На правах рукописи

ШАЛАШНАЯ ВАЛЕНТИНА МИХАЙЛОВНА

МЕХАНИЗМ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

В ЭПОХУ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ АЛЕКСАНДРА II

(НА ПРИМЕРЕ ВОЕННЫХ РЕФОРМ 1860-1870-х гг.)

Специальность 07.00.02 – отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва – 2011

Работа выполнена на общеуниверситетской кафедре Института гуманитарных наук Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования города Москвы «Московский городской педагогический университет»

Научный руководитель:

- кандидат исторических наук, профессор Кириллов Виктор Васильевич

Официальные оппоненты:

- доктор исторических наук, доцент Ивенина Татьяна Анатольевна - кандидат исторических наук, доцент Ляшенко Леонид Михайлович

Ведущая организация:

- ГОУ ВПО Московский государственный гуманитарный университет им. М.А. Шолохова

Защита состоится «_17_» _мая_ 2011 года в 15 часов на заседании Диссертационного Совета Д 850.007.01 в ГОУ ВПО города Москвы «Московский городской педагогический университет» по адресу: Москва, 2-й Сельскохозяйственный проезд, дом 4, корпус 4.

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке ГОУ ВПО города Москвы «Московский городской педагогический университет».

Автореферат диссертации разослан «_» 2011г.

Ученый секретарь кандидат исторических наук, диссертационного совета профессор Корнилов В.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Исторический опыт проведения государственных реформ (как положительный, так и отрицательный) неизменно остается одной из самых сложных проблем российской государственности нового и новейшего времени, что и определяет актуальность избранной темы. Исследование законотворческой деятельности правительственных учреждений в период обновления и укрепления политической системы России способствует развитию творческого отношения к освоению исторического опыта, умения использовать его в современных условиях.

Степень научной разработанности темы. История высших правительственных учреждений и опыт проведения военных реформ в период правления Александра II изучены весьма широко и представлены значительным кругом публикаций. Тем не менее, отдельные аспекты законотворческого процесса 1860-1870-х гг. еще не достаточно освещены.

В историографии исследуемой проблемы принято выделять три основных этапа: 1) дореволюционный, 2) советский и 3) современный. Каждый из этих этапов имеет свои методологические и мировоззренческие особенности, фундаментальные исследования и публикации по отдельным, более узким вопросам истории функционирования правительственного аппарата Российского государства в эпоху Великих реформ.

В дореволюционной историографии основными трудами по теоретическому осмыслению деятельности правительственных учреждений России в 1860-1870-е гг. стали исследования представителей так называемой «государственной школы»1. Они подробно рассмотрели законодательную базу формирования высших правительственных учреждений, осветили ключевые аспекты их деятельности в период правления Александра II. Причем, проблема механизма принятия государственных решений в большей степени интересовала не историков, а правоведов. Основными трудами дореволюционного периода по научно-историческому исследованию реформаторского процесса 1860-1870-х гг. стали работы Г.А. Джаншиева, С.С.

Татищева, А.А. Корнилова.

В исследованиях Г.А. Джаншиева дан анализ преобразований с позиций интересов и целей действовавших в то время исторических субъектов:

политической элиты, формирующейся буржуазии, народных масс. Они См.: напр.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. - СПб., 1875Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. – Казань, 1895; Кавелин Д.К.

Собрание сочинений К.Д. Кавелина. Т.1. - СПб., 1897; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903; Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. - СПб., 1908; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. - М., 1911; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. - СПб., 1906.

содержат записки и воспоминания непосредственных участников проведения реформ, в частности, министра юстиции и генерал-прокурора Сената С.И.

Зарудного, что позволило расширить представления о законодательном процессе рассматриваемой эпохи 1.

С.С. Татищев отразил официальную точку зрения на реформаторский процесс 1860-1870-х гг. Введение им в научный оборот значительного объема фактического и документального материала способствовало углублению исторических знаний об особенностях функционирования органов высшей власти при Александре II2.

Более критичная оценка реформаторской политики Александра II представлена в работах А.А. Корнилова. Ученый обратил внимание на бюрократический путь разработки проектов реформ, при этом он выделил в законотворческом процессе новые черты, в том числе открытое обсуждение законопроектов в печати3. Историк дал высокую оценку военным реформам, в первую очередь, введению всесословной воинской повинности4. Комплексное исследование законотворческого процесса не являлось специальной задачей научных трудов А.А. Корнилова.

Иной подход к историческим оценкам исследуемого периода отражен в исследованиях В.О. Ключевского, который утверждал, что для научного анализа последствий Великих реформ к концу XIX в. еще не было достаточно накоплено объективных данных5. Он создал краткий обзор реформаторских преобразований Александра II, в котором, в частности, указал на осознанную властью необходимость совершенствования законодательного процесса6.

Следует отметить, что в исторической литературе длительное время не было специальных исследований по рассмотрению порядка инициирования, разработки и принятия нововведений в военной сфере. Первой попыткой научного анализа законодательного механизма эпохи Великих реформ по проблемам военного ведомства стал очерк историка Г.А. Джаншиева «Воинский устав 1 января 1874 года (по поводу двадцатилетия)»7, который написан на основе исследования обширной документальной базы. Тем не менее, автор оставил без внимания ряд некоторых особенностей подготовки законопроекта, в частности, роль П.А. Валуева в инициировании исследуемой им реформы.

История преобразований в сухопутной армии рассматривалась также в трудах, выполненных в традициях дореволюционных юбилейных Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. - СПб., 1907; Его же.

Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. - М., 1889.

Татищев С.С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. В 2-х т. - СПб., 1903.

Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. - М., 1993. - С.250.

Там же, с. 299.

Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. – М., 1989. - С. 259.

Там же, с.431.

Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ: [исторические справки в 2-х т.]. - М., 2008.

ведомственных изданий, которые содержат обширный документальный материал, но представляют ценность лишь как справочные источники1.

В советскую эпоху государственный механизм Российской империи рассматривался историками с учетом новой методологической основы – марксистского подхода к изучению исторического процесса. Основное внимание авторы акцентировали на ограниченность и незавершенность преобразований. Тем не менее, в 1950-1980-е гг. в советской исторической науке были в основном обработаны архивные материалы, введен в научный оборот широкий круг источников, в результате чего появились первые глубокие фундаментальные исследования эпохи Великих реформ2.

дореволюционной России внес П.А. Зайончковский, труды которого способствовали формированию новых направлений в российской и западной историографии3. Под редакцией П.А. Зайончковского были опубликованы дневники Д.А. Милютина4 и П.А. Валуева5. П.А. Зайончковскому принадлежит первое фундаментальное исследование военных реформ 1860-1870-х гг.6.

