На правах рукописи

Лютягина Елена Александровна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ:

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2011

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор Стахов Александр Иванович кандидат юридических наук, доцент Андрюхина Элина Петровна Учреждение Российской академии наук «Институт государства и права РАН»

Ведущая организация

Защита состоится 14 декабря 2011 г. в 14.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. МиклухоМаклая, д. 6, кааб. № 347 Зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу:

117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.

Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет «» ноября 2011 г. по электронной почте по адресу: [email protected] Автореферат разослан «» 2011 года

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент А.Р. Батяева

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Основной целью России, обладающей уникальным природным потенциалом, в сфере природопользования и охраны окружающей среды является реализация конкурентных преимуществ за счет сохранения качества, повышения эффективности использования природных ресурсов и сокращения негативного воздействия на окружающую среду.

Наша страна обладает колоссальными пространствами девственных территорий, запасами ресурсов минерального сырья, пресной воды и леса.

Стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования Российской Федерации являются:

сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты;

ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата1.

По добыче нефти и угля на душу населения Россия опережает США в и 1,5 раза соответственно, а по объемам заготавливаемой древесины Россия уступает США и Канаде, заготавливая только 6 процентов от мирового объема лесозаготовки2. По объему речного стока, составляющему в средний по водности год 4,3 тыс. куб. км, РФ занимает 2 место в мире3.

Государственная политика России в отношении природных ресурсов и охраны окружающей среды в последние годы претерпевает непрерывное и значительное реформирование. Существенные изменения происходят во всех Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 18.05.2009. – № 20. – Ст. 2444.

Общий запас древесины в Российской Федерации составляет 82 млрд. куб. м (четверть мировых запасов). Недостаточно развита инфраструктура лесного комплекса (на одну тыс.

кв. км леса в России приходится лишь 1,2 км лесных дорог). Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ.

24.11.2008. – № 47. – Ст. 5489.

Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р (ред. от 28.12.2010) «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ.

07.09.2009. – № 36. – Ст. 4362.

ее основных областях, в том числе и в структуре органов управления природными ресурсами. Однако, такое реформирование не всегда носит оправданный характер, и часто не имеет четко выраженной цели и ясного плана проведения. В связи с этим, возникает множество конфликтов, выражающихся в спорах и правонарушениях. Для создания оптимальной системы административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды целесообразно проанализировать сложившуюся современную российскую и зарубежную теорию и практику.

Большой интерес к ознакомлению с зарубежным законодательством и практикой административного регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды продиктован не только стремлением сравнить состояние российского и зарубежного права, но также важен с точки зрения заимствования всего лучшего, что накоплено в других странах. Кроме того, по мере глобализации и интернационализации деятельности по охране окружающей среды и природопользованию идет процесс гармонизации национального законодательства.

Все это определяет актуальность научного исследования вопросов административно-правового регулирования в данной сфере в России и за рубежом, представляет несомненный научный и практический интерес для специалистов, занимающихся проблемами публичного управления в России, и связан со следующими факторами. Практически полностью отсутствуют сравнительные исследования вопросов управления природопользованием и охраной окружающей среды в России и зарубежных странах. Кроме того, достаточно часто происходят изменения действующего российского законодательства, особенно в сфере охраны окружающей среды, а также в области земельных, водных, горных и лесных отношений. Помимо этого, далеко не все вопросы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в РФ были исследованы ранее.

Настоящее исследование учитывает накопленный за последние годы положительный опыт управленческой деятельности публичных субъектов зарубежных стран и России и теоретическую разработку вопросов в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни в современной правовой литературе уделяется достаточно пристальное внимание. Однако исследования, имеющие своим специальном предметом административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в России и за рубежом, практически отсутствуют или же им отводиться очень мало места.

исследований в отдельно взятой стране, либо посвящены рассмотрению отдельных аспектов преимущественно представителями конституционноправовой, гражданско-правовой, международно-правовой, уголовноправовой, природоресурсной и финансово-правовой отраслей юридической науки. Исследуются отдельные вопросы законодательного регулирования указанной сферы, не уделяя внимания организационно-правовому аспекту и, тем более, не затрагивая вопросы полномочий и функций органов публичной администрации России и зарубежных стран, способам разрешения возникающих административных споров.

