[
На правах рукописи
БЕСЕДИНА АННА СТАНИСЛАВОВНА
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ CИСТЕМЫ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Специальность 12.00.14 Административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва, 2009 Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственноправовых дисциплин НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич кандидат юридических наук, доцент Вершило Татьяна Александровна ГОУ ВПО «Волгоградский государственный
Ведущая организация:
университет»
Защита состоится «20» января 2010 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов.
Автореферат разослан « 2009 г.
»
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент И.Н. Шумский
I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления в России и построение новых бюджетных отношений привели к разделению бюджетных средств и полномочий муниципальных органов. На уровне местного самоуправления законодательно закреплены два уровня бюджетов:
муниципальный район и входящие в его состав городские, сельские поселения.
Между ними возникают межбюджетные отношения, если городские, сельские поселения являются самостоятельными муниципальными образованиями, имеющими выборные органы власти, выделенную территорию, самостоятельный бюджет и входят в территориальный состав муниципального района.
Система отношений между бюджетами района и поселений имеет сложный механизм формирования, распределения и перераспределения бюджетных средств, что негативно повлияло на собираемость налогов, эффективность использования муниципального имущества, а также привело к увеличению затратной части местных бюджетов.
Характерной чертой системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления стало установление двухуровневой муниципальной бюджетной системы с разграничением на вышестоящие и нижестоящие бюджеты. Решения органов власти муниципального района, связанные с реализацией межбюджетных отношений, обязательно должны выполняться органами местного самоуправления городских и сельских поселений.
Низкая бюджетная обеспеченность, отсутствие эффективного механизма сбора налогов и надлежащего контроля со стороны органов местного самоуправления породили многочисленные нарушения бюджетного законодательства. В частности, отсутствие правовых основ, дублирование или отсутствие полномочий и надлежащей ответственности участников межбюджетных отношений усилили финансово-экономический кризис в бюджетной сфере, в том числе на местном уровне.
С учетом конституционных основ местного самоуправления, принципы бюджетного устройства фактически не реализованы в системе межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления. Муниципальный район необоснованно наделен межбюджетными полномочиями субъекта РФ по отношению к бюджетам городских, сельских поселений, при этом значительная доля бюджетных средств поселений оседает в бюджетах муниципальных районов. На всей территории России около 80% городских, сельских поселений реализуют функции местного самоуправления за счет дотаций, перечисляемых из бюджета района. Не реализован механизм стимулирования местного самоуправления по увеличению доходов бюджетов.
возникающие между муниципальным районом и городскими, сельскими поселениями, в России не являлись объектом комплексного теоретического исследования. Поэтому выбор диссертационного исследования обусловлен необходимостью проанализировать систему межбюджетных отношений, сложившуюся между муниципальным районом и городскими сельскими совершенствованию данной системы.
Существует острая потребность в научном осмыслении правового обеспечения отношений между муниципальными бюджетами и выявлении путей совершенствования системы межбюджетных отношений на уровне межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления как нового межбюджетных отношений, привел автора к теоретико-правовому осмыслению данной темы.
диссертационного исследования является комплексный анализ финансовоправового регулирования системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления и возникающих в связи с этим правоотношений на стадиях бюджетного процесса, изучение и поиск направлений для совершенствования механизма правового регулирования данной системы.
Вышеуказанная цель и предопределила постановку следующих задач:
выявить сущность и определить понятие «межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления», а также сформулировать его содержание;
обобщить и провести анализ содержания основных принципов межбюджетных отношений, сформулировать перечень принципов для системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления;
законодательства, регулирующего систему межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления;
систематизировать по определенным критериям межбюджетные отношения на стадиях бюджетного процесса муниципального образования;
определить круг, проанализировать и классифицировать полномочия участников межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления;
исследовать правовые основы форм межбюджетных отношений между муниципальным районом и городскими, сельскими поселениями, входящими в его состав;
внести предложения по введению взаимной административнофинансовой ответственности органов муниципальной власти района и входящих в его состав городских, сельских поселений;
провести сравнительно-правовой анализ, выработать рекомендации и предложения по совершенствованию федерального, регионального законодательства и муниципальных правовых актов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.
