На правах рукописи

Сихаджок Зарема Рамазановна

ПРАВОВОЙ СТАТУС КАВКАЗСКОГО

НАМЕСТНИКА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1845-1915 гг.)

12.00.01- теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодар - 2011

Работа выполнена на кафедре истории и государственного права НОУ ВПО «Северо-Кавказский социальный институт»

Научный руководитель: Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Свечникова Лариса Геннадьевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Дзидзоев Руслан Мухарбекович кандидат юридических наук Шевченко Сергей Викторович

Ведущая организация: Омская академия МВД России

Защита диссертации состоится 29 октября 2011 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.02 при ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» по адресу: 350000, г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 43 (зал заседаний Совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» (г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149)

Автореферат разослан «» сентября 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент М.В. Феоктистов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Совершенствование системы управления всегда являлось приоритетным направлением деятельности любого государства. В определенной степени уровень управления, от которого зависит проведение государственной воли в жизнь, является показателем самого государства, в том числе показателем способности государственной власти адекватно и полно реагировать на все происходящие в обществе изменения. От этого зависит и авторитет самого государства.

В отечественной и зарубежной историко-правовой науке проблемы становления российских государственных структур на Кавказе всегда трактовались не совсем однозначно. Преобладали концепции, рассматривавшие регион как колониальный придаток империи. При этом конкретные шаги кавказской администрации, направленные на интегрирование этой территории в состав Российской империи, в том числе и правовыми средствами, часто игнорировались. Но имеющиеся документы и материалы позволяют по-новому взглянуть на проблему становления управленческих стратегий на Кавказе. В этом плане представляет несомненный научный интерес анализ деятельности кавказского наместничества, созданного на этой территории в результате поиска наиболее оптимальных способов управления Кавказом в середине 1840-х гг.

Особенности Кавказа, населенного многочисленными народами, не всегда проявляющими лояльность к российской власти, находящимися на различном уровне социально-экономического и политического развития, требовали корректировки административно-правовой политики. Это находило практическое выражение в деятельности кавказского наместника, правовой статус которого позволял оперативно решать насущные проблемы региона.

Всем вышесказанным определяется актуальность темы исследования, так как до настоящего времени проблемы правового статуса кавказского наместника в историко-правовой науке, как российской, так и зарубежной, не исследовались.

Степень научной разработанности темы. Анализ имеющейся литературы, в той или иной степени затрагивающей объект данного исследования, позволяет сделать вывод о том, что основное внимание авторы многочисленных публикаций уделяли вопросам управления на Кавказе в целом. Деятельность кавказских наместников изучалась как часть государственно-правовой политики Российской империи, при этом основной акцент делался не на правовой анализ преобразований, проводимых в регионе, а на изменения социальноэкономического и политического положения этой территории.

Из авторов второй половины XIX - начала ХХ века наиболее существенный вклад в разработку проблемы внесли Н.Ф. Дубровин, Г. Петров, С. Эсадзе.

В ряду этих работ выделяется исследование С. Эсадзе, в котором на большом фактическом материале рассматриваются основные этапы становления и развития управленческой стратегии на Кавказе; деятельность кавказских наместников, начиная с М.С. Воронцова и заканчивая великим князем Михаилом Николаевичем Романовым. С. Эсадзе - один из немногих исследователей, который обратил внимание на конкретные преобразования в рамках кавказского наместничества. Несмотря на отсутствие правового материала, его исследование является неоценимым вкладом в историю изучения вопроса, особенно если учесть приведенные в работе материалы из архива кавказских наместников, в настоящее время хранящихся в государственном архиве Грузии, и недоступных современным российским исследователям.

Исторические портреты военных деятелей, сыгравших большую роль в покорении Кавказа и становлении в регионе системы управления, принадлежат перу А. Зиссермана, И.С. Кравцову, Д.И. Романовскому, А.А. Титову.

Изменения в общественном быте, судоустройстве и судопроизводстве, происшедшие под влиянием российской управленческой стратегии, описывались в работах Н.М. Агишева, В.Д. Бушена и Н.М. Рейнке, П.А. Гаврилова, Ф.К. Гершельмана, В. Иваненко, Г. Интериано, А.В. Комарова, В. Пфафа.

Историография советского периода начала обращаться к историкоправовым проблемам управленческих стратегий на Кавказе начиная с 1950-х гг.