Актуальные проблемы и основные направления совершенствования норм конституционного права в области охраны окружающей среды и возможности использования опыта Германии исследованы Т.В. Вуколовой. В работе Е.А. Высторобец обозначены и предложены пути решения проблем в сфере экологической политики в России на основе анализа экологического существовавших на тот период времени (2003г.)4.

Среди административно-правовых исследований, посвященным Вуколова Т.В. Конституционно-правовые основы охраны окружающей среды в России и Германии. Дис. … канд. юрид. наук. 12.00.06. – М., 2009. – 173 с. Высторобец Е.А.

Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов:

Сравнительно-правовой анализ. Дис. … канд. юрид. наук. 12.00.06. – М., 2003. – 263 с.

вопросам государственного управления в сфере использования отдельных природных ресурсов, можно отметить следующие работы. Д.В. Василевская недропользования в Российской Федерации. А.М. Волков исследует специфику конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в области недропользования России. Комплексное исследование административно-правового регулирования предоставления и потребления публичных услуг в России в сфере природопользования представлено Н.В. Киселевой.

государственное управление в сфере охраны окружающей среды и определенная деятельность органов исполнительной власти федерации и субъектов РФ в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на построена только на анализе российской практики и в ней рассмотрены природопользования и охраны окружающей среды, их полномочия.

В работах Л.И. Брославского, В.Т. Калиниченко, И.А. Ларочкиной приводится анализ законодательства об охране вод в США; организации деятельности контролирующих органов; рассмотрена кодификация законодательства об охране окружающей среды Франции; исследовано законодательство ФРГ в части разграничения полномочий Федерации и земель. Отмечено, что законодательство ФРГ построено и неукоснительно придерживается принципов: рамочности основополагающих предписаний, издаваемых Федерацией; реального разграничения полномочий двух уровней Власов В.А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: Вопросы теории и практики. Автореф. дис. … канд. юрид. наук.

12.00.14. – Екатеринбург, 2007. – С. 6-7.

государственной власти и исключения дублирования функций Федерации и земель.

административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России, тем более в сравнении с зарубежными государствами, на сегодняшный день получили должное теоретическое осмысление и вряд ли могут считаться в должной мере исследованными.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является:

комплексный анализ системы административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России и за рубежом, ее отдельных элементов, институциональных основ; разработка и теоретическое обоснование процесса природопользования в России на основе анализа зарубежного опыта как объекта такого регулирования и формулирование предложений, направленных на эффективную реализацию органами публичной администрации России своих полномочий и функций на основе сформулированных принципов их деятельности; анализ различных способов разрешения административных споров, их внутриотраслевая классификация;

административного законодательства на основе сравнительно-правого анализа.

В соответствии с поставленной целью исследования выдвигаются следующие задачи:

регулирования природопользованием и охраной окружающей среды;

- выявить специфику процесса природопользования и охраны окружающей среды как объекта административно-правового регулирования в России и зарубежных государствах;

- раскрыть систему административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, внести предложения по совершенствованию ее отдельных элементов;

- проанализировать институциональные основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России и за рубежом, особенности их становления и проблемы современного развития;

- обосновать, что административно-правовое регулирование природопользования является управленческим процессом;

административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, выявить проблемы их взаимодействия;

- показать роль и значение различных способов разрешения административных споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды, дать их внутриотраслевую классификацию, определить пути совершенствования их разрешения в данной сфере;

- определить проблемы совершенствования административного законодательства (в т.ч. об административных правонарушениях) в сфере государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в России с учетом судебной практики и опыта зарубежных стран и предложить пути их решения.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России и зарубежных странах.

Предметом исследования выступают теоретические и нормативноправовые основы системы административно-правового регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды в России и за рубежом, обеспечивающие управленческий процесс, а также судебная практика, связанная с разрешением административных споров в данной области.

Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями. В работе использовались как общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, системно-структурный и правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формальноюридический, социологический и иные методы научного познания.

Формально-юридический метод позволил определить юридические понятия, выявить их признаки, провести классификацию, истолковывать содержание правовых предписаний и т.п. Задача, которая при этом ставилась нормативных правовых актов, в их систематическом изложении и истолковании для целей правотворческой и правоприменительной практики.

Поэтому в содержание данного метода включены законодательная техника и приемы толкования норм права, равно как и изучение тех факторов и условий, в которых действуют данные нормы и которые оказывают влияние на их природу.

отдельные элементы правовых систем – нормативные правовые акты, юридическую и судебную практику и т.д. – в целях выявления их общих и особенных свойств. Сравнивая, например, публичную администрацию зарубежных стран и России, отмечено, что между ними есть немало исторически.

