[ Заключение об экспертизе
Закона Ямало-Ненецкого автономного округа
от 06 октября 2006 года № 47-ЗАО
«О государственной поддержке производителей хлеба и наделении
органов местного самоуправления отдельным государственным
полномочием по поддержке производителей хлеба»
Департамент экономики Ямало-Ненецкого автономного округа в
соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Ямало-Ненецком автономном округе, утвержденным постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 октября 2013 г.
№ 852-П, провел экспертизу Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 06 октября 2006 года № 47-ЗАО «О государственной поддержке производителей хлеба и наделении органом местного самоуправления отдельным государственным полномочием по поддержке производителей хлеба» (далее – департамент экономики, Закон № 47-ЗАО, НПА), в результате которой установлено следующее:
В ходе проведения экспертизы нормативного правового акта департамент экономики в период с 05 февраля по 18 февраля 2014 г.
проведены публичные консультации по нормативному правовому акту.
Справка о результатах публичных консультаций прилагается.
1. Закон № 47-ЗАО вступил в силу с 13 октября 2006 году, разработчиком является департамент экономики автономного округа.
Основной целью Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 06 октября 2006 года № 47-ЗАО «О государственной поддержке производителей хлеба в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по поддержке производителей хлеба» (далее – Закон, автономный округ) является закрепление принципов государственной поддержки производителей хлеба в автономном округе и реализация хлеба в розничной сети сельских населенных пунктов на уровне средних цен по автономному округу.
Закон направлен на обеспечение стабильной деятельности производителей хлеба и удовлетворение потребности в хлебе населения сельских населенных пунктов на уровне средних цен по автономному округу.
Действие Закона распространяется на следующих участников отношений:
- на производителей хлеба, под которыми следует понимать юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и реализацию (отпуск) хлеба в розничную сеть сельских населенных пунктов автономного округа;
- на исполнительные органы государственной власти автономного округа;
- на орган местного самоуправления;
на потребителей продукции производителей хлеба, осуществляющих деятельность в сельской местности Ямало-Ненецкого автономного округа;
Согласно нормам Закона, государственная поддержка производителей хлеба осуществляется в трех формах:
- субсидирования производителям хлеба части затрат, связанных с производством хлеба;
- субсидирования производителям хлеба, расположенным в сельских населенных пунктах, части расходов на замену и модернизацию основных производственных фондов, используемых для производства хлеба;
- предоставления информационных, консультационных и аудиторских услуг.
Закон предусматривает регулирование сферы деятельности, не отнесенной к полномочиям субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а также не отнесенной к компетенции федеральных органов государственной власти.
Подобное правовое регулирование может относиться к расходным обязательствам органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с частью 6 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой: «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов)».
Постановлением Правительства автономного округа от 14 февраля 2011 года № 53-П «О порядке предоставления государственной поддержки производителям хлеба», департамент экономики автономного округа определен уполномоченным органом, осуществляющим реализацию государственных полномочий, закрепленных за органами исполнительной власти автономного округа, а также осуществляющим планирование и распределение средств целевых субвенций между муниципальными образованиями, осуществляющим взаимодействие с органами местного самоуправления по реализации переданных полномочий.
Законом предусмотрено наделение органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований государственными полномочиями по субсидированию части затрат, связанных с производством хлеба, определены права и обязанности органов местного самоуправления, уполномоченного органа по реализации передаваемых государственных полномочий, вопросы финансового обеспечения и осуществление контроля реализации государственных полномочий.
Закон дает возможность воспользоваться поддержкой каждому обратившемуся производителю хлеба в соответствии с Порядком предоставления государственной поддержки производителям хлеба, утвержденным постановлением Правительства автономного округа от февраля 2011 года № 53-П.
К правам и обязанностям органов местного самоуправления в автономном округе отнесено: ведение реестра производителей хлеба, получающих субсидии; заключение соглашения с производителями хлеба, в соответствии с которым осуществляется перечисление субсидий за счет субвенций из окружного бюджета; предоставление отчетности о реализации государственного полномочия в порядке и в сроки, установленные нормативным правовым актом автономного округа; издание собственных нормативных правовых актом, направленных на реализацию государственного полномочия.
