На правах рукописи

Зеленова Ольга Игоревна

Эффективность профессионального обучения

в системе государственной службы занятости

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

(экономика труда)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

МОСКВА – 2006

Работа выполнена на кафедре социально-экономических систем и социальной политики Государственного университета – Высшей школы экономики

Научный руководитель доктор философских наук, профессор Сидорина Татьяна Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Чижова Лилия Семеновна кандидат экономических наук, доцент Кощеева Надежда Анатольевна

Ведущая организация Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Защита состоится 27 сентября 2006 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета К 224.001.01 при ФГУП «Всероссийский центр уровня жизни» по адресу: 105049, Москва, ул. 4–я Парковая, д. 29, ВЦУЖ, ауд. 408.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВЦУЖ, ауд. 408.

Автореферат разослан 25 августа 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета М.А. Смирнов

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Профессиональное обучение безработных и незанятых граждан в системе государственной службы занятости рассматривается как важнейший элемент государственной активной политики на рынке труда в современной России, поскольку оно является наиболее масштабной и дорогостоящей программой, как по числу ее участников, так и по объемам финансирования. Расходы на активную политику занятости составляют около 25% от общих затрат, примерно половина этих средств (12–12,5%) выделяется на профессиональное обучение.

В соответствии с Конвенцией Международной организации труда 1966 г.

№ 122 профессиональное обучение безработных является составной частью активной политики занятости, включающей содействие в трудоустройстве всех, кто готов приступить к работе и ищет ее; достижение максимальной продуктивности в работе, а также обеспечение каждому потенциальному работнику свободы выбора занятости и возможности получить специальную подготовку, использовать свои навыки и способности для выполнения того вида труда, к которому он пригоден в наибольшей степени.

Современная ситуация в области занятости предъявляет повышенные требования к качеству обучения, эффективности образовательных технологий, введению профориентационного сопровождения процесса профессионального обучения, реализации мероприятий по профессиональной и социальной реабилитации безработных и незанятых граждан. В этой связи вопрос об эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости и его теоретико-прикладное исследование имеют особую актуальность.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ концептуальных подходов к изучаемой в диссертационной работе проблеме опирается на теоретико-методологические представления об эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости, сформулированные в трудах российских и зарубежных исследователей.

История становления и развития основного института государственной политики на рынке труда – государственной службы занятости – в современном мире представлена в трудах Д. Прайса, С. Рикка, Ф. Тая, Е. Хансена.

Основные принципы деятельности государственной службы занятости в России закреплены в соответствующих законодательных и нормативных актах и, прежде всего, в законе «О занятости населения в Российской Федерации». О конкретных аспектах российской политики занятости и развития института государственной службы занятости пишут В.Н. Бобков, В.Е. Гимпельсон, Л.С. Дегтярь, Н.А. Денисов, И.А. Денисова, И.И. Заславский, В.И. Кабалина, Р.И. Капелюшников, А.В. Кашепов, С. Кларк, И.М. Козина, Р.П. Колосова, А.Э. Котляр, К.Г. Кязимов, Т.М. Малева, Ф.Т. Прокопов, А.А. Разумов, С.Н. Смирнов, Н.А. Смирнова, С.С. Утинова, Т.Я. Четвернина, Л.С. Чижова.

Опыт реализации активных программ и, прежде всего, программ профессионального обучения безработных и незанятых граждан за рубежом обобщен в трудах Н. Барра, А. Дара, З. Дзаннатоса, С.П. Елина, Дж. Клюве, Х. Леманна, Г.И. Лукьяновой, И. Микконена, В.М. Назаренко, Х. Прея, Ф.Т. Прокопова, Е.А. Рыковой, Б. Фитценбергера, Дж. Хэкмана, Г.А. Цысиной.

Вопросы организации, финансирования и содержания профессионального обучения в системе государственной службы занятости в России регулируются целым рядом нормативно-правовых документов, среди которых центральное место занимает Положение об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных и незанятых граждан.

Конкретные аспекты профессионального обучения отражены в трудах В.Н. Бобкова, Т.А. Васильковой, Ф.Н. Гайсина, Е.Ю. Гончара, Ю.Л. Деражне, В.М. Зуева, Н.А. Кощеевой, М.И. Кучмы, К.Г. Кязимова, П.М. Новикова, П.Н. Новикова, Н.П. Пашина, Е.А. Рыковой, М.С. Савиной, В.С. Севостьянова, Н.А. Смирновой, Д.А. Сторожука, Л.С. Чижовой, В.В. Шеметова.

Проблемы оценки эффективности активных программ на рынке труда и, прежде всего, программ профессионального обучения за рубежом представлены в трудах А. Барта, Ф. Баттлера, Дж. Бейкера, Х. Блума, Р. Бринкерхоффа, Н. Вестергард-Нильсена, А. Дара, З. Дзаннатоса, Л. Калмфорса, Д. Киркпатрика, Дж. Клюве, Х. Леманна, И. Микконена, А. Неспоровой, К. Олирея, Х. Прея, Л. Рея, А. Ройтсварда, М. Тессаринга, Б. Фитценбергера, Д. Фритвелла, А. Хемблина, Дж. Хоули, С. Шмидта.

В России попытки оценить эффективность профессионального обучения в системе государственной службы занятости, в том числе его влияния на трудоустройство и доходы лиц, прошедших обучение, не многочисленны. Об оценке эффективности и организации контроля качества профессионального обучения пишут А.Н. Конюхов, Т.М. Малева, П.А. Мухин, Ф.Т. Прокопов, Е.А. Рыкова, М.Л. Фидлер, В.В. Шеметов, В.П. Широков, Г.В. Ярочкина.