Однако, инициирование, разработка и принятие военных законопроектов рассматривались ученым лишь в контексте общего анализа военных преобразований и их результатов. П.А. Зайончковский впервые широко использовал метод статистической обработки архивных материалов для анализа состава правительственного аппарата Российской империи второй половины XIX в.

Особое значение в освещении темы настоящей диссертации имеют труды Н.П. Ерошкина7, который разработал новый метод исследования истории См., напр.: Историческое обозрение Военно-сухопутного управления 1825-1850. - СПб., 1850; Столетие Военного министерства (1802-1902). Т. 1-14. - СПб., 1902-1914; Исторический очерк деятельности Военного управления в России в первое двадцатилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880).Т. 1-6. - СПб., 1879 Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802-1902. - СПб., 1902;

История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. - СПб., 1911;

Государственный совет. 1801-1901. - СПб., 1901.

См., напр.: Хейфец М.И. Вторая революционная ситуация в России (конец 70-х начало 80-х годов XIX века). Кризис правительственной политики. - М., 1963; Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. - Горький, 1974; Его же. Самодержавие против революционной России (1826-1880). - М., 1982; Чернуха В.Г.

Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до н.80-х гг.XIX века. - Л., 1978; Ерошкин Н.П.

Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). М., 1984.

Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. - М., 1964; Его же.

Правительственный аппарат самодержавной России. - М., 1978 и др.

Милютин Д.А. Дневник Д.А. Милютина/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 4 т. М., - 1947Валуев П.А. Дневник Валуева/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 2-х т. - М., 1961.

Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870-х гг. - М., 1952.

Ерошкин Н.П., Куликов Ю.В., Чернов А.В. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. - М., 1965; Ерошкин Н.П.

Самодержавие накануне краха. - М., 1975 и др.

правительственных учреждений посредством комплексного изучения их сущностных характеристик, а именно выявления нормативно-правовых основ структуры, компетенций, функций, кадрового состава и их соотнесения с практической ролью в государственном механизме. Этот подход имеет важнейшее значение для проведения структурного анализа механизма принятия государственных решений в нашем исследовании. Разработка реформ 1860х гг. в трудах ученого была ограничена кратким обзором.

На современном этапе развития исторической науки созданы весьма значимые для настоящего исследования труды, посвященные истории высших правительственных учреждений, преобразованиям в сухопутной армии, деятельности выдающихся сановников эпохи Великих реформ.1. Среди них выделяются работы Л.Г. Захаровой, ученицы П.А. Зайончковского, продолжившей разработку методологии изучения реформаторского процесса и обосновавшей необходимость дифференцированного подхода к исследованию его различных аспектов2. Под руководством Л.Г. Захаровой в 1997-2010 гг.

осуществлено полное издание «Воспоминаний» и «Дневника» Д.А. Милютина.

Серьезный вклад в изучение опыта правительственного реформаторства в России внесли исследования сравнительно-исторического направления3. В этих трудах не вызывает разногласий тот факт, что реформы 1860-1870-х гг.

осуществлялись в рамках консервативного обновления, предполагавшего активную реформаторскую роль государства и пассивность широких народных масс. Однако, доминирующая точка зрения о том, что реформы второй половины XIX в., проходившие в условиях сохранения традиционных институтов власти, не привели к эволюции механизма принятия государственных решений, представляется нам несколько спорной.

Особое место в современных трудах занимает фундаментальный труд Л.Е. Шепелева4, который применяет принцип компаративизма для выявления сущностных характеристик роли высших правительственных учреждений в государственном управлении Российской империи. Огромное значение для настоящей работы имеет комплексный подход Л.Е. Шепелева к изучению деятельности высших и центральных учреждений по принятию государственных решений на базе нормативных документов, архивных и См., напр.: Ляшенко Л.М. Александр II, или История трех одиночеств. - М., 2003; Осипова М.Н. Великий русский реформатор Д.А. Милютин. - М., 2005; Толмачев Е.П. Александр II и его время. В 2-х кн. - М., 1998; Его же. Военная политика и реформы Александра II. - М., 2007 и др.

Захарова Л. Г. Александр II // Российские самодержцы. 1801-1917 - М., 1993; Ее же.

Дмитрий Алексеевич Милютин, его время и мемуары.// Д.А. Милютин. Воспоминания. 1816М., 1997. - С. 5-31; Ее же. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-гг. XIX в. в России. //Вопросы истории. 1989, № 10. - С. 3-24.

См., напр.: Кириллов В.В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII-XX вв. - М., 2005; Его же. История России. - М., 2007; Лысенко Л.М.

Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. - М., 2001; Раскин Д.И. Система институтов российской имперской государственности кон.XVIII- нач. XX вв. Дис. … д-ра ист.наук. - СПб., 2006.

Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII- начало XX в. - СПб., 1999.

мемуарных источников. Процесс разработки реформ 1860-1870-х гг. автор рассматривает в контексте решения общих задач своего исследования.

Среди зарубежных публикаций необходимо выделить работы представителей так называемой «школы Зайончковского», которая была сформирована учеными, проходившими в 1960-1970-е гг. стажировку на историческом факультете МГУ: Ч. Адлера, М.Раева, Д. Орловски, Д.Сондерса, Р.С. Уортмана1. Эти исследователи отметили ведущую роль централизованной бюрократической системы Российской империи в осуществлении реформ 1860х гг., что во многом предопределило принципиальное отличие российской модернизации от западноевропейского опыта.

Глубокое, системное исследование взглядов и деятельности современников и непосредственных участников подготовки преобразований 1860-1870-х гг. представлено в диссертационных трудах и монографиях последних лет. Для настоящей работы важное значение имеют выводы В.Е.

Воронина о влиянии внутриправительственной борьбы на судьбу реформ 1860х гг.2, А.В. Мамонова об историческом значении рокового поворота внутренней политики России к контрреформам, который был провозглашен Александром III манифестом 29 апреля 1881 г.3. Военная и научная деятельность Д.А. Милютина рассматривается в исследовании Д.Е. Габелко4.

Однако, авторы указанных трудов не ставили своей задачей освещение механизма принятия нововведений в 1860-1870-е гг.

Таким образом, изучение опубликованных трудов показало, что при всем многообразии литературы по различным проблемам функционирования правительственного аппарата Российской империи, отдельные аспекты механизма принятия государственных решений в 1860-1870-х гг. требуют дальнейшей научной разработки.

Объект исследования – законотворческая деятельность высших правительственных учреждений Российской империи и Военного министерства, их взаимодействие в процессе инициирования, разработки и принятия проектов нововведений.

Предмет исследования – механизм принятия государственных решений и его эволюция на примере военных реформ в 1860-1870-е гг.

Adler Ch. The 'Revolutionary situation 1859-1861: The uses of historical conception II Canadian Slavic Studies. - Montreal, 1969.-Vol.3, N 2; Raeff М. The bureaucratic phenomena of imperial Russia, 1700-1905IIAHR. -Wash., 1979.-Vol.84, N 2; Orlovsky D. Recent studies on the Russianbureaucracy II Russian review,- 1976. -Vol.35. -P.448-467; Saunders D.

