На правах рукописи

Дрыгина Юлия Александровна

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ТЕХНОЛОГИЙ

ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством:

менеджмент

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону – 2013 Диссертация выполнена на кафедре менеджмента Южно-Российского института – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

доктор экономических наук, профессор

Научный руководитель:

Некрасов Виталий Николаевич

Официальные оппоненты: Лысоченко Алла Алексеевна, доктор экономических наук, профессор кафедры теории и технологий в менеджменте ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

Климова Наталья Владимировна, доктор экономических наук, профессор кафедры институциональной экономики и инвестиционного менеджмента ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»

Защита состоится «03» октября 2013 г. в 12-30 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.30 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 344002 г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 210.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70; с авторефератом – на официальных сайтах Министерства образования и науки РФ: http://vak.ed.gov.ru и Южно-Российского института – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: http://www.skags.ru.

Автореферат разослан «03» сентября 2013 г. Отзывы на автореферат, заверенные гербовой печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская 70, аудитория 208, диссертационный совет Д 504.001.30 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», ученому секретарю.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., доцент П.П. Васильев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Многие отечественные и зарубежные исследователи связывают отсутствие запланированных результатов по некоторым направлениям реформирования российской экономики на рубеже XXXXI веков с несовершенством управления этими процессами.

Важнейшим противоречием в системе управления экономикой и ее сферами, которое не позволяет достичь необходимой эффективности в реализации политических решений на разных уровнях, является противоречие между объективной потребностью усиления публичного характера управления и нарастающим отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений 1. В этом свете необходимо создание новой системы публичного управления в контексте обновления субъектно-объектных взаимосвязей, которая, вопервых, позволила бы достичь общественного консенсуса всех участников этого процесса (государства, бизнеса, научно-экспертного сообщества, некоммерческих общественных организаций и т.д.), обеспечив согласованность взглядов на стратегию и тактику развития экономики, ее сфер и секторов, и, во-вторых, путем использования новых управленческих технологий привела бы к повышению эффективности государственной экономической политики, включая ее важную часть – аграрную политику.

Степень разработанности научной проблемы. Среди отечественных ученых, работы которых посвящены вопросам публичного управления, следует назвать Атаманчука Г., Барабашева А., Безвиконную Е., Волоха О., Вульфовича Р., Гимельштейна Я., Гуселётову Е., Матейковича М., Мальковскую И., Некрасова В., Оболонского А., Петрова М., Усманову Р., Чиркина Б. и др.

Изучение государственной экономической политики и стратегического развития экономики России в период современного реформирования проводилось известными учеными-экономистами Аганбегяном А., Амосовым А., Афонцевым С., Ведута Е., Глазьевым С., Гринбергом Р., Кушлиным В., Мау В., Некипеловым А., Фоломьевым В., Якуниным В. и др.

Проблему разработки и реализации аграрной политики на федеральном и региональном уровнях изучали такие ученые, как Алтухов А., Анфиногентова А., Буздалов И., Гордеев А., Ксенофонтов М., Крылатых Э., Лысоченко А., Назаренко В., Петриков А., Тарасов А., Усенко Л., Шутьков А., Шутьков С. и др.

Некрасов В.Н., Головко М.В. Теневые отношения как форма реализации основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом. – 2011, № 5.

К числу авторов, внесших определенный вклад в разработку проблемы совершенствования управления аграрной сферой на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), можно отнести Адукова Р., Адукову А., Алтухова А., Аскерова П., Беляева А., Климову Н., Ломидзе Ю., Лысоченко А., Можаева Е., Кузнецова В., Савченко Т., Тарасова А., Усенко Л., Ушачева В., Хлопова В., Шутькова А. и др.

Несмотря на значительное число работ, посвященных различным проблемам управления аграрной сферой экономики в рамках разработки и реализации государственной аграрной политики, возможность внедрения технологий публичного управления и оценка эффективности их использования системно не исследованы.

Слабая изученность обозначенной проблемы, имеющей в условиях продолжающегося реформирования экономической системы России и ее аграрной сферы особую значимость и актуальность, обусловила выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и этапных задач.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели использования функциональных возможностей технологий публичного управления для повышения эффективности государственной аграрной политики.

Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки следующих задач:

– исследовать концептуальную модель публичного управления социально-экономической системой и ее сферами;

– выявить субъектно-объектную направленность технологий публичного управления экономикой и ее сферами;

– обосновать методологические подходы к разработке и реализации государственной аграрной политики в условиях развития публичного управления;

– оценить преобразование объекта российской аграрной политики как результат иерархического администрирования в период рыночных реформ;

– проследить процесс реформирования субъектно-функциональной структуры системы публичного управления на основе концепции государственного публичного менеджмента при реализации государственной аграрной политики;

– показать необходимость усиления публичного характера институциональной среды в ходе модернизации государственного управления социальноэкономической системой России и ее сферами;

– разработать концептуальную модель использования технологий публичного управления для повышения эффективности государственной аграрной политики;

– предложить систему институционального инструментария публичного управления, способствующего в качестве внешнего фактора возрастанию эффективности российской аграрной политики.

