«В.В. Никулин КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Рекомендовано Ученым советом ФГБОУ ВПО ТГТУ в качестве учебного пособия для бакалавров направления Юриспруденция Тамбов Издательство ФГБОУ ВПО ТГТУ 2012 1 УДК 342 ...»

Во-первых, права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом. Во-вторых, права и свободы могут ограничиваться только в целях: защиты основ конституционного строя; нравственности;

здоровья; прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны страны; безопасности государства. Объясните классификацию ограничений. По времени действия – настоящие и временные; широты их охвата – общие и индивидуальные; сферы использования – государственные и муниципальные; содержания – экономические, политические, личные; способов их осуществления – запреты, обязанности, приостановления и т.д.

В современной России существует два основных вида законодательства о чрезвычайном правовом режиме – чрезвычайное положение и военное положение. Конституция допускает при наличии обстоятельств и в порядке, установленном специальным ФКЗ, введение «чрезвычайного положения» на всей территории РФ или в ее отдельных местностях для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 55, ч. 1, 2 ст. 56). Не подлежат ограничению в любом случае права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 – 54 Конституции РФ.

Кроме того, Конституция предусматривает в случае «агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» возможность введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения, режим которого определяется специальным федеральным конституционным законом (ч. 2, ст. 87).59 Процедурные моменты чрезвычайного правового режима (чрезвычайного либо военного положения), раскрываются в ч. 2 ст. 87, 88, ст. 102 Конституции. Конституционные основы института чрезвычайного правового режима развиваются и в других законах («О Правительстве РФ», «О Президенте РФ», «Об обороне», «О безопасности», «О гражданской обороне», «О борьбе с терроризмом»). В РФ были прецеденты введения чрезвычайного положения: в ноябре 1991 г. на территории Чечено-Ингушской Республики, в ноябре 1992 г. на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, в марте 1993 г. в части Назрановского района Ингушской Республики, в октябре 1993 г. в Москве. Чрезвычайное положение также вводили на своих территориях некоторые главы администраций субъектов РФ. Например, чрезвычайное положение вводилось губернаторами Кемеровской, Калининградской областей, Приморского и Краснодарского краев.

Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ.

04.06.2002. № 23. Ст. 2277; Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении» // Собрание законодательства РФ. 04.02.2002. № 5. Ст. 375.

Правовой статус личности характеризуется не только правами и свободами, но и обязанностями. Обязанности – составная часть правового статуса личности – тесно связаны с правами и свободами человека и гражданина, поскольку не существует прав без обязанностей, также как и обязанностей без прав, что предопределяет единство прав и обязанностей. Обязанности различны по своей природе. Одни вытекают из принадлежности к гражданству государства, другие не связаны с гражданством и возлагаются на каждого. Исходя из этого они делятся на общие и конкретные. К общим обязанностям относятся:

соблюдение Конституции и федеральных законов, уважение прав и свобод других, несение иных установленных законом обязанностей;

сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам и т.д. К конкретным относятся родительские обязанности, обязанность платить законно установленные налоги и сборы, воинская обязанность. Таким образом, основные обязанности – это конституционно закрепленные и охраняемые правовой ответственностью требования, предъявляемые человеку и гражданину и связанные с необходимостью его участия в обеспечении интересов общества, государства, других граждан. Необходимо обратить внимание на основополагающий принцип конституционно-правового регулирования обязанностей – принцип равенства обязанностей (ч. 2 ст. 6). Этот принцип касается каждого гражданина РФ и непосредственно связан с равенством прав и свобод.

В практическом плане он означает, что ни один гражданин не должен освобождаться или уклоняться от обязанностей, они в равной мере распространяются на всех граждан. В то же время в РФ проживает много лиц, не являющихся гражданами. Конституция не освобождает их от некоторых обязанностей (платить налоги, сохранять природу), поскольку за ними в полной мере закреплены многие права и свободы.

Рассмотрим конкретные основные обязанности человека и гражданина.

1. Соблюдение Конституции и законов (ч. 2 ст. 15). Это важнейшая обязанность как гражданина, так и любого лица, проживающего на территории России. Соблюдение Конституции и законов – всеобщее правило, не знающее исключений. Данная конституционная обязанность не ограничивается Конституцией и законами. Ее содержание определяется как правомерное поведение во всех сферах жизни и деятельности (законопослушание). Это означает, что граждане обязаны соблюдать не только Конституцию и законы, но и подзаконные акты, конституции и законы субъектов Федерации, акты местного самоуправления, т.е. всего комплекса нормативно-правовых документов.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд.

М.: Проспект, 2009. С. 250.

2. Уважение прав и свобод других лиц. Это важнейшее условие свободы, ее необходимое ограничение и фундаментальный принцип правопорядка. Часть 3 статьи 17 Конституции устанавливает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Уважение к чужим правам требует развитого правосознания и сдерживающих нравственных начал в человеке, особенно когда права другого лица оказываются препятствием к осуществлению собственных желаний, даже законных. Эгоистическая реализация своих прав за счет прав других является одновременным нарушением норм как права, так и морали, это путь к конфликтам между людьми и утверждению царства права сильных. Конституция предлагает единственно возможный путь избежать этого – закрепляемая ею обязанность вводит человеческие страсти и амбиции в русло сознательной саморегуляции и разумного баланса собственных и чужих прав.

3. Забота о детях и нетрудоспособных родителях. В частях 2 и статьи 38 Конституции закреплены две конституционные обязанности граждан. Во-первых, родители обязаны заботиться о детях, их воспитании. Во-вторых, трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях. Эти обязанности граждан отражают личную ответственность каждого человека за судьбу своих родителей и детей, когда они уже или еще не в состоянии обеспечить свои жизненные потребности. Наряду с правовым закреплением высокоморального содержания этих конституционных предписаний государством предусмотрены соответствующие обязанности граждан, в частности, материальное обеспечение. Гражданское и семейное законодательство регламентирует правоотношения, вытекающие из рассматриваемых конституционных обязанностей, обеспечивая охрану соответствующих им прав. 4. Получение основного общего образования. Конституция возлагает на каждого гражданина обязанность получить основное общее образование – 11 классов общеобразовательной школы или приравненного к ней другого образовательного учреждения, а на родителей или лиц, их заменяющих, – обязанность обеспечить получение детьми этого образования (ч. 4 ст. 43). Требование обязанности основного общего образования сохраняет силу до достижения подростком 15 лет.

Предельный возраст обучающегося для получения указанного образования по очной форме обучения – 18 лет. Дети не могут нести ответственность за нарушение этой обязанности. Установление обязанности родителей носит более конкретный характер, но и здесь нарушение См.: «Семейный кодекс Российской Федерации» (ст. 54, 56, 85, 87, 88, 156).

обязанности не влечет какой-либо ответственности. Правовой смысл данных обязанностей минимален, он сводится к разумному напоминанию людям о необходимости получения их детьми основного общего образования в целях более успешной жизненной адаптации.