обстоятельство в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловили формулировку цели и этапных задач исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы – оценить эффективность профессионального обучения безработных и незанятых граждан в системе государственной службы занятости и определить наиболее перспективные направления ее повышения.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

– на основе анализа российского и зарубежного опыта обобщить профессионального обучения в системе государственной службы занятости;

– выявить основные проблемы («узкие места»), с которыми сталкивается российская государственная служба занятости в процессе организации и проведения профессионального обучения;

– определить и обосновать основные методологические подходы и показатели оценки эффективности профессионального обучения безработных и незанятых граждан, используемые в диссертационном исследовании;

– провести комплексную оценку эффективности профессионального государственной службы занятости в целом по России и ее территориальных органов в Московской, Пермской, Самарской, Кемеровской областях и Республике Коми;

профессионального обучения в системе государственной службы занятости.

профессионального обучения безработных и незанятых граждан.

Объектом диссертационного исследования являются методологические проблемы, связанные с оценкой эффективности программ профессионального обучения безработных и незанятых граждан.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования отечественных и зарубежных ученых по экономике труда, институциональной экономике, экономике общественного сектора, переходной экономике, экономической социологии, социальной политике, раскрывающие общие закономерности функционирования и развития рынка труда и системы защиты от безработицы, реализации активных программ содействия занятости, государственной службы занятости, основные методологические подходы к оценке его эффективности, а также программно-прогнозные разработки государственных органов РФ и пяти исследуемых регионов.

диссертационного исследования был проведен системный анализ деятельности органов государственной службы занятости. При проведении статистической оценки эффективности профессионального обучения применялись: методы статистического (в том числе регрессионного) анализа официальной статистической информации, метод сравнительного анализа статистической информации, метод обобщения информационных источников и рабочих материалов органов государственной службы занятости. Для проведения экспертной оценки эффективности профессионального обучения был использован метод полуформализованного интервью.

официальные статистические данные Росстата; статистические бюллетени и материалы Минтруда России, Федеральной службы по труду и занятости РФ, ее региональных департаментов; интервью с руководителями и специалистами центров занятости населения Московской, Пермской, Самарской, Кемеровской областей и Республики Коми, а также с прошедшими обучение по направлению центров занятости, проведенные в рамках проекта «Профессиональное обучение и переподготовка в условиях структурной перестройки российской экономики: роль государственной службы занятости».

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили нормативные и правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие вопросы содействия занятости населения и организации профессионального обучения в системе государственной службы занятости на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Научная новизна полученных результатов:

экономической и социальной эффективности профессионального обучения безработных и незанятых граждан;

– определена динамика предложенных показателей эффективности профессионального обучения и в результате построения трендовых коридоров спрогнозированы их возможные изменения в течение ближайших лет; а также выявлена существенная региональная дифференциация (даже в условиях небольшой выборки из пяти регионов) и определены наиболее значимые факторы региональной специфики, оказывающие влияние на эффективность профессионального обучения;

– получены экспертные оценки руководителей и специалистов органов государственной службы занятости, характеризующие ситуацию и основные проблемы на региональных рынках труда, негативно отражающиеся на эффективности профессионального обучения безработных и незанятых граждан;

профессионального обучения, способствующие трудоустройству безработных и незанятых граждан: субъективные (личные) и объективные (структурные), и предложена типология успешных индивидуальных практик трудоустройства;

профессионального обучения в системе государственной службы занятости, включающие наиболее перспективные пути решения выявленных в ходе проведенного исследования проблем.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, вытекают из логики институционального анализа системы профессионального обучения безработных и незанятых граждан в России и пяти исследуемых регионах, обобщения значительной базы официальных статистических данных, обобщения и систематизации отечественного и зарубежного опыта оценки эффективности реализации активных программ на рынке труда и, прежде всего, программ профессионального обучения, участия автора в проведении обследования центров занятости населения.

Теоретические результаты исследования могут быть использованы:

– в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по экономике труда, экономике общественного сектора, социальной политике, при постановке педагогических и методологических задач профессионального обучения;

– при разработке федеральных и региональных концепций (программ) защиты от безработицы и содействия занятости населения, а также совершенствовании форм государственной статистической отчетности органов службы занятости в разрезе профессионального обучения, а также совершенствовании федерального, регионального и муниципального законодательства по политике занятости и рынку труда;

исследований по оценке эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости.

Практическую значимость имеют сформулированные и представленные в диссертации предложения по повышению эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертации, сформулированные в виде практических рекомендаций для использования в работе, были переданы автором в Управление занятости населения Федеральной службы по труду и занятости РФ. Основные результаты и выводы Мильнеровских чтениях «Социальные риски в рыночной экономике и политика их смягчения» (Москва, декабрь 2003 г.), заседании кафедры социальноэкономических систем и социальной политики ГУ-ВШЭ (Москва, февраль 2006 г.), и на научном семинаре кафедры управления человеческими ресурсами ГУ-ВШЭ (Москва, май 2006 г.).

По теме диссертации автором опубликованы четыре работы общим объемом 3,7 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 27 приложений.

Во введении раскрываются актуальность исследования и степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи исследования, представлены его предмет и объект, указываются теоретико-методологические основы исследования, приводится инструментально-методический аппарат работы, характеризуется информационно-эмпирическая и нормативно-правовая база исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, приводятся сведения об апробации работы и основных публикациях.

В первой главе «Становление, эволюция и функции службы занятости как основного института государственной политики на рынке труда»

освещаются концептуальные подходы к исследуемой в диссертационной работе проблеме. В первом параграфе рассматриваются: история и тенденции развития мировой системы защиты от безработицы и института государственной службы занятости, а также основные этапы в деятельности российской государственной службы занятости. Во втором параграфе освещаются основные подходы к организации системы профессионального обучения безработных и незанятых граждан в России и за рубежом, и определяются основные проблемы, с которыми сталкивается российская служба занятости в процессе его проведения. В третьем параграфе на основе анализа российского и зарубежного опыта обобщены современные подходы к оценке эффективности активных программ на рынке труда и, прежде всего, программ профессионального обучения.