P.A.Zaionchkovskii: High society subversive II Kritika, 2000; Уортман Р.С. Властители и судии:

Развитие правового сознания в имперской России. - М., 2004.

Воронин В.Е. Русские правительственные либералы в борьбе против «аристократической партии» (середина 60-х – середина 70-х гг. XIX в.). - М., 2009.

Мамонов А.В. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра II. Автореф. …кан. ист. наук. - М., 2002.

Габелко Д.Е. Д.А. Милютин – государственный деятель и историк. Автореф. …кан. ист.

наук. - Воронеж, 2002.

Хронологические рамки исследования несколько расширены и охватывают период с 1801 по 1880 гг., что обусловлено следующими основаниями:

во-первых, систематизированная нормативно-правовая база, ставшая основой механизма разработки и прохождения законопроектов в высших и центральных государственных учреждениях Российской империи, была создана в первой половине и середине XIX в. В 1860-е гг. дальнейшее развитие получили лишь правовые основы законотворческой деятельности Военного министерства (Свод военных постановлений в издании 1869 г.);

во-вторых, Д.А. Милютин, инициатор и организатор разработки военных реформ, занимал пост военного министра с 1861-1881 гг. В 1874-1880 гг. под влиянием военного министра продолжалась законотворческая деятельность Военного министерства и Особого присутствия по делу о воинской повинности Государственного совета, которые разрабатывали и уточняли отдельные положения нового закона о воинской повинности и других военных реформ.

Цель диссертации – расширение научных знаний о механизме принятия государственных решений в Российской империи, его организационноправовых, институциональных и личностных основах на примере военных реформ 1860-1870-х гг.

1. Проанализировать положения учредительных документов, определяющих организационно-правовые основы статуса и законотворческой деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената в 1860-1870-е гг.

2. Исследовать на основе законодательных актов процедуру рассмотрения законопроектов в высших правительственных учреждениях.

3. Показать возможности и методы влияния высших государственных учреждений, отдельных сановников на процесс принятия законопроектов.

4. Рассмотреть на примере военных реформ утвердившуюся практику инициирования, разработки и принятия государственных решений.

5. Проследить эволюцию механизма принятия государственных решений по военным реформам.

6. Выявить и представить как общий результат исследования целостный механизм принятия государственных решений на примере военных Достижение указанной цели позволяет дать ответ на вопрос: привела ли активная законотворческая работа высших и центральных правительственных учреждений России в 1860-1870-е гг. к эволюции государственного управления?

Ответ на этот вопрос дает более четкое выделение методов государственной власти, которые применялись в Российской империи во второй половине XIX в. и способствовали нарастанию социально-политических противоречий.

Источниковая база исследования. Для достижения поставленной цели и разрешения задач диссертационного исследования было использовано несколько групп источников.

К первой группе следует отнести официальные издания законодательных актов, среди которых особое место занимают учреждения высших правительственных органов Российской империи, а также дополняющие их указы, манифесты, правила, в которых конкретизировались, уточнялись положения учреждений, относящиеся к правовому статусу, функциям и процедуре рассмотрения дел в высших правительственных учреждениях и Военном министерстве. Они опубликованы в Полном собрании законов Российской империи (издания первое и второе)1. К этой группе, например, относятся манифесты об образовании Государственного совета и об учреждении министерств, Общее учреждение министерств, Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии, высочайшие указы о производстве дел по Комитету министров во время отсутствия императора в столице, особый рескрипт о создании II отделения Собственной его императорского величества канцелярии2 и другие. Сюда же относится Свод военных постановлений3.

Вторая группа источников представляет собой архивные материалы официального делопроизводства правительственных учреждений. В ходе настоящего исследования были изучены документы, отложившиеся в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), которые раскрывают особенности законотворческого процесса в Комитете министров, Государственном совете и его особых присутствиях, Военном министерстве, его комиссиях и совещаниях. Это фонды: 515 (Совет Государственный), (Департамент законодательного отделения Министерства юстиции), (Департамент законов Государственного совета), 1162 (Государственная канцелярия), 1192 (Государственного совета отделение дел государственного секретаря), 1246 (Особое воинское присутствие о воинской повинности. Архив Государственного совета), 1250 (Дела и бумаги председателей и членов Государственного совета), 1263 (Комитет министров), 1275 (Совет министров), 1341 (Первый департамент Сената).

В Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА) отложились материалы о работе различных структур Военного министерства по подготовке проектов реформ, обращения офицеров и гражданских лиц, в которых излагались инициативы и проекты нововведений. Наибольшую Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 1-45. СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 1-55. СПб., 1830-1884.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 26, № 19806; т. 27, № 20406; т. 31, № 22064; № 24164; т. 32, № 25043; т. 40, № 30469; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. I, №. 312; т. 2, №. 1190; т. 7, №. 5166; т. 9, №. 6974, 7919; т. 10, №. 7771; т. 15, №. 14098; т. 17, №. 15549; т. 29, №. 28692; т. 32, №. 31845; т. 36, №.

33403, 36208; т. 37, №. 38603; т. 38, №. 39192, 40007; т. 50, №. 55116; т.54, №. 60357; т. 19, №.

16057; т. 28, № 27354; т. 37, №.38761.

Свод военных постановлений. СПб., 1839 г., 1859 г.,1869 г.

ценность для настоящей работы представляют документы фондов: 1, (Канцелярия Военного министерства), 224 (Милютин Д.А.), 378 (Комиссия по разработке положения о личной воинской повинности), 401 (Военно-ученый комитет Главного штаба), 831 (Военный совет), 846 (Военно-ученый архив).

Неоценимое значение для данного исследования имеют материалы Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки (фонды: 129 (Киселевы), 169 (Милютин Д.А.), 548 (Кавелины)) и Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (фонды: 126 (Валуев П.А.), 208 (Головнин А.В.), 600 (Ревизия сенатора А.А. Половцова), (Рейтерн М.Х.)). В них отложились уникальные документы, прежде всего записки на высочайшее имя Д.А. Милютина, П.А. Валуева, заметки А.В.

Головнина о деятельности общего собрания и департаментов Государственного совета, которые позволяют проследить особенности закулисной борьбы внутриправительственных группировок в ходе обсуждения проектов военных реформ.

К этой же группе следует отнести:

1) журналы и выписки из журналов Государственного совета, его особых присутствий и комиссий; отчеты по делопроизводству Государственного совета1, на основе которых были изучены особенности подготовки и обсуждения проектов военных реформ;

2) всеподданнейшие отчеты и доклады, ежегодно представляемые императору военным министром за 1861- 1881 гг., позволившие проследить инициативы нововведений Военного министерства и их оценку верховной властью2;

3) отдельные доклады и записки высших сановников, направляемые на высочайшее имя – Д.А. Милютина3, П.А. Валуева4, Ф.В. Ридигера5, П.А.