В первую очередь ученых интересовали правовые основания вхождения народов и территорий региона в состав Российской империи. К таким авторам мы можем отнести М.О. Бузуртанова, В.А. Георгиева, М.У. Дзидзоева, Е.И. Дружинину, А.Р. Иоаннисян, А.Х. Касумова, Н.С. Киняпину и М.М. Блиева, Р.М.

Магомедова, В.П. Невскую, Х.Х. Рамазанова, Н.А.Смирнова и других.

Работы, рассматривающие в целом государственно-правовую политику Российской империи, становление управленческих структур принадлежат перу Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, М.Г. Коротких.

В этот же период выходят комплексные исследования: «Восточный вопрос во внешней политике России (конец XVIII – начало ХХ в.)» (М., 1978); «Движение горцев Северо-Восточного Кавказа в 20-50-е гг. XIX в.» (Махачкала, 1959); «История Дагестана» (Махачкала, 1961); «История народов Северного Кавказа (конец XVIII в. – 1917 г.)» (М., 1988); «Очерки истории КарачаевоЧеркесии» (Ставрополь, 1967); «Россия и Кавказ в первой трети XIX в.» (М., 1960) и другие.

Несмотря на обширный фактический материал, представленный в этих работах, на них отложила и определенный отпечаток советская идеология, но от этого эти труды не становятся менее значимыми.

В постсоветский период выходит ряд работ по проблеме становления управленческих институтов на Кавказе. В их ряду выделяются исследования В.О. Бобровникова, Л.С. Гатаговой и Д.И. Исмаил-Заде, Р.Х. Гугова, В.В. Дегоева, Э.Г. Джахиевой, Ю.Ю. Клычникова, Г.Н. Малаховой, Л.Г. Свечниковой, Н.Ю. Силаева. Ряд этих работ написаны с учетом новых данных, привлечением обширного документального материала.

Для нашей темы представляют интерес работы Я.Н. Охонько, исследовавшего органы управления и организацию правосудия в Предкавказье во второй половине XVIII – первой трети XIX века; А.С. Кондрашевой, рассмотревшей исторические предпосылки и конкретную деятельность наместника на Кавказе.

Но комплексное исследование правового статуса института кавказского наместника практически отсутствует.

Необходимость разработки темы настоящего исследования обусловлена фрагментарностью и эпизодичностью существующих работ по становлению системы управления на Кавказе в XIX веке в современной историкоюридической науке. Система управления в регионе, деятельность кавказского наместника рассматриваются больше с исторических позиций. Представленная работа восполняет этот пробел.

Источниковая основа исследования. В ходе работы над диссертацией был привлечен обширный нормативный и документальный материал. Нормативной основой исследования стали законодательные акты Российской империи конца XVIII – начала ХХ в.: императорские указы, мнения Государственного Совета, циркуляры кавказского наместника и иные, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи1.

Документальную основу исследования составили сборники опубликованных документов; разъяснения и решения Правительствующего Сената; различного рода сборники статистических сведений, в которых имеются материалы, позволившие проанализировать основные направления деятельности кавказского наместника. Этому же служит и отчетный материал кавказских наместников, широко использованный при написании диссертации.

Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы и недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант определил в качестве цели настоящего исследования анализ становления и развития системы управления на Кавказе в период кавказского наместничества. В соответствии с указанной целью автор поставил следующие исследовательские задачи:

- проанализировать структуру управленческого аппарата на Кавказе до создания института кавказского наместничества;

- рассмотреть основные предпосылки создания кавказского наместничества;

ПСЗРИ-1. Т. XXVI. № 20511, Т. XXXVIII. № 29138; ПСЗРИ-2. Т. II. № 878, Т. IX. № 7541, Т.ХХ. № 18679, 18702, 18706, 18739, 19250, Т.XXI. № 19589, 19708, 20525, 20675, 20765, Т. XXII. № 21164, 21585. Т. XXIII. № 21848, 22113, 22547, Т.XXIV. № 22918, 23536, 23671, 23669, 23753, Т.XXV. 23972, 24109, 24425, 24621.Т.XXVI.