С.С.Алексеева, В.Н.Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.Д. Перевалова, Р.О. Халфиной и других.

При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.А.Демина, О.Л. Дубовик, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, П.И. Кононова, М.Н. Копылова, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л.Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н.Старилова, А.И. Стахова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, С.Д. Хазанова, Н.Ю.Хаманевой, Н.М. Чепурновой, М.А. Штатиной, В.А. Юсупова, О.А.Ястребова и др.

Определенное место в работе занимают специальные исследования современных ученых – представителей отдельных отраслевых наук:

Э.П.Андрюхиной, С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, А.М. Волкова, Г.А.Волкова, А.К. Голиченкова, Б.Д. Клюкина и др. Исследования управленческой деятельности международных организаций посвящены работы А.Х. Абашидзе, У.Вильямса, Г. Винтера, A. Голдина, Дж.Винтерса, П.А. Калиниченко, Ф.Рунге и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды, конституции, законы и государств.

Конституционного Суда РФ, постановления пленумов и определения аппеляционных судов и федеральных арбитражных судов округов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное монографическое сравнительное исследование административно-правового регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды и состоит в следующем:

комплексному сравнительному анализу подвергнуто правовое положение публичных субъектов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды как в России, так и зарубежных государствах (Канада, США, Франция, ФРГ);

обоснована авторская концепция системы административноправового регулирования природопользования и охраны окружающей среды и выявлена специфика ее основных элементов;

обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий:

природопользование и охрана окружающей среды, их административноправовое регулирование, деконцентрация как принцип публичной администрации, децентрализованные публичные субъекты, способы разрешения административных споров в данной сфере, и др., отмечена необходимость их институционального закрепления;

современного административного законодательства в данной области государственного управления и предложены пути их решения с целью совершенствования административного законодательства;

показана специфика административно-правовых споров в области государственного управления природопользованием и охраной окружающей внутриотраслевая классификация таких споров;

административных правонарушениях в данной сфере государственного управления России с учетом судебной практики и опыта зарубежных стран.

полученные в результате исследования теоретические положения, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны, и которые следует рассматривать в качестве составных элементов проведенной диссертантом единой комплексной научной работы:

1. Административно-правовое регулирование природопользования и регламентированная деятельность наделенных властными полномочиями органов публичной администрации, ее должностных лиц по организации и обеспечению выявления, изучения, рационального освоения и охраны природных ресурсов Земли, их воспроизводству, а также обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества.

природопользования и охраны окружающей среды предлагается понимать совокупность правовых средств, применяемых публичной администрацией в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу выявления, изучения, рационального освоения, охраны благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества.

природопользования и охраны окружающей среды автором включаются органы, работающие непосредственно под руководством Президента РФ и Правительства РФ, им подотчетные и несущие перед ними ответственность Правительства РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, органы исполнительной власти субъектов РФ.

Исполнительно-властная природа полномочий Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ, позволяет говорить о признании указанных структур в качестве субъектов публичной администрации.

4. Система органов исполнительной власти субъектов РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ также входит в единую систему исполнительной власти в России. Президент РФ формирует не только структуру федеральных органов исполнительной власти, но и опосредованно региональную структуру органов исполнительной власти, которые в целом образуют единую систему исполнительной власти России и входят в централизованную публичную администрацию.

5. Децентрализованную публичную администрацию автор предлагает определять как административно- и финансово-автономные органы управления специальной компетенции, являющиеся субъектами публичного права, не включенными в иерархическую административную структуру централизованной администрации, находящиеся в ведении либо главы государства, либо главы правительства, либо центральной или местной публичной администрации, не подчиняющиеся им, но контролирующиеся ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. В России к децентрализованным организациям в исследуемой сфере могут быть отнесены госкорпорация «Росатом» и Фонд «Сколково»6.

6. На основе сравнительного анализа деятельности органов публичной администрации зарубежных стран и России оптимальным решением вопросов организации эффективной структуры органов государственного управления природными ресурсами России будет:

сосредоточение всех функций по выработке, государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере в одном органе (министерстве);

передача всех контрольных и надзорных функций одной службе, подчинив ее Правительству РФ;

подчинение министерству, ответственному за государственную политику и нормативно-правовое регулирование в данной области, всех Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ.03.12.2007. – № 49. – Ст. 6078.