Объект диссертационного исследования – система органов и институтов публичного управления в сфере разработки и реализации государственной аграрной политики; предмет – технологии публичного управления как инструмент реализации государственной аграрной политики в условиях модернизации институциональной среды.

Содержание диссертации соответствует паспорту научной специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (пункт 10. «Менеджмент»). Так, согласно пункту «10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления ее развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления» определена сущность, структура и специфические особенности публичного управления при разработке и реализации государственной аграрной политики, выделены принципы организации этого управления, а также направления его развития в рамках концептуального моделирования при использовании технологий публичного управления и при обеспечении модернизации институциональной среды как внешнего условия; согласно пункту 10.3. «Особенности национальной организации системы публичного управления. Реформы в системе публичного управления» охарактеризована национальная организация системы публичного управления в рамках государственной аграрной политики, рассмотрены результаты проведенных реформ для субъекта и объекта управления, и предложены пути совершенствования указанной системы; согласно пункту 10.5. «Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации» рассмотрены особенности разработки и реализации государственной аграрной политики в условиях публичного управления (публичная сфера, субъектно-объектная определенность, обратные связи и др.), предложен инструментарий обеспечения публичного характера аграрной политики на этапах разработки и реализации, включающий технологии публичного управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в таких областях знаний, как теория управления, современные концепции публичного управления, методы разработки и реализации государственной экономической политики, теория организации, государственное (муниципальное) управление, теория прогнозирования и стратегического планирования, институциональная экономика.

Научно-методический аппарат работы. В процессе исследования технологий формирования и реализации государственной аграрной политики и системы публичного управления экономикой России и ее сферами использованы следующие методы: диалектический, научной абстракции, субъектнообъектный, историко-генетический, категориального и сравнительного анализа, концептуального моделирования. Наглядность представляемого материала обеспечивается инструментами графического отображения.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили материалы федеральных и региональных министерств и ведомств России (в том числе Министерства экономического развития, Министерства сельского хозяйства, Федеральной государственной службы статистики и др.); Российской академии наук; научно-исследовательских учреждений и высших учебных заведений экономического профиля; доклады и аналитические обзоры, опубликованные в средствах массовой информации и сети Интернет.

Нормативно-правовую базу составили Конституция России, Послания Президента Федеральному собранию Российской Федерации, федеральные и региональные нормативно-правовые акты в области разработки и реализации государственной экономической политики (в том числе аграрной) и публичного управления социально-экономической системой и ее сферами, нормативнометодические документы федеральных и региональных министерств и ведомств (доклады, приказы, письма, методические указания и проч.), государственные программы, утвержденные на федеральном и региональном уровнях, стратегии и концепции социально-экономического развития различных объектов публичного управления в сфере экономики.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на предположении о том, что инструментом научного решения проблемы повышения эффективности процессов разработки и реализации экономической политики и управления различными сферами экономики может послужить усиление публичного характера политики и управления с опорой на принципы гласности, публичности, открытости, прозрачности. При этом разработанные прогнозы, стратегии и тактики развития экономики, ее сфер и секторов должны быть результатом общественного согласия между государством, деловым и научноэкспертным сообществами, различными группами, формирующими гражданское общество.

Концептуальное моделирование публичного управления при разработке и реализации экономической политики (в том числе аграрной) следует проводить в аспекте субъектно-объектной направленности с использованием соответствующих технологий публичного управления, реализуемых в определенных институциональных условиях, являющихся экзогенным фактором.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуальной модели использования технологий публичного управления для повышения эффективности государственной аграрной политики в условиях модернизируемой институциональной среды.

Элементы научной новизны нашли отражение в следующих результатах диссертационного исследования.

1. Доказано, что методологической основой исследования эффективного публичного управления в процессе разработки и реализации государственной экономической политики может служить методологический подход, представляющий собой синтез классического диалектического метода (в контексте разрешения противоречий государственного управления) и современных методологий Public Policy (публичная политика) и Рublic Administration (публичное управление) (в отличие от работ Головко М., Дюльберовой Д., Лимаревой Д., Цатуровой А. 2 и др.).

Данный методический подход позволяет обеспечить разрешение основополагающего противоречия современного государственного управления между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и нарастающим отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений и разработать инструментарий достижения общественного консенсуса всех заинтересованных сторон (государства, бизнеса, научно-экспертного сообщества, различных субъектов гражданского общества) по проблемам прогнозирования, стратегии и тактики развития объекта управления на основе принципов гласности, публичности, открытости, прозрачности.

2. Разработана концептуальная модель публичного управления социально-экономической системой и ее сферами в аспекте субъектно-объектной Головко М.В., Некрасов В.Н. Теневые отношения как форма реализации основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом. – 2011, № 5; Дюльберова Д.А. Публичное управление устойчивым развитием территории // Сб. науч. тр. Sworld по материалам межд. науч.-практ. конф.. – 2013. – Т. 35. № 2. – С. 53-57; Лимарева Д. Публичное управление развитием государственно-частного партнерства:

Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Ростов н/Д, 2012; Некрасов В.Н., Цатурова А.С. Публичное управление национальной образовательной системой. – Ростов н/Д: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2011.