№ 25781, Т.XXVII. № 26546, 26554, 26742, Т.XXVIII. № 27240, Т.XXX. № 29359, Т.XXXI. № 30568, 30830, 30858, 30864, 30872, 30926, 30951, Т.XXXII. №31759, 32571, XXXIII. № 33873, Т. XXXIV. № 34413, 34572, 34148, Т.XXXV. № 36278, Т.XXXVI. № 37123, Т.XXXVII. № 38761, Т.XXXIX. № 40749, 41260, Т. XL. № 42311, 42344, Т.XLI. № 43441, 43061, 43680, Т.XLII. № 45125, 45259, 45260, 45265, 45266, 45267, 45268, 45269, 45270, 45355, Т.XLIII. № 45356, 45400, 45406, 45491, 45655, 46462, Т.XLIV. № 47772, 47848, Т.XLV. № 48210, 49859. Т.XLIX. № 54010, 54165, Т.L. № 55126, 55239, Т.LI. № 55746, Т.LV. Отд. 1. № 60557; ПСЗРИ-3. Т.III.

№1521, 1522, Т.XXV. № 25891.

- охарактеризовать правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи;

- выявить основные права, полномочия, компетенцию, основные направления деятельности кавказского наместника по руководству регионом;

- рассмотреть изменения в системе управления в период кавказского наместничества;

- охарактеризовать систему военно-народного управления в структуре кавказского наместничества;

- выявить взаимоотношения кавказского наместника с высшими и центральными органами управления Российской империи.

Объектом исследования является правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи, установление которого позволило проводить российскую государственно-правовую политику в регионе.

Предметом исследования является законодательство Российской империи, регулирующее деятельность наместника по реформированию системы управления на территории Кавказа.

Хронологические рамки исследования охватывают 1845 г. - 1915 г. Этот период охватывает процесс формирования и развития управленческих структур Российской империи на Кавказе. Нижняя хронологическая граница - время введения в действие на территории Кавказа института кавказского наместничества.

Верхняя хронологическая граница отражает завершение деятельности кавказского наместничества в системе органов власти Российской империи. Однако в работе имеются определенные хронологические отступления, вызванные необходимостью более полного и объективного показа динамики становления системы управления на Кавказе.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В ходе исследования применялись системный, структурнофункциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Применялся в сочетании формационный и цивилизационный методы изучения исторического процесса. В совокупности все это позволило рассматривать эволюцию судебно-правовых установлений в связи с развитием, как общественных отношений, так и развитием российской государственности. В результате использования историко-типологического метода стало возможным выявление тех характерных свойств, которые были присущи правовым явлениям в процессе их эволюции в изучаемый период. Основой применения историкосистемного метода является единство в общественно-историческом развитии единичного, особенного и общего.

Теоретическая основа исследования. Историко-юридический характер темы потребовал обращения к трудам историков права. Автор опирался на блок работ, которые позволили проанализировать собранный материал с учетом современных подходов к пониманию политико-правовых процессов. В определении теоретических основ исследования большое значение имели труды отечественных юристов: А.Б. Венгерова, В.Г. Графского, И.А. Исаева, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, Р.С. Мулукаева, В.С. Нерсесянца, Т.Е.Новицкой, Г.Ф. Шершеневича, С.В. Юшкова.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем предпринята одна из первых попыток комплексного и системного научного юридического анализа становления и эволюции института кавказского наместничества как части системы управления Российской империи.

В работе дается характеристика развития законодательства, в котором становление системы управления на Кавказе находило свое правовое закрепление.

На обширном нормативно-правовом и историческом материале обосновывается специфика региональной власти.

Деятельность кавказского наместничества исследуется как в контексте общей управленческой политики Российской империи, так и в выявлении особенностей управления на Кавказе.

Положения, выносимые на защиту:

1. В результате создания первого кавказского наместничества, действующего в регионе с 1785 по 1796 гг., никаких кардинальных перемен в системе управления Кавказом сделано не было. Правовой статус российских управленцев в законодательстве того времени определен не был. Это привело к тому, что деятельность генерал-губернаторов ограничивалась только установлением торгово-экономических связей с народами региона.

2. Структура управленческих органов в период с 1827 года до введения института кавказского наместничества в 1845 г., определялась «Учреждением для управления Кавказской областью» 1827 г., и обуславливалась разделением Кавказа на административно-территориальные единицы - округа и области, во главе которых стояли областные и окружные начальники, подчинявшиеся главноуправляющему на Кавказе.