2. Проблемой, на решение которой направлено правовое регулирование является недоступность хлеба социальных сортов для жителей сельских поселений при условии его реализации по полной себестоимости.
На предприятиях, осуществляющих производство и реализацию хлеба в сельских населенных пунктах автономного округа, в силу ряда объективных причин: отсутствие развитой транспортной инфраструктуры, высокие тарифы на коммунальные услуги, электроэнергию и т.д., формируется высокая себестоимость производства хлеба.
Структура себестоимости производства выглядит следующим образом (согласно данным представленным производителями хлеба):
- стоимость муки – 26%;
- заработная плата с отчислениями – 26%;
- коммунальные услуги - 20%;
- общехозяйственные расходы - 10%;
- прочие расходы – 5%;
- общепроизводственные расходы – 5%;
- амортизация – 3%.
Самыми затратными статьями расходов производителей хлеба являются расходы на сырье - в среднем по 31 производителю - 26% (от 15% ООО ПФ «Ныда Ресурс» до 46% в ИП Лаптандер П.С. (Приуральский район), заработную плату – в среднем по всем производителям 26% (от 8% МОП Ярсалинское до 49% по Тазовскому ПО) и коммунальные расходы – в среднем - 20% (от 7% по Тазовскому ПО до 40% ИП Антипов В.А.
(Приуральский район)).
Так, по данным, полученным от сельских производителей хлеба, себестоимость производства 1 кг хлеба в 2013 году варьировалась от рублей (Тазовский) до 79 рублей (Самбург) (Приложение 1).
В то же время, розничная цена на хлеб, сложившаяся в среднем в автономном округе в 2013 году составила - 44,92 рублей за 1 кг (без НДС).
Материальное благосостояние населения, проживающего в сельских населенных пунктах автономного округа значительно ниже и не позволяет производителям осуществлять реализацию хлеба по полной себестоимости.
Хлеб для данной категории граждан является одним из основных продуктов питания. Реализация хлеба по полной себестоимости значительно снизит его потребление (спрос) в сельской местности, что в итоге может привести к убыткам производителей.
В целях обеспечения стабильной деятельности производителей хлеба, гарантированного снабжения населения сельских населенных пунктов хлебом, обеспечения уровня цен на хлеб в сельских населенных пунктах не выше средних цен по автономному округу предусмотрено оказание государственной поддержки производителям хлеба.
3. Положения Закона соответствуют целям и задачам, поставленным Программой социально-экономического развития ЯмалоНенецкого автономного округа в части поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также в части развития торговли и сферы потребительских услуг.
4. Реализация Закона требует наличия бюджетных средств.
Финансирование расходов на реализацию настоящего Закона осуществляется за счет средств окружного бюджета в соответствии с законом автономного округа об окружном бюджете на соответствующий год.
Финансовое обеспечение государственного полномочия, переданного органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из окружного бюджета в виде межбюджетных трансфертов. Государственная поддержка в формах предоставления субсидий на замену и модернизацию основных производственных фондов, используемых для производства хлеба, и предоставления информационных, консультационных и аудиторских услуг осуществляется органами исполнительной власти автономного округа из окружного бюджета в виде субсидий.
Расчет объема субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований, осуществляется на основании методики расчета субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на финансирование государственного полномочия по субсидированию производителям хлеба части затрат, связанных с производством хлеба (далее – методика), утвержденной настоящим Законом.
Общий объем финансирования, направляемого на поддержку производителей хлеба составил:
- в 2013 году — более 48,4 млн. рублей, в том числе на модернизацию оборудования 1 млн. рублей;
- на 2014 год предусмотрено более 62 млн. рублей, из которых 1,6 млн.
рублей – на модернизацию оборудования.
Указанные средства являются серьезным видом поддержки сельских производителей хлеба, в т.ч. субъектов малого и среднего предпринимательства, их доля в общем объеме средств, направленных на поддержку предпринимателей в 2013 году составила около 20%.
Согласно действующей методике, объем субвенции, предоставляемой бюджету муниципального образования на финансирование государственного полномочия по субсидированию производителям части затрат, связанных с производством хлеба определяется по формуле:
О суб - объем субвенции, предоставляемой бюджету муниципального образования на финансирование государственного полномочия по субсидированию производителям хлеба части затрат, связанных с производством хлеба, руб.;
О пх - объем потребления хлеба в сельских населенных пунктах муниципального образования за год, кг;
Н фин - норматив финансирования по муниципальному образованию, руб./кг.