направленности (в отличие от работ Бердовой Ю., Елкиной О., Нарбут Н., Фёдорова В. 3 и др.), включающая декомпозицию субъекта и объекта управления на отдельные подсистемы (компоненты, звенья), что дает возможность их исследования на разных уровнях управления с разной степенью детализации. При этом учитывается действие публичной сферы, понимаемой как определенная область общественной жизни, в которой общество и государство взаимодействуют по наиболее важным вопросам дальнейшего развития с целью их решения на основе действующего законодательства при осуществлении функции общественного контроля и формирования запроса на достижение определенных целей и проведения конкретных действий органами управления.

3. Разработана авторская классификация и дано авторское определение технологий публичного управления социально-экономической системой и ее сферами, показана их функциональная роль в разрешении основополагающего противоречия государственного управления, что позволяет включить объект управления в процессы разработки и реализации государственной экономической политики (в том числе аграрной), обеспечивая тем самым повышение ее эффективности за счет достижения общественного консенсуса по проблемам развития объекта.

4. Разработана авторская концептуальная структурно-функциональная модель использования возможностей технологий публичного управления (форсайт, «дорожное картирование», технологии нового публичного менеджмента, государственно-частное партнерство, государственный заказ, кооперация форм хозяйствования, информационно-коммуникационные технологии и др.) в контексте субъектно-объектной направленности для повышения эффективности государственной аграрной политики (в отличие от моделей публичного управления, разработанных Епининой В., Кузнецовым Г., Леоновым В., Никифоровой Л., Федотовской Е. 4 и др.), которая включает блоки ее публичной разработки и реализации.

Это особенно важно в условиях членства России во Всемирной Торговой Организации (ВТО), поскольку многие публичные технологии позволяют Бердова Ю.С. Субъектно-объектные взаимодействия в структуре государственного управления // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. – 2011. – № 1. – С. 9-16; Елкина О.С. Роль субъекта и объекта в управлении // Известия иркутской государственной экономической академии. – 2006. – № 6. – С. 34-37; Нарбут Н.П., Фёдоров В.А. Субъект-объектные отношения в социальном управлении: вопросы методологии и обучения // Вестник РУДН. Серия: Социология. – 2008. – № 2. – С. 5-14.

Епинина В.С. Модели партисипативного механизма публичного управления РФ // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. – 2012. – № 48; Кузнецова Г.Г., Федотовская Е.Ю. Теоретические основы реализации публичного управления в системе государственного управления // Уч. записки Российской Академии предпринимательства. – 2011. – № 28. – С. 83-87; Никифорова Л.Е., Леонов В.В. Концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территорий // Сибирская финансовая школа. – 2012. – № 3. – С. 46-56.

осуществлять эффективное управление объектом при реализации аграрной политики в соответствии с новыми для российской экономики правилами ВТО.

5. Рекомендованы направления совершенствования субъекта и объекта управления при реализации государственной аграрной политики, а именно: для субъекта (органы публичного управления) как продолжение административной реформы на основе концепции нового публичного менеджмента и для объекта публичного управления (аграрная сфера экономики) – использование технологий публичного управления, обеспечивающих участие объекта в процессе правления.

6. Предложена авторская классификация системы институтов государственного управления экономикой и ее сферами в аспекте публичного характера (в отличие от исследований Матвеева А., Рыбасовой М., Чарахчяна К. 5 и др.), в которую включены политические, управленческие, экономические, социокультурные институты.

Представлены пути усиления публичного характера управления в процессе реализации государственной аграрной политики посредством создания соответствующей институциональной среды и модернизации системы общественных институтов, способных обеспечить повышение ее эффективности.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется развитием и расширением исследований в части применения инструментов публичного управления в формировании и реализации государственной аграрной политики. При этом введение такого понятия, как «технологии публичного управления» и классификация данных технологий в контексте субъектно-объектных отношений, позволяет использовать этот подход при рассмотрении перспектив совершенствования субъекта (органов публичной власти) и объекта управления (социально-экономической системы и ее сфер).

Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы органами власти при совершенствовании системы управления национальной экономикой и в процессе разработки и реализации государственной экономической политики, в том числе аграрной направленности.

Отдельные положения исследования применимы при подготовке учебных пособий, учебников, спецкурсов, учебных программ по менеджменту, государМатвеев А.Г. Совершенствование функционирования институтов государственного управления и проблемы устойчивого экономического развития России // Вестник экономической интеграции. – 2010. Т. 1. – С. 23-28;

Рыбасова М. Государственные институты как механизм управления в экономической системе // Вестник института дружбы народов Кавказа «Теория экономики и управления народным хозяйством». – 2008. – № 6. – С. 60-66; Чарахчян К. Институциональные аспекты государственного регулирования рыночной экономики России: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.01. – Армавир, 2006.

ственному и муниципальному управлению, теории управления, а также при преподавании этих дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались в порядке обсуждения на заседаниях кафедры менеджмента Южно-Российского института – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (г. Ростов-на-Дону), а также представлены в материалах научно-практических конференций в городах Москва, Новочеркасск, Ростов-на-Дону, Днепропетровск (Украина). По теме исследования опубликовано 20 работ общим объемом 20,2 п.л., в том числе 5 научных публикаций в журналах, рекомендованных ВАК РФ, общим объемом 3,1 п.л. и 2 монографии общим объемом 11,7 п.л.