Шувалова6, великого князя Константина Николаевича7, А.В. Головнина8, содержащие сведения об особенностях законотворческой процедуры и роли отдельных сановников в подготовке проектов;

4) документы Военного совета и Военно-кодификационного комитет по рассмотрению законодательных вопросов9, изучение которых позволило выявить изменения в законотворческой деятельности Военного министерства в 1860-1870-е гг.;

РГИА. Ф. 515. Оп.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1192. Оп. 1. Д. 1; Ф. 1246. Оп.4. Д.102; Ф. 1263. Оп.1.

Ед.хр.3271; Ф. 846. Оп. 16. Т.1. Д. 1348; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 36, 39,40, 42;

Кар.25. Ед. хр. 2, 4.

РГВИА. Ф. 1. Оп. 2. Д.1-28; 119-134.; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 37, Ед.хр. 7;

НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 19. Ед.хр. 9;Кар. 25. Ед.хр.25; Кар. 26. Ед.хр. 2; Кар.40, Ед.хр. 9.

НИОР РГБ. Ф. 169 Кар. 22. Ед.хр. 45; ГА РФ. Ф. 677. Оп. 1. Ед.хр. 503.

РГВИА. Ф. 846. Оп. 16.Т. II. Д. 6005.

НИОР РГБ. Ф. 169. Пап. 49. Ед.хр. 10.

НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.23. Ед.хр. 14: Кар.25. Ед.хр. 1, 6.

НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 4;

РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 27189,29346, 31050; Ф. 831. Оп.1. д.31, 36, 39, 48; 458, 459, 545, 604, 621, 1065, 1067, 1069; Оп. 3. Д. 11; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 24. Ед.хр. 36-38; Кар. 25. Ед.хр. 2, 8-16,28-32; Кар. 26. Ед.хр. 1-16.

5) ведомости о ходе занятий комитетов и комиссий Военного министерства, о движении дел в этих органах, содержащие сведения о практике детальной разработки законопроектов в структурах самого военного ведомства 1;

6) переписка военного министра с П.А. Валуевым, Д.М. Сольским, П.Н Игнатьевым, Д.А. Толстым, М.Х. Рейтерном, П.А. Шуваловым и другими лицами по вопросам разработки проектов нововведений и другим вопросам2;

7) переписка Государственной канцелярии и канцелярии Военного министерства с министерствами и другими учреждениями по вопросам рассмотрения законопроектов3.

Основные привлеченные делопроизводственные материалы, значительная часть которых не исследовалась ранее, находятся в фондах РГВИА. Важным источником для выявления особенностей законотворческой работы Военного ведомства накануне реформ стали дела 454-478, опись фонда 29, содержащие сведения о перечне дел, рассматриваемых в учреждениях Военного министерства, а также выносимых на рассмотрение Военного и Государственного советов, в которых кратко изложено их содержание. В указанных фондах этого архива имеется большой массив документов, свидетельствующих о порядке подготовки сведений по военному ведомству, предоставлявшихся в особые присутствия Государственного совета для обсуждения проектов военных реформ. Часть этих документов впервые была введена в научный оборот.

Введены в научный оборот несколько документов, устанавливающих порядок внесения дел на заключение Государственного совета4 и рассмотрения законодательных вопросов в Военном совете и Военно-кодификационном комитете Военного министерства5.

Немалый интерес представляли материалы РГИА и его научноисследовательской библиотеки. Прежде всего, это относится к журналам и опубликованным отчетам Государственного совета. Журналы и прилагаемые к ним материалы фондов Департамента законов Государственного совета и Особого воинского присутствия о воинской повинности позволили составить целостное представление об организации тщательной проработки каждого нововведения и процедуре согласования его положений с действовавшим законодательством. Сопоставление материалов указанных фондов с документами, отложившимися в фонде Комиссии по разработке положения о личной воинской повинности РГВИА, позволило уточнить роль отдельных правительственных учреждений в подготовке проектов военных реформ.

РГИА. Ф. 1246. Оп.1. Ед.хр. 9; Ф. 1192. Оп. 1. Д.1; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 2-17;

ОР РНБ. Ф. 633. Оп. 1. Д. 8; РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Д. 143-165; Ф. 224. Оп.1. Д.1-5; НИОР РГБ.

Ф. 169. Кар. 22. Д. 9, 21, 24, 44, 47; Кар.23. Ед.хр. 15, 16; Пап. 39. Ед.хр.37; Пап. 40. Ед.хр. 10, 11, 30.

НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 23. Ед.хр. 16; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 150, 248, 265, 267; РГИА.

Ф. 1246. Оп. 1. Д. 1, 5; Ф. 515.Оп.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1405.Оп. 70. Ед. хр. 5783.

РГИА. Ф. 515. Оп.27. ед.хр. 2361; Ф. 1405. Оп. 70. Ед.хр.5783. Л. 1-3;

РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 29346. Л. 1-66; Д. 31047. Л. 2-60; Д. 31050.Л.43-56; 345-410.

Третья группа источников представлена дневниками, воспоминаниями и письмами Д.А. Милютина1, Александра II2, П.А. Валуева3, Д.А.Оболенского4, А.В. Головнина5, Е.М. Феоктистова6, Е.А. Перетца7, К.Д. Победоносцева8, значительная часть из них опубликована. Изучение мемуарного наследия сановников, принимавших непосредственное участие в работе высших правительственных учреждений, позволило более глубоко понять и прочувствовать эпоху Великих реформ, нравственные и политические идеалы реформаторов и их противников. Исследование давно введенных в научный оборот опубликованных личных источников с целью выявления особенностей законотворческого процесса дало возможность увидеть новые грани уже известных событий.

Избранный круг архивных материалов и публикаций составил репрезентативную базу источников, что дает основания для объективности полученных в ходе исследования выводов.

Методологическую основу исследования составляет принцип научного историзма, позволяющий рассмотреть деятельность высших и центральных государственных учреждений по принятию законопроектов в процессе развития, с учетом конкретно-исторической обстановки. Для проведения комплексного исследования законотворческой деятельности государственных учреждений в период разработки военных реформ 1860-1870-х гг. весьма важным стал принцип компаративизма, поскольку был использован широкий спектр сравнительно-исторических методов, в том числе сравнительногенетический, сравнительно-типологический. В работе также нашли применение контент-анализ, сравнительно-исторический анализ и синтез, системный метод с элементами моделирования. Применение антропологического подхода дает возможность подчеркнуть роль отдельных личностей в преобразовании России, в частности, воздействие Д.А. Милютина на законотворческий процесс.

