРЕ ПРОГРАММЫ

«СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СЕЛА ДО 2012 ГОДА»)

Специальность 12.00.14. административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2010 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет»

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Чибинёв Вячеслав Михайлович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук Кайнов Владимир Иванович Кандидат юридических наук, доцент Новиков Андрей Борисович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Читинский государственный университет»

Защита состоится «28» июня 2010 года в «11» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет»

по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан « » мая 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования определяется, прежде всего, значением целей и задач, реализуемых в настоящее время в Российской Федерации по направлениям федеральных целевых программ. Как известно, в последние годы Правительством Российской Федерации было принято решение о выделение из числа утвержденных федеральных целевых программ тех, которые имеют реальное финансовое обеспечение. К их числу принадлежит программа «Социальное развитие села до 2012 года», которая, являясь частью Национального проекта АПК (агропромышленный комплекс), в целом направлена на создание условий, обеспечивающих стабильное развитие социальной инфраструктуры сельских территорий Российской Федерации. Программа была начата в декабре 2002 г., в 2005 г. был завершен ее первый этап, второй предполагалось завершить в 2010 г., но в 2008 г. Правительство Российской Федерации приняло решение о финансировании и продлении программы до 2012 г. Эта федеральная программа должна заложить основу для роста отечественного сельскохозяйственного производства в рамках осуществления Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - годы». То есть существует взаимосвязь названных и некоторых других реализуемых в настоящее время программ в сфере сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий, что обуславливает интерес к механизму управления ее реализацией.

Федеральная целевая программа носит комплексный характер, предусматривает несколько вполне самостоятельных направлений ее реализации с участием достаточно широкого круга Государственных заказчиков – федеральных органов государственной исполнительной власти. На основе их взаимодействия реализован механизм государственного управления, специфика которого заключается в том, что он, во-первых, является частью административного управления в системе органов государственной исполнительной власти; во-вторых, – образуется в процессе формирования федеральных целевых программ. Созданный в рамках реализации федеральной целевой программы механизм управления имеет собственную правовую основу, управленческие связи с федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти. Основная цель федеральной целевой программы – развитие социальной сферы и инженерной инфраструктуры сельских муниципальных образований. Но предмет этих управленческих отношений в российском законодательстве практически не определен, и нельзя с достаточной уверенностью относить соответствующие вопросы к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление федеральной целевой программой.

Поэтому, административные отношения, возникающие в ходе реализации федеральной программы, а так же правовые формы их объективирования в механизме государственного управления реализацией программы, безусловно, актуальны.

Кроме того, актуальные для текущего периода федеральные программы практически не отражаются в научных публикациях, нам не встретились и диссертационные исследования, посвященные административным вопросам реализации федеральных программ. Не вызывает сомнения, что существует значительный по объему блок вопросов, связанных с государственным управлением в сельскохозяйственной сфере, но они исследуются гражданским, либо природоресурсным и земельным правом, либо экономическими науками. В отдельных случаях мы опирались в своем исследовании на опубликованные работы других специальностей. То есть, один из актуальных вопросов современного государственного управления – механизм реализации федеральных целевых программ – оказался без внимания со стороны административного права. При этом, уже предварительное ознакомление с федеральными целевыми программами дает представление об организации управления ими, в них имеются схожие черты. В этом отношении федеральная программа «Социальное развитие села до 2012 года» может, по нашему мнению, служить тем примером, на котором видны характерные для других федеральных программ проблемы их практического осуществления.

Не секрет, что определенная часть федеральных программ, принятых Правительством Российской Федерации в 90-е годы, носила политический и даже пропагандистский характер, организационно-правовая и финансовая основа их реализации была настолько слабой, что эти программы стали именем нарицательным, – это не укрепляло доверия общества как к самим программам, так и к органам власти их принявшим. Поэтому представляет достаточно высокую актуальность вопрос реализации сегодняшних федеральных программ, посредством которых должны быть решены задачи удвоения внутреннего валового продукта, подъема агропромышленного комплекса, реформирования образования и по другим направлениям.

По существу через призму действующих федеральных программ рассматривается вопрос восстановления в Российской Федерации стратегического государственного планирования в социально-экономической сфере. Как известно, в начале 90-х годов вместе с построением рыночной экономики была ликвидирована система государственного планирования экономического развития страны. Из административного законодательства и из административной науки исчезли понятия «народнохозяйственный комплекс», «пропорциональное развитие народного хозяйства», «государственное отраслевое планирование» и прочее вместе с административными инструментами воздействия на социально-экономические процессы. Достаточно долго в государственном управлении существовало мнение о нежелательности вмешательства государства в процесс развития экономических рыночных отношений в России. С 90-х годов государство не поддерживало сельхозпроизводителей и практически не регулировало сельскохозяйственные отношения (за исключением земельных). Но именно критическое состояние отечественного рынка сельхозпродуктов заставило органы власти пересмотреть свою позицию. Целый ряд федеральных целевых программ в этом секторе экономики был принят на рубеже 2000 года, они постепенно трансформировались от краткосрочных к стратегическим, от целевых к отраслевым.