Федеральный закон от 12.11.2011 № 209-ФЗ (ред. от 05.07.2010) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. – № 153.

15.07.2011.

агентств, реализующих функции управления природными ресурсами и охраной окружающей среды;

специально созданным децентрализованным организациям, преобразовав для этого различного рода подведомственные организации, подлежащие приватизации.

7. Под деконцентрацией как одним из принципов организации и деятельности публичной администрации автор предлагает понимать рассредоточение властных полномочий одних органов между другими путем передачи им части своих полномочий и всей полноты ответственности по полномочия субъектов РФ в сфере природопользования за счет так оптимизировав, таким образом, структуру публичных субъектов России в данной сфере.

8. Анализ актуальных проблем административной ответственности в области охраны окружающей среды и природопользования России в сравнении с зарубежным опытом позволяет сделать некоторые выводы и предложения о внесении изменений в нормативные акты (дополнить, изменить формулировки, изложить в соответствующей редакции ряд статей государственного лесного контроля и надзора; о государственном контроле в сфере недропользования; о государственном земельном контроле).

9. Автором предлагается закрепление обязательности досудебного рассмотрения административных споров и процедуры их разрешения, административных регламентах исполнения государственных функций публичных субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Такая процедура позволит в достаточно легкой и неформализованной обстановке, с незначительными временными и финансовыми затратами, если не решить спор, то более четко обозначить правовые позиции сторон.

10. Актуализировано определение административно-правового спора в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Под ним автор понимает разногласие между публичными или публичными и частными субъектами административного права, выраженное в юридически значимых действиях, по вопросу различно понимаемых законно установленных прав и рассмотрению и разрешению в неюрисдикционном и/или юрисдикционном (административном и/или судебном) порядке.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное исследование позволило решить приоритетные задачи в сфере административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды как управленческого процесса. Материалы диссертации направлены на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и практики управления природопользованием и охраной окружающей среды, и имеют методологическое значение для исследуемой проблематики.

Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в регулирующего деятельность публичной администрации, при разработке нормативных правовых актов, повышении эффективности государственного природопользования и охраны окружающей среды.

Основные положения исследования могут быть также использованы в научно-исследовательской работе и учебном процессе по дисциплинам:

«Административное право Российской Федерации», «Административное право зарубежных стран» и «Природоресурсное и экологическое право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях и научных работах.

Автор неоднократно выступала на международных («Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития» в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики, «Новые идеи в науках о Земле» в Российском государственном геологоразведочном университете) и всероссийских научных конференциях в Российском университете дружбы народов, Российском университете нефти и газа имени И.М. Губкина и Омском юридическом институте МВД России (2004 – 2011г.г.). Собранный автором в ходе написания настоящего исследования материал был использован при подготовке двух изданий учебника «Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды» (2010 и 2011 г.г. – один из них с грифом Учебно-методического объединения) и четырех учебных пособий.

Материалы исследования использованы автором при чтении курсов лекций «Административное право», «Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды» и «Природоресурсное и экологическое право»

студентам Российского государственного геологоразведочного университета и Российского университета дружбы народов.

Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность разрабатываемой темы, анализируется степень ее разработанности, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, раскрываются научная новизна и значение полученных результатов, их достоверность; приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Понятие и система административно-правового регулирования природопользованием и охраной окружающей среды»

посвящена рассмотрению общих теоретических и институциональных основ государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, их становления и проблем современного развития, а также раскрытию особенностей системы административно-правового регулирования на основе сформулированного понятия «природопользования и охраны окружающей среды» как объекта регулирования.

В первом параграфе «Природопользование и охрана окружающей среды как объект административно-правового регулирования»

приводится анализ положений о процессе природопользования.

Природопользование и охрана окружающей среды как объект административно-правового регулирования определяется как юридически обусловленная деятельность частных субъектов права, по выявлению, изучению, использованию или сохранению полезных свойств и охране природных ресурсов, их воспроизводству, с целью получения определенных благ и удовлетворения своих материальных и иных потребностей.

природопользования и охраны окружающей среды может быть определено через деятельность наделенных властными публичными полномочиями субъектов (органов публичной администрации). Она регламентирована нормами права. Такая деятельность направлена на организацию и обеспечение процесса природопользования и охраны окружающей среды.

Она также заключается в создании, обеспечении и соблюдении благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности человека и общества.