Научная новизна работы:

1. В настоящем исследовании предпринята попытка осветить механизм принятия государственных решений в Российской империи на примере разработки военных реформ 1860-1870-х гг.

Милютин Д.А. Дневник. 1873-1875. - М., 2008; Его же. Дневник. 1876-1878. – М., 2009; Его же. Дневник. 1879-1881, 2010; Его же. Воспоминания. 1816-1843. - М., 1997; Его же.

Воспоминания. 1843-1856. - М., 2000; Его же. Воспоминания. 1856-1860. - М., 2004; Его же.

Воспоминания. 1860-1862. - М., 1999; Его же. Воспоминания. 1863-1864. - М., 2003; Его же.

Воспоминания. 1865-1867. - М., 2005; Его же. Воспоминания. 1868- начало 1873. - М., 2006.

Письма императора Александра II князю А.И. Барятинскому (1857-1864). Вопросы истории.

2006. № 12. - С. 124-134.

Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т. 1-2. - М., 1961.

Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. - СПб., 2005.

РГИА. Ф. 851. Оп. 1. Ед.хр. 4,6; ОР РНБ. Ф. 208. Оп. 1. Ед.хр. 236, 285, 290.

Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы (1848-1896). Воспоминания. - М., 1991.

Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца, государственного секретаря (1880-1883). - М.-Л. 1927р Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. - М., 1925.

2. Показаны не только самодержавные принципы функционирования правительственного аппарата Российской империи, но и способы оптимизации законотворческой деятельности высших и центральных учреждений в 1860-1870-е гг.

3. Впервые специально проанализировано личностное влияние Д.А.

Милютина на процесс разработки преобразований в военной сфере и на рационализацию процедуры принятия государственных решений в целом.

4. Введен в научный оборот ряд архивных материалов, что позволило уточнить содержание и характер процедуры разработки и принятия военных реформ, выявить элементы ее рационализации.

5. Механизм принятия государственных решений представлен как система организационно-правовых и процедурных мероприятий, реализуемых высшими правительственными учреждениями и центральным ведомством – Военным министерством в соответствии с определенными законодательством функциями и утвердившейся практикой.

Научная и практическая значимость работы состоит в воссоздании законотворческой практики Военного министерства в 1860-1870-е гг.

Положения и выводы исследования позволяют расширить и конкретизировать знания о механизме принятия государственных решений. Конкретноисторический материал и теоретические обобщения настоящей диссертации могут быть использованы в преподавании курсов отечественной истории, а также смежных учебных дисциплин, в том числе при разработке спецкурсов по проблемам истории государственных учреждений России второй половины XIX в.

Положения, выносимые на защиту:

1. В рассматриваемый период в учредительных документах высших правительственных учреждений не было закреплено четкое распределение законотворческих функций между Комитетом министров, Государственным советом, Правительствующим Сенатом. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы.

2. В ходе подготовки законопроектов в 1860-1870-х гг. на практике произошло перераспределение законотворческих функций между Государственным советом, с одной стороны, и Комитетом министров, а с 1861 г.

и Советом министров, с другой стороны. Первоначальное рассмотрение программ будущих реформ относилось к компетенциям высших органов административной власти, обсуждение разработанных в министерствах законопроектов было сосредоточено в Государственном совете, который стал в большей степени реализовывать свои законосовещательные функции.

3. В законотворческом процессе возросла роль центральных органов управления – министерств, в комиссиях и комитетах которых была сосредоточена работа по детальной разработке проектов нововведений, что способствовало оптимизации законотворческого процесса.

4. Привлечение высокообразованных, прогрессивно мыслящих деятелей на министерские посты, а также допущение верховной властью внутриправительственных дискуссий по проблемам внутренней политики между представителями прогрессивной бюрократии - «партии реформ» и консервативными сановниками, представителями «аристократической партии», давало возможность высшим сановникам империи в большей степени влиять на процесс модернизации.

5. Военное министерство в 1860-1870-е гг. привнесло в практику государственного управления успешный опыт разработки комплексной программы реформ как результата коллективной деятельности команды высокопрофессиональных, инициативных военных чиновников с привлечением опыта зарубежных государств, экспертов из других ведомств.

6. Свидетельством сохранения основ патерналистского военнобюрократического государства в исследуемый период является опора верховной власти императора исключительно на милитаризованный централизованный бюрократический аппарат. Вместе с тем, привлечение общественности к участию в экспертной оценке разрабатываемых реформ, публикация отчетов о работе Государственного совета, возросшее количество идей и проектов, поступавших в высшие и центральные учреждения с мест, свидетельствовали о первых признаках гласности в самодержавном государстве.

Новые черты, проявившиеся в механизме принятия государственных решений, свидетельствовали, что к концу 1870-х гг. в Российской империи появились первые зародыши предпосылок для постепенной эволюции в направлении правового государства.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы изложены соискателем в ряде научных статей, а также на научной конференции «Выдающиеся реформаторы России» (Москва, 2008 г.).

Диссертация проходила апробацию на общеуниверситетской кафедре истории МГПУ. Материалы диссертации используются при изучении учебной дисциплины «Отечественная история» и в работе студенческого научноисследовательского общества.

Структура исследования диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определены его цель и задачи, объект и предмет, хронологические рамки, сформулированы его методологическая основа, научная новизна и научнопрактическая значимость. Особое внимание уделено характеристике степени научной разработанности темы и анализу источниковой базы исследования.

законотворческой деятельности высших правительственных учреждений в 1860-1870-е гг.» проведено исследование учредительных нормативных актов и практической деятельности высших правительственных учреждений:

Государственного совета, Комитета министров, Совета министров и Правительствующего Сената по подготовке проектов нововведений. На основе сопоставительного анализа законотворческой деятельности этих государственных учреждений в дореформенный, реформенный и пореформенный период выделены изменения, происшедшие в 1860-1870-е гг.

В 1860-1870-х гг. законодательная инициатива, в соответствии с действующими нормативными актами, принадлежала исключительно монарху и министрам, которые были обязаны представлять на высочайшее усмотрение любой проект. Дальнейшая разработка нововведения была возможна лишь на основании высочайшего повеления. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы в исследуемый период. Тем не менее, в законотворческом процессе в 1860-1870-е гг. принимали участие все вышеназванные правительственные учреждения.

В 1860-1870-е гг. в значительной степени были ограничены законотворческие функции II отделения Собственной е.и.в. канцелярии, основной вклад которого в разработку реформ 1860-1870-х гг. заключался в экспертной оценке работы специальных комиссий министерств по согласованию положений нововведений с действующим законодательством.