В настоящее время в Российской Федерации на основе практического опыта формирования и управления реализацией федеральных программ восстановлены в системе органов государственной власти функции стратегического прогнозирования и моделирования (программирования) процесса реализации комплексных программ социально-экономического развития России. Соответственно в системе органов государственного управления формируются ответственные за эти функции структуры, а процесс развития этих функций затронул федеральный и региональный уровни государственного управления. В системе и структуре органов государственной исполнительной власти распределяются соответствующие полномочия, в некоторых случаях они не вполне согласуются с полномочиями органов управления, в других случаях – с действующим законодательством. По нашему мнению, указанные процессы в определенной степени выражены в механизме управления реализацией федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года», что определило выбор темы исследования, ее цели и задачи.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией федеральных целевых программ в Российской Федерации, в частности административные отношения в системе органов государственной исполнительной власти по поводу процедурных вопросов формирования, утверждения и управления федеральными программами, осуществляемые на разных уровнях государственного управления. Соответствующие общественные отношения имеют в последние годы высокую динамику развития, по нашему мнению, в них проявляются новые качественные черты системы и структуры исполнительной власти, Предметом исследования выступают, прежде всего, административные акты органов государственного управления по вопросам реализации федеральных целевых программ, а так же административный инструментарий, используемый органами, ответственными за управление реализацией программ, и практика осуществления их полномочий, отражаемая в организационно-методической и иной деятельности.

Цели и задачи исследования. Основной целью работы является исследование современного развития одного из аспектов государственного управления, реализуемого в сфере государственного планирования и осуществления задач государственного планирования. С этой целью связано различие подходов к тактическому и стратегическому планированию в социально-экономической сфере, а так же в отношении административных методов воздействия на процессы развития рыночной экономики.

Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:

1. Уточнить формы и методы, правовые принципы, область применения государственного планирования, имеющего значение для государственного управления в Российской Федерации, в том числе возможность применения советского опыта стратегического прогнозирования и директивного планирования в социально-экономической сфере.

2. Установить организационно-правовую, методическую основу государственного планирования на уровне органов управления Российской Федерации и на уровне субъектов Федерации.

3. Провести анализ области применения в Российской Федерации федеральных целевых программ, организационно-правовую основу их практического применения, их целевую направленность, механизмы обеспечения согласованности и эффективности.

4. Проанализировать роль и значение федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года» в механизме программного развития сельского хозяйства и проведения аграрной политики Российской Федерации.

5. Уточнить правовую основу реализации государственного управления в сфере сельскохозяйственного производства и реализации мер, направленных на устойчивое развитие сельских территорий, а так же органов государственного управления, ответственных за эти вопросы.

6. Уточнить цели, задачи, направления реализации федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года», степень эффективности осуществления намеченных мероприятий во взаимодействии государственных органов управления, ответственных за итого программы.

7. Провести анализ механизма управления реализацией федеральной целевой программы, в том числе функций и полномочий органов управления, применяемые формы и методы государственного управления.

Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. Теоретической и методической основой исследования являются, прежде всего, труды и публикации ученых-административистов, посвященные общей теории государственного управления, его функциям, в том числе роли и значению государственного тактического и стратегического планирования. Соответствующим вопросам более всего уделяла внимание советская административная школа, которая обосновала теоретическую и организационно-методическую основу советской системы директивного планирования. На ранних этапах формирования планового руководства народнохозяйственным комплексом советского государства его рациональность обосновывали А.И. Елистратов, М.П. Рудакова, Е.Ф. Розмирович, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие. В более поздний период освещали советскую систему планового развития народнохозяйственного комплекса С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончаров, Б.П. Елисеев, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров и многие другие.