5. Забота о памятниках истории и культуры. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44 Конституции). Данная конституционная обязанность направлена на сохранение материальных и духовных ценностей многонационального народа России, развитие его культуры. На реализацию указанной обязанности направлен ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. Закон устанавливает особенности владения, пользования, распоряжения указанными объектами как особым видом недвижимого имущества, формирует общие принципы государственной охраны данных объектов.

6. Уплата налогов и сборов. Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Данная конституционная обязанность носит всеобщий характер и распространяется на всех независимо от гражданства физических лиц, места и законодательства создания организации.62 Освобождение от уплаты является исключением из принципа всеобщности налогообложения – льготой. Налоги являются необходимым условием существования государства, экономической основой его деятельности, условием реализации его публичных функций, поэтому обязанность платить законно установленные налоги и сборы распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования. Закон предусматривает возможность бесспорного взыскания налогов при условии его последующего судебного контроля. За уклонение от уплаты и нарушение порядка уплаты налогов и сборов налогоплательщики несут административную, а в отельных случаях и уголовную ответственность.

Однако обязанность своевременно и в полном объеме уплачивать налоги и сборы сочетается с определенными правами налогоплательщиков, установленными в законе (знакомиться с материалами проверок, обжаловать решения налоговых инспекций и др.). Конституция добавляет к этому, что законы, устанавливающие новые налоги, или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

7. Сохранение природы и окружающей среды. Для выживания человечества нет большей опасности, чем уничтожение природы, загрязнение воздуха, земли и водоемов. Конституция РФ гласит: «Каждый «Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. 1 ст. 11, 19).

обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58). Под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.

Экологические обязанности граждан конкретизируются в законе «Об охране окружающей среды». Граждане обязаны: сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства. Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях»

предусматриваются правила поведения граждан на землях и территориях национальных парков, природных заповедников, заказников и т.п.63 В лесном и водном законодательстве предусматриваются обязанности граждан по охране лесов и водных объектов.64 Действуют и иные природоохранные акты, содержащие обязанности граждан и должностных лиц по охране природных ресурсов.65 За нарушение природоохранного законодательства установлена имущественная, административная и уголовная ответственность.

8. Защита Отечества. Конституция РФ объявляет защиту Отечества «долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации»

(ст. 59). В данном случае правовая обязанность соединяется с моральной категорией (долгом), тем самым образуя непреложный закон гражданского поведения. Понятие «Отечество» относится к вечным ценностям, оно выражает связь каждого человека с его предками и их делами, в нем олицетворение героической истории, культуры, духовности многонационального народа России. Отечество – это безопасность и спокойствие сегодняшней жизни, нерушимость границ и прочность государственности. Но защита Отечества и несение военной службы – это не одно и то же. Защита Отечества предполагает обязанность каждого военнообязанного гражданина «встать под ружье» в случае агрессии против России, официального объявления войны и всеобщей мобилизации. Военная служба – это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных силах РФ, внутренних войсках МВД, пограничных войсках и др. Отношения в области воинской обязанности и военной службы регулируются соотФедеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 20.03.1995. № 12. Ст. 1024.

См.: «Лесной кодекс», «Водный кодекс».

См.: «Федеральный закон о животном мире; об охране атмосферного воздуха» и др.

ветствующими законами.66 Федеральный закон о воинской обязанности устанавливает, что на военную службу призываются все граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, не имеющие права на освобождение или отсрочку от призыва. Конституция закрепила право граждан на замену военной службы альтернативной гражданской службой. Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» определяет основания такой замены. Альтернативная гражданская служба – это особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемый гражданином взамен военной службы по призыву. Это право возникает в случаях, если: несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию; он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни и занимается традиционными промыслами. Данное право распространяется на граждан мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет.

Подчеркните, что соблюдение основных обязанностей обеспечивается всеми мерами правового и общественного воздействия.

Текущее законодательство предусматривает дифференцированную систему мер ответственности за несоблюдение обязанностей. За наиболее тяжкие нарушения обязанностей гражданами к ним могут применять меры уголовной ответственности, например, за уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы установлена уголовная ответственность (ст. 328 УК РФ).

Тема 14. Конституционные институты демократии в 1. Понятие демократии. Формы и институты демократии.

2. Конституционные институты непосредственной и представительной демократии как формы реализации демократии. Соотношение непосредственной и представительной демократии.

3. Избирательная система и ее виды. Избирательное право РФ.

4. Международные стандарты проведения выборов. Принципы проведения выборов в РФ.

Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ.

30.03.1998. № 13. Ст. 1475; Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 08.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996. № 23. Ст. 2750;

Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 12.12.2011) «О статусе военнослужащих» // Собрание законодательства РФ. № 22. 01.06.1998.

Ст. 2331; Федеральный закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ (ред. от 09.03.2010) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. № 9. Ст. 1014; Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «Об альтернативной гражданской службе» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3030.

5. Избирательный процесс: понятие, принципы, система, основные стадии.

6. Референдум в системе непосредственной демократии.

Главная задача при изучении данной темы заключается в том, чтобы рассмотреть формы реализации демократии в России, уяснить основные стадии избирательного процесса, значение референдума в системе непосредственной демократии.

В современном языке слово «демократия» имеет несколько значений. Первое значение связано с происхождением термина, который в переводе с греческого означает «власть народа». Второе значение – демократия как форма устройства любой организации, в том числе и государства, основанной на равноправном участии ее членов в управлении и принятии в ней решений по большинству. В третьем значении демократия рассматривается как основанный на определенной системе ценностей идеал общественного устройства и соответствующее ему мировоззрение: свобода, равенство, права человека, народный суверенитет и другие. В четвертом значении демократия рассматривается как социальное и политическое движение за народовластие.

Мы будем исходить из юридического понимания демократии, под которой понимается «участие граждан и их объединений в осуществлении власти». В статье 3 Конституции РФ говорится о том, что народ, являясь носителем суверенитета и единственным источником власти в России, осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти, местного самоуправления. В зависимости от того, каким путем выражается эта воля различают две основные формы демократии.

Это – форма непосредственной демократии (выборы, референдум), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно, и форма представительной демократии (выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей. Таким образом, демократия в РФ осуществляется в форме представительной демократии (представительное правление) и в форме непосредственной демократии (прямое правление).

К настоящему времени в РФ уже сформирована федеральная законодательная база, обеспечивающая непосредственное участие нароБезуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: учебник. В 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 220.

