1. КОРРУПЦИЯ: ЕЕ ПОНЯТИЕ,

ИСТОРИКО ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ

В переводе с латинского "коррупция" ("corruptio") означает подкуп, порча,

упадок, совращение. Общепринято следующее толкование понятия "коррупция":

"Коррупция — моральное разложение должностных лиц и политиков, выражаю

щееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиоз ными структурами"*.

В справочной литературе обычно выделяются две составляющие понятия "кор рупция": 1) разложение экономической и политической систем в государстве, вы ражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей; 2) пре ступление, выражающееся в использовании должностным лицом прав, предостав ** ляемых ему по должности, в целях личного обогащения.

Многие эксперты сходятся во мнении, что коррупция как социальное явление возникла одновременно с государством и прошла длительный путь эволюции.

"Коррупция является обратной стороной деятельности любого государства, кото рое претендует на широкий учет и контроль"***.

В первобытных и раннеклассовых обществах при личном обращении к жрецу, вождю или военачальнику плата за их помощь рассматривалась как универсальная норма. По мере усложнения и профессионализации государственного аппарата си туация стала меняться. Как отмечается в литературе, "на ранних этапах античной истории, когда еще не было профессиональных государственных чиновников, кор рупция почти отсутствовала. В Европе это явление начало "расцветать" лишь в эпоху упадка античности... В это время в римском праве появился специальный термин "corrumpire", который был синонимом слов "портить", "подкупать" и слу жил для обозначения любых должностных преступлений".

При слабой центральной власти использование служебного положения для личных поборов с населения часто было общепринятой нормой. Примером могут служить "кормления" воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов в средневековой Руси. Наряду с жалованием из казны или получением поместий "кормления" считались обычным доходом служивых людей****.

Аналогичное положение сохранялось и в Европе в эпоху раннего Средневеко вья. По мере того как государство становилось более централизованным, само С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова Толковый словарь русского языка / М., 1997. С. 298.

* См: Политология: Словарь справочник М., 2001. С. 124.

** См: Ю.В. Латов, С.Н. Ковалев Теневая экономика: Учебное пособие для вузов. М., 2006. С. 58;

*** см. также: Ю.Н. Попов, М.Е. Тарасов Теневая экономика в системе рыночного хозяйства: Учебник. М., 2005. С. 76.

См: И.А. Исаев История государства и права России: Учебник для юридических вузов. М., 1996.

**** С. 42.

стоятельность населения все более ограничивалась, желающих избавиться от тако го надзора было немало, что фактически провоцировало чиновников к тайному на рушению закона, чаще всего в форме получения взяток. Поскольку у центрального правительства не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно довольствовалось поддержанием некоей "терпимой нормы" коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.

Эта умеренная терпимость к коррупции наиболее ярко проявлялась в общест вах так называемого азиатского способа производства. Еще в странах Древнего Востока правители часто говорили о жадности чиновников, путающих собствен ный карман с государственной казной. Практически первые исследования корруп ции появляются именно в восточных обществах. Автор древнеиндийской "Артха шастры" выделял 40 средств хищения государственного имущества чиновниками и констатировал, что "подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находит ся на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено * ведающим этим имуществом".

Таким образом, коррупция — сложное социальное и правовое явление, свя занное со всеми общественными процессами, которое имеет в каждом государстве свои социально политические, демографические, национально психологические и этнические особенности.

Как для всякого сложного социального явления, для коррупции не существует единого общепризнанного определения. Как правило, в научной литературе выде ляются два подхода к понятию "коррупция".

Представители первого подхода рассматривают коррупцию как социальное яв ление, порожденное противоречиями общества, государства и его властных структур.

В этом плане под коррупцией понимается не только и не столько определенное преступное поведение чиновника или должностного лица, сколько определенное социальное зло, неизбежно присущее данной социальной системе и данному госу дарству. Подобные определения, по сути дела, указывают на коренные причины этого социального зла и явления. В этих случаях коррупции дается "простое опре деление", включающее в свое содержание подкупаемость и продажность чиновни ** ков, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Акцент в *** подобных определениях делается на субъекты данного явления, преступное пове дение которых определяется как правонарушение со стороны должностных лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Представители второго подхода под коррупцией (в узком смысле этого слова) чаще всего понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправ ное решение (иногда решение, морально неприемлемое для общественного мне Цит. по: Всемирная история экономической мысли. М., 1987. Т. 1. С. 89.

* См: С.В. Максимов Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9.

** См: А.И. Долгова Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 5; Основы борьбы с коррупцией (систе мы общегосударственной этики поведения). М., 2000. С. 23.