После ликвидации Госплана СССР, в постсоветский период вопросы моделирования развития отдельных отраслей российской экономики стали предметом исследований экономистов. В частности, в последние годы усилилось исследование особенностей и проблем развития российского АПК. По этой проблематике изданы содержательные труды российских экономистов И.Д. Афанасенко, И.Н. Буздалова, А. Емельянова, В.В. Иванова, Н.Д. Колесова, Э. Крылатых, А.А. Маркина, А. Петрикова, В.А. Пешехонова, Н. Радугина, Е. Серовой, В. Узуна, Н. Харитонова, Г.И. Шмелёва и другие. В них анализируется широкий круг вопросов реформирования современной российской аграрной сферы, проблемы вывода её из кризиса, а также – организационно-правовые, административные средства обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

Отдельные вопросы этой сферы, связанные с административной деятельностью органов управления, в настоящее время стали предметом исследования гражданского права и экономических наук. В ходе выполнения целей и задач нашего исследования, мы частично опирались на диссертационные работы П.М. Лукичева «Государственное регулирование аграрной сферы». Автореферат … д.э.н. (Специальность 08.00.01- политическая экономия), 2001 г.; Ю.В. Скворцовой «Гражданско-правовые отношения в сфере оборота земельных участков в России». Автореферат … к.ю.н. (Специальность 12.00.03 - Гражданское право; Предпринимательское право;

Семейное право; Международное частное право), 2004 г.; А.В. Лащенова «Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации». Автореферат … к.ю.н. (Специальность 12.00.06 - Природоресурсное право; Аграрное право; Экологическое право), 2005 г.; Е.А. Греховой «Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделки с ними в Российской Федерации». Автореферат … к.ю.н. (Специальность 12.00. - Гражданское право; Предпринимательское право; Семейное право; Международное частное право), 2007 г. и некоторые другие работы.

Методологическая основа исследования. Теоретикометодологическую основу исследования составляют положения общей теории права; понятийно-категориальный аппарат юридической науки, а так же положения отраслевых юридических дисциплин, в частности теории административного права. В исследовании использовались общенаучные методы анализа, синтеза, исторического анализа, комплексного подхода и прочие.

Для выявления тенденций в сфере административных отношений применялись частнонаучные методы, посредством которых осуществлялись систематизация признаков и классификация отдельных форм правоотношений, проводилось толкование правовых норм и их формальноюридический анализ, выявлялись закономерности общественно-правовых явлений и противоречия, недостатки действующего законодательства.

Эмпирическую базу исследования составили Конституции СССР, РСФСР и Российской Федерации, законодательство СССР, РСФСР и Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов государственного управления и нормативные акты отдельных субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты.

Научная новизна исследования видится в том, что диссертант выделил из общей проблематики экономических и социальных задач федеральных целевых программ административно-правовой аспект осуществления управления процессом их реализации. Цели и задачи проведенного исследования применительно к современному состоянию административной практики ранее не разрабатывались в диссертационных работах по административному праву. Кроме того, новизна видится в постановке вопроса о взаимосвязи механизмов формирования и управления федеральными целевыми программами с одной из функций государственного управления – стратегического комплексного планирования. В том числе в задачах исследования выделяются вопросы полномочий соответствующих органов государственной исполнительной власти в их теоретико-правовом и прикладном значении. В исследовании уделено внимание одному из актуальных аспектов государственного управления – аграрной сфере, отражающей современную тенденцию восстановления функции отраслевого государственного прогнозирования и моделирования социально-экономических процессов, происходящих в системе рыночных отношений, с активной позицией государственного управления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В настоящее время в Российской Федерации применяются две системы государственного стратегического планирования по вопросам социально-экономического развития: государственное долгосрочное программирование – на федеральном уровне; индикативное среднесрочное планирование – в субъектах Российской Федерации. Нормативнометодическая основа той и другой системы различна, что ставит, по нашему мнению, задачу системного регулирования этих вопросов в новом федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

2. Существующая в Российской Федерации система и структура федеральных органов государственной исполнительной власти не вполне обеспечивает эффективность процедур стратегического и программноцелевого планирования. На основе полномочий ряда федеральных органов исполнительной власти, по нашему мнению, объективно сформировалась самостоятельная функция комплексного стратегического прогнозирования, программирования, мониторинга и статистического обеспечения, которую необходимо сконцентрировать в полномочиях одного федерального органа исполнительной власти, ответственного за формирование и разработку Государственных стратегических программ.

3. В настоящее время в Российской Федерации существует проблема множественности разноплановых федеральных и региональных целевых программ, что осложняет их согласованность с бюджетным планированием и организацией управления программами. Преодолеть этот недостаток возможно в результате перехода Российской Федерации к единой федеральной долгосрочной программе государственного, экономического и социального развития на основе федерального закона, принимаемого одновременно с бюджетом Российской Федерации.

4. Наряду с Государственной комплексной программой социальноэкономического развития Российской Федерации, утверждаемой Государственной Думой Российской Федерации, должно быть место отраслевым и межотраслевым среднесрочным целевым федеральным и региональным программам, ориентированным на решение специфических проблем государственного управления и утверждаемых высшими федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти. Для осуществления целевых программ, по нашему мнению, требуется новая редакция Регламента формирования, разработки и реализации федеральных целевых программ (вместо действующего Порядка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года), в котором, прежде всего, необходимо:

а) Установить общие принципы и условия формирования федеральных целевых программ, разделить требования, предъявляемые к программам социально-экономической направленности, от научных, военных, правоохранительных и иных программ.