Отдельные положения исследования используются в учебном процессе Южно-Российского института – филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», в преподавании учебных дисциплин «Механизмы управления антитеневой деятельностью», «Основы прогнозирования социальноэкономических процессов», «Управление организационными изменениями в государственном и муниципальном управлении».

Результаты исследования внедрены в практическую деятельность Правительства Ростовской области в сфере публичного управления различными объектами социально-экономической системы региона в рамках осуществления административной реформы.

Структура диссертации обусловлена её целью, задачами и логикой исследования.

Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка использованных источников из 325 наименований и 9 приложений. Диссертация изложена на 188 страницах, содержит 7 таблиц и 6 рисунков; в приложениях содержится 13 таблиц.

Диссертационное исследование имеет следующую структуру.

Введение Концептуальные основы формирования и реализации экономической политики и публичного управления социально-экономической системой 1.1. Публичный характер управления и его роль в разработке и реализации государственной экономической политики 1.2. Концептуальная модель публичного управления социальноэкономической системой и ее сферами 1.3. Субъектно-объектная направленность технологий публичного управления социально-экономической системой и ее сферами Оценка публичного характера государственной аграрной политики в ходе рыночных реформ 2.1. Преобразование объекта государственной аграрной политики как результат иерархического администрирования 2.2. Оценка степени реформирования субъекта в системе публичного управления на этапе реализации аграрной политики 2.3. Становление институциональной среды в ходе модернизации государственного управления социально-экономической системой и ее сферами: необходимость усиления публичного характера Развитие инструментария публичного управления как средство повышения эффективности государственной аграрной политики России 3.1. Концептуальная модель повышения эффективности аграрной политики с использованием современных технологий публичного управления 3.2. Институциональный инструментарий публичного управления в системе мер повышения эффективности аграрной политики Заключение Список использованных источников Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Российская управленческая практика демонстрирует неэффективность как разработки государственной экономической политики, так и управления экономикой на этапе реализации политики, что обусловлено отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений, поскольку используемые методологические подходы не позволяют учитывать значение публичной сферы, а также системно применять принципы публичности, гласности, открытости, прозрачности.

Для того чтобы учесть эти моменты при решении проблемы повышения эффективности государственной аграрной политики как части государственной экономической политики и совершенствования государственного управления экономикой и ее сферами, представляется необходимым применить такой методологический подход, как синтез диалектического метода (разрешение противоречий) и современных методологий Public Policy (публичная политика) и Рublic Administration (публичное управление).

Главнейшей задачей государственной экономической политики является определение стратегической линии развития социально-экономической системы страны и ее различных сфер, в силу чего политика имеет два основных этапа – разработку (создание прогноза, концепции, стратегии) и реализацию (с использованием соответствующего инструментария). К инструментам разработки экономической политики относят стратегическое планирование, создание стратегий; формирование специальных концепций, представляющих совокупность принципов и доктрин как систем определенных воззрений.

Инструментами реализации политики являются государственные программы и проекты (для частного сектора носят рекомендательный характер).

Инструментарий (система методов, технологий, механизмов и т.д.), с помощью которого будут выполняться планируемые мероприятия, в целях эффективной реализации политики определяется уже на этапе ее разработки.

Для этого необходимо применить соответствующий методологический подход, который обеспечивал бы наиболее рациональный выбор инструментов. Так, в развитых странах Запада за последние десятилетия были существенно реформированы органы государственного управления, отвечающие за разработку и реализацию экономической политики, на базе методологий «публичная политика (Рublic Рolicy)» и «государственное администрирование (Рublic Administration)», что привело к повышению эффективности управления различными сферами жизнедеятельности общества. В нашей стране указанные методологии исследуются в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХ и ГС) и других научных центрах. С другой стороны, представляется интересным использовать классический диалектический метод, в рамках которого осуществляется поиск разрешения основополагающего противоречия между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и нарастающим отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений 6.

Данный методологический подход позволяет обеспечить разрешение основополагающего противоречия современного государственного управления и разработать инструментарий достижения общественного консенсуса всех заинтересованных сторон (государства, бизнеса, научно-экспертного сообщества, различных субъектов гражданского общества) по проблемам прогнозирования, стратегии и тактики развития объекта управления в ходе разработки и реализации государственной аграрной политики на основе принципов гласности, публичности, открытости, прозрачности.

2. Используемый методологический подход дает возможность разработать концептуальную модель публичного управления социально-экономической системой в открытой публичной сфере, обеспечивающую включение Лимарева Д.А., Некрасов В.Н. Противоречия современного публичного управления. – Ростов н/Д: ЮРИФ РАНХиГС, 2012. – 110 с.

объекта в процесс управления и активный учет обратных связей в ходе управленческого воздействия. Это приводит к необходимости обратить особое внимание на субъектно-объектные отношения, а также проводить декомпозицию субъекта и объекта управления на отдельные подсистемы (компоненты, звенья) для более детального исследования процесса публичного управления.

Разработанная в диссертации концептуальная модель публичного управления социально-экономической системой включает субъект и объект управления, цель, внешнюю среду, принципы и технологии публичного управления, прямые и обратные связи и учитывает наличие публичной сферы, которая понимается как определенная область общественной жизни, в которой общество и государство взаимодействуют по наиболее важным вопросам дальнейшего развития с целью их решения на основе действующего законодательства при осуществлении общественного контроля и формирования запроса на достижение определенных целей и проведения конкретных действий органами управления (рис. 1).