Как показало исследование учредительных нормативных актов, процедура прохождения законопроектов в высших правительственных учреждениях имела несколько последовательных стадий. Для предварительного рассмотрения идея законопроекта, инициированная министерствами, по высочайшему повелению направлялась в Комитет министров или (с 1861 г.) Совет министров. Получив одобрение этого высшего учреждения, по высочайшему повелению проект возвращался в министерство по принадлежности для детальной подготовки. Если он затрагивал интересы не одного ведомства, то поступало высочайшее повеление обсудить положения разработанного в министерстве проекта нововведения в департаментах или (и) в общем собрании Государственного совета.

В 1860-1870-е гг. Государственный совет в системе высших правительственных учреждений выполнял функцию обобщения законотворческой работы других учреждений и ведомств. Новой чертой в его деятельности стала утвердившаяся с 1865 г. практика тщательного ознакомления председателя Государственного совета с содержанием предполагаемых к обсуждению в общем собрании законопроектов. По повелению императора для более глубокого изучения законопроектов при Государственном совете создавались специальные комиссии и особые совещания, на которых происходило предварительное обсуждение положений наиболее важных нововведений.

Заключение (мнение) Государственного совета предоставлялось императору в форме меморий, которые должны были содержать основные положения проекта нового закона и ожидаемые результаты его внедрения.

Император мог потребовать у представлявшего мемории государственного секретаря или председателя Государственного совета журналы заседаний общего собрания Совета для уточнения мнений сановников. Окончательное решение по проекту принимал император единолично. Закон допускал утверждение императором мнения меньшинства членов Государственного совета.

Роль Правительствующего Сената в законотворческом процессе 1860х гг. состояла в инициировании изменений в действующем законодательстве и выявлении потребностей различных сфер государственной жизни в новых нормативных актах. В 1868 г. Сенат получил монопольное право на издание законов Российской империи. Он сохранил функцию по обнародованию высочайших повелений, в том числе и провозглашение утвержденных императором новых законов, то есть завершал легитимизацию государственного решения. Члены Сената входили в состав назначаемых императором комиссий и особых присутствий для разработки законопроектов.

Попытки Д.Н. Замятина расширить функции Сената в законотворческом процессе были отклонены императором.

Важной особенностью функционирования высших административных учреждений Комитета министров и Совета министров в 1860-1870-е гг. стало возрастание количества рассматриваемых дел, относящихся к законотворческой сфере, что позволяет назвать эти учреждения важнейшими центрами законосовещательной работы.

Новым явлением в деятельности высших правительственных учреждений стало привлечение к законотворческой работе молодых, высокообразованных чиновников, назначение их на министерские посты, которые стали ядром так называемой «партии реформ» Александра II. Эти министры инициировали реформы и принимали самое непосредственное участие в их разработке и обсуждении, обеспечивая продвижение законопроектов в Комитете министров и Государственном совете. Интересы консервативной части состава высших правительственных учреждений представляла «аристократическая партия».

Внутриправительственная борьба сдерживала процесс буржуазных преобразований, в том числе и принятие проектов новых реформ. В то же время, в условиях ломки социально-экономических отношений консервативное крыло правительственного аппарата играло роль стабилизирующего фактора, обеспечивая защиту интересов правящего сословия. В разделе «Роль высших административных учреждений в нормотворчестве» исследованы позиции наиболее влиятельных сановников.

В 1860-е гг. впервые в истории Российской империи стали публиковаться ежегодные росписи государственных расходов и доходов – прообраз государственного бюджета, отчеты о деятельности Государственного совета, что свидетельствовало о расширении доступа общественности к ранее засекреченной информации о деятельности правительственных учреждений.

Рост числа записок отдельных лиц, обращений к императору дворянских собраний, земских собраний, торгово-промышленных союзов, в которых содержались предложения новых проектов и оценки проводимых реформ, свидетельствовали о готовности передовых сил общества к участию в законотворческом процессе. Однако, эти инициативы, как правило, не оказывали существенного влияния на порядок принятия государственных решений.

В исследуемый период в Российской империи не были приняты нормативные акты, закреплявшие право на участие в законотворческой работе представительных органов, в частности, делегатов от земств. Это соответствовало типу проводимых преобразований, получивших название «замещающая модернизация», при которой роль инициатора и проводника реформ отводилась традиционным государственным учреждениям.

Правительственные круги рассматривали общество в модернизационном процессе лишь как объект преобразований.

Сохранение в 1860-1870-е гг. традиционной структуры высших правительственных учреждений, обеспечивавшей систему бюрократического централизма, свидетельствует о том, что Великие реформы по замыслу их инициаторов и проводников ни в коей мере не должны были поколебать абсолютную власть императора. Совет министров – единственное вновь образованное в годы модернизации правительственное учреждение, также как и Комитет министров, не стал подлинным правительством империи, превратившись в «личный совещательный кабинет» императора Александра II.

Во второй главе «Эволюция механизма разработки и принятия военных реформ в 1860-1870-е гг.» рассматривается деятельность Военного министерства и высших правительственных учреждений по разработке и продвижению проектов нововведений в сухопутной армии. Исследование организационных мероприятий Военного министерства, направленных на обеспечение подготовки проектов реформ, взаимодействие его структур с высшими органами государственной власти в законотворческой практике позволило выявить новые явления в механизме принятия государственных решений.

Особое место военных реформ в модернизации 1860-1870-х гг. было предопределено как задачами укрепления обороноспособности и восстановления международного престижа русской армии после поражения в Крымской войне, так и милитаристским характером управления в Российской империи на протяжении всего XIX в., что отводило вооруженным силам роль системообразующего фактора в государственном механизме. В ходе комплексной модернизации 1860-1870-х гг. были созданы основы преобразования военной системы государства на буржуазных основах.

В условиях послевоенного экономического кризиса остро проявилась потребность упорядочить расходы на армию, которая, будучи сокращенной к 1861 г. до 1,5 млн. солдат, оставалась самой крупной в мире1. Попытки преобразований во второй половине 1850-х гг. не привели к существенному обновлению вооруженных сил. Военная система, основанная на рекрутских наборах, полной централизации управления, огромных затратах на содержание многочисленной в мирное время, но недостаточной в период войны армии, к См.: Троицкий Н.А. История России в XIX веке. М., 1997. - С. 210; Толмачев Е.П. Александр II и его время. В 2-х кн. Кн. 1. –М., 1998. - С. 335.

началу 1860-х гг. не соответствовала потребностям государства и изменениям социальной структуры общества в связи с отменой крепостного права манифестом от 19 февраля 1861 г.

Верховная власть, понимая необходимость модернизации армии, пыталась оценить возможные альтернативы из предлагаемых на высочайшее имя проектов. Первой попыткой подготовки программы военных реформ стало создание 20 июня 1855 года «Комиссии для улучшений по военной части». Эта структура Военного министерства разработала ряд предложений по частным проблемам военного дела, которые не привели к существенным переменам. апреля 1859 года была учреждена Военно-кодификационная комиссия, которая до 1862 г. занималась лишь новой редакцией статей Свода военных постановлений.