да в управлении страной.68 В каждом регионе приняты законы субъектов РФ о выборах в законодательные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, о референдумах субъектов РФ и муниципальных референдумах и др. В муниципальных образованиях выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц регулируются уставами соответствующих муниципальных образований, а также различными муниципальными актами. Во втором вопросе, опираясь на нормативные правовые акты, рассмотрим конституционные институты непосредственной и представительной демократии как формы реализации демократии. Вначале охарактеризуем непосредственную демократию. Непосредственная демократия – это совокупность форм и средств (институтов) непосредственного осуществления народом в РФ принадлежащей ему власти, когда основные решения инициируются, принимаются и исполняются непосредственно гражданами. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Помимо референдумов и выборов институтами непосредственной демократии являются также народные обсуждения проектов важных Конституция Российской Федерации (ред. от 30.12.2008 г.). Официальный текст. М., 2011; Федеральный конституционный закон от 28.06. № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (в ред. от 9.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49.

Ст. 5497; Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 25.07.2011, с изм.

от 20.10.2011) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ.

2005. № 21. Ст. 1919; Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 13.01.2003. № 2. Ст. 171; 17.07.2006.

№ 29. Ст. 3125.

Закон Тамбовской области от 5.09.2005 № 3559 «О выборах депутатов Тамбовской областной Думы»; Закон Тамбовской области от 23.07. «О референдуме Тамбовской области»; Закон Тамбовской области от 24.11.2006 № 124-З «О местном референдуме в Тамбовской области»; Закон Тамбовской области от 23.07.2003 № 140-З «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Тамбовской области»; Закон Тамбовской области от 24.11.2006 № 124-З «О местном референдуме в Тамбовской области»; Закон Тамбовской области от 31.01.2007 № 146-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Тамбовской области».

государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства и работы. Конституция РФ устанавливает наивысший авторитет решений, принятых непосредственно народом. Институты непосредственной демократии имеют как императивный, так и консультативный характер. Императивными являются референдум и выборы депутатов и выборных должностных лиц населением. Императивный характер означает, что выявленная с их помощью воля народа (населения) отражается в решении соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления (становится основой такого решения). Он не может при этом изменить, исказить волю народа (населения). Консультативными формами принято считать консультативные референдумы (опросы), народные обсуждения, петиции.

Решения собраний (сходов) граждан в одних случаях носят императивный (например, при выборах органов территориального общественного самоуправления, выдвижении кандидатов в депутаты), в других – консультативный характер (например, при выражении своего мнения по вопросам строительства в микрорайоне или населенном пункте нового объекта, обсуждении сообщения главы муниципального образования и др.). Отметьте, что в том же значении, что и «непосредственная демократия», употребляются термин «прямая демократия».

Формы непосредственной демократии используются как для решения общегосударственных задач – федеральные выборы и референдум РФ, так и для решения вопросов регионального и местного значения – выборы и референдумы субъектов РФ, муниципальные выборы и местные референдумы. Выборы и референдум являются самостоятельными формами непосредственной демократии, они не могут подменять друг друга. Также нельзя говорить о приоритете одной формы над другой, поскольку Конституция обе эти формы провозглашает высшим непосредственным выражением народовластия. Посредством каждой из форм непосредственной демократии решаются определенные задачи. Выборы являются способом формирования органов власти.

При этом вопросы формирования состава органов государственной власти и органов местного самоуправления не могут являться предметом референдума.

Важной формой народовластия является представительная демократия. Представительная демократия – это осуществление народом власти опосредованно через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории. Таким образом, содержание института народного представительства заключается в осуществлении народом власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления (парламенты, законодательные собрания в субъектах). В данном случае государственную власть осуществляет не народ непосредственно, а созданный им представительный орган. Способ их формирования – посредством прямых свободных выборов. Представительная демократия является ведущей формой политического участия в современных государствах. В соответствии с Конституцией РФ на федеральном уровне образуются и действуют федеральные органы государственной власти – Президент РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ. В субъектах РФ учреждаются законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. На местном уровне законодательством также предусматривается обязательность наличия представительных органов.

Далее рассмотрите соотношение непосредственной и представительной демократии. Главное их отличие заключается в форме реализации народовластия. При непосредственной демократии народ непосредственно выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления в форме референдума, выборов и т.д. При представительной демократии опосредованно, когда осуществление законодательных и контрольных функций производится через избранные народом представительные органы и специальные институты. Несмотря на различие, обе эти формы взаимно дополняют друг друга. В плане юридической силы верховенство принадлежит решениям, принимаемым путем непосредственной демократии (например, на референдуме), но масштабы государственной деятельности, основанной на представительной демократии, значительно шире и носят постоянный характер и в отличие от непосредственной демократии это позволяет наиболее быстро решать государственные вопросы. Непосредственная и представительная демократия может осуществляться на различных уровнях общества, в различных коллективах (например, принятие решений на профсоюзном собрании или выборы членами добровольного общества своего руководящего комитета, который осуществляет представительские функции и принимает решения от имени общества).

В третьем вопросе проанализируйте избирательную систему и избирательное право РФ. Принципиальное значение при изучении данного вопроса имеет вопрос о правильном соотношении смежных понятий, которые используются при изучении темы. При этом обратите внимание на то, что в учебной литературе наблюдается непоследовательность и разночтение в определениях. Поэтому в первую очередь необходимо использовать научно выверенные определения необходимых понятий.

Выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией и законами (демократическая процедура) формирования органов государства и местного самоуправления с помощью голосования. Выборы являются основополагающим средством их формирования. Юридическая природа выборов состоит в том, что народ, выбирая своих представителей, уполномочивает их на осуществление принадлежащей ему государственной власти. Смысл выборов состоит в том, чтобы все граждане могли выразить свою волю, а государственная власть – быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Органы государственной власти формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения.

Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую избирательную легитимность всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального собрания – Государственная Дума и глава государства – Президент Российской Федерации. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизлияния, важнейшее проявление демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами.

Под избирательной системой в РФ (в широком смысле) понимается порядок формирования выборных органов государства и местного самоуправления (Президента РФ, депутатов Государственной Думы, региональных парламентов и местного самоуправления).

Избирательная система (в узком смысле) – это система распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. В России существуют два основных вида избирательных систем: пропорциональная и мажоритарная. Мажоритарная избирательная система – система выборов, при которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей по избирательному округу, где они баллотируются.

Мажоритарная избирательная система основана на системе персонального представительства во власти. В качестве кандидата на ту или иную выборную должность в мажоритарной системе всегда выдвигается конкретный человек. Существуют три разновидности мажоритарной системы: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства. При мажоритарной системе абсолютного большинства избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов, т.е. больше половины общего их числа (50% + 1). При этом устанавливается обязательный порог участия избирателей в голосовании, как правило, 50% зарегистрированных избирателей.