регулирования» раскрывается ее суть, особенности и специфика в регулирования природопользования и охраны окружающей среды», которое позволяет собрать и систематизировать юридические средства правового воздействия на общественные отношения в природопользовании, обозначить их место и роль, и определены ее элементы. Выделены особенности системы административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, вытекающие из сущности государственноуправленческой деятельности и предмета административного права.

природопользования и охраны окружающей среды должна проявляться в повышении качества публичного управления, оптимизации использования властных полномочий государства, выявлении и решении возникающих при этом правовых проблем и в итоге – совершенствовании системы административно-правового регулирования в данной области.

природопользования и охраны окружающей среды, проявляется в различных видах правоотношений. Регулирующая роль государства и уполномоченных им органов, обеспечиваемая силой государственного принуждения, природопользования и охраны окружающей среды.

государственного регулирования природопользования за рубежом и в России: становление и основы современного развития» рассмотрены основные этапы становления правовых основ процессов государственного регулирования в природоресурсной сфере и в области охраны окружающей среды в России, США, Канаде, ФРГ и Франции, отмечены отличительные особенности каждого из этапов развития.

Проанализирован процесс формирования структуры публичных органов, произошедний путем значительной централизации. При этом отмечено, что особенность системы управления охраной окружающей среды, в отличие от систем управления другими объектами, выражена в появлении большого числа консультативных органов, основное назначение которых – информирование своих правительств о состоянии окружающей среды, прогнозирование воздействий на среду.

Выявлены проблемы современного развития институциональных основ государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды в России, среди которых: отсутствие на уровне федеральных законов определений и понятий, составляющих предмет административно-правового регулирования природопользования; приведение в соответствие правовой регламентации публичных субъектов в данной сфере согласно действующего законодательства, уточнение их административно-правового статуса и вопросов взаимодействия; приведение в соответствие законодательства об административных правонарушениях в данной области и законодательства о природных ресурсах в части уточнения и конкретизации полномочий органов надзора и контроля, их должностных лиц по их проведению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области природопользования.

Предложены пути их решения.

Вторая глава «Административно-правовое природопользования и охраны окружающей среды как управленческий процесс» посвящена рассмотрению организационно-правовых основ государственного управления в данной области, правового статуса и проблем взаимодействия органов публичной администрации; дан анализ проблем и выявлены противоречия современного административного законодательства в данной области государственного управления.

В первом параграфе «Публичные субъекты административноправового регулирования: правовой статус и проблемы их взаимодействия» впервые в отечественной административно-правовой науке комплексному анализу подвергнуто правовое положение практически всех основных органов публичной администрации в сфере природопользования и охраны окружающей среды как публичных субъектов административно-правового регулирования в России, США, Канаде, Франции и ФРГ. Взаимоотношения внутри публичной администрации по вертикали определяются принципами централизации и децентрализации.

Централизованную публичную администрацию России составляют органы, работающие непосредственно под руководством Президента РФ и Правительства РФ. При этом важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппарат Президента РФ и аппарат Правительства РФ, министерства и ведомства. Отличительной чертой механизма власти Президента РФ выступает его тесное соприкосновение с исполнительной властью, выражающееся в системе двойного подчинения ряда органов исполнительной власти и их должностных лиц. Широкий объем полномочий Президента РФ вызывает объективную необходимость создания специальных вспомогательных органов, обеспечивающих выполнение функций главы государства. С этой точки зрения определено место Администрации Президента РФ в данной структуре.

предопределил сложность структуры аппарата правительственной власти. Он является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства РФ и его Председателя, а также организации контроля над выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений.

Помимо централизованной публичной администрации в зарубежных государствах действуют децентрализованные органы и организации. Они относительно самостоятельны, пользуются административной и финансовой автономией и выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованная государственная администрация.

Второй параграф «Анализ правого положения органов публичной администрации, видов и форм их деятельности» посвящен вопросам организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на министерском и ведомственном уровне, а также децентрализованными органами публичной администрации на примере децентрализованной публичной администрации. В исследуемой сфере России к ним прежде всего могут быть отнесены госкорпорация «Росатом» и Фонд «Сколково».

администрации, а также видов и форм их деятельности позволил наметить природопользованием и охраной окружающей среды в России.

В третьем параграфе «Проблемы и противоречия современного административного законодательства» на основе их анализа определены пути преодоления таких противоречий.