Современный этап развития мировой системы защиты от безработицы и изменений на рынке труда связан с широкими международными процессами глобализации экономики, формирования экономики нового типа, основанной на знаниях и информации. В этой связи у современных государственных служб занятости появляются новые задачи, требующие качественного изменения традиционных направлений деятельности и методов работы: облегчение доступа экономически активного населения к участию в программах содействия занятости; расширение форм сотрудничества государства с общественными и частными организациями в ходе осуществления и финансирования активных программ с учетом новых тенденций на рынке труда – использования гибких форм занятости и повышения внешней и внутренней мобильности рабочей силы.

Анализ международной практики эффективной организации услуг государственной службы занятости показывает, что работа современной службы занятости должна строиться на следующих принципах, способствующих повышению эффективности ее программ и услуг на макро- и микроуровнях:

– интеграция ключевых функций службы занятости: посредничества при подборе работы и работника; управление выплатами пособий по безработице;

направления граждан на активные программы;

– регулирование с целью снижения продолжительности безработицы (ранняя идентификация ищущих работу и рискующих стать длительно безработными; индивидуальные планы поиска работы; тесты на активность;

ограничение доступа к пособиям и т.д.);

– применение внутренних индикаторов эффективности программ и услуг государственной службы занятости;

– переход от традиционной оценки деятельности службы занятости по уровню выполнения планов расходов, к оценке по результатам для клиентов (безработных) как показателю конечной эффективности расходов.

Во многих странах политика в социально-трудовой сфере возведена в ранг общенациональных приоритетов, а профессиональное обучение считается самой важной активной мерой содействия занятости, обеспечивающей возможности трудоустройства безработных граждан. По данным статистики в промышленно развитых странах в программах профессионального обучения ежегодно участвует примерно 1% рабочей силы, а расходы на финансирование этих программ составляют от 32% до 77% от суммарных расходов на активные программы содействия занятости.

Анализ международной практики функционирования систем профессионального обучения безработных и незанятых граждан показывает, что современная государственная политика может быть направлена на поддержание как государственных, так и частных программ обучения. Опыт демонстрирует, что с введением в действие рыночных механизмов подобные программы обучения становятся более чуткими к требованиям рынка труда.

Договоры на обучение обычно предоставляются на конкурсной основе и содержат условия, позволяющие регулировать его качество: варианты организации учебного процесса; одним из требований может быть принятие учебным центром ответственности за трудоустройство части обучаемых; а также может быть оговорен минимальный уровень заработной платы при их поступлении на работу. То есть критериями установленных обязательств может быть либо число трудоустроенных, либо уровень их заработной платы после трудоустройства.

Существующая в России система профессионального обучения безработных и незанятых граждан достаточно четко регламентирована и в целом соответствует современным международным стандартам. Однако, на практике она имеет ряд «узких мест», в результате чего в процессе проведения профессионального обучения государственная служба занятости сталкивается с рядом проблем:

1. Служба занятости, как правило, имеет дело с весьма специфическим контингентом граждан. Чаще всего, это наименее конкурентоспособные группы безработных, нуждающиеся в социальной поддержке государства. Что касается вакансий органов службы занятости, то они, по большей мере, охватывают весьма определенный сегмент – наименее привлекательные рабочие места. В связи с этим основной задачей профессионального обучения сами работники органов службы занятости называют ликвидацию дисбаланса спроса и предложения рабочей силы на рынке труда.

2. Список профессий (специальностей), по которым обучают по направлению органов службы занятости, не всегда отвечает интересам рынка труда, в связи с чем в ряде случаев государственная служба занятости оказывается не способной влиять на пополнение рынка необходимыми специалистами. Так, несмотря на то, что спрос на рабочие специальности велик, желающих обучаться по ним очень мало.

3. Существующий механизм финансирования профессионального обучения вынуждает службы занятости в целях экономии средств направлять на обучение чаще всего длительно неработающих граждан. Увеличение затрат в расчете на одного обучающегося за счет больших стипендий реально приводит к снижению числа граждан, направляемых на профессиональное обучение, что противоречит интересам службы занятости – охватить обучением большее число безработных.

4. Направление на профессиональное обучение является основанием для прекращения безработному выплаты пособия с одновременным снятием его с учета, тем самым в рамках профессионального обучения создаются только общие условия для последующего трудоустройства гражданина посредством повышения его конкурентоспособности на рынке труда. Отсутствие обязательства у службы занятости по подбору подходящей работы прошедшему профессиональное обучение по ее направлению, свидетельствует о незавершенности работы данного органа с лицами, ищущими трудовую занятость.

практически утрачивается, человек, повторно не обратившийся в службу занятости и не вставший на учет в первые три недели после окончания обучения, считается условно трудоустроенным. Такой порядок оценки эффективности профессионального обучения объясняет высокий уровень трудоустройства после прохождения программ обучения согласно статистике органов государственной службы занятости (в некоторых случаях его оценивают до 95–99%), что в большинстве случаев не соответствует действительности.

Эффективность активных программ на рынке труда (в том числе программ профессионального обучения безработных и незанятых граждан) можно эффективностью понимается соотношение затрат и результатов, оцениваемое как с позиции государства в лице службы занятости, осуществляющей эти программы, так и с позиции индивида, участвующего в них. Результат может измеряться экономическим или социальным эффектом либо для общества в целом, либо для конкретного безработного, получившего возможность вернуться к полноценной трудовой деятельности.