практические вопросы реформирования и правового регулирования межбюджетных отношений, отдельные проблемы их совершенствования рассмотрены во многих научных исследованиях. При проведении исследования сферы межбюджетных отношений были использованы научные труды в области межбюджетных отношений таких авторов, как В.Н. Болотов, О.В.
Болтинова, А.Н. Балтина, О.Г. Бежаев, О.В. Бобкова, А.Н. Борисов, Т.А.
Вершило, Л.П. Волкова, А.И. Галкин, Н.Н. Гапоненко, О. Ю. Горбачева, Ю.В.
Другова, Н.Н. Жадобина, А.М. Ивлиев, Ю.А. Крохина, Д.И. Коровкин, С.П.
Кузнецов, Д.Н. Кюрджиев, Н.Е. Лосева, Н.С. Максимова, М.Р. Мурзабеков, И.В. Петрова, Х.В. Пешкова, А.Д. Селюков, С.В. Ситникова, М.В. Тарханов, А.И. Татаркин, И.В Трунин, Н.А. Шевелева, С.Н. Хурсевич, М.А. Якутова и др.
На формирование направлений исследования данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние научные труды таких ученыхюристов в области финансового, административного, муниципального и других отраслей права, как С.С. Алексеев, Р.Е. Артюхин, А.М. Бабич, В.В. Бесчереных, А.В. Брызгалин, В.Р.Берник, О.В.Врублевская, А.Н. Головкин, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.В. Гриценко, О.Н. А.М. Годин, С.В. Запольский, А.И. Землин, В.Б. Зотов, Л.Т. Ибадова, Н.А. Игнатюк, А.Н. Козырин, М.В. Карасева, А.В.
Колесников, Н.А. Куфакова, В.В. Лысенко, Н.С. Максимова, С.В. Навальный, С.В. Нарутто, А.Ф. Ноздрачев, В.А. Парыгина, А.Г. Пауль, Л.Н. Павлова, С.Г.
Пепеляев, М.И. Пискотин, И.В. Подпорина, Е.А. Ровинский, М.В. Романовский, Э.Д. Соколова, О.В. Староверова, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, И.З.
Фархутдинов, Н.И. Химичева, Н.Д. Эриашвили и др., которые в той или иной мере затрагивали вопросы, относящиеся к теме диссертации.
В работе были использованы более шестидесяти научных статьей и публикаций специалистов, исследующих межбюджетные отношения в России.
использованы работы ученых-экономистов: Е.В. Боровиковой, О.И. Бетина, М.С. Демьяненко, Н.Б. Ермасова, Л.Л. Игониной, И.Г. Игудина, И.В.
Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, Р.Г.Сомоева, Ю.В. Туманской, И.А.
Тукушевой, Л.И. Ушвицкого, А.А. Шумилина, А.Н. Швецова, В.Б.Шуба, Ф.М.
Мамбетовой, Н.С. Максимовой, Н.Р. Харебавой и др.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие между бюджетами муниципального района и входящими в его состав городскими, сельскими поселениями.
бюджетного права, регулирующие систему межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления; полномочия органов муниципальной власти в данной сфере; нормы других отраслей права, оказывающих влияние на эти правоотношения; исследования, работы ученых и практиков по бюджетному праву, финансовые документы, статистические материалы, результаты практических наблюдений и иные информационные источники, судебная практика по вопросам, связанным с реализацией системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления.
Методологические основы исследования диссертационной работы составляют общенаучные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа процессов и явлений общественного развития, функционирования системы межбюджетных отношений и ее правовых основ. В работе использованы методы: системного, структурно-функционального, сравнительно-правового, логико-юридического подхода; статистических исследований; сравнительно-правового анализа;
прогнозирования и нормативно-правового толкования.
Теоретические основы исследования базируются на научных статьях, диссертационных исследованиях, монографических изданиях по финансовому, административному и муниципальному праву, научных исследованиях в сфере экономики по вопросу межбюджетных отношений.
Положения и выводы диссертации основаны на эмпирической и нормативно-правовой базе, в которую вошли Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Правительства РФ и субъектов РФ, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, комментарии к действующему законодательству.