муниципального образования за год определяется по формуле:
Ч нас - численность населения в сельских населенных пунктах муниципального образования по состоянию на 1 января текущего года (год, предшествующий планируемому), чел.;
О пх (сут.) - планируемое среднее суточное потребление хлеба в сельских населенных пунктах муниципального образования на 1 человека, заявленное органами местного самоуправления при подготовке проекта окружного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, кг/чел.;
365 - количество дней в году.
Норматив финансирования определяется по формуле:
Нс - нормативная стоимость производства килограмма хлеба по муниципальному образованию определяется в процессе подготовки проекта окружного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период на основе данных о стоимости сырья, ресурсов и услуг, используемых в производстве хлеба, руб./кг;
С цх - средняя цена хлеба по автономному округу определяется в процессе подготовки проекта окружного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период на основании статистических данных и отчетных данных производителей хлеба, руб./кг.
Ежегодно правительством автономного округа издается постановление «О государственной поддержке производителям хлеба», на основании которого, во-первых, рекомендуется средняя розничная цена реализации 1 кг хлеба, установленная на 2014 год в следующих размерах:
- на I квартал - 40,53 рублей;
- на II квартал - 41,53 рублей;
- на III квартал - 42,53 рублей;
- на IV квартал - 43,53 рублей;
Во-вторых, утверждается норматив финансирования производителей хлеба, который к IV кварталу уменьшается, пропорционально рекомендованному росту хлеба в автономном округе.
На 2014 год нормативы установлены в следующих размерах:
в Ямало-Ненецком автономном округе на 2014 год Муниципальное Норматив финансирования (руб./кг хлеба) район Таким образом при расчете сумм субвенций, моделируется ситуация, когда затраты сельских производителей «выравнивают» с затратами производителей сложившихся в среднем по автономному округу.
Однако, при указанном способе определения сумм субвенций могут возникать риски как недофинансирования определенных производителей, так и перефинансирования.
Расчет сумм субвенций проводится на заявленный объем производимого хлеба всеми производителями в муниципальном образовании, затем из местного бюджета доводится до конкретного производителя по аналогии с передачей средств из окружного бюджета в местный, в объеме, полученном путем перемножения объема произведенного хлеба и норматива финансирования.
Существенным недостатком такого механизма является тот факт, что фактическая себестоимость производства хлеба у разных производителей хлеба зависит от характеристик оборудования по мощности, классу, виду потребляемой энергии, указанное оборудование может находиться в аренде, собственности, в разных по площади помещениях, в зависимости от которых находится и оплата коммунальных услуг, нагрузка производственного персонала также может отличаться.
Сравнительный анализ весовых значений элементов затрат себестоимости хлеба, показал разброс весовых значений показателей как внутри поселений муниципальных образований, так и по муниципальным образованиям: (Приложение 1).
Субсидируя часть затрат производителя хлеба нет гарантий, что часть затрат, относимая на себестоимость социальных сортов хлеба не покрывается за счет прочих видов коммерческой деятельности.
В связи со сказанным, производителям целесообразно компенсировать ту часть затрат, которая находится в прямой зависимости от объема потребляемого хлеба в конкретном поселении (от численности населения и нормативного суточного потребления хлеба).
Такими затратами может стать стоимость муки и стоимость ее транспортировки, указанные затраты составляют 26% от себестоимости.
Анализ опыта других регионов показал и другие варианты оказания государственной поддержки производителям хлеба (Приложение 2).
В Сахалинской области субсидируется часть затрат: на перевозку муки, на приобретение топлива для печей, часть затрат на приобретение технологического оборудования и специализированного транспорта, а также предоставляется льготный тариф на электрическую энергию.
В Камчатском крае субсидируется часть транспортных расходов, связанных с доставкой муки для производства хлеба, часть затрат на приобретение нового оборудования и специализированной техники.
В Республике Адыгея – часть затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, часть расходов на замену и модернизацию основных производственных фондов.
В ХМАО-Югре (Белоярский район) – часть затрат по доставке муки.