ния), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное возна граждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы; обе стороны действуют по обоюдному согласию, получают незаконные выгоды и преимущества и стараются скрыть свои действия.

Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами (бюджетные средства, госу дарственная или муниципальная собственность, государственные заказы, льготы и т.п.) путем принятия или непринятия тех или иных решений. Собирая налоги, штрафы (сборы) или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если не законен, то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, уста новленных правом (законами и другими нормативными правовыми актами) и об щественно одобряемыми культурными и моральными нормами. Правонарушение начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должност ного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать данное явление как злоупотребление служебным положе нием в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размы тая, поскольку очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою про тивоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении материальных ценностей, не принадлежащих чиновнику. В таких случаях обычно не говорят о коррупции.

К наиболее типичным проявлениям коррупции относятся: подкуп государст венных служащих всех рангов, взяточничество за предоставляемые блага или пре имущества, протекционизм по принципу личной преданности, родственных связей, приятельских отношений. Коррупция трактуется в современной отечественной ли тературе как преступная деятельность в политической, экономической и других сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения.

Данное определение коррупции фактически отождествляется с вышеуказан ным пониманием коррупции как социального зла и явления. И это не случайно, по скольку трудность определения названного понятия заключается в том, что оно должно вобрать в себя правовую и иные стороны жизнедеятельности общества.

С подобным объяснением сложности определения понятия "коррупция" можно согласиться лишь в той части, что формулирование определения любого понятия представляет собой нелегкое дело. Что же касается сложности определения поня тия "коррупция", то это является трудностью особого рода и кроется в социальных причинах и корнях коррупции. Понятие "коррупция" неизбежно подчеркивает преступные проявления властных структур государства, в том числе и должност ных лиц, и чиновников, призванных бороться с коррупцией, должностными зло употреблениями и преступностью. И поскольку современная российская действи тельность сталкивается с коррупцией как с обыденным и массовым явлением, об разно называемым некоторыми экспертами раковой опухолью общества, то российским законодателям, как и законодателям многих других стран, достаточно трудно, во первых, официально признать наличие подобной "опухоли", а во вто рых, выработать реальные правовые рычаги борьбы со злом, во многом сопутствующим существующим способам производства, законам рыночной экономики, главным из которых является закон получения прибыли.

И тем не менее имеются прогрессивные тенденции общественного развития, выражающиеся в глубоком осознании некоторой частью политических и государ ственных деятелей, а также экспертов громадных масштабов и социальной опасно сти данного общественного явления. Такие тенденции наблюдаются и в области со вершенствования нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, как в России, так и в зарубежных странах.

Основная опасность коррупции как антигосударственного явления заключает ся в ее разрушительном воздействии на основы государственного устройства и кон ституционные основы правового регулирования жизни общества. Прежде всего это обусловлено тем, что деятельность коррумпированных чиновников направлена на получение различного рода личных или узкокорпоративных благ (в основном материальных), а не на обеспечение устойчивого и эффективного развития госу дарственного устройства. Подобное положение дел ведет к снижению эффектив ности права и функционирования государства, напрямую противодействует его интересам в различных сферах деятельности, а в ряде случаев создает угрозу безопасности граждан, общества и государства.

Масштабы коррупции, возрастающая степень ее негативного влияния на раз витие национальных экономик требуют новой оценки данного феномена в современных условиях.

Коррупция как преступление тесно переплетается с другими видами антиобще ственных проявлений, прежде всего с организованной преступностью, теневой экономикой и терроризмом, подпитывает их и питается от них. Это обусловливает необходимость рассмотрения данного явления не как совокупности отдельных фак тов воздействия на принятие управленческого решения посредством подкупа чи новников, а как складывающейся и развивающейся системы, которая является серьезным вызовом современности, реальной угрозой национальной и экономиче ской безопасности стран, в том числе и России. Коррупция начинает всерьез спо собствовать снижению темпов экономического роста, уменьшению потенциала институтов гражданского общества, нарушению прав человека, оказывает другие негативные воздействия на правовую систему.

В качестве новых областей влияния коррумпированные лица, которые, объеди няясь в организованные преступные сообщества, выбирают в первую очередь сфе ры с нестабильной правовой основой, ослабленной правоохранительной защищен ностью и территории с многонациональным населением и длительной историей неразрешенных конфликтов.

Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств ока зывают международные правовые акты. Так, в Международном кодексе поведе ния государственных служащих, утвержденном резолюцией Генеральной Ассамб леи ООН от 12 декабря 1996 года, установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в пуб личных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с за конами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффек тивное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Государственные служащие должны быть внимательными и че стными при исполнении своих функций, прежде всего в отношениях с обществен ностью. При этом особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, раскрытие активов, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации.

На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страс бург, 22—24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как "подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в госу дарственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независи мого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение ка ких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц". В данном определении в сферу субъектов коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий.

Эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции. Кор рупция — это взяточничество, подкуп и любое другое поведение лица, наделенно го ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обя занности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или другого лица.

Рассматривая коррупцию как угрозу для правового государства, прав человека и справедливости, Комитет министров Совета Европы принял 11 мая 2000 года Рекомендации о кодексах поведения для государственных служащих. Содержа щиеся в них правила во многом воспроизведены в нашем законодательстве, но в Е.В. Швец Некоторые аспекты международно правового сотрудничества государств — членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. N 7.

меньшей степени исполняются в реальной деятельности. Поэтому необходимы соответствующие усилия в этом направлении.

Таким образом, анализ международных и отечественных источников позволя ет выделить следующие существенные составляющие понятия "коррупция":

естественно исторический характер коррупции, связи коррупционных дейст вий и их причин с определенными историческими социальными условиями, сущно стью конкретно исторического способа производства, историческим типом и формами производственных отношений;

круг субъектов коррупции — лица, принадлежащие к публичной власти;

совершение действий, непосредственно связанных с наличием у лица правового статуса чиновника или государственного служащего, уполномоченного принимать юридически значимые решения и совершать действия, изменяющие правовой статус других лиц;

корыстная или иная личная заинтересованность должностного лица, совер шающего указанные действия.

Противодействие коррупции — это проблема не только уголовного права, но и общеюридическая, социальная, а также политическая проблема. Юридические способы предотвращения, выявления и устранения коррупции являются лишь со ставной частью мер по противодействию коррупции, которые можно разделить на две достаточно большие группы. В первую группу входят карательные меры борь бы, направленные против внешних проявлений уже существующей коррупции и конкретных коррупционеров (например, наказание за взяточничество), во вторую группу — превентивные меры, направленные против потенциальной коррупции и ее институциональных предпосылок.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвер жденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1300, отмечается, что национальные интересы России в сфере борьбы с пре ступностью и коррупцией требуют консолидации общества и государства, искоре нения экономической и социально политической основы этих противоправных явлений.

Однако система специального законодательства, направленного на противо действие коррупции, в том числе в управленческой сфере, к сожалению, формируется очень медленно.

Под коррупционными нарушениями понимаются содержащие признаки кор рупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответст венности. Основными видами коррупционных нарушений являются граждан ско правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения и уголовные преступления.

В.Н. Лопатин О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право.

2001. № 7. С. 23.

Российская газета. 1997. 26 декабря.

Так, гражданско правовые коррупционные деликты — это обладающие при знаками коррупции, но не являющиеся преступными нарушения правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ и других законодательных актов.

Необходимо отметить, что одни подарки приемлемы, другие — нет. Грань ме жду ними пролегает там, где подарок делает принявшего его обязанным дарителю.

В разных обществах эта грань различна, но обычно она имеет определенное денеж ное выражение. Если стоимость подарка выше этой суммы, то он подлежит декларированию.

Как известно, пункт 3 статьи 575 ГК РФ допускает дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров опла ты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Если подарок "выжимают", он считается взяткой неза висимо от его стоимости. Подарок — чисто альтруистическое действие без ожида ния материальной выгоды. Он может обеспечивать сторонам только психологические выгоды.

Достаточно условным является разделение собственно дисциплинарных (слу жебных) и административных коррупционных проступков. Под дисциплинарным проступком понимается такой вид правонарушения, как использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организа ции своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законода тельством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствую щей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание (см., напри мер, статья 419 Трудового кодекса Российской Федерации "Виды ответственности за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права").

Административные коррупционные проступки представляют собой админист ративное правонарушение, совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ. Однако если Уголовный кодекс Рос сийской Федерации (далее — УК РФ) содержит целый ряд составов коррупци онных преступлений, то Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) не содержит составов административных коррупционных правонарушений, отграниченных от уголовных преступлений по признаку тяжести наступивших последствий.

К сожалению, не предусматривается административная ответственность госу дарственных служащих за коррупционные правонарушения и в главе 17 "Админи стративные правонарушения, посягающие на институты государственной власти" КоАП РФ.