Теоретическую основу исследования составили основополагающие положения бюджетного и муниципального права о межбюджетных отношениях, а также научные данные, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, что нашло отражение в специальной литературе, научных изданиях, публикациях в периодической печати, освещающих различные проблемы межбюджетных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой недостаточно исследованных вопросов межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления; комплексным подходом к их рассмотрению; полученными результатами теоретического и прикладного характера.
В представленном диссертационном исследовании автор впервые разработал понятийно-категориальный аппарат в целях совершенствования правотворчества и правоприменения системы межбюджетных отношений между муниципальными образованиями района и городскими, сельскими поселениями, входящими в состав района, образующими в результате взаимодействия консолидированный бюджет района.
Предложена авторская концепция системы принципов межбюджетных отношений в муниципальных районах, которая позволила раскрыть сущность этих отношений, и на ее основе выявить характерные черты этих отношений, классифицировать и систематизировать полномочия представительных и исполнительно-распорядительных органов власти муниципальных образований района и входящих в его состав поселений.
Автор исследования обосновал необходимость систематизации и классификации полномочий участников межбюджетных отношений, внес предложения по стимулированию местных органов власти, в целях увеличения доходов бюджетов. Выявил необходимость внедрения надлежащей, зеркальной юридической ответственности субъектов местного самоуправления района и входящих в его состав поселений, а также участников межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления.
Дана комплексная оценка современного состояния межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления и на ее основе разработана концепция правовой модели совершенствования системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, соответствующая потребностям реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
положения, обладающие научной новизной:
Предлагается авторское теоретически обоснованное определение межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, под которыми понимаются организационно-правовые связи между муниципальными образованиями; представительными, исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти района и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями, по поводу разграничения бюджетных полномочий, распределения расходных обязательств, доходов консолидированного бюджета и перераспределения бюджетных средств, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, выполнение задач межмуниципального характера.
правоотношений на уровне местного самоуправления по разным основаниям:
по содержательному признаку; по направлению финансирования; по времени действия. Эти исследования позволяют выявить сущность межбюджетных отношений между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями.
Типичным признаком системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления является то, что между бюджетом района и поселений возникают связи, основанные на административно-территориальном делении муниципальных образований. Эти отношения иерархически построены и исключают равенство полномочий участников межбюджетных отношений, так как эти полномочия распределены в зависимости от вида муниципального образования. В связи с этим автором выделены характерные черты, присущие межбюджетным отношениям муниципальных образований на уровне местного самоуправления.
местного самоуправления зависит от принципов, на которых базируются эти отношения. В работе предложен перечень следующих принципов:
приоритетности соблюдения решений муниципального района при реализации межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления; взаимной ответственности органов местного самоуправления, участвующих в межбюджетных отношениях на уровне местного самоуправления; открытости и гласности межбюджетных отношений в муниципальных районах на уровне местного самоуправления; самостоятельности бюджетов городских, сельских поселений, реализуемых в рамках единства бюджетной системы; равенства межбюджетных прав городских, сельских поселений в муниципальном районе;
консолидации бюджетов городских и сельских поселений на уровне субъекта РФ; необходимости увеличения доли доходов бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района за счет средств консолидированного бюджета района; соразмерности расходных обязательств муниципального района и городских, сельских поселений при решении задач межмуниципального характера; достаточности и взаимодополняемости бюджетов муниципального района и входящих в него городских и сельских поселений.
Сущность отношений между бюджетами района и городских, сельских поселений проявляется через формы взаимодействия, поэтому предлагается упорядочить систему межбюджетных отношений на следующих стадиях: разработки проекта бюджета муниципального образования района;
утверждения решения о бюджете муниципального образования; исполнения бюджета муниципального образования; утверждения отчета об исполнении бюджета муниципального образования.
Проанализирована и разграничена компетенция представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления района и городских, сельских поселений в сфере межбюджетных отношений.
Полномочия участников межбюджетных отношений следует распределить на три группы:
а) между публично-правовыми образованиями района и городскими, сельскими поселениями входящими в состав муниципального района;
б) между исполнительно-распорядительными и представительными органами власти местного самоуправления различных типов муниципальных образований;
в) в рамках структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на уровне района и входящих в его состав городских, сельских поселений.