На выборах по мажоритарной системе относительного большинства кандидату для победы достаточно набрать больше голосов, чем кому-либо из конкурентов, и необязательно больше половины. Голосование по мажоритарной избирательной системе относительного большинства проводится в один, по другим разновидностям – в два тура. Во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов, а победителем может считаться тот, кто набрал определенное число голосов либо больше голосов, чем соперник. Мажоритарная избирательная система относительного большинства чаще всего применяется в одномандатных избирательных округах. При системе квалифицированного большинства победителю необходимо набрать заранее установленное большинство, которое выше половины – 2/3, 3/4 и т.д. Мажоритарная избирательная система используется, прежде всего, при избрании выборных должностных лиц, например Президента РФ, глав муниципальных образований.

Пропорциональная избирательная система – порядок определения результатов голосования, при котором распределение мандатов между партиями, выставившими своих кандидатов в представительный орган, производится в соответствии с полученным ими количеством голосов. Пропорциональная избирательная система имеет много разновидностей, но суть ее состоит в следующем. Территория государства или представительного органа объявляется единым избирательным округом. Политические партии и движения, их союзы выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из таких списков. Победа в этом случае пропорциональна числу голосов, поданных за соответствующий партийный список. Внутри списка мандаты получают кандидаты согласно их очередности, начиная от первого. В законодательстве присутствует норма о заградительном барьере, означающая, что только партии, получившие не менее 7% от общего количества всех поданных и действительных голосов избирателей, могут получить депутатские мандаты. Все мандаты партий, не преодолевших 7% барьер, разделят партии, прошедшие барьер. Необходимость заградительного барьера не вызывает сомнений. Он позволяет парламенту не превратиться в арену состязаний мелких и маловлиятельных партий, обеспечивает стабильность управления страной. В России пропорциональная избирательная система применяется на выборах в Государственную думу (с 2007 г.) и на выборах в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Смешанная избирательная система – применяемая на выборах законодательного (представительного) органа власти субъекта федерации избирательная система, сочетающая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. При применении смешанной системы каждый избиратель наделяется двумя голосами: одним – в одномандатном избирательном округе, другим – в едином избирательном округе.

Подсчет голосов избирателей осуществляется раздельно, за кандидатов по одномандатным округам и за партийные списки.

Вопрос об оптимальной избирательной системе для России продолжает оставаться в центре внимания общественно-политической жизни. После декабрьских 2011 г. выборов в Государственную Думу шестого созыва, встал вопрос о необходимости изменений избирательной системы РФ. В Государственную Думу внесен ряд законопроектов, направленных на демократизацию избирательной системы, поэтому надо следить за изменениями избирательного законодательства, обсудить их на практических занятиях.

Понятие «Избирательное право» применяется в двух смыслах:

объективном и субъективном. Избирательное право в объективном смысле – система правовых норм, регулирующих порядок формирования выборных государственных органов. В этом смысле избирательное право один из институтов конституционного права. Избирательное право в субъективном смысле – конституционное право гражданина избирать и избираться в государственные органы. Различается активное избирательное право – право избирать и пассивное – право быть избранным.

При изучении содержания четвертого вопроса важно проанализировать соотношение избирательного законодательства РФ с международными стандартами проведения выборов. При этом под общепризнанными нормами международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в качестве юридически обязательного. Под международными избирательными стандартами понимают принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Всю совокупность международных избирательных стандартов можно разделить на две группы: универсальные и региональные.

Универсальные международные избирательные стандарты.

К числу основных источников международных стандартов в области избирательных прав и свобод российских граждан относятся всеобщие или универсальные избирательные стандарты. Универсальными они являются в силу того, что они действуют в отношении любого государства. Одним из таких универсальных документов является «Всеобщая декларация прав человека», утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948, в ст. 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в «Международном пакте о гражданских и политических правах», принятом в 1966 г. Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его обязательным для исполнения международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также «Конвенция о политических правах женщин» от 20.12.1952, «Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» от 18.12.1979, «Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации» от 25.12.1965.72 В этих международно-правовых документах основное внимание уделено на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации.

Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и других всемирных международных организаций. Такие документы приняты, например, Советом Межпарламентского Союза. В 1994 г. была принята «Декларация о критериях свободных и справедливых выборов»73, в 1997 г. была одобрена «Всеобщая декларация о демократии».74 В них речь идет об обязательности для демократического государства проведения свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях госуМеждународные избирательные стандарты: сб. документов. М., 2004.

С. 41 – 44.

дарств. В частности, к обязанностям государства относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий и др.

Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Рассмотрите региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России. Это европейские международные стандарты выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и на Конференции по человеческому измерению, проходившей в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Ими принят ряд документов, в которых развиваются всеобщие универсальные избирательные стандарты. Региональные международные стандарты содержатся и в документах Совета Европы. Так, «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» закрепляет свободу выражения мнения, свободу собраний и объединений, запрещение дискриминации, ограничение на политическую деятельность иностранцев. Конвенция содержит обязательные для исполнения нормы международного права и может применяться судами России.76 Важное значение для правильного понимания и применения положений данной Конвенции имеют решения Европейского суда по правам человека. Решения указанного Суда также являются обязательными для исполнения.

Разновидностью региональных международных избирательных стандартов, имеющих непосредственное отношение к России, является «Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» (октябрь 2002 г.).77 Конвенция определяет стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В рамках этой Конвенции предусматривается создание специального органа – Межгосударственного избирательного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами.

Международные избирательные стандарты: сб. документов. М., 2004.

С. 335 – 348.

Избирательные стандарты занимают важное место в системе местного самоуправления. Концептуальное значение для осуществления самоуправления на местах имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, которая в ст. 3 устанавливает, что право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования». Отметьте, что важным средством соблюдения международных избирательных стандартов является институт международного наблюдения за выборами. Более того, международное наблюдение за выборами выступает частью международного наблюдения за соблюдением прав человека.79 Государства приглашают национальных и международных наблюдателей, чтобы повысить авторитетность избирательного процесса и исключить все сомнения в легитимности избранных органов. Государства должны содействовать доступу наблюдателей к избирательному процессу. В свою очередь наблюдатели не должны вмешиваться в ход выборов. В России участие в выборах международных наблюдателей регулируется федеральным законом «О выборах Президента РФ» и федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Российское законодательство позволяет участвовать международным наблюдателям в выборах только непосредственно в день голосования и только на выборах федерального уровня.

Общепризнанные избирательные стандарты получили непосредственное закрепление в Конституции РФ. Отметьте, что Конституция РФ включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в правовую систему России (п. ст. 15). Они не теряют своей международно-правовой специфики, но согласовываются с национальным правом на основе общих принципов, свойственных данной системе, на основе национальной конституции и конституционных норм. Международные стандарты являются приоритетными в сравнении с нормами национального законодательства России. Но такой приоритет установлен только в отношении международного договора Российской Федерации.

Стандарты закреплены и в принципах российского избирательного права. Отметьте, что под принципами понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Всеобщее избирательное право – Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Декларация принципов международного наблюдения за выборами от 27.10.2005.