б) Установить, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а так же по предметам, находящимся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, в число Государственных заказчиков программы должны обязательно включаться региональные органы государственной исполнительной власти, на территории которых реализуется федеральная программа.

в) Исключать управление федеральными целевыми программами Государственным заказчиком программы, как не соответствующее основным функциям органа государственной исполнительной власти и вносящее диспропорции в их функции и полномочия.

г) Поручить текущее управление целевой программой специальному органу управления (Дирекции программы), осуществляющему полномочия на основе договора с Правительством Российской Федерации и несущему ответственность за реализацию программы в соответствии с законодательством не зависимо от изменений состава Правительства.

д) Поручить мониторинг реализации программы и координацию проблемных вопросов с федеральными и региональными органами государственного управления специально образуемому органу, действующий на принципе коллегиальности и представительства Государственных заказчиков федеральной программы.

5. Внести в федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 года изменения и дополнения в части:

а) п.9 ст.7 изложить в редакции: «обеспечение устойчивого развития производственно-хозяйственной инфраструктуры сельских территорий»

(вместо «обеспечение устойчивого развития сельских территорий»);

б) п.2 ст.8 привести в соответствие с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», установив, что Государственная программа развития сельского хозяйства как составная часть Программы социальноэкономического развития Российской Федерации утверждается федеральным законом по представлению Правительства Российской Федерации (вместо «…по представлению федерального органа исполнительной власти, ответственного за осуществление государственной политики…»);

в) ст.15 должна соответствовать своему названию, т.е. должна ясно разграничивать компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в реализации аграрной политики;

г) ввести статью «Регламент формирования и утверждения Государственной программы развития сельского хозяйства» с изложением соответствующих этапов и указанием ответственных лиц.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение: в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях; в процессе преподавания теории административного права и теории государственного управления, истории государственного управления России, других юридических дисциплин; при разработке учебных курсов, в подготовке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий по отдельным дисциплинам для юридических вузов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях проводимых в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете на факультете права и экономической безопасности, отражены в публикациях автора по данной проблематике.

Структура диссертации. Поставленная тема, объект, предмет и цели диссертационного исследования определили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, двух разделов, содержащих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, её актуальность. Также показывается степень разработанности темы исследования, определяются его цель, задачи, объект, предмет, методологические основания исследования, предлагается характеристика степени новизны исследования.

Первый раздел – «Государственное управление и стратегическое планирование в Российской Федерации», – включает в себя параграфы:

«Организация советского директивного планирования»; «Государственное управление в системе индикативного планирования»; «Развитие программно-целевого управления в Российской Федерации».

Директивное планирование являлось в СССР основой всей системы государственного управления, в том числе планирование развития народно-хозяйственного комплекса – в сфере экономики. Употребляемый в тот период термин «народное хозяйство» подразумевал экономику СССР в целом, руководство экономикой (народнохозяйственным комплексом) осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов. В СССР впервые в мире было реализовано комплексное долгосрочное государственное планирование развития экономики – пятилетние планы развития народного хозяйства. Главное назначение пятилетних планов – воплощать в конкретный отрезок времени поставленные Коммунистической партией Советского Союза социальные, экономические и научнотехнические задачи, которые преобразовывались в систему заданий и мероприятий. В этом процессе ключевая роль принадлежала специализированному органу управления – Госплану СССР, который осуществлял централизованные функции прогнозирования, моделирования, координации отраслевого и территориального планирования, контроля за осуществлением плановых директив.

Система так называемого директивного государственного планирования развития народно-хозяйственного комплекса (в отличие от индикативного программирования в странах с рыночной экономикой) сложилась в результате последовательного совершенствования органов государственного планирования СССР и правового регулирования их деятельности. За годы Советской власти было разработано 12 пятилетних планов, их общие итоги были впечатляющими, эти обстоятельства стали весомым аргументом Советской власти в превосходстве плановой директивной экономики над стихийным развитием рыночной экономики в «буржуазных» странах.