Таким образом, процесс оценки эффективности активной программы должен состоять из трех основных шагов: оценки результатов ее воздействия на уровне индивида; оценки результатов ее воздействия на социальноэкономическом уровне (страны, экономического региона, территориального рынка труда, отдельного предприятия); определения наилучших возможных результатов программы при фиксированном объеме ее финансирования.

Проведенный анализ зарубежного опыта оценки эффективности программ профессионального обучения в системе государственной службы занятости позволяет сделать следующие выводы:

– большое влияние на эффективность программы имеет ее ориентация на конкретную социальную группу (т. е. ее адресность);

– программы, подтвердившие свою эффективность для одних социальных групп, могут оказаться неэффективными для других;

– при анализе эффективности важную роль играет временной интервал, на котором наблюдаются результаты обучения (для программ обучения конкретным навыкам на рабочем месте характерна более быстрая отдача и для их наблюдения допустимы короткие интервалы – 3–6 месяцев; при более развернутом обучении период проявления последствий оказывается более продолжительным и может достигать нескольких лет);

– зарубежный опыт оценки эффективности программ профессионального обучения (как и других активных программ содействия занятости) должен переноситься на российские условия с учетом различия в состоянии товарных рынков и рынка труда, особенностей трудового законодательства, а также национального менталитета.

профессионального обучения в системе государственной службы занятости, в том числе его влияния на трудоустройство и доходы лиц, пошедших его, пока еще малочисленны, они не имеют широкомасштабного характера, и, как правило, касаются ситуации в одном или нескольких регионах.

В самой же государственной службе занятости официально утвержденная методика для оценки эффективности профессионального обучения отсутствует.

Главным критерием эффективности профессионального обучения специалисты органов службы занятости считают процент трудоустроившихся после обучения, который, как уже отмечалось, при условии не вполне корректного учета оказывается завышенным. Кроме того каждый территориальный орган службы занятости, проводя самостоятельную оценку эффективности профессионального обучения, использует дополнительные критерии, например:

удельный вес граждан, повторно признанных безработными, в общей численности закончивших профессиональное обучение; доля граждан, прекративших обучение до его окончания, в общей численности направленных на профессиональное обучение и др.

профессионального обучения в системе государственной службы занятости» сформулированы и обоснованы основные методологические подходы и показатели оценки эффективности профессионального обучения, используемые в диссертационном исследовании.

В рамках диссертационного исследования проводилась комплексная оценка эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости, включающая статистическую и экспертную оценки. Эффективность исследовалась на макроэкономическом и индивидуальном уровнях. Были выделены два вида эффективности профессионального обучения:

– экономическая, рассматриваемая с точки зрения рациональности расходования финансовых средств, выделяемых государственной службе занятости на профессиональное обучение;

– социальная, рассматриваемая с точки зрения влияния профессионального обучения на трудоустройство прошедших его граждан, свидетельствующее о реализации двух важных функций государственной службы занятости:

сокращения числа безработных и изменения структуры предложения рабочей силы в соответствии с потребностями рынка труда.

При исследовании социальной эффективности профессионального обучения на индивидуальном уровне предполагалось также, что она будет проявляться в повышении адаптивности трудоспособных граждан, оказавшихся вне рынка труда и не способных самостоятельно трудоустроиться, более уверенном поведении при поиске работы и преодолении психологии неудачника. В связи с этим в диссертационном исследовании рассматривалась краткосрочная (текущая) и долгосрочная (перспективная) эффективность профессионального обучения. Текущая эффективность определяется фактом последующего трудоустройства, в том числе по полученной специальности.

Перспективная эффективность – повышением конкурентоспособности работника на рынке труда, выраженным в росте качества и цены рабочей силы и повышении трудовой мобильности. Представляется, что наиболее продуктивным является не просто текущее решение ситуации незанятости, а такое изменение рабочей силы, которое может обеспечить перспективную занятость и перспективную ее оплату. Кроме того перспективно эффективной будет считаться ситуация повышения профессиональных навыков и образовательного уровня не за счет их упрощения, а за счет сохранения и повышения прежнего их объема, повышающих возможности трудоустройства.

макроэкономический уровень эффективности профессионального обучения.

Для этого использовались официальные данные государственной статистической отчетности по форме 2-т (трудоустройство) «Сведения о составе граждан, обратившихся в органы службы занятости», отчеты о деятельности региональных департаментов службы занятости, статистические бюллетени Минтруда РФ и Федеральной службы по труду и занятости РФ за 1992–2004 гг., характеризующие деятельность государственной службы занятости в целом по России и ее территориальных органов в Московской, Пермской, Самарской, Кемеровской областях и Республике Коми.

Для оценки социальной эффективности профессионального обучения были выделены следующие показатели:

1. Интенсивность использования профессионального обучения.

Рассчитывается как отношение численности безработных, направленных на обучение к общей численности безработных, состоявших на учете в службе занятости за период.

Общая численность безработных, состоявших на учете в службе занятости, складывается из численности безработных на начало периода и численности поставленных на учет за период.

2. Макроэкономическая эффективность профессионального обучения.

Рассчитывается как отношение численности трудоустроенных после прохождения обучения к численности безработных, прошедших (закончивших) обучение за период.

Численность безработных, прошедших (закончивших) обучение, берется за вычетом проходящих обучение на конец периода, так как они еще не имели возможности предложить свои услуги на рынке труда.

3. Относительная эффективность профессионального обучения.

Рассчитывается как отношение численности трудоустроенных после прохождения обучения к численности безработных, снятых с учета за период.

4. Относительная величина возможного прироста уровня безработных при отсутствии программ профессионального обучения и снятия с учета.

Рассчитывается как отношение численности безработных, снятых с учета после прохождения обучения к общей численности безработных на конец периода.