Систематизированы полномочия органов муниципальной власти в зависимости от вида публично-правовых образований и выполняемых функций местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления:
а) представительных органов власти муниципального района;
б) исполнительно-распорядительных органов власти муниципального района;
в) представительных органов власти городских, сельских поселений;
г) исполнительно-распорядительных органов власти городских, сельских поселений.
Механизм двухуровневой системы межбюджетных отношений хорошо работает при условии регулирования его на федеральном уровне. В связи с этим предложено внести изменения в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», направленные на повышение уровня ответственности местного самоуправления, эффективной реализации полномочий местного самоуправления.
Автором предлагается внести предложения по корректировке, уточнению, закреплению норм права в региональном законодательстве о межбюджетных отношениях; дополнить перечень полномочий участников межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в муниципальных правовых актах местного самоуправления; внедрить модельный муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок заключения соглашений о передаче межбюджетных полномочий на уровне местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют и развивают научное представление о сущности межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления. Положения работы о сущности и содержании системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления нацелены на развитие науки бюджетного права.
В целом диссертационное исследование формирует комплексное и полное представление о существующих межбюджетных отношениях на уровне местного самоуправления, их правовом обеспечении и тенденциях дальнейшего развития.
Сформулированные выводы и практические предложения могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки бюджетного законодательства и исследования проблем правового регулирования межбюджетных отношений муниципальных образований на уровне местного самоуправления. Возможно их использование в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Финансовое право», «Муниципальное муниципальных доходов и расходов» и др. Выводы и предложения могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых и муниципальных актов, регламентирующих сферу межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права, а также на кафедре административного и финансового права РУДН и была рекомендована к защите.
Предложения и основные выводы диссертации были апробированы при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по муниципальному праву, бюджетному праву и бюджетному процессу во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ, в Московской международной высшей школе бизнеса МИРБИС.
На основе материалов диссертационного исследования автором были сделаны доклады на международных, всероссийских и региональных научнопрактических конференциях: Общероссийская научно-практическая конференция «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (г. Москва, 2003 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Социально-экономическое и правовое развитие современной России», посвященная 10-летию основания Волгоградского института экономики, социологии и права (г. Волгоград, 2004 г.); Общероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (г. Москва, 2004 г.); Международная научная конференциясеминар (г. Кисловодск, 2006 г.); Международная научная конференция-семинар «Административно-правовые государственного управления» (г. Баку, 2007 г.); Всероссийская научнопрактическая конференция «Актуальные вопросы общественно-экономического и государственно-политического развития России на современном этапе» (г.
Липецк, 2007 г.) и др.
Основные положения настоящего диссертационного исследования отражены в опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена логикой предмета исследования и необходимостью научного анализа элементов системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления.
Работа включает введение, три главы, подразделенные на 7 параграфов, заключение и список использованных источников.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
состояние и степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, его методологические и теоретические основы, формулируются основные положения, характеризующие научную новизну диссертации и выносимые на защиту, показывается научная и практическая значимость проведенного исследования, апробация его результатов.
Первая глава «Сущность межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе «Понятие межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» исследуется понятие межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления и выявляется их содержание, которое состоит из распределения доходов и расходов консолидированного бюджета муниципального района; перераспределения бюджетных средств, направленного на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района;
установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов; решения задач межмуниципального характера.
возникают в связи с административно-территориальным устройством и статусом муниципальных образований. Объединение обособленных бюджетов городских и сельских поселений на уровне муниципального района приводит к возникновению отношений по поводу консолидирования, распределения и перераспределения доходов и расходов бюджетных средств.
Субъектами названных правоотношений являются: муниципальные образования городских, сельских поселений и муниципальный район. В состав субъектов межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления не входят города федерального значения и городские округа.
Автор отмечает, что отношения органов власти муниципального района и городских, сельских поселений, входящих в его состав, не зависят от воли сторон и носят принудительных характер в соответствии с устройством бюджетной системы России. Но в случае передачи полномочий из одного уровня бюджетной системы местного самоуправления в другой необходимо волеизъявление сторон, подкрепленное соглашением о передаче полномочий и финансовым обеспечением. При реализации межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления городские, сельские поселения самоуправления района.