ПУБЛИЧНАЯ СФЕРА

ПУБЛИЧНАЯ СФЕРА

Рис. 1 – Концептуальная модель публичного управления социальноэкономической системой в открытой публичной сфере Здесь субъект управления – органы публичной власти, а объект – социально-экономическая система и ее сферы, внешняя среда представляет собой, в первую очередь, институциональную среду и макроэкономические условия; цель публичного управления заключается в обеспечении оптимальной организации и реализации руководства процессами, происходящими при взаимодействии субъекта и объекта управления, с включением последнего в управление; основными принципами являются гласность, публичность, прозрачность, открытость (транспарентность). Важной специфической чертой именно публичного управления является учет обратных связей.

Декомпозиция субъекта и объекта управления на отдельные подсистемы (компоненты, звенья) позволяет исследовать субъект управления на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), а образующие его органы публичного управления – с точки зрения различных функциональных направлений, объект же управления может быть представлен состоящим из таких компонентов, как производство, инфраструктура, социальная сфера, сфера инвестиций и т.п.

3. Анализ специальной литературы показывает, что понятие «технология публичного управления» практически не введено в научный оборот, а содержание его не раскрыто, не разработана классификация таких технологий, учитывающая способ проявления публичности, открытости, прозрачности. В то же время научное изучение и внедрение в практику публичных технологий способно существенно преобразовать процесс управления путем включения в систему управления самого объекта.

В диссертации «технологии публичного управления» определены как технологии, характеризующиеся прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической и экономической конъюнктуры и использующие методы, способные обеспечить ясность целей и приоритетов в процессе управления, а также достижение общественного консенсуса. Эти технологии дают возможность: 1) развивать систему обратных связей при взаимодействии субъекта и объекта; 2) корректировать цели при согласовании интересов различных общественных групп; 3) избавляться от манипулятивности, кулуарности при принятии и реализации управленческих решений; 4) продвигать гуманитарные ценности (справедливость, добро, толерантность, доверие) и т.п.

Классификация технологий публичного управления осуществлена на основе признака их преимущественного воздействия на подсистемы субъекта («внутреннее управление») или на подсистемы объекта управления.

Здесь, однако, присутствует определенная доля научной абстракции, поскольку часто в процессе реализации обратной связи эти технологии способны преобразовывать обе подсистемы. Действительно, ряд таких технологий имеет универсальный характер, т.е. их использование преобразует как субъект, так и объект управления. Перечень технологий публичного управления представлен ниже на рис. 2, блок 2. В работе дана характеристика перечисленных технологий, при этом определена их сущность и способ проявления публичности, открытости, прозрачности.

4. Для представления процесса повышения эффективности государственной аграрной политики необходимо создание концептуальной модели с целью формулирования рекомендаций по организации разработки и реализации аграрной политики и управления аграрной сферой экономики с опорой на представления об их публичном характере. При этом с использование технологий публичного управления в контексте субъектно-объектных управленческих связей будет служить средством разрешения основополагающего противоречия государственного управления.

Разработанная в ходе исследования концептуальная структурнофункциональная модель повышения эффективности государственной аграрной политики включает блоки разработки и реализации публичной аграрной политики (рис. 2).

ПЕРВЫЙ РАЗРАБОТКА ПУБЛИЧНОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ

БЛОК экономи- Бизнес-сообщество и ее подсистемы (действующая утверждена политика сообщество инфраструктура, группами подготовлен Некоммерческие обще- социальная сфера проект Стратегии-2020) венная Бизнес-сообщество ее подсистемы с горизонтом 10-20 лет, аграрная Научно-экспертное (сельхозпроизвод- обеспечивающей консенсус

ВТОРОЙ РЕАЛИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ

БЛОК Основной инструмент реализации – государственная программа (проект) и объект публичного управления результат достижения результата управления Субъект Административная Качественное Оценка осуществляется (органы Объект Государственно-частное Качественное Необходима разработка (аграрная Субъект Сервисное администрирование Качественное См. выше и объект Управление по результатам улучшение (для субъекта и объекта коммуникационные технологии управления Рис. 2 – Концептуальная модель структурно-функциональной организации государственной аграрной политики, основанная на применении технологий Цель применения модели – сформулировать рекомендации по организации разработки и реализации данной политики, базируясь на представлениях о публичном характере последней и рассматривая этап реализации в контексте субъектно-объектных управленческих связей с использованием технологий публичного управления.

Блок разработки публичной аграрной политики предусматривает создание прогнозов и стратегий социально-экономического развития экономики и ее сфер с горизонтом 10-20 лет с использованием публичных технологий (форсайт, дорожное картирование и др.) с целью достижения общественного консенсуса по проблемам развития экономики и ее сфер. При этом представлены три уровня политики (общий политический курс, общая экономическая политика и государственная аграрная политика), поскольку стратегии всех уровней должны быть увязаны друг с другом.