Административные и карательно-репрессивные меры для опережения плановых показателей были характерны для первых четырех пятилеток. В последующих пятилетках стали шире применяться правовые, финансовые, кадровые и структурно-организационные методы. Советское директивное планирование обладало рядом бесспорных достоинств, которые позволяли решать многие управленческие вопросы комплексно. Одновременно существовали проблемы, например, отсутствие в Советском государстве целостного планового законодательства, которое бы в полном объеме регулировало полномочия, ответственность, процедуры, правовое формы и согласованность перспективного и среднесрочного планирования на разных уровнях государственного управления. Другим существенным недостатком директивного планирования являлось отсутствие в нем правовых механизмов, обеспечивающих качество выпускаемой продукции, ее конкурентоспособность и спрос у потребителей.

К числу ведущих принципов советского управления относились:

принцип научного руководства со стороны Коммунистической партии;

принцип плановости построения в СССР материально-технической базы коммунизма; принцип демократического централизма; принцип широкого участия трудящихся в управлении производством; принцип законности.

Таким образом, директивное планирование сформировалось в Советском Союзе и других странах социализма в конкретно исторических условиях, и было связано с задачей построения социалистического государства. В рыночных условиях, по мнению современных экономистов, этот опыт применим (с коррективами целей, принципов и форм) к государственным секторам управления.

В настоящее время в государственном управлении Российской Федерации законодательно закреплен в качестве обязательного только один вид комплексного планирования – это государственный бюджет Российской Федерации и бюджет субъектов Федерации, которые принимаются на основе законов. Но правовые инструменты бюджетного планирования Российской Федерации не могут связать между собой согласованность экономического развития различных регионов, – это закреплено в «принципе самостоятельности бюджетов» Бюджетного кодекса Российской Федерации. С принятием курса рыночных реформ в 1991 г. и упразднением системы Госплана, в Российской Федерации стало считаться почти нормальной ситуация, в которой одни субъекты Федерации существуют за счет более развитых экономик других регионов. В этой ситуации неизбежно возрождаются инструменты советской модели экономики – централизованное перераспределение бюджетных средств, что не могло не отразиться на состоянии российской экономики.

При отсутствии федеральных законов о планировании экономики ряд субъектов Российской Федерации предпочел использовать зарубежный опыт индикативного планирования. Индикативное планирование часто называют «договором общественного согласия», в соответствии с которым органы власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства в целях развития экономики и согласованного уровня жизни населения. Индикативный план не директива, а свод согласованных, признанных разумными плановых ориентиров для субъектов рыночных отношений, населения и соответствующих требований к государственной (муниципальной) администрации. Для каждого конкретного варианта стратегии регионального развития разрабатывается адекватная ему конкретная модель индикаторов социально-экономического развития регионов. Государственное управление в системе индикативного планирования основывается на плановом решении, которое содержит две группы характеристик: желаемых состояний объекта управления в опорных точках (индикаторы); способов достижения этих состояний (регуляторы).

В субъектах Российской Федерации сложился разный практический опыт индикативного планирования: в одних случаях используются его элементы для управления процессом развития региона (Самарская область, Республика Мордовия, Красноярский край и некоторые другие), в других – это цельный, логически структурированный документ, отражающий стратегию развития региона (Республика Татарстан, Свердловская область, Республика Бурятия, Краснодарский край и другие). Фактически каждый регион самостоятельно разрабатывает законодательную, методическую и организационную основу собственной модели индикативного планирования в соответствии с решаемыми проблемами. Например, в СанктПетербурге нормативной основой является постановление Правительства Санкт-Петербурга «Об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере государственного планирования» от 16 марта 2004 г., а в Краснодарском крае – это краевой закон «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края» от 10 июля 2001 г.

Из анализа соответствующих нормативных актов видно, что ключевым звеном и инструментом индикативного планирования являются региональные соглашения, заключаемые органами власти субъекта Федерации с субъектами экономики о параметрах согласованного участия в социально-экономическом развитии региона. А с руководителями государственных и муниципальных предприятий органы государственной власти, органы местного самоуправления заключают контракты на выполнение показателей индикативного плана (показатели эффективности государственного сектора).

Практический опыт индикативного планирования в регионах был взят на вооружение в наиболее сложные для российской экономики 90-е годы. Законодательной основы для его применения в Российской Федерации не существовало и не существует до настоящего времени. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. только восстановил правомерность применения к Российской экономике в целом терминов «прогноз» и «планирование», последнее определено законом в форме «Программа социально-экономического развития Российской Федерации». Но с практической точки зрения этот закон не вносит ясность даже в вопрос о назначении этого документа, поскольку в законе отсутствуют какие-либо положения об утверждении Программы, об организации ее исполнения, а так же о связи между федеральной Программой социально-экономического развития и аналогичными региональными актами.

Аналогичную роль имел и указ Президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»

от 3 июня 1996 г.

Накопленный региональный опыт показывает, что индикативное планирование может носить комплексный долгосрочный характер, сочетая элементы директивного и индикативного стратегического планирования.