5. Относительная величина возможного прироста уровня безработных при отсутствии программ профессионального обучения и снятия с учета, скорректированная на социологический фактор.

Рассчитывается как отношение численности безработных, прошедших обучение и удовлетворенных фактом своего снятия с учета (не были повторно признаны безработными, трудоустроились), к общей численности безработных на конец периода.

Для оценки экономической эффективности профессионального обучения использовались два основных показателя:

1. Удельные (в расчете на единицу социальной эффективности профессионального обучения) расходы средств, выделяемых государственной службе занятости на профессиональное обучение (руб./ед.).

Определяются как отношение расходов бюджета государственной службы занятости на профессиональное обучение к социальной эффективности профессионального обучения за период.

Социальная эффективность профессионального обучения соответствует показателю относительной величины возможного прироста уровня безработных при отсутствии программ профессионального обучения и снятия с учета, скорректированной на социологический фактор.

2. Годовые расходы на профессиональное обучение в расчете на одного безработного, снятого с учета после завершения обучения.

Определяются как отношение расходов бюджета государственной службы занятости на профессиональное обучение к численности безработных, снятых с учета после завершения обучения за период.

При проведении экспертной оценки эффективности профессионального обучения выявлялись и конкретизировались основные проблемы, с которыми сталкивается государственная служба занятости в процессе организации и проведения профессионального обучения, а также исследовалась его эффективность на индивидуальном уровне. Оценка осуществлялась на основе информации, собранной в ходе обследования центров занятости населения в пяти российских регионах: Московской, Кемеровской, Пермской, Самарской областях и Республике Коми; которое было осуществлено в рамках проекта «Профессиональное обучение и переподготовка в условиях структурной перестройки российской экономики: роль государственной службы занятости».

Проект проводился Институтом сравнительных исследований трудовых отношений при поддержке Независимого института социальной политики (финансирование Фонда Форда) под руководством В.И. Кабалиной.

Для проведения обследования центров занятости населения были выбраны напряженности на локальных рынках труда, но при этом углублялся профессиональный дисбаланс спроса и предложения, выражавшийся в том, что предлагаемые службой занятости вакансии не соответствовали притязаниям граждан, ищущих работу; а также уровень профессиональной подготовки работников не отвечал потребностям работодателя.

Обследование проводилось с использованием качественного метода сбора информации – полуформализованного интервью. Интервью проводились с двумя группами респондентов: экспертами и участниками программ трудоустроившимися.

В качестве экспертов на областном уровне были определены и приняли участие: руководитель (заместители) департамента государственной службы занятости; начальник отдела профессиональной подготовки; член координационного совета содействия занятости. На городском уровне в качестве экспертов выступили: руководитель (заместитель) центра занятости населения; начальник отдела профессиональной подготовки; представители (руководитель, преподаватели) центра обучения; представители общественных организаций (профсоюзов, союзов работодателей, обществ инвалидов, женских организаций и пр.); работодатели, сотрудничающие с органами службы занятости или принявшие на работу прошедших профессиональное обучение;

представители местных органов власти, курирующие вопросы политики занятости и рынка труда.

Целью интервью с экспертами был сбор информации качественного (описательного и оценочного) характера. Не только информации о текущей ситуации и практике работы службы занятости, но также мнений и суждений профессионального обучения безработных и незанятых граждан, оценке накопленного опыта. Всего было проведено 70 интервью с экспертами.

прошедшими обучение, – проводились среди типичных для многих регионов групп: высвобожденные работники (старше 35 лет), молодежь до 20 лет, военнослужащие, высококвалифицированные и низкоквалифицированные безработные, женщины. Всего было проведено 100 интервью с прошедшими обучение.

В третьей главе «Анализ результатов исследования эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости» приведены результаты проведенной комплексной оценки эффективности профессионального обучения и сформулированы основные выводы.

Статистический анализ показателей эффективности профессионального обучения позволил выявить следующее:

1. Положительные тенденции в развитии профессионального обучения в системе государственной службы занятости, наметившиеся в 1998 году, характеризовавшемся в целом положительной динамикой всех анализируемых показателей, наблюдались достаточно недолго. С 2002 г. фиксируется изменение ситуации и снижение основных показателей как социальной, так и экономической эффективности профессионального обучения (на фоне неизменного роста показателя макроэкономической эффективности).

профессионального обучения существенный рост наблюдался с 1998 г. вплоть до 2001 г., когда было зафиксировано максимальное его значение (10,58%).

Текущая ситуация характеризуется новым спадом интенсивности профессионального обучения, начавшимся в 2002 г. (с 8,19% в 2002 г. до 7,52% в 2004 г.). Однако ситуация различается в зависимости от региона. Несмотря на общую тенденцию к снижению показателя, интенсивность использования профессионального обучения в Пермской и Самарской областях оказалась на 2–3% выше среднего общероссийского показателя, а в Республике Коми и в Пермской области в 2003 г. наблюдалось даже небольшое повышение (на 0,5%) показателя в сравнении с 2002 г.

Подобная тенденция наблюдается и в динамике других показателей социальной эффективности: относительной эффективности профессионального обучения (с 15,50% в 2001 г. до 11,89% в 2004 г.), относительной величины возможного прироста уровня безработных (c 0,30 в 2001 г. до 0,19 в 2004 г.), а также скорректированной относительной величины возможного прироста уровня безработных (с 0,30 в 2001 г. до 0,18 в 2004 г.).