управления природными ресурсами России можно охарактеризовать как громоздкую, внутренне противоречивую и малоэффективную. Эту структуру предлагается упростить, сделав ее значительно более четкой и дееспособной.

На основе сравнительного анализа деятельности органов публичной администрации зарубежных стран и российского опыта предложена оптимальное решение данной проблемы.

Наделение федеральных агентств функцией оказания государственных услуг как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение их в государственные учреждения. Эти функции предлагается передать специально созданным децентрализованным организациям, преобразовав для этого различного вида подведомственные учреждения и организации, подлежащие приватизации. Необходимо в законе помимо правильного определения понятия «государственная услуга» ввести понятие «предоставление государственной услуги»7. В работе также определен еще Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 06.04.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 02.08.201. – № 31. – ст.4179.

деконцентрация. Их дефиниции приводятся автором.

ответственности в России в сравнении с зарубежным опытом позволил сделать некоторые выводы и предложения о внесении изменений в нормативные акты.

В третьей главе «Разрешение административно-правовых споров в совершенствование действующего законодательства» рассмотрены внутриотраслевая классификация, отмечена необходимость единобразия закрепления в нормативных актах понятий «административно-правовой спор», сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

альтернативные) способы разрешения административных споров»

рассмотрены два разноплановых способа разрешения споров, но объединенных одним общим признаком – их рассмотрение вне судов.

На основе анализа актуальных проблем разрешения споров в названной сфере констатируется отсутствие нормативно закрепленной обязательности процедур их разрешения административным и альтернативным способами.

Предложено закрепить обязательность досудебного рассмотрения административных споров и процедуры их разрешения, отмеченной в настоящее время в качестве факультативной стадии в административных регламентах по исполнению государственных функций публичных субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Это позволит в достаточно легкой и неформализованной обстановке, с незначительными временными и финансовыми затратами, либо разрешить спор, либо более четко обозначить правовые позиции сторон.

Предложено создание в органах управления на федеральном уровне при министерствах, агентствах и службах административных комиссий, обладающих функциями квазисудебных органов, которые будут разрешать споры в административном порядке. Тогда на этапе административного порядка обжалования может быть разрешена значительная часть жалоб и дана правовая оценка отдельным неправомерным действиям должностных лиц публичной администрации.

административно-правовых споров» выделены основные разновидности и признаки административно-правового спора в сфере природопользования;

представлена их внутриотраслевая классификация, рассмотрены примеры разрешения споров, возникающих по различным основаниям.

На основе анализа судебной практики и законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды предлагается законодательно закрепить понятие «административное судопроизводство», правонарушениях, но и дел об административных спорах, в КоАП РФ; а также такой правовой институт, как административные суды. Судебный способ разрешения споров посредством административных судов в России не применяется из-за отсутствия самих судов.

В третьем параграфе «Особенности разрешения споров об административных правонарушениях» актуализировано определение административно-правового спора для сферы природопользования и охраны окружающей среды. Под ним понимается разногласие не только между административного права. Такое разногласие выражается в юридически значимых действиях, по вопросу различно понимаемых законно установленных прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Оно подлежит рассмотрению и разрешению в неюрисдикционном и/или юрисдикционном (административном и/или судебном) порядке.

Действующее российское законодательство прямо предусматривает возможность правового спора об административной ответственности (гл. АПК РФ). Отмечено, что этот порядок радикально отличается от порядка привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ, и в большей степени отвечает требованиям искового производства.

Обращаясь к судебной практике по привлечению к административной ответственности природопользователей и лиц, нарушающих законодательство об охране окружающей среды, можно отметить, что постановления выносятся от имени административного органа неуполномоченными должностными лицами, наименование должности и объем полномочий которых не соответствуют указанным в КоАП РФ, отмечаются и другие нарушения со стороны должностных лиц.

Даются рекомендации по совершенствованию юрисдикционных и неюрисдикционных способов разрешения споров.

В заключении сформулированы выводы и предложения, логично вытекающие из диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ

В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

1. Лютягина Е.А. Управление природопользованием в России и за рубежом. Правовое исследование. LAP LAMBERT Academic Publishing.

Saarbrcken, Germany. – 2011. – 133 с. (8,5 п.л.).

В ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК:

охраной окружающей среды в США. // Вестник РУДН. – Серия.

Юридические науки. – 2010. – №3. – C. 76–85. (в соавт.) (1,32/0,5 п.л.).

3. Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. – 2010. – №3. – C.32–35. (в соавт.) (0,5/0,25 п.л.).

законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России. // Административное право и процесс. – 2010. – №6. – C.15–18. (в соавт.) (0,63/0,3 п.л.).

5. Лютягина Е.А. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды во Франции // Вестник РУДН. – Серия.

Юридические науки. – 2011. – №1. – C. 90–98. (в соавт.) (1,2/0,6п.л.).

6. Лютягина Е.А. Природопользование как объект административноправового регулирования. // Административное право и процесс. – 2011. – №2. – C. 48–51. (0,5 п.л.).

7. Лютягина Е.А. Недропользование как объект административноправового регулирования. // Вестник РУДН. – Серия. Юридические науки. – 2011. – №2. – C. 40–47. (в соавт.) (1,0/0,5 п.л.).

8. Лютягина Е.А. Аппарат правительства РФ как орган публичной администрации. Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию д.ю.н., проф.А.Б. Зеленцова / Отв. Ред. А.М. Волков.

– М.: РУДН, 2011. – C. 416–429. (0,8 п.л.) Лютягина Е.А. О лицензионно-разрешительной системе в недропользовании. // Актуальные проблемы публичного права в России и зарубежных странах: сб. научн. тр. – Калининград: Изд-во РГУ им. И.Канта.

2009. – С. 104–118. (в соавт.) (0,5/0,25 п.л.).

природопользованием и охраной окружающей среды. // Проблемы горного, земельного и экологического права: Труды кафедры горного права / Под ред.

Василевской Д.В. сост. Маляр Н.А.; РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина. – М.: МАКС Пресс. 2010. – Выпуск 8. – С. 122–130. (в соавт.) (0,5/0,2 п.л.).

разрешительной системы в недропользовании. // Современные проблемы публичного права в России и зарубежных странах: Сборник научных трудов.

– М.: РУДН, 2010. – С. 138–150. (в соавт.) (0,76/0,36 п.л.).

Лютягина Е.А. Правовые основы управления, использования и административного и финансового права: Современные проблемы публичного права в России и за рубежом / Отв. ред. А. Б. Зеленцов, А.М.Волков. – Вып. I. – М.: РУДН, 2011. – С. 20–28. (в соавт.) (0,53/0,3 п.л.).

Лютягина Е.А. Управление природопользованием и охраной административного и финансового права: Современные проблемы публичного права в России и за рубежом. / Отв. ред. А.Б. Зеленцов, А.М.Волков. – Вып. I. – М.: РУДН, 2011. – С. 89–100. (0,71 п.л.).

Лютягина Е.А. Опыт инновационного развития Германии в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития: коллективная монография / Под общ. ред. Н.В. Тихомировой, Н.М. Чепурновой, К.В.Маркова, – М.: МЭСИ, 2011. – С. 479–483 (0,05 п.л.).

ЛЮТЯГИНА ЕЛЕНА АЛЕКСАНДРОВНА

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ:

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Диссертационная работа посвящено комплексному сравнительноправовому исследованию административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды как управленческого процесса и разработке целостной концепции такого процесса как объекта регулирования. Раскрыто содержание понятий природопользования и системы его регулирования; проведен анализ правого положения органов публичной администрации, их правового статуса и проблем взаимодействия в России и за рубежом (США, Канада, Франция, ФРГ); рассмотрены способы разрешения административных споров, приведена их классификация.

В диссертационном исследовании выявлены проблемы и противоречия современного административного законодательства, сформулированы предложения по его совершенствованию.

Результаты исследования могут быть использованы в нормотворчестве, правоприменительной деятельности и учебном процессе.

LYUTYAGINA ELENA ALEXANDROVNA

ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION IN THE NATURAL

RESOURCES USAGE AND ENVIRONMENTAL PROTECTION:

COMPARATIVE-LEGAL RESEARCH.

The research paper is devoted to complex comparative study of the administrative-legal regulation of the natural resources usage and environmental protection as administrative process and development of the complete concept of such a process as an object of regulation. The survey discloses the contents of such concepts as natural resources usage and its regulation. Moreover, there is the analysis of legal state of public administration subjects, their legal status and problems of cooperation on this sphere in Russia and abroad (USA, Canada, France, Germany). Also we have examined ways resolve of administrative conflicts and their classification is given.

In this research work we have identified problems and contradictions of modern administrative legislation and proposals for its improvement were made.

The results of the research can be used in rule-making, enforcement and education activity.