предоставление активного избирательного права всем совершеннолетним гражданам страны (за исключением лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы по приговору суда), а также пассивного избирательного права всем гражданам, удовлетворяющим дополнительным требованиям (избирательные цензы).

Равное избирательное право – принцип избирательного права, предполагающий наличие двух условий: каждый избиратель должен иметь одинаковое число голосов, как правило, один; каждый депутат должен представлять одинаковое число избирателей, т.е. должна быть соблюдена единая норма представительства, в соответствии с которой образуются равные по количеству избирательные округа.

Прямое избирательное право – непосредственная подача голосов избирателем своего голоса за конкретного кандидата или список кандидатов.

Тайное голосование – исключение внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя (закрытая кабина). Запугивание, давление избирателей преследуется по закону (административная и уголовная ответственность). Обязательность и периодичность выборов – деятельность выборных институтов власти должна быть регламентирована по времени и их воспроизводство осуществляется регулярно через процедуру выборов. Временные интервалы, по истечении которых проводятся выборы, определяются сроком полномочий выборных институтов власти.

Открытость и гласность выборов – обеспечение доступа избирателей к информации о кандидатах, партиях, избирательных органах, законодательстве, самом процессе выборов. Информирование избирателей должно базироваться на принципах достоверности и беспристрастности, т.е. равного подхода ко всем участникам избирательной кампании.

Альтернативность выборов – конкурентный характер организации и проведения выборов. Избиратель имеет возможность действительного выбора, как минимум, из двух кандидатов или списков кандидатов. Граждане имеют право выбора между различными политическими ценностями, идеями, программами.

Справедливость выборов – защита процесса выборов от необъективности и фальсификаций: организация выборов независимыми органами и наличие действенного механизма контроля над их деятельностью; обеспечение равных условий предвыборной борьбы; соблюдение «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (гл. 5); «Уголовный кодекс Российской Федерации» (ст. 141–142).

объективности при определении результатов выборов; быстрое и эффективное рассмотрение независимыми органами случаев нарушений прав граждан, избирательного законодательства и жалоб, касающихся проведения избирательной кампании.

В следующем вопросе необходимо детально рассмотреть принципы, систему, основные стадии избирательного процесса. Избирательный процесс – это регламентированный законодательством порядок организации и проведения выборов. Избирательный процесс состоит из юридически значимых стадий, следующих непрерывно одна за другой, которые отличаются друг от друга задачами, кругом участников и специфичностью их правового статуса, видами составляемых процессуальных избирательных документов, конечными результатами процессуальной деятельности. В свою очередь каждая стадия избирательного процесса представляет собой организованную совокупность избирательных действий и избирательных процедур, обеспечивающих реализацию избирательных прав и легитимную результативность выборов.

Каждая стадия избирательного процесса имеет сугубо индивидуальное юридическое значение, но в то же время данный процесс невозможен в отсутствии какой-либо его стадии. Избирательный процесс базируется на непреложных принципах: законность; равенство прав участников процесса; осуществление избирательных производств уполномоченными органами; гласность; непрерывность осуществления избирательных мероприятий; документирование осуществления избирательных действий и определения результатов выборов.

Далее детально изучите каждую стадию избирательного процесса.

Содержание стадий избирательного процесса раскрывается в Конституции РФ, Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», региональных и муниципальных нормативных актах.

Стадия назначения выборов. Данная стадия обеспечивает периодичность проведения выборов соответствующего уровня, порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами. Конституция РФ закрепляет порядок назначения выборов только в федеральные органы государственной власти, порядок назначения региональных и муниципальных выборов закрепляется в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

В избирательном законодательстве РФ закреплено несколько основных моделей регулирования порядка назначения выборов. Так, в рамках одной из них выборы соответствующего уровня назначаются законодательным (представительным) органом либо исполнительным органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления либо выборным должностным лицом муниципального образования. В рамках других моделей выборы в случаях, предусмотренных законами, проводятся Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта РФ либо дата проведения региональных и муниципальных выборов назначается в судебном порядке и выборы проводит временная избирательная комиссия (соответственно уровню выборов).

Порядок назначения выборов в федеральные органы государственной власти включает порядок назначения общих и досрочных выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ и Президента РФ. В соответствии с Конституцией (п. «а» ст. 84, ч. ст. 96), ст. 6 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом РФ. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Стадия составления списков избирателей, образования избирательных округов и участков, формирования избирательных комиссий.

Составление списков избирателей необходимо для реализации прав избирателей, ознакомления их с данными о себе, а также в целях проведения голосования. Соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей. Порядок составления списков избирателей устанавливается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В списки избирателей на избирательных участках включаются граждане России, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина РФ в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ, также временного проживания на территории этого участка. Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума. Граждане РФ, обладающие активным избирательным правом, которые в день выборов не будут находиться в населенном пункте, где они проживают или имеют прописку, могут получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно.81 На практическом занятии ознакомьтесь с образцом списка избирателей, составленным территориальной (окружной) и участковой избирательной комиссиями.

Для проведения выборов образуются избирательные округа и избирательные участки на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.

Стадия выдвижения и регистрации кандидатов. На этой стадии реализуется пассивное избирательное право. Законодательство предусматривает два основных способа выдвижения кандидатов – граждане, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

определяет условия выдвижения кандидатов: о выдвижении кандидата, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление в порядке, установленном законом; кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные законом, после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Вместе с уведомлением должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, а также об имуществе, принадлежащем канСм.: Федеральный закон от 04.10.2010 № 263-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов» // Собрание законодательства РФ. 11.10.2010.

№ 41 (ч. 2). Ст. 5192.

дидату на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, список кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в федеральные органы государственной власти должен составлять не менее 40 дней, при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации – не менее 30 дней, при выборах в органы местного самоуправления – не менее 20 дней.

Сбор подписей в поддержку кандидатов. Рассмотрите порядок сбора подписей, правила и требования, обязательные при сборе подписей: минимум голосов избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов); форма подписного листа и порядок его заверения; сроки сбора подписей; необходимые данные, вносимые в подписной лист, и т.д.

Регистрация кандидатов. Регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии всех необходимых документов. Подписи, собранные в поддержку кандидата, в обязательном порядке проверяются на подлинность. Проанализируйте ст. 38 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которая устанавливает порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Стадия предвыборной агитации. Предвыборная агитация – деятельность граждан, кандидатов, партий, имеющая цель побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Всем гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и лицах, ответственных за их выпуск. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается.

При проведении предвыборной агитации не допускаются злоупотребления свободой массовой информации; агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные законом. Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования.

Стадия голосования, подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов. Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов – завершающая, самая ответственная стадия избирательного процесса. На этой стадии подводится итог всей работы по подготовке к выборам. Согласно закону, в России установлены единые дни голосования на выборах регионального и местного уровня – второе воскресенье марта и второе воскресенье октября. Рассмотрите нормы закона, регулирующие назначение дня голосования. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Избирательные бюллетени выдаются по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего их личность. Избирательные бюллетени заполняются избирателем в специально оборудованных кабине или комнате, в которых не допускается присутствие иных лиц. Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней.

Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы результаты подсчетов бюллетеней. На основании протоколов избирательных комиссий путем суммирования содержащихся в них данных окружная избирательная комиссия устанавливает результаты выборов по избирательному округу.

Окружная избирательная комиссия признает выборы недействительными, если допущенные при проведении голосования или определении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, а также, если они признаны недействительными не менее чем одной четвертой части избирательных участков или по решению суда. Окончательные результаты выборов подлежат опубликованию в официальных средствах массовой информации.

В заключительном вопросе темы изучим место референдума в системе непосредственной демократии, обратив первоочередное внимание на правовую основу его организации и проведения. Референдум (лат. referendum – то, что должно быть сообщено) – важнейший институт непосредственной демократии. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. При выборах это кандидат или список кандидатов в депутаты представительного органа или на какую-нибудь должность.

При референдуме объект волеизъявления определенный вопрос, по которому проводится референдум – закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, проблема, касающаяся международного стаФедеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 10).

туса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. Разновидностью референдума является плебисцит – опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает, легитимации действий властей. Законодательству РФ известно только понятие референдум. Референдум Российской Федерации – это всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и наиболее важным вопросам государственного и местного значения.

Наряду со свободными выборами референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. Порядок проведения референдума РФ определяется в соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Институт референдума в России был известен и Конституции РСФСР 1978 г., однако стал применяться только с начала 1990-х гг.

На федеральном уровне было проведено три референдума. 17 марта 1991 г. состоялся референдум по вопросу о введении поста Президента РФ, проводившийся одновременно с референдумом СССР о будущем Союза. 25 апреля 1993 г. на референдум были вынесены вопросы о доверии Президенту России и социально-экономической политике Президента и Правительства. 12 декабря 1993 г. проводился референдум о принятии новой Конституции Российской Федерации.

Приведите квалификацию референдумов. По предмету и содержанию референдумы подразделяются на конституционные, законодательные и консультативные. По способу проведения на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного органа. По сфере применения на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны, и местные, осуществляемые в пределах одного субъекта или отдельных административно-территориальных единиц.

Право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 Конституции РФ, в которой это право рассматривается как форма реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Такое участие является свободным и Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. № 27. Ст. 2710.

добровольным. К участникам референдума предъявляются те же требования, что и к избирателям. Вопросы, выносимые на всенародное голосование, или совокупность предлагаемых вариантов принято называть формулой референдума. Она предполагает положительный или отрицательный ответ избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. Принятым считается то решение, которое собрало наибольшее число голосов.

Далее рассмотрите основные положения ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Так, закон четко определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум, а какие не могут. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Не могут выноситься вопросы об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов, об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов и другие (п. 5 ст. 6 закона). На референдум субъекта России могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ, исключающий неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Статья 7 закона устанавливает обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения; в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны; в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов.

Важно также установить, кому принадлежит инициатива проведения референдума. Статья 14 устанавливает, что инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации;

3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.

Согласно ст. 23 референдум назначает Президент РФ. После положительного решения Конституционным Судом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ издает соответствующий Указ.

Далее опираясь на ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»

рассмотрите процедуру организации и проведения референдума.

Учтите, что процедура проведения местного референдума закреплена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Ознакомьтесь с местными законами о референдуме. Закон Тамбовской области от 23.07.2003 № 138-З «О референдуме Тамбовской Области»; Закон Тамбовской области от 24.11.2006 № 124-З «О местном референдуме в Тамбовской области».

ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

Тема 15. Конституционно-правовой статус Российской Федерации и административно-территориальное устройство субъектов 1. Понятие и формы государственного устройства. Исторические аспекты формирования Российской Федерации.

2. Конституционно-правовой статус РФ как федеративного государства.

3. Территория, ее состав, органы и государственные символы РФ как единого государства, единство экономического пространства.

4. Конституционно-правовое регулирование разграничения компетенции между РФ и ее субъектами.

5. Система права Федерации: соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Приступая к изучению темы, вспомните сущность понятий «государственное устройство», «форма государственного устройства», рассмотренные в теме 5. Вспомним, что под формой государственного устройства понимается территориальная организация государственной власти, разделение ее на определенные составные части, взаимосвязь отдельных составных частей государства между собой и ее общими высшими (центральными) государственными органами. Государственное устройство страны зависит от множества факторов: размера территории, численности и национального состава населения, исторических традиций государства, особенностей его политического режима и т.д.

Существуют три основные формы государственного устройства – унитарное государство, федерацию и конфедерацию. Унитарное государство – простое, единое государство, состоящее из административнотерриториальных единиц. Выделяют централизованные (Польша, Финляндия, Франция, Япония) и децентрализованные унитарные государства, с наличием автономных образований (Великобритания, Испания, Италия, Дания). На территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, единая денежная система, единые, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы. Составные части унитарного государства не обладают государственным суверенитетом, не имеют своих законодательных органов и других атрибутов государственности. Унитарные государства являются наиболее распространенной формой государственного устройства в современном мире.

Федерация – форма государственного устройства, при которой в ее состав входят не административно-территориальные единицы, а государственные либо национально-государственные образования (субъекты федерации), обладающие определенной степенью государственного суверенитета. Наличие суверенитета подчеркивается наличием у субъектов его внешних признаков (герб, флаг).

Можно выделить ряд основных признаков, которые характерны для большинства федераций. Во-первых, наличие двух систем власти:

федеральной и субъектов федерации. Субъекты имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией. В федерации верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Федеральные органы занимаются обороной, иностранными делами, обеспечением безопасности, осуществляют денежное, валютное, таможенное регулирование. Субъекты – вопросами регионального развития. В федеральном парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации (в России, например, им является Совет Федерации, в США – Сенат, в ФРГ – Бундесрат).

Во-вторых, наличие двух систем законодательства – федерального и субъектов федерации. Федерация и ее субъекты имеют свои конституции и законодательную систему. Основополагающий принцип федеративного государства – главенство общефедеральной конституции и законодательства.

Различаются федерации по принципу построения: территориальная; национально-территориальная. При территориальном принципе субъектами федерации являются территориальные образования безотносительно от национального состава населения (США). При национально-территориальном принципе образования субъектами федерации являются как территориальные, так и национальные образования (РФ).

Конфедерация – временный союз государств, создаваемый для достижения политических, экономических, культурных и прочих целей.