последствиями перехода в 2001 г. на новые принципы финансирования активных программ содействия занятости, а также организации работы органов государственной службы занятости. Нескоординированность в вопросах финансирования между федеральным и местными бюджетами из-за отсутствия четкого механизма софинансирования приводит к сокращению средств, направляемых органами службы занятости на организацию и проведение профессионального обучения. Доля средств, выделенных на эти цели из местных бюджетов, сокращается. Так, по данным отчетов о деятельности региональных департаментов службы занятости за 2004 г. доля дополнительно привлеченных средств (местных бюджетов, работодателей и др.) в общей сумме расходов на организацию и проведение профессионального обучения составила: в Московской области – 0,4%; Республике Коми – 6%; Пермской области – 1,2%; Самарской области – 2%; Кемеровской области – 0,1%.

В связи с этим региональная дифференциация по объему средств, расходуемых на профессиональное обучение, становится достаточно значительной. Внешне благоприятная ситуация в регионе может объясняться тем, что рост количества безработных, направленных на обучение, не обеспеченный достаточными финансовыми ресурсами, приводит к тому, что чаще всего органами службы занятости выбираются дешевые краткосрочные программы повышения квалификации, а качество обучения в этом случае снижается.

3. Практически абсолютное значение общероссийского статистического показателя макроэкономической эффективности профессионального обучения, когда 100% завершивших обучение являются трудоустроенными, вызывает серьезные сомнения (с 89,8% в 1998 г. до 98,3% в 2004 г.). Рост данного показателя обусловлен недостаточной корректностью статистического учета трудоустроившихся после завершения профессионального обучения.

Государственная служба занятости ведет учет только лиц, закончивших обучение, а также повторно признанных безработными из числа закончивших обучение (численность которых согласно официальной статистике крайне мала). В 2001 г. была изменена основная форма статистической отчетности 2-т (трудоустройство), из которой была исключена строка «Численность нашедших работу (доходное занятие) после завершения профессионального обучения», и появилась строка «Из числа закончивших обучение признано безработными».

Таким образом, учет фактически трудоустроенных после прохождения программ профессионального обучения в официальной статистике не ведется.

В исследуемых регионах в целом также наблюдается тенденция роста показателя макроэкономической эффективности, однако его значение различается в зависимости от региона. Так, в Кемеровской, Самарской областях и Республике Коми данный показатель имеет значение ниже общероссийского (80–97%). Из общего ряда «выбиваются» показатели по Московской области, которые, не опускаются с 2000 г. ниже 99% (т. е. практически равны абсолютному значению показателя).

4. Сопоставление полученных результатов анализа показателей социальной и экономической эффективности профессионального обучения позволяет профессиональное обучение безработных и незанятых граждан в частности – чрезвычайно затратны для государственной политики занятости. Эффективная политика профессионального обучения предполагает высокие затраты (т. е.

снижение уровня экономической эффективности) со стороны государства, и таким образом, обходится ему очень дорого. Как можно заметить, повышение экономической эффективности (снижение расходов государства на профессиональное обучение) приводит к падению показателей социальной эффективности обучения (интенсивности использования и относительной эффективности профессионального обучения безработных), а также снижению качества полученного образования. В результате чего реализация важного признака социальной эффективности профессионального обучения – повышения адаптивности рабочей силы на рынке труда, проявляющейся как в самом факте трудоустройства, так и в повышении трудовой мобильности, – ставится под сомнение. Решение проблемы софинансирования программ профессионального обучения на федеральном и местном уровнях может профессионального обучения в системе государственной службы занятости, а также снижение финансового бремени федерального бюджета, т. е. повысить экономическую эффективность профессионального обучения для государства.

5. В процессе анализа показателей эффективности профессионального обучения, несмотря на общие тенденции временной динамики показателей, наблюдается существенная региональная дифференциация (даже в условиях небольшой выборки из пяти регионов). Таким образом, на эффективность профессионального обучения в системе государственной службы занятости оказывает влияние региональная специфика.

Среди факторов, описывающих ситуацию на региональных рынках труда, значимым оказывается уровень общей (а также регистрируемой) безработицы.

Чем хуже ситуация на рынке труда, т. е. выше уровень безработицы, тем ниже эффективность профессионального обучения. Проблема заключается не в том, что в условиях высокой безработицы безработные и незанятые граждане не стремятся вернуться к активной трудовой деятельности. В данном случае сказываются два эффекта. С одной стороны, дефицит рабочих мест не профессионального обучения. С другой стороны, напряженность на рынке профессиональное обучение, а количество вакантных рабочих мест при этом не увеличивается.

соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума. Чем выше уровень жизни в регионе, тем ниже эффективность профессионального обучения. Другими словами, низкий (невысокий) реальный уровень жизни безработных и незанятых граждан профессиональным обучением, что, в свою безработных и незанятых) и спроса (профиль вакансий). При этом, вероятно, что низкие доходы заставляют прошедших обучение занимать недостаточно привлекательные рабочие места.

Следующий вывод заключается в том, что несмотря на то, что ситуация в регионах с относительно высоким уровнем жизни населения, казалось бы, более благополучна, тем не мене эти регионы требуют особого внимания. Здесь возникает необходимость реализовывать более дорогостоящие программы профессионального обучения, учитывающие структуру, качество рабочих мест в регионе и запросы безработных. Учитывая данное обстоятельство, можно предположить, что в регионах с низким уровнем жизни населения более эффективными будут дешевые краткосрочные программы профессионального обучения, а в более развитых регионах – более фундаментальные программы, реализуемые через систему среднего и высшего профессионального образования, либо программы содействия самозанятости.

