МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Местное самоуправление

(управление)

в зарубежных странах

Под редакцией

доктора юридических наук, профессора,

заслуженного юриста РФ А.С. Прудникова

Рекомендовано Министерством образования и науки

Российской Федерации в качестве учебного пособия

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по специальности «Юриспруденция»

Допущено Министерством внутренних дел Российской Федерации в качестве учебного пособия для курсантов и слушателей образовательных учреждений М ВД России юн ит и UNITY Закон и право • Москва • 2008 УДК 352.075(100)(075.8) ББК 67.400(3)я73- П Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Рецензенты:

д - р ю р и д. н а у к, п р о ф., В.И. А в с е е н к о ;

д - р ю р и д. н а у к, п р о ф., В. С. Афанасьев заслуж ен н ы й ю р и ст Р Ф Г л авн ы й р ед ак то р издател ьства кан ди дат ю ри ди ч ески х наук, Н.Д. Эриашвшги доктор эк он ом и ч еск и х н аук Прудников, Анатолий Семенович.

П85 Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах:

учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специаль­ ности «Юриспруденция» / A.C. Прудников, J1.A. Ларина, М.В. Максютин, и др.; под ред. А.С. Прудникова. — М.:

ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. — 271 с.

I. Ларина, J1.A. II. Максютин М.В.

ISBN 978-5-238-01124- Агентство CIP РГБ В учебном пособи и рассм отрен ы о сн о в ы, ген ези с, стр ук тур а и ком пе тен ция о р г а н о в м е ст н о го с а м о у п р а в л е н и я (у п р а в л ен и я ), д а н ы и с т о р и ч е ­ ск и е сп равк и разви тия п равовой си стем ы кон кр етн ы х стр ан, п р оан ал и зи ­ р ован ы совр ем ен н ы е о сн о в ы госуд а р ствен н о го устр ой ства. В ся и н ф о р м а­ ция п р и води тся с учетом п осл ед н и х и зм ен ен и й в закон од ател ьстве зар у­ беж н ы х государств.

Д ля студ ен тов, аспи рантов и п р еподавателей ю ри дических вузов, а такж е для всех и н тер есую щ и хся вопросам и м естн о го сам оуп р авл ен и я (у п р а в л е н и я ) зар убеж н ы х стр ан.

ББК 67.400(3)я73- ISBN 978-5-238-01124-0 © И З Д А Т Е Л Ь С Т В О Ю Н И Т И -Д А Н А, 2002, В о с п р о и з в е д е н и е всей к н и ги или л ю б о й ее ч а с ­ ти л ю б ы м и ср ед ствам и или в к а к о й -л и б о ф о р ­ м е, в то м ч и сл е в И н тер н ет-сети, зап р ещ ается без п и сь м е н н о го р азр еш ен и я и здател ьства.

Введение М естное самоуправление (управление) в зарубежных стран н а­ ходится на разных уровнях своего развития, поскольку в некоторых государствах эти институты только зарождаются, а в других — су­ ществует столетиями, и поэтому его изучение является важным на­ правлением в науке (государственного) права зарубежных стран.

В настоящем учебном пособии излагаются основы местного са­ моуправления (управления) демократических иностранных госу­ дарств, поскольку местные сообщества представляют собой один из важнейших элементов любого демократического режима, а само право граждан на участке в управлении общественными делами яв ­ ляется составляющим принципом функционирования большинства государств.

Учебное пособие имеет единую структуру. В начале каждой гла­ вы дается историческая справка, затем излагаются основы государ­ ственного устройства и правовой системы конкретной страны. Ос­ новное внимание авторы уделяют характеристике современного со­ стояния структуры, компетенции органов местного самоуправления (управления), а также их генезису. Вся информация органов приво­ дится с учетом последних изменений в законодательстве зарубеж­ ных государств.

При подготовке настоящего учебного пособия были использо­ ваны работы известных ученых в области конституционного и му­ ниципального права, в частности: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастро­ вой, С.С. Алексеева, В.И. Авсеенко, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, В.Н. Еремяна, А.М. Кононова, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.А. М ишина, В.И.

Фадеева, В.Е. Чиркина и многих др.