базируются на принципе консолидации бюджетных средств на уровне муниципального района. Применена вертикальная система межбюджетных отношений. При этом муниципальные образования района наделены полномочиями по аккумулированию, распределению, перераспределению бюджетных средств всего района, и его решения являются приоритетными для органов городских, сельских поселений.
Городские, сельские поселения и муниципальный район в отношениях с субъектом РФ не равны, так как район получает из бюджета субъекта РФ денежные средства напрямую, а затем их распределяет между поселениями муниципальным правовым актом района.
возникают при распределении и перераспределении бюджетных средств между субъектами межбюджетных отношений, и разграничении бюджетных полномочий между участниками межбюджетных отношений местного самоуправления района и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями. Данные отношения направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и выполнение задач межмуниципального характера.
Во втором параграфе «Принципы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» исследуется и анализируется система принципов организации межбюджетных отношений, связанных с реализацией на уровне местного самоуправления. Содержание понятия межбюджетных отношений требует комплексного подхода к основополагающим положениям.
межбюджетных отношений невозможно эффективно реализовать данную систему в практическом применении.
фактически совпадают по содержанию с принципами бюджетной системы, государственного устройства и особого статуса местного самоуправления. В то вышеназванной группы принципов. Если первые отражают основы построения функционирования бюджетной системы.
Проведенное исследование принципов межбюджетных отношений с учетом региональных и муниципальных особенностей, которые закрепляются муниципальными правовыми актами местного самоуправления, мнений специалистов в данной области права указало на необходимость разработки принципов межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления.
Единообразие методики расчетов, единая система межбюджетных отношений в муниципальных районах могут быть достигнуты за счет принципа приоритетности соблюдения решений муниципального района при реализации межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления.
По мнению диссертанта, на уровне местного самоуправления принцип взаимной ответственности органов местного самоуправления, участвующих в межбюджетных отношениях, должен применяться как базовый при построении данных отношений.
муниципальных районах на уровне местного самоуправления имеет единую основу с принципом прозрачности (открытости), который отражен в статье Бюджетного кодекса РФ. Осуществление общественного наблюдения за процессом межбюджетных отношений на муниципальном уровне, при повышении уровня правосознания граждан, поможет эффективнее реализовывать совместные задачи местного самоуправления.
Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием предсказуемых источников доходов, возможностью получать доходы, соответствующие расходам бюджета, правом определять направления, формы и объемы их расходования, а также нести ответственность за принятые и исполненные решения перед избирателями. Поэтому автором предложено внедрить принцип самостоятельности бюджетов городских, сельских поселений, реализуемый в рамках единства бюджетной системы.
Особо подчеркнуто, что принцип равенства межбюджетных прав городских, сельских поселений в муниципальном районе нарушается. Его применение необходимо для установления определенной справедливости и единого порядка взаимоотношений.
Апробация новой системы межбюджетных отношений показала, что при консолидировании средств на уровне муниципального района снизились доходы бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района. В связи с этим муниципальные образования городских поселений и сел ведут борьбу за получение статуса муниципального образования, который позволит им вступать в межбюджетные отношения напрямую с бюджетом субъекта РФ, минуя муниципальный район. Хоть это и противоречит концепции развития бюджетной системы на уровне местного самоуправления, по нашему мнению, необходимо вернуться к принципу консолидации бюджетов городских и сельских поселений на уровне субъекта РФ.
Автор разделяет точку зрения ученых и практиков, связанную с повышением заинтересованности органов местного самоуправления городских, сельских поселений оптимизировать расходную и доходную части местных бюджетов, поэтому предлагает внедрить принцип необходимости увеличения доли доходов бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района за счет средств консолидированного бюджета района.
Принцип соразмерности расходных обязательств муниципального района и городских, сельских поселений при решении задач межмуниципального характера, на наш взгляд, должен реализовываться при определении размера субсидий по единому для всех поселений муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг.
Полномочия должны быть обеспечены финансовыми средствами, уровень ответственности и уровень полномочий должны совпадать, при этом каждый дополнительный объем полномочий должен сопровождаться дополнительным объемом средств. Принцип достаточности и взаимодополняемости бюджетов муниципального района и входящих в него городских и сельских поселений поможет реализовать такие взаимоотношения.