Однако, на федеральном уровне оно не обладает законодательным определением его формы, целей, функций, а так же методической основы, что обуславливает задачи универсализации процедур федерального и регионального управления экономическим развитием на основе федерального закона.

Область применения традиционной для нашей страны формы государственного плана, как безусловной экономической директивы, резко сокращается при переходе к рыночной экономике. При этом, никто не оспаривает тезис о том, что планирование – это ведущий элемент системы государственного управления, одна из функций органов управления, важный инструмент регулирования экономики и реализации социальноэкономической политики государства. Так, Правительством Российской Федерации создана в настоящее время наиболее концептуальная и разнообразная по целям основа отечественной модели планирования – федеральные целевые программы, которые представляют собой своеобразный синтез административно-правовых и экономических методов государственного планирования на среднесрочный, либо долгосрочный периоды.

Программы различной направленности выдвигались в качестве практического инструмента государственного регулирования начиная с 90-х годов, к 2000 году действовало более 50 различных государственных целевых программ, часть их так и не была осуществлена. Для большинства программ известен целый ряд недостатков, из них наиболее существенные:

цели и задачи программ носят декларативный характер; поставленные задачи не относятся к компетенции федерального Правительства; не согласованность с бюджетным финансированием и другие упущения. В результате, на основе постановления Правительства Российской Федерации от декабря 2004 г. была проведена своеобразная ревизия действующих федеральных целевых программ и выделены те, которые полностью отвечают установленным требованиям. Было выделено 40 федеральных программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2007 г., эти программы условно объединены в пять направлений: «Развитие инфраструктуры»; «Новое поколение»; «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды»; «Наука, инновации и передовые технологии»; «Региональный паритет». К этому времени центральные органы государственного управления приобрели значительный опыт применения метода программно-целевого прогнозирования и планирования, федеральные целевые программы стали успешно применяться в самых разных сферах государственного управления.

В формирование и разработке федеральной целевой программы участвует целый ряд федеральных органов исполнительной власти, они же выступают в качестве Государственных заказчиков, ответственных за организацию исполнения федеральной программы. В целом федеральные целевые программы по методам их разработки и по содержанию плановых показателей очень близки методу индикативного планирования, применяемого субъектами Российской Федерации: прежде всего – применяемые в федеральных программах рубежные индикаторы не являются директивными заданиями, – это прогнозируемый показатель, на который ориентируются как государственные, так и негосударственные соисполнители. Но так же автор выделяет и различия: во-первых, программы имеют целевую направленность совершенствования конкретного сектора государственного управления; во-вторых, программы охватывают среднесрочный и долгосрочный горизонты государственного управления; в-третьих, программы используют правовые формы воздействия на программируемые процессы, которые полномочны осуществлять только федеральные органы государственного управления.

Автор выделил примеры соответствующих программ и указал основные административные инструменты управления реализацией федеральных целевых программ. По мнению автора, в целом в существующей системе государственного управления был компенсирован отказ Российской Федерации от системы директивного государственного планирования и управления процессом социально-экономического развития. Так же автор выделяет недостатки федерального метода программно-целевого управления: во-первых, – множественность разноплановых федеральных программ, что в целом усложняет процедуру их разработки, согласования и управления реализацией. Во-вторых, – метод Правительства Российской Федерации программно-целевого программирования не учитывает положительный опыт индикативного планирования в субъектах Российской Федерации. В-третьих, – система и структура федеральных органов исполнительной власти не вполне обеспечивает эффективность процедуры программно-целевого программирования, в частности – проекты целых программ замыкаются на ряд федеральных органов, их функции стратегического планирования (программирования) приобрели в настоящее время вполне самостоятельное значение.

Второй раздел – «Государственное управление реализацией федеральных программ в сельскохозяйственной сфере», – включает в себя параграфы: «Аграрная политика Российской Федерации и программирование развития сельскохозяйственной сферы»; «Правовая основа федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года»; «Цели и задачи федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года»; «Механизм управления реализации федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года».

Одной из проблем государственного управления в России обычно являлось отсутствие ясной общей концепции реформирования аграрной сферы. Началом аграрной реформы в Российской Федерации справедливо считают 23 ноября 1990 года – дата принятия закона «О земельной реформе», которым провозглашалось равноправие различных форм хозяйствования на земле. Но закон не создавал институционально-правовых и административно-процедурных условий проведения аграрной реформы. Новые экономические условия 1990-х годов существенно изменили формы и методы государственного управления как в аграрной, так и в сельскохозяйственной сферах, тем не менее, в отношении поддержки отечественных сельскохозяйственных предприятий законы практически отсутствовали. Кризис сельского хозяйства и продовольственная безопасность Российской Федерации заставили принять после 1996 г. целый ряд федеральных программ развития этой отрасли экономики. Из этих программ видно, как последовательно трансформировалась идеология государственного управления в аграрной сфере: отдельные направления земельной реформы стали дополняться программами государственной поддержки развития сельскохозяйственного рынка. Но множественность правительственных программ не создает общую стратегию.