Публичный характер формируемой государственной экономической политики, в том числе аграрной, обеспечивается тем, что в ее разработке помимо государства принимают участие представители делового и научно-экспертного сообществ, некоммерческие общественные организации и другие субъекты гражданского общества.

Блок реализации публичной аграрной политики включает систему управленческих технологий публичного характера, способных усовершенствовать субъект управления – публичные органы власти («внутреннее управление») и объект управления – аграрную сферу экономики и обеспечить повышение эффективности аграрной политики. Предложено ее эффективность оценивать по количественным (рост сельхозпроизводства, обеспечение импортозамещения, увеличение инвестиций, реализация инфраструктурных проектов) и качественным (улучшение сельской социальной сферы, устойчивое развитие сельских территорий и др.) показателям.

В качестве оценочных форм могут выступать: 1) научные исследования – социологические опросы, наблюдение, экспертные оценки, моделирование, проведение экспериментов и т.д.; 2) публичные оценки – парламентские слушания, отчеты руководителей и контролирующих органов, государственный аудит, общественное обсуждение, материалы в СМИ (аналитические статьи, журналистские расследования и т.п.), доклады общественных палат и комитетов, обращения граждан и др., в том числе с использованием информационнокоммуникационных технологий.

На основании проведенной оценки принимается решение о дальнейшей судьбе аграрной политики (программы или проекта), при этом делается выбор из альтернативных вариантов (повышение качества используемых инструментов, изменение «повестки дня», прекращение действия и т.д.).

Разработанный нами подход к формированию и реализации аграрной политики, основанный на применении технологий публичного управления, может быть использован при концептуальном обосновании новой государственной аграрной политики, необходимость разработки которой обусловлена членством России во Всемирной торговой организации (ВТО) и теми особыми требованиями, которые эта организация предъявляет к функционированию аграрной сферы. Имплементационный период 2013-2017 гг. в России необходимо использовать для разработки современной аграрной политики в рамках требований «зеленой корзины», которые не ограничиваются императивами ВТО и предусматривают финансовые расходы государства на программы, не влияющие напрямую на увеличение производства или условия торговли и включающие развитие консалтинга и информационного обеспечения жизнедеятельности сельского населения, модернизацию сельской инфраструктуры, подготовку кадров, инвестиционное субсидирование, участие в выставках и т.п. Предлагаемые технологии позволяют преодолеть трудности ограничений, генерируемых процессом глобализации на российских аграрных рынках, и обеспечить продовольственную безопасность страны и устойчивое развитие сельских территорий.

5. Реформирование государственного управления в отношении субъекта – органов публичной власти всех уровней – в России осуществляется с 2003 г.

в ходе административной реформы, реформы гражданской и муниципальной службы, а также реформы местного самоуправления и основывается на современных западных концепциях (новый государственный менеджмент и др.). При этом достигнуты определенные успехи, однако потенциал положительных изменений еще достаточно велик. Так, значительные проявления коррупции, мошенничества, хищений, подкупа и других негативных явлений в органах публичного управления аграрной сферой экономики показывает, что здесь требуется активное повышение уровня их публичности, открытости, прозрачности, а также развития системы обратных связей между субъектом и объектом управления.

В отношении экономики как объекта управления в ходе рыночных реформ принимались управленческие решения в рамках иерархического администрирования, в итоге они по многим направлениям оказались недостаточно эффективными, а в ряде случаев приводили к большим материальным потерям, что особенно характерно для аграрной сферы экономики. К тому же, можно констатировать отсутствие консенсуса в обществе относительно путей развития аграрной сферы экономики, в частности нет официально утвержденной долгосрочной стратегии, согласованной государством, бизнесом и субъектами гражданского общества.

Все это требует преобразования процесса управления при реализации аграрной политики с использованием публичных технологий, способных вовлечь объект в данный процесс, обеспечить обратную связь и выработку согласованной стратегии развития.

В диссертационном исследовании субъект управления, обеспечивающий реализацию государственной аграрной политики, – органы публичной власти всех уровней – предложено совершенствовать с использованием технологий публичного управления как продолжение ранее начатых реформ (административной и др.). «Внутреннее управление» в органах публичной власти в плане повышения публичности (гласности, открытости, прозрачности) и реализации обратных связей на современном этапе развития должно осуществляться путем: 1) преодоления рудиментов и последствий командно-административной модели управления; 2) обеспечения открытости бюджета в ходе активного внедрения технологий типа «прозрачный бюджет» 7; 3) создания эффективных органов контроля деятельности государственного аппарата и аудита (внешнего и внутреннего) его работы; 4) преодоления закрытости от общества процесса выдвижения новых лидеров; 5) создания действенной системы парламентского контроля деятельности исполнительной власти; 6) завершения процесса создания «электронного правительства» в субъектах РФ, развития ИКТ на сельских территориях различной удаленности; 7) повышения профессионализма госслужащих; 8) разработки российских систем показателей и рейтингов эффективности управленческой деятельности органов публичной власти и др.

Для объекта управления и его подсистем предложено использовать современные технологии публичного управления (на всех уровнях) – государственно-частное партнерство, государственные закупки и поставки, кооперацию форм хозяйствования, информационно-консультационную систему, информационно-коммуникационные технологии (рис. 3).