В третьем параграфе «Система межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» основное внимание сосредоточено на формах межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов одного уровня местного самоуправления другому.
Денежные средства в отношениях между бюджетами района и поселений предоставляются друг другу в форме межбюджетных трансфертов закрепленных в БК РФ и муниципальных правовых актах местного самоуправления, которые в случае нецелевого использования подлежат возврату.
Действующее бюджетное законодательство закрепило финансовую основу межбюджетных перечислений в виде: дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; субсидий на выполнение муниципальных полномочий, переданных из одного муниципального образования другому;
иных межбюджетных трансфертов, которые устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района. Формы межбюджетных трансфертов в соответствии с указаниями Минфина РФ имеют исчерпывающий перечень.
Помимо форм межбюджетных трансфертов система межбюджетных отношений регулируется с помощью нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов. Полномочиями по установлению объемов и распределению нормативов отчислений по отношению к бюджетам городских и сельских поселений наделены органы местного самоуправления района.
При применении форм межбюджетных трансфертов и нормативов отчислений в диссертации упорядочена система межбюджетных отношений между районом и входящими в его состав городскими, сельскими поселениями на стадиях бюджетного процесса. Такая систематизация позволит упростить задачи правоприменительной практики на уровне местного самоуправления и отрегулировать отношения органов власти местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.
Во второй главе «Компетенция органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений» рассматривается специфика полномочий органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления.
Исследование основывалось на изучении отдельных положений Бюджетного кодекса РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законов субъектов РФ и положениях органов местного самоуправления о межбюджетных отношениях. Систематизация компетенции органов местного самоуправления базировалась на статье 9 БК РФ. Определив количество участников данных правоотношений, автор выделил положения, препятствующие формированию компетенции органов представительной и исполнительно-распорядительной власти муниципальных образований.
Действующее федеральное законодательство содержит неупорядоченный перечень полномочий субъектов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений. В некоторых случаях отсутствует конкретность при формировании полномочий органов представительной и исполнительнораспорядительной власти местного самоуправления.
Инвентаризация полномочий органов исполнительной представительной власти местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений в целях выяснения исключительных полномочий бывает затруднена в связи с отсутствием единого законодательного подхода к закреплению полномочий этих органов.
В законах субъектов РФ (о межбюджетных отношениях и бюджетном процессе) имеется перечень полномочий представительных и исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений, но они смешаны с бюджетными полномочиями и не полностью перечислены.
Автор пришел к выводу о том, что в муниципальных правовых актах есть дублирующее отражение полномочий представительных и исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений из законов субъектов РФ.
Отсутствие четко регламентированных полномочий местного самоуправления районов и поселений в сфере межбюджетных отношений приводит к межмуниципальным конфликтам, способствует установлению превышения полномочий органов местного самоуправления и позволяет в случае необходимости расширять или сужать полномочия органов местного самоуправления районов и поселений. Отсутствие исчерпывающего перечня полномочий в сфере межбюджетных отношений позволяет перекладывать ответственность и финансирование с одного уровня бюджетной системы на другой.
Отмечается, что основной объем полномочий, указанных в законах субъектов РФ, приходится на экономическую сферу. Наблюдается значительное число законодательных актов, детализирующих полномочия органов исполнительной власти в различных направлениях экономической и финансовой деятельности. В субъектах РФ зачастую отсутствуют или не носят системный характер муниципальные правовые акты, устанавливающие полномочия органов представительной и исполнительно-распорядительной власти по реализации вопросов, связанных с межбюджетными отношениями между районом и входящими в его состав поселениями.
В данной главе диссертации сделан вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений и районов в сфере межбюджетных отношений имеют различия. Участники межбюджетных регулированию межбюджетных отношений между районом и поселениями.
межбюджетных отношений классифицируются: по статусу муниципального образования и по видам органов местного самоуправления.
В первом параграфе «Компетенция представительных органов местного самоуправления по установлению и развитию межбюджетных отношений» проводятся исследование и систематизация полномочий органов представительной власти местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав городских, сельских поселений посредством реализации форм межбюджетных отношений. Полномочия представительного органа городских и сельских поселений в сфере межбюджетных отношений ограничены, так как идет процесс консолидации бюджетов на уровне района.