Субъекты конфедерации обладают высокой степенью суверенитета при ограниченных правах конфедеративного центра, в ведении которого находятся, как правило, только главные вопросы внешней, оборонной, а в некоторых случаях и финансово-экономической политики. Конфедерация как форма государственного объединения была распространена в прошлом (Швейцарская Конфедерация 1291 – 1798 и 1815 – 1848 гг.;

Республика Соединенных провинций (Нидерланды) 1579 – 1798 гг.;

Австро-Венгерская монархия 1867 – 1918 гг.; Конфедеративные Штаты Америки 1861–1865 гг. и др.). В настоящее время конфедераций не существует.

Обратите внимание на отличие автономий от унитарной и федеративной форм государственного устройства. Автономия представляет собой не самостоятельную форму государственного устройства, а государственно-правовой институт, функционирующий как в рамках федерации, так и в унитарном государстве. Автономия означает предоставление какой-либо части государства самоуправления (самостоятельности) для решения вопросов, требующих учета местной специфики. Статус автономии по сравнению с обычными административнотерриториальными образованиями характеризуется большей самостоятельностью и используется для самоуправления частей государства, отличающихся особым национальным составом, географическим положением и другими особенностями. Например, автономия Гренландии в составе Дании, автономия Северной Ирландии в Великобритании и др.

Далее рассмотрите исторические аспекты развития федерализма в России. Россия до 1917 г. представляла собой унитарное многонациональное государство. К концу XIX в. в состав 120 млн. населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления из одного центра, обусловили появление элементов автономии в региональной и национальной политике. Автономные системы управления действовали в Прибалтике, на Украине, в Сибири, на Кавказе, в созданном в 1815 г. Царстве Польском и в присоединенной к России в 1809 г. Финляндии. После Февральской революции разрабатывались проекты государственного устройства России как единой и нераздельной с введением областной автономии и установления федеративных отношений только с Финляндией. Однако эти проекты не были реализованы.

Придя к власти, большевики признали государственную независимость Украины, Финляндии, Эстонии, Латвии, Литвы, Белоруссии.

Россия была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой в январе 1918 г. После принятия Конституции РСФСР в 1918 г. Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии.

В 1918–1922 гг. шел процесс создания автономий. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918 г. Затем образовались Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Северо-Кавказская Советская республика. В первой половине 1918 г.

основной и единственной формой автономии была автономная республика. В конце 1918 г. создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться автономная область. Автономная республика была высшей формой автономии. Она имела некоторые атрибуты государственности: свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий функции конституции). К моменту образования Союза ССР в составе РСФСР находилось восемь автономных республик, 11 автономных областей и две трудовые коммуны. С 1923 г. формы автономии меняются. Упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики.

Конституция РСФСР 1925 г. установила две формы автономии:

республику и область. Она предоставила автономным республикам право принимать свои Основные законы (конституции) и законодательные акты в пределах предоставленных им прав. В 1930 г. новой формой автономий стали национальные округа.

Конституция СССР 1936 г. закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей.

Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР – Совет Национальностей – автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области – по пять, и национальные округа – по одному депутату. Высшие органы власти СССР имели право утверждать образование новых автономных республик и областей в составе союзных республик. Конституция установила в самых общих чертах статус автономной республики и области, а также основы системы органов государственной власти в автономиях. Конституция СССР 1977 г. закрепила основы статуса автономной республики, области и округа.

Созданная в 1917 г. в России форма государственного устройства вряд ли может быть охарактеризована как полноценная федерация.

Фактически и юридически Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика в период с 1917 по 1992 гг. являлась унитарным государством с автономными включениями. Поэтому слово «федеративная» в названии РСФСР во многом следует считать условным.

Центробежные процессы, охватившие союзные республики в конце 80 – начале 90-х гг. XX в., вскоре начали развиваться и в автономных образованиях, находящихся в составе РФ. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие – о повышении формы их государственности. Учитывая все эти процессы, правовой статус всех автономных республик был повышен.

Они стали именоваться «республики в составе РСФСР». Наряду с этим правовой статус республик в составе РСФСР получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области. Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 г. закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области. Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации.

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Во втором вопросе выделите признаки, характеризующие конституционно-правовой статус РФ как федеративного государства. Конституционно-правовой статус – это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституция России закрепляет федеративную форму государственного устройства нашей страны (гл. 3). Закрепляется совокупность признаков, подтверждающих федеративную природу российского государства. Во-первых, частями, субъектами российского государства являются не административно-территориальные единицы, а национальные государства – республики (всего 21); государственнотерриториальные образования (края – 9, области – 46) города федерального значения – 2); национально-государственные образования (1 автономная область и 4 автономных округа). Перечень всех субъектов дан в ст. 65 Конституции РФ. Такая разнопорядковость субъектов встречается только в РФ. В других федерациях субъекты единообразны (штаты, земли, провинции и т.д.) Субъекты Федерации имеют свое административно-территориальное деление. Как правило, основными единицами в составе субъекта являются районы и города республиканского (областного, краевого) значения. Обратите внимание, что количественный состав субъектов Федерации меняется. Если в 1993 г. насчитывалось 89 субъектов, в настоящее время – 83. Это произошло за счет объединения краев, областей и входящих в их состав автономных округов. Не исключены и дальнейшие изменения. Эта возможность установлена Конституцией в силу ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 в случаях принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта. В обоих случаях требуется принятие соответствующего федерального закона. Например: Федеральный конституционный закон от 25.03. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ.

29.03.2004. № 13. Ст. 1110.

Далее подробно охарактеризуйте все элементы конституционноправового статуса России.

1. РФ характеризуется суверенитетом, т.е. обладанием всей полнотой власти на своей территории, самостоятельностью в международных отношениях, недопустимостью вмешательства во внутренние дела РФ извне.

2. Территориальное единство: РФ имеет свою территорию, складывающуюся из территории ее субъектов. Это пространственный предел власти РФ. На эту территорию распространяется суверенитет РФ.

3. Единое гражданство. РФ определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, порядок разрешения споров между РФ и ее субъектами по вопросам гражданства, а также осуществляет защиту прав граждан РФ за границей.

4. Наличие общих для всей Федерации органов государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная Прокуратура.

5. Наличие единой федеральной системы права, которая включает федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты государственных органов субъектов РФ, акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

6. Наличие собственности РФ.

7. Единая денежная и кредитная система: официальная денежная единица, порядок эмиссии наличных денег, организация и регулирование денежного обращения, единые правила кредитования и кредитных расчетов.

8. Единые Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии и нанесения противнику поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации. Общефедеральный характер оборонной деятельности и строительства Вооруженных Сил обусловливает законодательное регулирование этой сферы федеральным законодательством.86 Ознакомьтесь с положениями Закона « Об обороне».

9. Устанавливается государственный язык, одновременно признавая равные права народов России на сохранение, развитие и государственную поддержку их языков.

10. Право внешних сношений с иностранными государствами, реализуя которое, РФ представляет интересы РФ в целом и каждого субъекта. У РФ – исключительное право объявлять войну и заключать мир.

Федеральный закон «Об обороне», ст. 10.