Проведенный экспертный анализ эффективности профессионального обучения в результате обследования центров занятости населения в пяти российских регионах позволил получить следующие экспертные оценки руководителей и специалистов органов государственной службы занятости, характеризующие ситуацию и основные проблемы на региональных рынках труда, негативно отражающиеся на эффективности профессионального обучения безработных и незанятых граждан:

1. Конъюнктура рынка труда, по мнению экспертов, является движущим фактором в определении того, кого переобучать и на какие профессии (специальности), однако понимание «рынка» достаточно специфическое. Рынок – это не столько баланс между спросом и предложением в сфере занятости, сколько представление разного рода агентов рынка труда (работодателей, посредников, рабочей силы) о возникающих в определенный момент времени потребностях в кадрах (вакансиях) и незанятых нишах, возможностях трудоустройства, востребованности той или иной специальности.

2. Вместе с заметным оживлением производства появились и признаки углубляющегося структурного дисбаланса на местных рынках труда, который является косвенным индикатором недостаточной эффективности системы профессионального обучения. Безработица сохраняется даже несмотря на превышение количества вакансий над численностью безработных. Для устранения этого дисбаланса требуется изменение ориентиров органов службы занятости.

3. Переход на условия федерального бюджетного финансирования и структурная перестройка органов службы занятости привели к ряду негативных результатов, отражающихся на работе центров занятости в целом, и сказывающихся на профессиональном обучении безработных и незанятых граждан: сокращению средств на содержание центров занятости и изменению статуса их работников; усложнению процедуры выделения средств;

постатейному перераспределению выделяемых средств; ограничению бюджетного финансирования.

4. Около 50% общего количества прошедших обучение, как правило, составляют социально уязвимые категории граждан. Эксперты – работники органов службы занятости считают такой подход к профессиональному обучению не совсем оправданным, объясняя свое мнение тем, что социально незащищенные категории безработных (исключая военнослужащих), как правило, не проявляют активности в вопросе профессионального обучения и трудоустройства.

5. Выявлены ситуации ограничения доступа к обучению: предложение обучения по тем специальностям, которые не подходят безработному, но которые либо требуются на рынке труда, либо по этим специальностям постоянно формируются группы; предоставление бесплатного обучения только под гарантию трудоустройства со стороны работодателя, в результате чего безработный обучается за собственный счет; предоставление возможности безработному обучиться только за свой счет в случае, если период безработицы составляет меньше 6 месяцев.

6. Определение трудоустройства одним из обязательных условий доступа на профессиональное обучение искажает статистику центров занятости населения, делая ее демонстративной: даже не найдя работу, прошедшие обучение не возвращаются в службу занятости.

7. Во взаимодействии между органами службы занятости, работодателями и местными властями существует ряд серьезных противоречий: существенная часть вакансий скрывается работодателями; отсутствие действенных рычагов воздействия на работодателей; отсутствие у органов службы занятости методической помощи для работы с теневым рынком вакансий; ориентация деятельности службы занятости на решение текущих проблем, и исключение ее из «большой» политики в сфере занятости; недостаточное использование внутренних возможностей информирования населения об услугах службы занятости, а также СМИ.

8. Существующая методика оценки эффективности профессионального обучения не может считаться оптимальной, поскольку ее единственный показатель – доля трудоустроившихся после прохождения профессионального обучения, не отражает реального положения дел. Этот показатель определяется, как доля людей, не обратившихся повторно за регистрацией в качестве безработного в службу занятости, а факт отсутствия повторной регистрации совсем не означает факт реального трудоустройства.

9. Демонстративный эффект возникает из-за рассогласования политики занятости с процессами на рынке труда, ориентации на текущие, а не перспективные потребности, действия формальных критериев оценки реализации программ и неформальной практики отбора кандидатов на программы профессионального обучения. Результаты интервью подтвердили опасения в кристаллизации текущей (краткосрочной) эффективности, которая часто превращается в демонстративную, когда за внешне благополучными показателями профессионального обучения стоят процессы, не связанные с обучением (стабилизация региональной экономики, восстановление промышленных предприятий, и в связи с этим увеличение числа вакансий).

Важным моментом в процессе анализа эффективности профессионального обучения является также оценка эффективности обучения клиентов службы занятости на индивидуальном уровне и определение основных факторов, способствующих их трудоустройству после обучения, через призму субъективных оценок удовлетворенности полученной работой и организацией процесса обучения, а также возможностей психологической адаптации.

Результаты анализа подтвердили, что служба занятости успешно выполняет социальную функцию, оказывая помощь в преодолении стрессовых состояний, связанных с утратой прежнего статуса, места работы, являясь каналом социализации для безработных и незанятых граждан. Как показывают интервью прошедших обучение, удовлетворенность качеством преподавания и организацией обучения достаточно высока. Трудности наступают после окончания обучения, при попытках трудоустройства и при реализации полученных знаний и навыков в практической работе. Поэтому успешность индивидуальных практик профессионального обучения необходимо рассматривать, в первую очередь, с точки зрения повышения их адаптивных возможностей на рынке труда.

При оценке успешности профессионального обучения с точки зрения квалифицированными кадрами, принимались во внимание следующие основные моменты:

– индивидуальная краткосрочная эффективность означает выход из состояния незанятости с помощью обучения, поэтому ее показателем является не только сам факт трудоустройства после обучения, но и наличие фиксированной связи между обучением и последующим трудоустройством.

Она выражается в соответствии рабочего места полученной профессии (специальности), использовании полученных знаний и навыков при трудоустройстве, значимости полученного документа при трудоустройстве;

– индивидуальная долгосрочная эффективность подразумевает повышение конкурентоспособности рабочей силы в ходе профессионального обучения. Это означает не только повышение/сохранение профессиональных навыков и образовательного уровня, но и удовлетворенностью бывшего безработного качеством полученного рабочего места: заработком, содержанием работы, возможностью использования полученных знаний и навыков в работе, оценкой перспектив карьерного роста и возможностями на рынке труда.