Переход к такому регулированию полномочий представительного органа не только ограничивает его роль, но и делает федеральные требования к структуре органов местного самоуправления еще более жесткими, а возможности населения выбирать организационную модель самоуправления еще менее реальными. Установлены законодательные ограничения и на реализацию некоторых исключительных полномочий представительного органа.
Муниципальные правовые акты представительного органа об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, а также об осуществлении расходов из средств местного бюджета вносятся на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
Второй параграф «Компетенция исполнительно-распорядительных межбюджетных отношений»
исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере межбюджетных отношений на уровне района и городских, сельских поселений. Рассматриваются полномочия органов местного самоуправления внутри исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Определена их структура, в которую входят: администрация муниципального образования; финансовое управление; глава муниципального образования. При этом исполнительно-распорядительные органы власти разделены по видам законодательством не установлены полномочия исполнительнораспорядительных органов власти местного самоуправления, предложено двухуровневую систему организации местного самоуправления.
Третья глава «Правовые основы совершенствования межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» содержит предложения по регулированию системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления через правотворчество.
законодательства в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» предлагаются конкретные постатейные изменения, дополнения в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления. По мнению автора должны быть внесены изменения в ст. 9, 63, 141, 142, 142.1, 142.4, 288 Бюджетного кодекса РФ. Такие изменения позволят устранить дублирование полномочий местных органов власти районов и входящих в них поселений; закрепить полномочия по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района за органами представительной власти субъектов РФ; предусмотреть субсидии бюджетам городских, сельских поселений из бюджета муниципального района в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения; закрепить за органами государственной власти субъекта РФ право устанавливать цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета муниципального района, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями; за ними же закрепить право предоставлять поселениям, входящим в состав данного муниципального района, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района, а также определять объем и порядок их распределения.
Ответственность муниципального района за неправомерное занижение нормативов отчисления от федеральных, региональных, муниципальных налогов, в том числе налогов от специальных налоговых режимов должна быть предусмотрена бюджетным законодательством.
Особо отмечена необходимость ввести меры по стимулированию, наращиванию бюджетных средств. Диссертант предлагает дополнить статьи 82.2 и 307. Ответственность за требование перечисления дотаций и/или непогашение муниципального долга должна быть закреплена на федеральном уровне. Субъектам РФ следует предоставить право принимать закон субъекта РФ о территориальном устройстве в субъекте РФ, реорганизовывать те муниципальные образования, которые являются дотационными.
Нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны содержать обязанность органов муниципальной власти заключать межбюджетные соглашения и соглашения о передаче полномочий, а также положения, регулирующие ситуацию с перечислением нормативов отчислений. Поэтому предложено внести в ст. 15 и 55 изменения, касающиеся этих вопросов.
самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления» содержит ряд предложений по изменению регионального законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления.
Субъект РФ, по мнению автора, должен определить и законодательно закрепить нормативы отчислений от федеральных, региональных, местных налогов, в том числе специальных налоговых режимов в бюджеты городских, сельских поселений и в бюджеты муниципальных районов. Необходимо установить запрет на передачу нормативов отчислений от федеральных, региональных, муниципальных налогов, в том числе налогов от специальных налоговых режимов из бюджетов муниципальных образований районов в бюджеты городских, сельских поселений ниже нормативов отчислений, установленных законом субъекта РФ на очередной финансовый год. Возникла необходимость пересмотреть нормативы отчислений федеральных, региональных, местных налогов, в том числе специальных налоговых режимов в бюджеты городских, сельских поселений.
На уровне местного самоуправления целесообразно уточнить полномочия органов местного самоуправления по решению задач межмуниципального характера. В обязанность администрации муниципального района должно входить представление отчетов о поступлении и использовании межбюджетных субсидий на решение вопросов межмуниципального характера муниципальным администрациям городских, сельских поселений, перечисляющих субсидии в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления городских, сельских поселений должны иметь право выбора между получением увеличенного норматива отчисления налогов в бюджет городских, сельских поселений из консолидированного бюджета района или получением дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с целью увеличения доходной части бюджетов городских, сельских поселений.