Алгоритм прохождения законопроектов в дореформенный период, в том числе и инициированных «Комиссией для улучшений по военной части», был относительно прост: составление в комиссиях министерства соответствующих предложений, их рассмотрение в Военном совете и представление проектов предполагаемых изменений на усмотрение императора. Ограничение круга государственных учреждений, привлекаемых к разработке проектов нововведений до 1862 г., вытекает не только из отсутствия в правительственных кругах империи системного подхода к определению направлений военного строительства, но и из специфики методов управления российских самодержцев, опиравшихся при принятии государственных решений, как правило, не столько на правительственные учреждения, сколько на доверенных лиц.

Изучение законотворческой деятельности структур Военного министерства в дореформенный период позволяет утверждать, что главной причиной «пробуксовки» военных реформ являлось отсутствие инициативных и грамотных военачальников, способных объективно оценить ситуацию, осуществить рациональный выбор и возглавить работу по созданию комплексной программы модернизации армии, имеющих волю противостоять противникам нововведений.

Судьба военных реформ во многом определилась с назначением на пост военного министра Дмитрия Алексеевича Милютина, который стал инициатором комплексной программы военных реформ, организовал и возглавил ее разработку и осуществление.

Среди деятелей Военного министерства, составивших ядро команды по разработке реформ, наиболее заметную роль играли начальник Главного штаба Ф.Л. Гейден, с 1865 г. бывший председателем Военно-ученого комитета;

профессор статистики Николаевской академии Генерального штаба и один из первых редакторов журнала «Военный сборник» Н.Н. Обручев;

действительный тайный советник Ф.Г. Устрялов, крупный специалист в области военного права; В.М. Аничков, профессор Николаевской академии Генерального штаба, специалист по проблемам военного управления; А.К.

Баумгартен, начальник Николаевской Академии Генерального штаба и другие.

Позитивную роль в законотворческой работе Военного министерства сыграло проведенное Д.А. Милютиным преобразование его структуры, в результате которого новые функции получили Военный совет и Военнокодификационная комиссия. Первый из них стал преимущественно заниматься административно-хозяйственными вопросами, обеспечением и перевооружением войск; последняя превратилась в центр обобщения и редакции проектов военных реформ. Военно-кодификационная комиссия (с 1869 г. – Военно-кодификационный комитет) рассматривала проекты и предложения, представляемые департаментами и управлениями министерства, давала оценку их соответствия действующему законодательству и целям общего плана военных реформ, оценивала форму представленных нововведений с точки зрения соответствия их требованиям кодификации военного права.

Законотворческая деятельность комиссий и комитетов военного ведомства была строго регламентирована. С этой целью были введены ежемесячные отчеты комиссий и комитетов перед военным министром.

Обобщением отчетов занималась Военно-кодификационная комиссия. После утверждения военным министром сводные отчеты о законопроектной деятельности направлялись императору. Военным министерством была разработана специальная форма отчета, в которой предусматривался учет оставшихся от предыдущего месяца, потупивших вновь и рассмотренных проектов, а также перечень вопросов, которые данный комитет или комиссия не рассмотрели. Эти меры вводили в повседневную практику Военного министерства четкую организацию деятельности и в совокупности с тщательным подбором состава комиссий способствовали оптимизации законотворческого процесса.

Опыт работы комиссий и совещаний Военного министерства, созданных и действовавших непосредственно под руководством военного министра, в дальнейшем был применен в работе других правительственных учреждений.

Д.А. Милютин одним из первых стал привлекать к участию в законотворческой работе значительный круг отечественных и иностранных экспертов, организовал в газете «Русский инвалид» полемику по наиболее актуальным проблемам внутренней и внешней политики.

Важным вкладом Военного министерства в рационализацию деятельности центральных органов государственного управления – министерств – стало введение военным министром в практику ежегодных всеподданнейших докладов, первым из которых был знаменательный доклад за 1861 г., положивший начало военным реформам. Эти доклады стали в 1860е гг. наиболее эффективным способом инициирования актуальных государственных решений. Отношение других сановников как к этому нововведению, так и другим инициативам Д.А. Милютина далеко не всегда носило позитивный характер. Тем не менее, ежегодные доклады, вырабатывавшиеся с привлечением всех структур военного ведомства и отражавшие личную позицию министра, были одобрены императором и введены в практику государственного управления.

Разработка проектов реформ в военном ведомстве и их прохождение в высших правительственных учреждениях в настоящей работе показаны преимущественно на примере нового рекрутского устава и закона о введении всесословной воинской повинности. Другие нововведения в военной сфере рассматриваются частично.

После отмены крепостного права изменение принципов комплектования личного состава армии, основанного на призыве рекрутов, стало неизбежным.

Существенную роль в этом процессе сыграла Особая комиссия для пересмотра рекрутского устава, которая действовала с 10 февраля 1862 г. до 17 ноября г. Александр II предоставил Комиссии широкие полномочия, в частности, она получила право создавать особые редакционные комиссии с привлечением специалистов из разных ведомств. Комиссия пришла к выводу, что социальные условия, сложившиеся в империи после отмены крепостного права, требуют принципиально новых подходов к комплектованию армии. Эти подходы не были сформулированы в заключениях комиссии.

Проект рекрутского устава разработан не был, но в процессе деятельности Особой комиссии были выработан новый порядок рассмотрения проектов военных реформ вне Военного министерства, который отличался от прежней практики большей тщательностью и широким кругом подготовительной работы, основанной на межведомственной интеграции кадров, информации, экспертных оценок специалистов. Опыт, накопленный по пересмотру рекрутского устава, был впоследствии успешно применен при организации разработки устава о всесословной воинской повинности.

Важнейшим итогом законотворческой деятельности структур Военного министерства и высших правительственных учреждений империи в 1860-е гг.

стало осознание значительной частью сановников необходимости обновления всей системы подготовки, формирования, вооружения и финансирования вооруженных сил России в условиях нарастающей военно-политической конкуренции и противостояния между ведущими государствами Европы.

Идея всесословной воинской повинности была высказана Д.А.

Милютиным в 1862 г., но поддержку Александра II она получила лишь в ноябре 1870 г. Этому способствовала записка П.А. Валуева, направленная на высочайшее имя, в которой были даны сравнительные оценки состояния прусской и русской армий, в том числе их способности к мобилизации.

17 ноября 1870 г. была создана Комиссия о воинской повинности под председательством Ф.Л. Гейдена, занимавшего пост начальника Главного штаба. Для обсуждения выработанных ею проектов устава о воинской повинности и положения о призыве государственного ополчения 8 января г. было образовано Особое присутствие при Государственном совете. Работу Особого присутствия возглавил председатель Государственного совета великий князь Константин Николаевич.