11. Государственные символы РФ: флаг, герб, гимн, столица.

12. Исключительная компетенция РФ и вопросы совместного ведения с субъектами РФ.

В третьем вопросе подробно изучите, что понимается под территорией РФ, охарактеризуйте ее состав, органы власти и государственные символы РФ как единого государства, выясните, что означает единство экономического пространства.

Как всякое суверенное государство Российская Федерация имеет свою территорию – пространственный предел распространения ее суверенитета. Согласно ст. 4 Конституции, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Территория России едина и состоит из территорий ее субъектов. Обратите внимание на ст. 67 Конституции, которая устанавливает конституционные основы правового режима территории: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Впервые в Конституции РФ в этой статье определены основы статуса континентального шельфа (п. 2 ст. 67). РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Для того чтобы уяснить содержание понятия «территория» необходимо обратиться к соответствующему законодательству.87 Так согласно ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», государственная граница Российской Федерации – это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации. Особый статус имеет исключительная экономическая зона – морское пространство шириной до 200 миль от берега (хотя она не входит в состав территории).

Конституция устанавливает, что границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ст. 67 п. 3). Порядок изменения внешних границ России определяется Законом «О Государственной границе Российской Федерации».

Отметьте, что важнейшим государственно-правовым признаком России как суверенного государства является наличие системы федеральных органов государственной власти. Статья 11 Конституции устанавливает, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». При этом наличие Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 08.12.2011) «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВСРФ.

29.04.1993. № 17. Ст. 594.

общефедеральных органов государственной власти сочетается с существованием этих органов в субъектах Федерации (ст. 11 п. 3).

Как и всякое суверенное государство, Российская Федерация имеет свои государственные символы, установленные Федеральными конституционными законами отличительные знаки государства «Российская Федерация». В мировой практике сложилось триединство официальных отличительных символов государства: Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн. Государственный герб является официальной эмблемой государства. Восстановление двуглавого орла как Государственного герба России олицетворяет неразрывность и преемственность отечественной истории. Государственный флаг Российской Федерации является официальным отличительным знаком и символом суверенитета государства. Государственный гимн – торжественное музыкально-поэтическое произведение, принятое как символ государственного единства. Текст гимна отражает чувства патриотизма, уважения к истории страны, ее государственному строю. Описание и порядок использования символов устанавливаются федеральным конституционным законом (ст. 70 Конституции РФ).88 На практических занятиях изучите содержание законов, ознакомьтесь с вопросами истории, разработки, создания, использования государственных российских государственных символов, уясните смысловую нагрузку, заключенную в цветах Государственного флага и Государственного герба РФ. Важно понять, что официальные государственные символы России являются важнейшими атрибутами суверенитета государства. Уважение к государственным символам, владение основами их правильного использования служат показателями как общей, так и политической культуры в обществе.

Далее следует рассмотреть обязательность Единого Экономического Пространства (ЕЭП) РФ как условие существования единого федеративного государства. В государственном плане ЕЭП утверждает российский государственный суверенитет, в экономическом – обеспечивает эффективное и стабильное функционирование экономики в целом. ЕЭП предполагает, что РФ представляет собой состоящее из территорий ее субъектов пространство, на котором функционируют однотипные Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Государственном флаге Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.12.2000. № 52 (ч. I). Ст. 5020; Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Государственном гербе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.

25.12.2000. № 52 (ч. I). Ст. 5021; Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 3-ФКЗ (ред. от 22.03.2001) «О Государственном гимне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 25.12.2000. № 52 (ч. I).

Ст. 5022.

механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении согласованных правовых норм, а также существует единая инфраструктура и проводится единая (национальная) согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающая свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

Единство экономического пространства обеспечивается единством законодательного регулирования в сфере экономики, предусматривающего общеобязательные правила функционирования рынка, признание их на всей территории России, защиту и охрану всех форм и субъектов экономической деятельности. Статья 8 Конституции РФ устанавливает юридическую гарантию действия этих принципов, закрепляет существование государственной собственности и ее равную защиту с иными формами собственности. Российская Федерация распоряжается имуществом, которое по соглашению с субъектами отнесено к федеральной государственной собственности, в которой находятся промышленные и строительные предприятия общероссийского значения, имущество, приобретенное за счет средств РФ, высшие общегосударственные учебные заведения и объекты культурного наследия народов России. В собственности РФ находятся земельные участки, природные ресурсы. Федеральной собственностью является имущество Вооруженных Сил, пограничных и внутренних войск, железнодорожных и иных войск. К объектам федеральной собственности относятся также объекты и имущество органов государственной власти Российской Федерации.

Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства установлены Указом Президента от 12.12.1991 «О едином экономическом пространстве РСФСР», согласно которому должны признаваться недействительными акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. Правовое обеспечение единства экономического пространства в России в значительной мере осуществляется Гражданским кодексом РФ. Например, принцип свободного передвижения товаров, услуг и финансовых средств по всей территории России закреплен в п. 3 ст. 1 ГК, согласно которому ограничения могут вводиться только федеральным законом и только тогда, когда это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Судебная защита против актов государственных органов или органов местного самоуправления, нарушающих указанный принцип, предусмотрена ст. 13 ГК. Кроме того, гарантиями ЕЭП, согласно Конституции, являются, в частности, отнесение к исключительным предметам ведения РФ таких вопросов, как установление правовых основ единого рынка (ст. 74 Конституции), финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж»

ст. 71); стандарты, эталоны, официальный статистический и бухгалтерский учет и т.п. (п. «р» ст. 71); закрепление прерогативы денежной эмиссии исключительно за Центральным банком России; установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 75).

В четвертом вопросе рассмотрите вопрос о конституционноправовом регулировании разграничения компетенции между РФ и ее субъектами, который имеет исключительное значение для понимания механизма функционирования России как федеративного государства.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительной компетенции федеральных органов власти;

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии.

Российская Федерация следует именно по этому пути: ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 – перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Далее необходимо предметно проанализировать соответствующие предметы ведения, понимая под ними круг вопросов, решаемых органами государственной власти, с помощью установленных конституцией и другими законодательными актами полномочий этих органов.

Предмет ведения Российской Федерации определяется Конституцией РФ 1993 г. и Федеративными Договорами с субъектами Федерации.89 По содержанию регулируемых вопросов Конституция РФ делит предметы ведения РФ на две группы:

Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

1) исключительные предметы ведения и полномочия Российской Федерации (ст. 71);

2) совместные предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства: принятие и изменение Конституции России и федеральных законов, контроль за их исполнением; федеративное устройство и территория Федерации; установление системы федеральных органов законодательной исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба и другие.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Федерации; установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы и др.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4. Вопросы обороны и охраны границы: оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества;

определение статуса и защита государственной границы территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы: судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражнопроцессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивает общие интересы многонационального населения страны.