При этом представлены инструменты, которые могут быть применены в рамках этих технологий, и результаты воздействия, обеспечивающие в конечном итоге совершенствование подсистем объекта управления – производства, инфраструктуры, сферы инвестиций, социальная сфера и др.

Для разработки прогноза и стратегии развития аграрной сферы как объекта управления предложено использовать в качестве эффективной публичной управленческой технологии пока недостаточно освоенную в России форсайттехнологию и метод дорожного картирования, которые в полной мере Публикация программы «Прозрачный Бюджет» (центр «Стратегия», г. Санкт-Петербург) // Открытый бюджет.

Регионы России. [Электронный ресурс]. URL: http://openbudget.karelia.ru/node/202 (Дата обращения 06.05.2013 г.) Основополагающее противоречие современного гос. управления и отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений разрешения Инструменты воздействия Результаты Подсисобъекта Рис. 3 – Использование технологий публичного управления социально-экономической системой как средство разрешения основополагающего противоречия современного государственного управления в отношении его объекта, что позволяет включить последний в процесс реализации экономической политики, повышая ее эффективность способны обеспечить достижение общественного консенсуса между всеми участниками по вопросам развития объекта публичного управления в процессе формирования аграрной политики.

В настоящее время теоретико-методологические основы «дорожного картирования» как метода стратегического прогнозирования и планирования в разных сферах экономики только формируются, поэтому в диссертационном исследовании предлагается авторский алгоритм разработки долгосрочной «дорожной карты» социально-экономического развития аграрной сферы экономики, в процессе которого должны быть применены новейшие техникотехнологические возможности. При этом необходимо выделение критически важных характеристик будущей системы (продукт, технология и др.), на улучшение которых будет направлена «дорожная карта». Главным же в процессе ее создания является то, что этот документ должен быть результатом консенсуса всех участников разработки и иметь достаточно лаконичную форму, доступную для понимания людей без специальной подготовки, что является принципиальным теоретико-методологическим положением метода дорожного картирования.

Исходя из изложенного, можно считать установленным, что качественное улучшение объекта управления, являющееся конечной целью эффективной аграрной политики, есть результат цепочки управленческих решений и воздействий в публичной сфере, которая включает разработку публичной политики, публичное «внутреннее управление», позволяющее совершенствовать субъект, и, наконец, качественное преобразование объекта с использованием технологий публичного управления, позволяющих с помощью различных инструментов совершенствовать его подсистемы.

6. В настоящее время особую важность для процесса государственного управления социально-экономической системой и ее сферами приобретает институциональная среда. При этом многие экономисты отмечают недостаточную изученность общественных институтов и неудовлетворительное современное состояние институциональной среды, о чем, в частности, свидетельствуют высокие институциональные риски и наличие теневого компонента. По этой причине необходимо создание соответствующей системы институтов и институциональной среды как внешнего условия повышения эффективности аграрной политики и дальнейшего совершенствования публичного управления аграрной сферой, поскольку в ней формируется публичная сфера принятия важных управленческих решений, включающая государство, бизнес, субъекты гражданского общества.

В диссертации рассмотрена система общественных институтов, имеющих публичный характер и формирующих современную институциональную среду социально-экономической системы и ее сфер, и предложена их классификация, включающая: 1) политико-правовые институты (в том числе публичной политики, гражданского общества, права, публичного управления; 2) экономические институты (в том числе институты развития, публичных финансов, договорных отношений, государственно-частного партнерства и т.д.); 3) социокультурные институты (сельский образ жизни, семья, досуг, религиозная и этнокультурная солидарность, духовно-нравственные ценности, доверие, моральный контроль, сельский туризм, сельское школьное образование и др.).

Создание современной институциональной среды и системы общественных институтов, которые были бы адекватны условиям рыночной экономики, тенденциям к глобализации и т.д., должно явиться позитивным фактором разработки и реализации эффективной аграрной политики в открытой публичной сфере. При этом обоснована необходимость модернизации институциональной среды социально-экономической системы и ее сфер, что должно способствовать успешной разработке и осуществлению государственной экономической политики (включая аграрную) и реализации функционального потенциала системы публичного управления. Важность этого процесса для успешного реформирования социально-экономической системы России очевидна, поскольку в настоящее время необходим не только импульс к действию со стороны государственной власти, даже подкрепленный значительными финансовыми средствами, но и подключение к этому процессу широкого круга участников путем институционализации разных сторон жизнедеятельности в условиях развития публичной сферы с тем, чтобы данный процесс принял необратимый характер, а сохранение достигнутых результатов являлось задачей всего населения страны.

В заключении диссертации обобщены основные положения, выводы, результаты исследования и практические рекомендации.

Дрыгина Ю.А., Некрасов В.Н. Современная государственная аграрная политика и механизмы публичного управления аграрным сектором экономики. – Ростов-на-Дону:

Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2012. – 198 с. (авт. 5,7 п.л.). – ISBN 978-5-7509-0753- Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Особенности разработки и реализации государственной аграрной политики в условиях развития публичного управления. – Ростов-на-Дону:

Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013. – 250 с. (авт. 6 п.л.). – ISBN 978-5-7509-0745- Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Методологические аспекты разработки и реализации государственной аграрной политики // Государственное и муниципальное управление.