3. Предпосылками создания кавказского наместничества стали: 1)политика Российской империи, направленная на расширение своих южных территорий;

2)Кавказская война, приведшая к выводу о необходимости реорганизации управления регионом, приведения его в определенную систему. Основным становился принцип централизации управления, сосредоточение его в руках наместника, осуществляющего высшую исполнительную власть в регионе. Централизация власти в одних руках позволила быстро и эффективно решать государственные вопросы.

4. Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи определялся рядом императорских указов, в соответствии с которыми определялись пределы компетенции и полномочия высшего должностного лица на Кавказе в исполнительно-распорядительной сфере. В целях повышения эффективности управления кавказскому наместнику было предоставлено право издания подзаконных нормативно-правовых актов – циркуляров, постановлений и распоряжений, обязательных для всего управленческого аппарата Кавказа. К основным правам кавказского наместника относились: право назначения и увольнения чиновников, независимо от их ведомственной принадлежности;

надзор за деятельностью органов министерств и ведомств на Кавказе; управление государственными имуществами на Кавказе и в Закавказье; контроль над правоохранительными органами и органами правосудия; распоряжение денежными средствами с правом отчетности только императору; руководство хозяйственной деятельностью края.

5. Структурирование органов управления в системе кавказского наместничества началось в середине 1850-х гг., с утверждения Главного управления, изменившего устройство кавказской администрации. Однако центральное управление, составленное из пяти независимых друг от друга департаментов, страдало отсутствием единства между этими учреждениями. С проведением в регионе великих реформ 1860-х гг. потребовались определенные изменения в структуре кавказского наместничества. Положение от 9 декабря 1867 г., принятое с целью распространения на территорию наместничества однородных со всей империей учреждений, решало задачи централизации управления; изменение структуры управления. Законодательством Российской империи кавказскому наместнику были предоставлены еще более широкие права и полномочия, как по комплектованию штатов наместничества, так и по руководству краем. Высший надзор по управлению Кавказского и Закавказского края с этого времени был сосредоточен в состоящем при наместнике Главном управление.

6. Система военно-народного управления, созданная в период наместничества А.И. Барятинского, создала условия для снижения конфликтности на территории Кавказа, оказалась наиболее эффективной и жизнеспособной среди разнообразных форм и методов управления, применяемых российским правительством на Кавказе.

7. Стремление унифицировать управление Кавказом и Закавказьем по общероссийскому образцу привело в 1881 г. к упразднению кавказского наместничества. Основой преобразований в системе управления Кавказом явилось учреждение должности главноначальствующего гражданской частью на Кавказе с весьма ограниченными полномочиями, соответствующими статусу чиновника министерства внутренних дел Российской империи.

8. Кризис управления привел к необходимости восстановления кавказского наместничества в 1905 г. Структурные преобразования наместничества вносили кардинальные изменения во всю систему управления Кавказским регионом, возвращая наместнику широкую административную самостоятельность. Деятельность нового главы кавказской администрации не исключала, а наоборот, предполагала в целях усиления эффективности управления регионом не только непосредственное руководство со стороны верховной власти, но и тесное сотрудничество, и согласованность действий с центральными органами власти министерствами и ведомствами.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения его конкретных фактических материалов и выводов в дальнейшем совершенствовании системы управления России, а также при подготовке обобщающих трудов по истории государства и права России. Ряд материалов и положений диссертации могут быть использованы при преподавании курса истории государства и права, отдельные положения - при разработке учебных пособий по теории и истории государства и права.

Апробация работы. Диссертация выполнена на кафедре истории и государственного права Северо-Кавказского социального института. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в 8 опубликованных работах автора. Частные положения диссертации отражены в материалах 3 научных конференций.

Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается выбор и актуальность темы, указаны объект и предмет исследования, его цель и задачи, степень разработанности темы, дается обзор научной литературы и источников по теме диссертации, отражена новизна исследования, хронологические рамки, определены положения, выносимые на защиту, перечислены методы исследования, освещается теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.