В КоАП РФ не указано правонарушение, аналогичное получению взятки, по скольку получение государственным служащим вознаграждения за выполнение в пользу взяткодателя каких либо действий, связанных со служебными полномочия ми, не может быть дисциплинарным проступком. Судебная практика нередко при знает взятку малозначительным преступлением, если размер ее невелик. В этом случае взяткополучатель освобождается от уголовной ответственности, а к адми нистративной ответственности его привлечь нельзя, поскольку в КоАП РФ нет соответствующего состава.

Представляется, что КоАП РФ необходимо дополнить отдельной главой, в которой будут сформулированы соответствующие составы административных пра вонарушений коррупционного характера. К ним могут быть отнесены: получение взятки, злоупотребление служебным положением, злоупотребление полномочия ми, нарушение служебной этики, вымогательство, незаконное занятие предпринимательской деятельностью и др.

Коррупционные уголовные преступления — это предусмотренные УК РФ об щественно опасные деяния, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающиеся в незаконном получении государственным, муниципаль ным или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной орга низации (в том числе международной) каких либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.

Для коррупционного уголовного преступления характерны следующие черты:

непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы, а также не публичной службы (службы в коммерческих и иных организациях); незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) слу жащим или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот); использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы; наличие у совершивше го коррупционное преступление признаков лица, принадлежащего к одной из кате горий, указанных в примечаниях к статьям 201 и 285 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) и подкупа (части первая и вто рая ст. 204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания винов ным служебным статусом; наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы; наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Представляется целесообразным решить в законодательстве вопрос о едином понимании субъекта коррупционного правонарушения (гражданско правового де ликта, дисциплинарного проступка, административного коррупционного правона рушения и коррупционного уголовного преступления). Поэтому необходимо про вести четкую грань между коррупционным дисциплинарным проступком, корруп ционным административным правонарушением, коррупционным уголовным преступлением по признаку тяжести наступления последствий как для гражданина, так и для порядка управления в государстве.

Таким образом, антикоррупционные меры должны пронизывать многие отрас ли права. Для противодействия коррупции необходим взаимосвязанный комплекс антикоррупционных норм в гражданском, трудовом, административном, предпри нимательском, бюджетном, уголовном и других отраслях законодательства Рос сийской Федерации, поскольку противодействие коррупции предполагает совме стную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

В связи с этим, как предусматривается, одной из мер, позволяющих разрабо тать эффективные способы профилактики коррупции в стране, является проведе ние комплексных криминологических исследований по данной проблеме.

Противодействие коррупции по своему содержанию и характеру имеет различ ные аспекты (экономический, социальный, организационный, правовой, админи стративный и ряд других), но наиважнейшим из них является политический, по скольку в его рамках принимаются важные для страны решения.

При определении мер противодействия коррупции необходимо делать упор на разработку законодательных норм, способных отбить желание совершать корруп ционное правонарушение, направленных на профилактику коррупции и стремление изменить порождающую ее систему.

Известно, что коррупция служит питательной средой для конфликтов и спо собствует их разжиганию. Поэтому борьба с коррупцией и, главное, ее профилак тика должны рассматриваться в качестве ключевых элементов урегулирования конфликтов.

За последнее десятилетие Организаций Объединенных Наций разработан и принят ряд крупных международно правовых документов, в которых речь так или иначе идет о стратегии и тактике противодействия коррупции.

Значительным шагом в этом направлении стала Конвенция Организации Объ единенных Наций против транснациональной организованной преступности (2000 г.), в статьях 8 и 9 которой предусмотрены меры против коррупции.

Указанная Конвенция не дает перечня видов и форм коррупции, предоставляя государствам участникам самостоятельно определить уголовно наказуемые прояв ления коррупции, ограничиваясь лишь перечислением преступлений, аналогичным даче и получению взятки в российском законодательстве (п. 2 ст. 8). Принятая в развитие ее положений Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.) (Приложение 1) содержит достаточно широкий перечень коррупционных деяний. Ратифицируя указанную Конвенцию, Россия сделала Ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 года № 26 ФЗ. // СЗ РФ. 2004.

№ 18. Ст. 1684.

Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40 ФЗ // СЗ РФ. 2006.

№ 12. Ст. 1231.

существенный шаг к совершенствованию российского национального права в части противодействия коррупции.

В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) (Приложение 2) отмечено, что коррупция угрожает верховенству зако на, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества. Для эф фективного противодействия коррупции необходимо проводить в первоочередном порядке общую государственную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер, а также активизировать международное сотрудничество в области уголовного права.

Ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 года № 125 ФЗ // СЗ РФ. 2006.

№ 31. Ст. 3424.