Действующие федеральные целевые программы – это мероприятия, предложенные и реализуемые исполнительными органами государственного управления. Законодательные органы Федерации, субъектов Федерации фактически не участвуют в разработке государственных сельскохозяйственных программ. Роль законодательной власти наглядно отразились в принятие только в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации, т.е.

более 10 лет с начала реформы в Российской Федерации не существовало законодательства, регулирующего оборот земли, но и кодекс не снял вопроса: только в 2002 г. был принят отдельный федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Земельное законодательство до сих пор подвергают критики, в частности на его основе не представляется возможным разделить полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов управления, что порождает проблемы управления в аграрной сфере.

Современное российское законодательство не проводит разделения аграрного, земельного и сельскохозяйственного законодательства, более того, федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. необоснованно отождествляет аграрную и сельскохозяйственную государственную политику. Однако такое разграничение объективно и закономерно: аграрное законодательство более емкое, оно направлено на развитие рынков земли, других природных ресурсов, средств механизации труда, строительных материалов, агрохимии, кредитов и другие. На основе нормативных правовых актов, регулирующих сельхозпроизводство, можно выделить значительный ряд самостоятельных институтов современного сельскохозяйственного законодательства. Например, в земельном законодательстве невозможно выделить вопросы социальной политики, а федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» прямо указывает на эту область правоотношений, и федеральная программа «Социальное развитие села до 2012 года» предусматривает реализацию целого комплекса соответствующих мер.

Указанная федеральная программа реализуется одновременно и в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства на период 2008-2012 годов, законодательной основой для обеих программ является федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». Закон не устанавливает правовой формы, методической основы и регламента разработки федеральных программ в сельскохозяйственной сфере, относя этот вопрос к компетенции Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, что, по нашему мнению, противоречит положениям федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г., где установлено, что федеральные целевые программы разрабатывает непосредственно Правительство Российской Федерации. Одновременно разработка стратегических программ социально-экономического развития села выходят за рамки компетенции Министерства сельского хозяйства, а их утверждение Правительством Российской Федерации не вполне легитимно, поскольку этот вопрос не регулируется федеральными законами. По нашему мнению, легитимность и нормативность программы развития целой отрасли экономики России может быть достигнута при условии, что ее рассмотрение и утверждение будет передано от Правительства к Парламенту Российской Федерации и будет осуществляться на основе федерального закона в рамках программы социально-экономического развития Российской Федерации.

В рамках задачи изучения степени эффективности осуществления намеченных мероприятий федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года» во взаимодействии органов государственной исполнительной власти, проведен анализ фактических показателей, достигнутых на отдельных рубежных этапах и по основным направлениям. В целом федеральная программа устанавливает несколько целей, в том числе «создание правовых, организационных, институциональных и экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию сельских муниципальных образований», что недостаточно четко согласуется с основными функциями федеральных органов отраслевого управления – Государственных заказчиков программы.

Первый этап реализации федеральной программы по итогам 2005 г.

показал, что установленные показатели не были выполнены в необходимом объеме. Из числа нескольких причин мы выделяем недостаточную административную и финансовую поддержку со стороны субъектов Федерации. Одновременно в самой правительственной программе отсутствует дифференциация целей и задач в соответствии со спецификой проблем сельского хозяйства по отдельным субъектам Федерации. Причины указывает и Государственный координатор программы – недофинансирование мероприятий наряду с неотработанными схемами выбора госзаказчика – исполнителя конкретных мероприятий. То есть невыполнение промежуточных целей связано в основном с организационно-управленческими недостатками.

Среди инструментов реализации программы ведущее место занимает бюджетное финансирование в сочетании с системой льготного кредитования, которое осуществляется целевым способом при осуществлении государственного контроля. В этих целях объемы финансирования по совокупности трех источников (федеральный, региональный бюджеты и негосударственное софинансирование) на втором этапе предполагается увеличить в три раза, что предусматривает многомиллиардное бюджетное финансирование отрасли и ее социально-экономической основы. При наличии организационных проблем управления на уровне субъектов Российской Федерации целесообразней в дальнейшем, по нашему мнению, дифференцировать цели и задачи социального развития села в укрупненном масштабе – по территории федеральных округов.