Первая глава «Система управления Кавказом до введения института кавказского наместничества» состоит из двух параграфов. В первом - «Вхождение Кавказа в состав Российской империи» - анализируются основные этапы вхождения региона в состав России, политико-юридические формы этого процесса. Отмечается, что усиление административной власти России на Кавказе стало необходимым вследствие вхождения в состав империи большинства территорий и обществ Кавказа. До этого периода отношения между Россией и Кавказом носили по преимуществу торгово-экономический характер. Российская империя стремилась не к колонизации региона, а к расширению экономических связей и предотвращению проникновения на Кавказ агентуры Османской империи и Персии, подстрекаемых Великобританией и Францией, для которых было важно устранить Россию от европейских проблем. Несомненно, что Российская империя также преследовала свои цели. Но фактом остается и то, что в результате присоединения народы Кавказа сохранили свою культуру, национальную идентичность, в дальнейшем смогли создать национальную государственность. И те войны, которая вела Россия с восточными державами (13 с Турцией и 2 с Ираном), имели своим следствием и сохранение этнокультурных общностей на Кавказе и в Закавказье.

Заключение Кючук-Кайнарджийского договора, завершившего русскотурецкую войну 1768-1774 гг., привело к юридическому закреплению к составе империи Кабарды. В этот же период в русское подданство перешла часть абазин и адыгов, осетины. В 1770-1780-е гг. к Российской империи последовательно были присоединены Осетия, Карачай, Чечня, Ингушетия и другие территории Кавказа.

Таким образом, к 1785 г. созрели все предпосылки для создания на этой территории органа управления для постепенного включения народов в правовое пространство Российской империи, их приобщения к общеимперскому законодательству и праву.

Второй параграф «Система управления Кавказом до введения института кавказского наместника» рассматривает правовые основы создания и деятельности первого кавказского наместничества (1785-1796 гг.), которое было создано указом Екатерины II от 8 мая 1785 г. и включало в себя две области: Астраханскую и Кавказскую. Основная политика в период первого генералгубернатора П.С. Потемкина (применительно к Кавказу термин «наместник» не применялся) заключалась в проявлении по отношению к местным народам лояльности, поощрении с ними торговли, оказывании поддержки и помощи переселившимся на равнину «из Кавказских гор». Считалось, что горцы сами найдут «собственную выгоду» в «причислении под управление», установленное Российской империей, участвуя в выборе судей, в «торге, промыслах прочих позволенных упражнениях». В этих делах горцам обещалась свобода, а местным военным и гражданским начальникам приказывалось не стеснять их «в том ни под каким видом».

Итак, в результате создания первого кавказского наместничества, действующего в регионе с 1785 по 1796 гг., никаких кардинальных шагов в системе управления Кавказом сделано не было. Деятельность генерал-губернаторов ограничивалась установлением торгово-экономических связей. Начавшийся в это время процесс вхождения в состав Российской империи народов и территорий Кавказа был добровольным, закреплялся многочисленными актами и присягами о подданстве. Наряду с этим совершался вынужденный отказ Ирана и Турции от притязаний на верховенство над Северным Кавказом в результате понесенных ими военных поражений, и признание принадлежности этих земель России.

С включением в состав Российской империи Грузии возникла необходимость реорганизации управления всего кавказского региона, в результате которой была учреждена должность главноуправляющего на Кавказе.

Принятие в 1827 г. «Учреждения для управления Кавказской областью»

ознаменовало упорядочение структуры управленческого аппарата Кавказа.

Кавказская область учреждалась в пределах бывшей Кавказской губернии с включением в ее состав земель Черноморского войска и состояла в одном главном управлении с Грузией. Управление областью делилось на четыре уровня:

1) Главное управление на Кавказе с центром в Тифлисе; 2) Областное управление с центром в Ставрополе; 3) Окружное управление с центрами в городах:

Ставрополь, Георгиевск, Моздок и Кизляр; 4) Волостное управление.

Таким образом, структура управленческих органов в период с 1827 года до введения института кавказского наместничества в 1845 г., определялась «Учреждением для управления Кавказской областью» 1827 г., и обуславливалась разделением Кавказа на административно-территориальные единицы – округа и области, во главе которых стояли областные и окружные начальники, подчинявшиеся главноуправляющему на Кавказе. Учреждение 1827 г. описывало четкую структуру органов управления в Кавказской области, заложив, тем самым, прочный фундамент под дальнейшую интеграцию региона в политикоправовое пространство Российского государства.

Автономные органы управления были сохранены в Кавказском линейном войске, которое состояло в подчинении главнокомандующего отдельным Кавказским корпусом. Управление инородцами Кавказской области подчинялось правилам 1825 и 1834 гг., в соответствии с которыми кочевники находились в управлении министерства имущественных отношений. Непосредственное управление на местах осуществляли приставы.

Вторая глава диссертации – «Введение кавказского наместничества.

Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи» - состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи 1845-1881 гг.» отмечается, что предпосылками создания кавказского наместничества стали: 1)политика Российской империи, направленная на расширение своих южных территорий; 2)Кавказская война, приведшая к выводу о необходимости реорганизации управления Кавказом, приведения его в определенную систему. Основным становился принцип централизации управления, сосредоточение его в руках наместника, осуществляющего высшую исполнительную власть в регионе.

Обращение к принципу централизации управления диктовалось, прежде всего, тем, что территории Кавказа, присоединнные в предшествующие годы к России, вс более стали подвергаться интеграционным процессам, в первую очередь, в ходе административных реформ, изменений в правовом устройстве, регулировании социальных отношений. Все это привело к пониманию необходимости введения нового института государственного управления – кавказского наместничества – начавшего действовать в регионе с 1845 г.

Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи определялся рядом императорских указов, в соответствии с которыми определялись пределы компетенции и полномочия высшего должностного лица на Кавказе в исполнительно-распорядительной сфере. В целях повышения эффективности управления кавказскому наместнику было предоставлено право издания подзаконных нормативно-правовых актов – циркуляров, постановлений и распоряжений, обязательных для всего управленческого аппарата Кавказа.

К основным правам кавказского наместника, в соответствии с законодательством Российской империи, относились: право назначения и увольнения чиновников, независимо от их ведомственной принадлежности; надзор за деятельностью органов министерств и ведомств на Кавказе; управление государственными имуществами на Кавказе и в Закавказье; контроль над правоохранительными органами и органами правосудия; распоряжение денежными средствами с правом отчетности только императору; руководство хозяйственной деятельностью края.

Следует отметить, что в законодательстве того времени пределы полномочий кавказского наместника не были четко ограничены. Это вытекало из понимания того, что ему следовало предоставить такие полномочия, которые могли бы оперативно решать возникающие проблемы управления кавказским регионом. Для этого была введена норма о непосредственном подчинении наместника императору, минуя министерства и ведомства. Широкий круг полномочий наместника, установленный в законе, свидетельствует о его практически неограниченной власти (подчиненной только императору) по управлению регионом.

«Правила об отношениях Кавказского Наместника», утвержденные 6 января 1846 г. конкретизировали его полномочия и в исполнительнораспорядительной сфере: надзор за действиями правительственных мест и чиновников Кавказа и Закавказья. Кавказский наместник, наделенный обширными властными полномочиями, выступал в роли представителя верховной власти на территории региона, координируя деятельность российских министерств и ведомств.

Во втором параграфе «Организационно-правовые основы структурирования органов управления в системе кавказского наместничества» отмечается, что структурирование органов управления в системе кавказского наместничества началось в середине 1850-х гг., с учреждения Главного управления, изменившего устройство кавказской администрации. Однако центральное управление, составленное из пяти независимых друг от друга департаментов, страдало отсутствием единства между ними. С проведением в регионе великих реформ 1860-х гг. потребовались определенные изменения в структуре кавказского наместничества. Новое Положение от 9 декабря 1867 г., принятое с целью распространения на территорию наместничества однородных со всей империей учреждений, решало задачи централизации управления; изменение структуры управления; сокращения расходов на содержание наместничества.

С 1867 г. кавказскому наместнику были предоставлены еще более широкие права и полномочия, как по комплектованию штатов наместничества, так и по руководству краем. Высший надзор по управлению Кавказского и Закавказского края с этого времени был сосредоточен в состоящем при наместнике Главном управление, возглавляемом начальником, которому непосредственно подчинялись все учреждения, входящие в его состав.

С 1870 года более четкая регламентация устройства и состава Главного управления, распределение дел в управлениях, предметы ведения комитетов и комиссий была зафиксирована в специальной инструкции кавказского наместника. Проекты окончательных штатов, как Главного управления, так и административных учреждений Закавказского края, были последовательно изданы в 1873 и 1874 гг. в связи с изменением территориально-административного деления Кавказского и Закавказского края.

Итак, высший надзор по управлению Кавказским и Закавказским краем, принадлежащий наместнику, был сосредоточен в Главном управлении, начальник которого, как ближайший помощник наместника, ведал всеми делами гражданского ведомства. Начальнику Главного управления непосредственно подчинялись все гражданские учреждения; он направлял все дела по поступавшим представлениям от губернаторов; председательствовал в Совете; имел право, независимо от поручений наместника, сам «обозревать» все подведомственные ему гражданские учреждения. Совещательным органом стал Совет наместника.