С учетом этих двух моментов, далеко не все практики трудоустройства и последующей работы прошедших обучение выглядят успешными. Почти в половине случаев пошедшие обучение либо не смогли трудоустроиться по полученной профессии (специальности), либо не связывают свое трудоустройство с обучением, либо не удовлетворены качеством рабочего места. Анализ материалов интервью позволил выделить две основные группы факторов, способствующих трудоустройству после профессионального обучения:

– субъективные (наличие социальных связей; психологическая готовность к смене профессии (специальности) и заниженные требования к рабочему месту; наличие материальных ресурсов);

– объективные (обоснованный подход к формированию списка профессий (специальностей) для профессионального обучения; организация практической части обучения (стажировки); сокращение сроков направления на обучение;

дополнительная помощь в трудоустройстве после обучения).

Кроме того, было выявлено, что профессиональное обучение может использоваться безработными в разных целях, на основании чего была предложена типология успешных индивидуальных практик трудоустройства, включающая использование профессионального обучения: в качестве бесплатного дополнительного ресурса, в рамках уже имеющегося рабочего места, имеющейся профессии (повышение квалификации); как запасного или дополнительного варианта занятости (самозанятости); как возможность начать новую трудовую деятельность.

На основе полученных в ходе комплексной оценки эффективности профессионального обучения результатов были разработаны предложения по повышению эффективности профессионального обучения в системе государственной службы занятости, включающие наиболее перспективные пути решения выявленных в ходе проведенного исследования проблем. В том числе: налаживание более тесного взаимодействия органов службы занятости с работодателями (опережающее обучение персонала, обучение под конкретные рабочие места, участие представителей предприятий в определении политики учебных заведений профессионального образования); более тесное взаимодействие с учебными заведениями профессионального обучения (подготовка кадров под конкретные рабочие места); сотрудничество с региональными и муниципальными органами управления (заключение трехсторонних соглашений, софинансирование программ профессионального обучения); ориентация на программы повышения квалификации (решение проблемы ликвидации квалификационного дисбаланса на рынке труда);

развитие системы молодежной практики (программы адаптации молодежи к условиям рынка труда; привлечение к общественным работам; создание условий для привлечения к предпринимательской деятельности); работа в клубах ищущих работу (программа «Новый старт», специальные программы для слабо защищенных групп безработных); расширение практики обучения смежным (интегрированным) профессиям; включение в программы профессионального обучения психологического модуля (обучение технологии эффективного поиска работы, получение навыков самопрезентации); широкое применение современных образовательных технологий (дистанционное обучение, рейтинговый контроль знаний, интерактивные методы обучения);

регулярный мониторинг трудоустройства прошедших профессиональное социологических или сплошных опросов).

В заключении автором обобщаются итоги и формулируются основные выводы диссертационного исследования:

1. Существующий в государственной службе занятости порядок оценки эффективности профессионального обучения, согласно которому человек, повторно не обратившийся в службу занятости и не вставший на учет в первые три недели после окончания обучения, считается условно трудоустроенным, объясняет высокий уровень трудоустройства после прохождения обучения согласно статистике органов государственной службы занятости (в некоторых случаях его оценивают до 95–99%), что в большинстве случаев не соответствует действительности.

2. Сопоставление результатов анализа показателей социальной и экономической эффективности профессионального обучения подтверждает тот факт, что меры активной политики занятости и профессиональное обучение в частности – чрезвычайно затратны для государственной политики занятости;

эффективная политика профессионального обучения предполагает высокие затраты (т. е. снижение уровня экономической эффективности) со стороны государства, и таким образом, обходится ему очень дорого.

3. Повышение экономической эффективности (снижение расходов государства на профессиональное обучение) приводит к падению показателей социальной эффективности обучения (интенсивности использования и относительной эффективности профессионального обучения безработных), а также снижению качества полученного образования.

4. Решение проблемы софинансирования программ профессионального обучения на федеральном и местном уровнях может позволить обеспечить повышение социальной эффективности обучения, а также снижение финансового бремени федерального бюджета, т. е. повысить экономическую эффективность профессионального обучения для государства.

государственной службы занятости оказывает значительное влияние региональная специфика; среди факторов, характеризующих ситуацию на региональных рынках труда, наиболее значимыми оказываются уровень общей (а также регистрируемой) безработицы и комплексный показатель, который непосредственно характеризует уровень жизни населения региона, – соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума.

6. На эффективность профессионального обучения на индивидуальном уровне (содействие трудоустройству после обучения) большое влияние оказывают субъективные и объективные факторы, среди которых наибольшую важность имеет наличие социальных связей, психологическая готовность к смене профессии (специальности) и заниженные требования к рабочему месту, организация практической части обучения (стажировки) и дополнительная помощь в трудоустройстве после обучения.

публикациях:

1. Зеленова О.И., Сидорина Т.Ю. Роль государственной службы занятости в профессиональном обучении и переподготовке безработных граждан // Социальные риски в рыночной экономике и политика их смягчения. Материалы седьмых Мильнеровских чтений. Сборник статей. М.: Издательский дом ГУВШЭ, 2004. – 1 п.л., в т.ч. 0,7 п.л. автора.

2. Зеленова О.И. Проблема эффективности профессионального обучения безработных в России // Управление человеческими ресурсами: менеджмент и консультирование / Под ред. В.В. Щербины. М.: Независимый институт гражданского общества, 2004. – 0,9 п.л.

3. Зеленова О.И. Современные подходы к оценке эффективности активных программ на рынке труда (на примере программ профессионального обучения безработных граждан и незанятого населения) // Сборник работ аспирантов факультета экономики ГУ-ВШЭ 2006 года. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006. – 1 п.л.

4. Зеленова О.И. Эффективность профессионального обучения в системе государственной службы занятости // Журнал исследований социальной политики. 2006. Т. 4. № 3. – 1,1 п.л.