местного самоуправления (управления) История развития местного самоуправления (управления) в зарубежных странах Современная наука муниципального права выделяет две основ­ ные мировые модели организации публичной власти на местах:

1) европейская континентальная, институты которой и характер взаи­ моотношений с государственной властью сложились и были апро­ бированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в раз­ личных вариациях.

Англо-саксонская модель зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Она вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно встраивалось в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Виль­ гельма Завоевателя самоуправляющимся англо-саксонским общи­ нам была предоставлена широкая автономия не только в исполне­ нии предписаний королевской власти, но и в собственном право­ творчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. Поэтому объединение общин в го­ сударство означало включение их местных институтов в общегосу­ дарственную систему управления, сохранение форм местного пра­ восудия и выстраивание на их основе всей английской системы правосудия1.

Баранчиков В.Л.

2000. С. 18.

Сохраняя местную управленческую структуру и судебно­ следственную юрисдикцию, королевская власть вводила последнюю в государственную систему юстиции и все более подчиняла тузем­ ное правосудие нормам общего права, созданного королевскими судьями на основе обобщения местных судебных решений и обыча­ ев. Такая политика королевской власти позволила ей обрести самое мощное орудие в борьбе с феодальным сепаратизмом. В этой сис­ теме народовластие осуществляется как всесильным парламентом и исполнительными органами, формируемыми парламентом (включая правительство государства), так и органами, формируемыми на местах населением соответствующих территории, г.е. муниципали­ тетами.

Английская революция и последующая эволюция осуществле­ ния власти на местах предопределили необходимость отделения управленческих функций от правоохранительной и правопримени­ тельной деятельности, но государственно-правовая природа муни­ ципального управления не изменилась. Муниципалитеты никогда не отрывались от государственной формы организации власти. И если верховная власть, включая монарха, всегда была властью зако­ нодательной, что и обусловило верховенство парламентского прав­ ления, то местная территориальная власть оставалась властью ис­ полнительной. Именно по этой причине в конституционном праве и законодательстве Англии не применяется термин для муниципалитетов. Его ввел в юриспруденцию германский юрист Р. Гнейст, идеализировавший английскую систему организа­ ции власти. Он применил его к германской действительности XIX в., которая меньше всего отвечала этому термину.

В государствах континентальной Европы античная модель му­ ниципального управления была адаптирована с учетом местных особенностей, разных способов реш ения вопросов компетенции и самостоятельности органов местного самоуправления. Эта модель организации публичной власти на местах формировалась при по­ стоянном из общин полномочий государственно­ властного характера: лишении их права нормотворчества, превра­ щении местной юрисдикции в функцию исключительно государст­ венной власти, жесткой опеке их деятельности со стороны прави­ тельственных ЧИНОВНИКОВ И Т.Д. Теоретические обоснования полномочий органов местного са­ моуправления составляли главное во многих исследованиях поли­ тических деятелей эпохи Возрождения, французских просветителей (Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо и др.) и английских либералов XVII— XVIII вв. (Д. Локк и др.). Идеи общественного договора, естествен­ Баранников В.А.

ных прав личности и автономной общины получили широкое рас­ пространение. Теории самоуправления общины, касающиеся ее ес­ тественных прав, самоуправляющихся малых поселений, широкого избирательного права, императивного мандата и выборности муни­ ципальных должностных лиц, сыграли прогрессивную роль в ста­ новлении и развитии демократических государств, представитель­ ных форм правления и парламентаризма. Проведение реформ ме­ стного управления и самоуправления во второй половине XX в.

значительно усилили позиции местной власти в механизме государ­ ственного управления.

В современной науке муниципального права, основные идеи которой получили свое обоснование и развитие на протяжении п о­ следних двух столетий, сформировалось несколько концепций ме­ стного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений с государством1.

Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Ф ранции и Бельгии. Ее создатели — представители ф ран­ цузской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Аренс и др. Они доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община является первичной по отнош е­ нию к государству, поэтому последнее должно уважать свободу об­ щинного самоуправления. Согласно этой теории 2. Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за неза­ висимость против феодального государства средневековых вольных городов.

Теория свободной общины базировалась на следующих основ­ ных принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством; органы местного самоуправления являются него­ сударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лиш ь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компе­ тенции.

С. 236.

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следова­ тельно, оно есть нравственная необходимость. Другие — Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков — не только признали самоуправ­ ляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы обще­ ственной теории самоуправления получили наиболее полное отра­