Система управления реализацией программы «Социальное развитие села до 2012 года» основана на постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. Постановлением определены семь федеральных органов исполнительной власти, ответственных за исполнение программы со статусом Государственных заказчиков программы, в т.ч.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации – Государственный заказчик-координатор программы. Исполнители мероприятий программы определяются на конкурсной основе, т.е. в процедуре заключения контракта государственного заказа на государственные и муниципальные нужды.

Таким образом, общее руководство программой осуществляется в форме координации среди ответственных федеральных органов исполнительной власти. В государственном управлении функция координации обычно возлагается на специально образуемую структуру – координационные комиссии, советы и т.п., – этот орган представляет широкий круг заинтересованных сторон, координирующий орган не принимает решений, он подготавливает предложения о путях решения проблем. Но постановлением Правительства от 3 декабря 2002 г. Государственным координатором программы был назначен государственный орган отраслевого управления, наделенный дополнительными полномочиями. При этом механизм реализации федеральной программы сформулирован таким образом, что Министерство сельского хозяйства является единственным федеральным органом исполнительной власти, который несет ответственность за исполнение всей программы.

На основе предоставленных полномочий Государственный заказчиккоординатор самостоятельно определяет формы и методы административного управления реализацией программы, для этого он обязан разработать нормативные правовые акты, необходимые для выполнения целевой программы, к их числу относится проект соглашения, заключаемый с высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Соглашение служит организационно-правовой основой для участия органов исполнительной власти субъекта Федерации в осуществлении федеральной программы на своей территории, но орган исполнительной власти субъекта Федерации лишен права отбирать исполнителей мероприятий программы – это прерогатива Государственных заказчиков программы.

Из анализа нормативных актов, регулирующих функции и полномочия Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а так же организационной структуры управления реализацией федеральной целевой программой, сформированной Министерством на основе постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г., и соответствующей распорядительной деятельности Министерства, сделано несколько выводов. Во-первых, нормативное обеспечение федеральной программы со стороны Государственного заказчика-координатора сосредоточено исключительно на вопросах методики распределения бюджетных средств и контроле их использования на развитие социальной инфраструктуры сельских муниципальных территорий, что является избыточными, несвойственными функциями, которые подменяют полномочия других государственных и муниципальных органов управления, нарушая в определенной мере собственные функции органа государственного управления в агропромышленной сфере.

Во-вторых, в ходе реализации федеральной программы, направленной на развитие социальной инфраструктуры российских сел, автором поднят вопрос о юридическом содержании понятия «устойчивое развитие сельских территорий», которое в действующем законодательстве и в статусе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации не определено.

В-третьих, механизм управления реализацией федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года» создал форму взаимодействия федеральной и региональной государственной власти (соглашения) для разрешения вопросов, которые однозначно не отнесены законодательством к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти – развитие социальной инфраструктуры сельских территорий. Однако эта форма, по нашему мнению, нарушает федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 9 октября 1999 г. по вопросам непосредственного участия региональных органов управления в процессе формирования, управления и координации осуществления программ, направленных на социально-экономическое развитие территорий субъектов Российской Федерации.

В заключение диссертационного исследования акцентируется внимание на значимость поднятых вопросов. Проводится обобщение выводов, сделанных в работе в соответствии с задачами исследования, и на этой основе предлагаются основные положения, выносимые на защиту.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Заворотченко И.А. Государственное управление реализацией федеральных программ в сельскохозяйственной сфере // Вестник Читинского государственного университета № 3, 2009. С 101 – 110 – 0,5 п.л.

2. Заворотченко И.А. Правовое обеспечение директивного планирования в советской России. - СПб.: Мир юридической науки 4, 2009. - С. - 70 - 0,8 п.л.

3. Заворотченко И.А. Эволюция государственного управления и стратегического планирования в Российской Федерации// М.: Закон и право № 3, 2010. С 39 – 40 – 0,4 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

4. Заворотченко И.А. Национальные проекты и проблемы государственной поддержки образования / Государство и право в условиях глобализации: Сборник научных трудов / Редкол.: проф. В.М. Чибинёва (отв. ред.) и др. – М.: Издательская группа «Юрист», 2007. – 0,4 п.л.

5. Заворотченко И.А. Организация советского директивного планирования / Государство и право: теория и практика: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 2. – СПб.: Лема, 2007. – 0,8 п.л.

6. Заворотченко И.А. Развитие программно-целевого управления в Российской Федерации / Государство и право: теория и практика: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 3. – СПб.: Лема, 2008. – 0,7 п.л.

7. Заворотченко И.А. Правовая основа федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» / Государство и право:

теория и практика: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 4. – СПб.: Лема, 2008. – 0,9 п.л.