– 2011, № 4; 2012, № 1. (авт. 0,85 п.л.).

Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Развитие теории и практики публичного управления экономикой современной России и её аграрным сектором // Научная мысль Кавказа. – 2012, № 1. (авт. 0,6 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Институциональная модернизация управления социальноэкономической системой России и ее аграрным сектором // Гуманитарные социальноэкономические науки. – 2012, № 1; 2012, № 2. (1,0 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Социокультурные факторы формирования аграрной политики (34. Межрегиональная научная конференция молодых ученых «Культура и общество: актуальные проблемы теории и практики») // Гуманитарные и социальные науки (электронный журнал). – 2012, № 1. (0,1 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Государственно-частное партнерство в экономике современной России и ее аграрном секторе // Экономические и гуманитарные исследования регионов. – 2011, № 6. (0,55 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Современный экономический кризис и проблема формирования нового управленческого мышления / Проблемы налогообложения и предпринимательства:

Сб. статей. Выпуск 4. Часть II. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009. – 190 с. (0,35 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Инновационные аспекты развития АПК России / Проблемы формирования инновационной экономики: отечественный и зарубежный опыт: Материалы I межд. науч.-практ. конф. (г. Москва, 21 октября 2009 г.): Сб. науч. тр. / НИЦ «Стратегия». – М.: МАКС Пресс, 2009. – 264 с. (0,6 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Развитие аграрных научно-производственных комплексов как фактор модернизации аграрного сектора экономики / Теория и практика управления инновационным развитием социально-экономических систем: Тр. межд. науч.-практ. конф.

(г. Ростов-на-Дону, 24-25 декабря 2009 г.). Часть II. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. – 258 с. (0,7 п.л.).

Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Исследование противоречий управления и его роль в развитии аграрной политики / Менеджмент-орієнтовані підходи до здійснення змін в публічному управлінні: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, ДРIДУ НАДУ (м. Дніпропетровськ, 22 жовтня 2010 р.). – Дніпропетровськ, 2010. (авт. 0,1 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Сельскохозяйственное предпринимательство и его современные особенности / Проблемы и перспективы развития предпринимательства в России: Сб. докл.

на науч.-практ. конф. (г. Ростов-на-Дону, 24 ноября 2009 г.). Часть II. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. – 168 с. (0,3 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Особенности поддержки и развития малого предпринимательства сельских муниципальных образований в условиях экономического кризиса / Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России):

Сб. материалов круглого стола молодых ученых и исследователей в рамках межд. науч.практ. конф. (г. Ростов-на-Дону, 2 апреля 2010 г.). – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. – 148 с. (0,2 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Проблема экономической эффективности сельскохозяйственного производства России / Модернизация экономики и эффективность управления социальноэкономическим развитием: Сб. науч. ст. по материалам 2-й межд. конф. (г. Новочеркасск, 14мая 2010 г.). – Новочеркасск: ЮРГТУ (НПИ), 2010. – 330 с. (0,4 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Аутсорсинг – перспективная управленческая технология в аграрной сфере / Актуальные вопросы управления модернизацией экономики в условиях инновационного развития: Тр. межд. науч.-практ. конф. (г. Ростов-на-Дону, 6-8 декабря 2010 г.). Часть II. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2011. – 230 с. (0,65 п.л.).

Дрыгина Ю.А. Международное сотрудничество России в сфере аграрного образования / Социально-экономические системы: проблемы теории и практики управления:

Тр. межд. науч.-практ. конф. (г. Ростов-на-Дону, 14-18 июня 2011 г.) / Под ред. В.Н. Некрасова. – Ростов н/Д: Ред.-изд. центр ЮРИФ РАНХиГС, 2012. – 248 с. (0,8 п.л.).

Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Сельское хозяйство России: кризисы и необходимость повышения конкурентоспособности // Бiзнес Iнформ (Межд. науч. экон. журнал, г. Харьков, Украина). – 2012, № 7. (авт. 0,2 п.л.) Дрыгина Ю.А. Охрана земель – важнейшее функциональное направление государственной аграрной политики России // Проблемы и перспективы развития менеджмента и предпринимательства в России: Сб. докл. V межд. науч.-практ. конф., 30 ноября 2012 г.

Часть I / Отв. ред. Т.В. Игнатова. – Ростов н/Д: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013. – 388 с.

(0,4 п.л.) Дрыгина Ю.А. Направления использования государственно-частного партнерства в аграрном секторе экономики современной России // Совершенствование управления социально-экономическими системами в условиях инновационной экономики: Сб. тр. участников межд. науч.-практ. конф., 18-20 декабря 2012 г. / Под ред. В.Н. Некрасова. – Ростов н/Д: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013. – 348 с. (0,43 п.л.) Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Публичное управление как фактор развития экономики России // Совершенствование управления социально-экономическими системами в условиях инновационной экономики: Сб. тр. участников межд. науч.-практ. конф., 18-20 декабря 2012 г. / Под ред. В.Н. Некрасова. – Ростов н/Д: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013. – 348 с. (авт. 0,26 п.л.) Подписано в печать ………………..2013.

Бумага офсетная. Печать на ризографе. Усл. печ. л. 1.

Тираж 100 экз. Заказ № 110. Издательство ……… Отпечатано в полиграфическом центре …………...