Работа над проектом нового закона осуществлялась Военным министерством и Государственным советом с ноября 1870 г. по декабрь 1873 г.

Итогом законотворческой деятельности стало провозглашенное высочайшим манифестом от 1 января 1874 г. введение всеобщей воинской повинности.

О жесткой борьбе против нововведений и лично военного министра свидетельствуют события февраля-марта 1873 г., когда по инициативе военного министра были проведены секретные совещания под председательством Александра II. Предполагалось, что высшие сановники империи смогут обсудить и выработать единый подход к дальнейшей модернизации армии.

Однако, противники военных реформ во главе с князем А.И. Барятинским использовали эти совещания для разгрома проведенных преобразований и пытались обвинить военного министра в снижении качества подготовки войск, неэффективности введенной окружной системы управления, отказе от рекрутских наборов. Лишь заявление Д.А Милютина о готовности уйти в отставку в случае отказа от проведения реформ подвигло Александра II поддержать военного министра. Разработка проектов преобразований сухопутной армии была продолжена.

Исследование процесса подготовки проектов военных реформ позволило выявить ряд элементов рационализации законотворческой деятельности высших государственных учреждений и Военного министерства.

Во-первых, произошло перераспределение законотворческих функций между высшими и центральными государственными учреждениями. Если в дореформенный период ведущую роль в практике принятия государственных решений, в том числе и в обсуждении законопроектов, играл Комитет министров, то с середины 1860-х гг. основную позицию в законотворческом процессе постепенно занял Государственный совет. Он выполнял функцию обобщения законотворческой работы других учреждений и ведомств и, одновременно, занимался непосредственным законотворчеством посредством особых комиссий и присутствий, утверждаемых по повелению императора.

Во-вторых, важной особенностью законотворческой деятельности высших и центральных правительственных учреждений в период подготовки военных реформ стало резкое возрастание числа непосредственных участников обсуждения проектов нововведений, привлекавшихся как Военным министерством, так и структурами Государственного совета. Особенно это проявлялось на этапе оценки позитивных и негативных последствий предполагаемой реформы.

В-третьих, в законотворческую практику были введены более жесткие требования к срокам предоставления информации и экспертных заключений по рассматриваемым проектам от заинтересованных министерств и главных управлений. Повелением императора ответственность за предоставление необходимых материалов возлагалась лично на министров.

Новым явлением в законотворческой практике стала детальная проработка положений нововведений с целью согласования их с действующим законодательством общегосударственных законов, а также повышение ответственности министерств за соблюдение сроков предоставления необходимых документов для законотворческой работы комиссий и установление ежемесячных отчетов о прохождении законопроектов в заинтересованных ведомствах.

Успех разработки и прохождения проектов военных реформ во многом определялся гражданской позицией и личными качествами сановников, в частности, Д.А. Милютина, Ф.Л. Гейдена, П.А. Валуева, великого князя Константина Николаевича, самого императора Александра II. Инициирование и разработка проекта устава о всесословной воинской повинности показали, что для наиболее просвещенной части сановников Российской империи интересы государства имели безусловный приоритет перед личными или сословными интересами.

В заключении подведены основные итоги исследования, сформулирован его общий результат: целостное представление эволюции механизма принятия государственных решений в условиях модернизации общества, сформулированы положения, которые выносятся на защиту.

Механизм принятия государственных решений в Российской империи в 1860-1870-е гг. в свою структуру включал ряд элементов, важнейшими из которых являлись:

• деятельность высших и центральных правительственных учреждений;

• нормативно-правовая база, на которую опираются институты государственной власти;

• утвердившаяся система поддержки принятия решений при выборе альтернатив, которая отражала интересы определенных социальных или политических групп;

• практика инициирования, подготовки, рассмотрения и утверждения государственных решений (законопроектов).

В 1860-1870-е гг. не произошло кардинальных изменений в структуре и законодательных основах деятельности высших правительственных учреждений, но в процессе разработки и принятия реформ была усовершенствована, значительно оптимизирована процедура инициирования и прохождения законопроектов.

Система общественной поддержки принятия государственных решений, в силу отсутствия институтов гражданского общества и развитой правовой культуры, еще не сложилась. При этом наблюдалось повышение активности наиболее образованной и инициативной части населения, которая самостоятельно разрабатывала и вносила на высочайшее усмотрение идеи нововведений.

Часть высших сановников осознавала острую необходимость дальнейших преобразований, в том числе в политической системе государства, рассматривая постепенное обновление механизмов государственного управления как объективное условие сохранения внутренней и внешней стабильности.

Ядром механизма принятия законопроектов в самодержавной России оставался император. Сохранение в его руках всех ветвей и рычагов власти предопределило зависимость эволюции политической системы Российской империи от личности самодержца. Традиционная структура высших правительственных учреждений, обеспечивавшая систему бюрократического централизма, но не соответствовавшая ожиданиям просвещенной части общества, отказ от создания общероссийского представительного органа свидетельствовали о незыблемости самодержавных принципов политической системы Российской империи в 1860-1870-е гг.

В конечном итоге отказ от политической модернизации предопределил незавершенность реформ 1860-1870-х гг., переход к контрреформам, глубокие социальные потрясения на рубеже XIX - XX вв.

Важнейшие положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях (2,9 п.л.):

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ (1,6 п.л.):

1. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. // Научные проблемы гуманитарных исследований. Пятигорск, 2009. № 12 (2). - С. 130-135.

2. Д.А. Милютин и военные реформы в России в 60-70-е годы XIX века // Известия Алтайского государственного университета. - Барнаул: Изд-во АГУ, 2009. № 4-4(64). - С. 263-267.

3. Роль Комитета министров и Совета министров Российской империи в законотворческом процессе 1860-1870-хгг.// Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение.

Вопросы теории и практики. – Тамбов: Грамота, 2011. № 3. - С. 121-164.

Работы, опубликованные в других изданиях:

4. К вопросу о механизме разработки военных реформ 1860-1870-х годов в Российской империи// Альманах современной науки и образования. – Тамбов:

Грамота, 2010. № 3 (34): в 2-х ч. Ч.2. - С. 70-73.

5. К вопросу о процедуре разработки либеральных реформ в 60-70-е годы XIX века. // Альманах современной науки и образования. – Тамбов: Грамота, 2010. № 3 (34): в 2-х ч. Ч.2. - С. 74-76.

6. Внутриправительственная борьба в конце 1860-х – начале 1870-х гг. и разработка военных реформ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – Тамбов: Грамота, 2010. № 2 (6). - С. 103-106.

Напечатано с готового оригинал-макета Формат 60х90 1/16. Усл.печ.л. …. Тираж 100 экз. Заказ 368.