Остальные составные части Главного управления исполняли свои функциональные обязанности в соответствии с прописанными в законе.

Таким образом, новая форма управления Кавказом и Закавказьем, видоизменявшаяся почти в течение почти 20 лет, к 1870-м годам получила содержание, полностью соответствовавшее основным функциям кавказского наместничества – оптимальной организации высшей власти в регионе, централизации этой власти, что нашло свое отражение в законодательных актах, регламентирующих структуру кавказского наместничества.

Третий параграф главы рассматривает «Основные направления деятельности кавказского наместника». Основные направления деятельности кавказского наместника заключались не только в решении задач военного характера, но и в задаче формирования эффективной системы управления горскими народами, а также торгово-экономической и культурной интеграции Кавказа в состав Российской империи. Это нашло свое отражение в меновой торговле с горцами, получившей свое дальнейшее развитие в период наместничества М.С. Воронцова. А в дальнейшем, с 1851 года, после объявления торговых отношений свободными, в развитии торговых отношений между коренным и русским населением.

К мерам экономического характера можно отнести политику переселения горцев на равнину, где им предоставлялись плодородные земли и даже выплачивались деньги для организации своего хозяйства; строительство новых дорог, укреплений, проведение коммуникаций; производство горных работ для разработки полезных ископаемых и многое другое.

В идеологической и политической сферах следует отметить политику российской администрации по привлечению горцев на гражданскую и военную службу, и иные меры, направленные на активное сотрудничество российской власти с горцами.

Проводимая наместниками императора политика на Кавказе была довольно эффективной с точки зрения стратегических целей политики государства.

Одной из наиболее сильных сторон деятельности наместников является создание ими опоры в лице горской элиты, феодальной знати, поддержание администрацией ее прав и привилегий. Это все явилось важным фактором обеспечения стабильности на Северном Кавказе. Достигалось и единение данной элиты с русской знатью и администрацией наместника.

Наместники стремились учитывать традиции, обычаи, моральные установки населения. Вместе с тем довольно умело насаждали общероссийские порядки и государственно-правовые тенденции. Результаты этой политики многоплановы. В правовой сфере это выразилось в том, что было произведено ограничение сфер применения шариата и расширение практики обычного права (адата), происходило параллельное внедрение российской судебной системы. В политической области обеспечено довольно эффективное противодействие феодальной оппозиции панисламской ориентации.

Была произведена перекройка административных границ, искусственно разорвавших исторически сложившиеся этнические и религиозные общности местного горского населения. Руководство огромным регионом стало возможным благодаря созданию сильного и гибкого аппарата управления, непосредственно подчиненного наместнику и изменяемого им применительно к обстановке в регионе и конкретным задачам. В основе административно-территориальных преобразований, проводимых для более полной интеграции региона в состав Российской империи, лежал губернский принцип.

Централизация власти в одних руках позволила быстро и эффективно решать государственные вопросы. Подчинение и ответственность лишь перед высшим лицом государства давали возможность оперативно, не оглядываясь на министерства и ведомства, принимать решения, что позволяло успешно проводить стратегическую линию политики Российского государства В четвертом параграфе анализируется «Военно-народное управление в структуре кавказского наместничества». Очередная реорганизация управления, получившая в литературе название «система военно-народного управления», которая охватила все горское население Северного Кавказа, началось в конце правления наместника М.С. Воронцова. Сущность данной системы достаточно четко была определена дореволюционными исследователями: «ей было присуща простота административного строя, в формах, доступных пониманию туземного населения с привлечением к участию, как в низшей администрации, так и в суде, решающего дела по обычаю, местного, отчасти выборного элемента, но при главенстве и контроле российских военных чиновников» 2.

Гершельман Ф.К. Причины неурядиц на Кавказе. - СПб, 1908. С.64; Кудашев В. Исторические сведения о кабардинском народе. - Киев, 1913. С.9.

Северокавказским горцам был предложен политический компромисс, основанный: а) на взаимодействии традиционных структур управления (при сохранении местных традиций и обычаев) и российских государственных институтов; б) на принципах постепенности и невмешательстве в дела горских обществ; в) на компетентной деятельности российских чиновников, имевших опыт кавказской службы. Такая форма политического компромисса обладала реальными возможностями снижения до минимума очагов конфликтности на Северном Кавказе. Как отмечал последний кавказский наместник И.И. Воронцов-Дашков, система военно-народного управления, созданная на Кавказе, была основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армией, и на представлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам3.