Соглашения на уровне местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений должны носить обязательный характер при передаче полномочий и реализации задач межмуниципального характера.
На уровне субъекта федерации необходимо устранить нарушения оптимального соотношения собственных и переданных полномочий в их общем объеме при перераспределении полномочий между муниципальными образованиями. Предусмотреть юридическую ответственность за неисполнение переданных полномочий органов местного самоуправления, с одной стороны, и ответственность за отсутствие финансирования с другой.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, делаются обобщения и выводы, а также формулируются предложения по совершенствованию законодательства.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ
ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА
журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России Беседина А.С. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления // Право и экономика. 2005. № 7. С. 42-45. – 0,5 п.л.Беседина А.С. Сущность и принципы межбюджетных правоотношений на уровне местного самоуправления // «Черные дыры» в российском законодательстве (Юридический журнал). – 2007. – № 6. С. 59-62. – 0,5 п.л.
муниципальных бюджетов внутри субъектов Российской Федерации // Налоги (Федеральный научно-практический журнал). – 2008. № 5. – С. 11-16. – 0,5 п.л.
Монография, лекции, статьи и тезисы докладов и выступлений на научных конференциях Беседина А.С..Развитие российского законодательства в сфере межбюджетных отношений (на примере Московской области) // Сб. науч.
Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики (по материалам Международной научно-практической конференции, состоявшейся 28 марта 2008 г.) Липецк: Изд-во «Институт ИТОУР», 2009. – 90-94 с. – 0,5 п.л.
Беседина А.С. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления: монография. – Волгоград: Изд Волгоградского института экономики, социологии и права, 2008. – 116 с. – 7,25 п.л.
Беседина А.С. Принципы межбюджетных отношений в системе местного самоуправления // Уч. зап. (выпуск седьмой). – Волгоград: Изд Волгоградского института экономики социологии и права, 2006. С. 153-163. – 0,5 п.л.
Беседина А.С. Компетенция представительных органов местного самоуправления по установлению межбюджетных отношений // Гражданин и право. – 2006. № 6. – С. 64-70. – 0,5 п.л.
Беседина А.С. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления // Уч. зап. (выпуск пятый). – Волгоград: Изд Волгоградского института экономики социологии и права, 2004. С. 35-44. – 0,5 п.л.
Беседина А.С. Законодательные аспекты межбюджетных отношений в системе местного самоуправления // Науч. труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. – М., 2004. – С. 562-564. – 0,25 п.л.
БЕСЕДИНА АННА СТАНИСЛАВОВНА
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
CИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
Работа посвящена исследованию проблем системы межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в России. Изучая динамику развития местного самоуправления и последствия длящейся реформы, автор исследования пришел к выводу о том, что межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления должна наибольшим образом регулироваться федеральным законодательством России. В работе анализируются система межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления, принципы ее реализации и компетенция участников отношений между бюджетами района и входящими в его состав поселениями.Раскрывается система межбюджетных отношений, которая реализуется через формы межбюджетных трансфертов посредством норм закона или муниципальных соглашений. Настоящее диссертационное исследование содержит предложения по корректировке федерального и регионального законодательства, а также муниципальных правовых актов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления в России.
BESEDINA ANNA STANISLAVOVNA
FINANCIAL LEGAL REGULATION OF SYSTEM OF
INTERGOVERNMENTAL FISCAL RELATIONS AT THE LEVEL OF
LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIA
The paper is dedicated to study of issues of system of intergovernmental fiscal relations at the level of local government in Russia. Studying dynamics of development of local government and consequences of continuing reform the author of the research has come to a conclusion that intergovernmental system of local government shall be governed by federal legislation of Russia to the greatest extent.System of intergovernmental fiscal relations at the level of local government, principle of its realization and competence of the participants of the relations between budgets of the region and settlements forming it are analyzed in the paper. System of intergovernmental fiscal relations, which is realized through forms of inter-budget transfers by means of law provisions or municipal agreements, is covered. This thesis research contains proposals concerning correction of federal and regional legislation, as well as municipal legal acts of local government in the sphere of intergovernmental fiscal relations at the level of local government in Russia.
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Тема диссертационного исследования
«