Чукотский автономный округ – финансовая поддержка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство социально-значимых сортов хлеба, в том числе – возмещение по нормативу затрат на приобретение муки, используемых при производстве хлеба, а также по нормативу затрат на электроэнергию.
специализированного автотранспорта сельхозтоваропроизводителям области, осуществляющим производство хлеба и хлебобулочных изделий, при проведении реконструкции, модернизации и (или) строительства соответствующих производств.
Курская область – компенсация проводится на основании ежеквартально устанавливаемых ставок субсидии за произведенную и отпущенную 1 буханку регулируемых сортов хлеба (ставки устанавливаются на 4 сорта хлеба, размер ставок от 3,42 руб. до 4,04 руб.).
Кемеровская область – субсидируется часть стоимости муки на производство пшеничного хлеба 1 сорта.
Республика Мордовия – субсидии предоставляются ежемесячно в размере 13% от суммы реализации социально-значимых сортов хлеба.
Ставропольский край – субсидируется 3 рубля за 1 кг произведенного хлеба.
Ненецкий автономный округ – предоставляются субсидии на возмещение части затрат на производство 1 тонны хлеба для каждого муниципального образования (поселения). Кроме того, субсидируется 80% фактически понесенных затрат по доставке хлебобулочных изделий Закон обладает средней степенью регулирующего воздействия по следующим причинам:
- Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства Государственная поддержка в 2013 году была предоставлена производителям, осуществляющим выпечку хлеба для 43 сельских населенных пунктов автономного округа, из них 25 предприятий относятся к субъектам малого и среднего предпринимательства.
- Социальный фактор Кроме того, Закон позволяет обеспечивать продукцией (социальными сортами хлеба) жителей сельских поселений по ценам на уровне средних по автономному округу. Объем производства субсидируемых сортов хлеба в 2013 году составил около 3,7 тысяч тонн. В результате, средняя розничная цена за 1 кг субсидируемых сортов хлеба сложилась на уровне – 39, рублей/кг. (ниже на 11,55% чем в среднем по округу).
- Реализация Закона требует наличия бюджетных средств. В году на господдержку производителей хлеба выделено 48,4 млн. рублей ( в том числе 1 млн. рублей на модернизацию оборудования, на 2014 год – млн. рублей, в том числе 1,6 млн. рублей – на модернизацию оборудования).
Оценка рисков для состояния конкуренции Положения Закона и методика способствуют развитию рыночных отношений и не противоречат Федеральному закону от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», что было подтверждено при согласовании проекта Закона в органах Федеральной антимонопольной службы.
В результате проведенной экспертизы, в НПА не выявлены положения, затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Закон направлен на обеспечение стабильной деятельности производителей хлеба и удовлетворение потребности в хлебе населения сельских населенных пунктов на уровне средних цен по автономному округу.
Положения Закона соответствуют целям и задачам, поставленным Программой социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа в части поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также в части развития торговли и сферы потребительских услуг.
Реализация Закона требует наличия бюджетных средств.
Разработчику с целью оптимизации расходов окружного бюджета на государственную поддержку производителей хлеба рекомендуется внести корректировки в методику расчета субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на финансирование государственного полномочия по субсидированию производителям хлеба части затрат, связанных с производством хлеба, которые могли бы способствовать оптимизации расходов производителей социальных сортов хлеба, а не наращивать их с целью получения большей субсидии на компенсацию понесенных затрат.
В рамках экспертизы проведены публичные консультации с 05 февраля по 18 февраля 2014 года, в результате которых получено 15 (отзывов) позиций органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления автономного округа и представителей предпринимательского сообщества, участвовавших в экспертизе, из которых 9 содержат соответствующие предмету публичных консультаций замечания и предложения, остальные отзывы – положительные (Справка о публичных консультациях прилагается).
Сравнительный анализ весовых значений элементов затрат себестоимости хлеба в 2013 году № п/п Наименование МО Производители хлеба
ГУП ЯНАО
Тазовский район Антипаютинское ПОГУП ЯНАО
№ п/п Наименование МО Производители хлеба Красноселькупский п/п ние правовой акт поддержки производителей хлеба 15.09.2011 N385Субсидия предоставляется ЮЛ (за хозяйства, БелоярскиПОСТАНОВЛЕ
Чукотски субсидий автономн бюджетам из ый округ окружного социальнопроизведение следующих показателей:
«