Начальный этап формирования системы военно-народного управления связан с совершенствованием входящий в ее состав судебной части в 1852 году.

На территории Чечни, вместо российских законов, для разбора дел между чеченцами на основе народных обычаев и части мусульманского права в крепости Грозной учреждалось особое управление – «мехкеме» под председательством русского офицера. Члены суда – три старшины и один кадий – избирались из числа чеченцев, получавших за службу определенное содержание. Все дела, относившиеся к компетенции кадия, разрешались по правилам духовного суда – шариата, где кадию принадлежал решающий голос. В этом случае все остальные члены суда и сам председатель имели право только совещательного голоса.

В остальных делах, решаемых по адату, применялся обратный порядок. В целях предотвращения возможных споров между горцами и членами суда, последние, по инициативе российской администрации из аулов вместе со своими семьями были переселены в пределы крепости, что положительно отразилось на деятельности суда.

Формирование эффективной системы управления горскими народами составляло первоочередную задачу военной и гражданской администраций на Кавказе. Основные цели и преобразования данной системы, а также меры, направленные на улучшения жизни горских племен были изложены в отчете князя А. И. Барятинского за 1857–1859 гг. Основная цель органов управления горскими народами состояла: а) в лишении их всех возможностей вести вооруженную борьбу с российской властью, а, соответственно пресечь развитие мюридизма и б) не нарушая народных традиций и обычаев, приобщить горцев к мирной жизни, которая должна была дать мощный толчок для их политического, социально–экономического, правового и культурного развития.

В целом, программа, предложенная князем А. И. Барятинским, сводилась к следующим основным положениям: а) народный суд и народная полиция возглавлялись представителями от царской администрации (как правило, ее военВсеподданнейшая записка генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова // «Родина». 2000. № ной части – русскими офицерами); б) народное право (адат) бралось под охрану государственной властью в лице представителей российской администрации, однако наиболее жестокие его формы планировалось ограничить – ярким примером может служить право родовой мести и право всеобщего применения оружия; суду шариата предоставлялось право разрешения только религиозных вопросов; вводилось словесное судопроизводство; принимались меры по письменному составлению адатов горских народов, учитывающих изменения в их общественном строе, понятии собственности и интересы российской власти;

разрабатывалось единое уголовное положение для всех горцев; в комплексе эти меры должны были содействовать постепенному вхождению горцев в сферу российских законов; в) создавались благоприятные условия для естественного процесса формирования государственности и гражданственности у горских народов Северного Кавказа; меры по восстановлению в правах представителей высших сословий горцев, которые должны были стать основной социальной базой, являвшейся опорой для российской администрации; предполагалось создание милицейской стражи и местных дружин, состоящих из горцев, которые в конечном итоге могли бы постепенно заменить полки донских казаков; г) разрабатывались эффективные экономические меры, направленные на повышение благосостояния горцев: они включали в себя развитие торговли, промышленности, разрешение земельного вопроса, выделение денежных пособий, создание запасов хлеба, разработку системы поощрительных мер для горцев, находящихся на службе российского правительства, в виде наград и пенсий; д) создались условия, направленные на развитие и поддержку национальной культуры горцев, вовлечения их в сферу культурного влияния России.

Система военно-народного управления создала условия для снижения конфликтности на территории Кавказа, оказалась наиболее эффективной и жизнеспособной среди разнообразных форм и методов управления, применяемых российским правительством на Кавказе. Ей была присуща простота административного строя в формах, доступных пониманию туземного населения, с привлечением к участию, как низшей администрации, так и в суде решающего дела по обычаю местного, отчасти выборного элемента, но при главенстве и контроле российских чиновников.

Третья глава «Управление Кавказом в последней четверти XIX - начале ХХ века» состоит из двух параграфов. Первый параграф носит название «Реформирование системы управления Кавказом в последней четверти XIX века. Ликвидация кавказского наместничества». В нем отмечается, что с 1 января 1871 года военно-народные управления были ликвидированы. «Положение» от 30 декабря 1869 года вводило у горских народов гражданское управление. Так, например, в Кубанской области горцы вошли вместе с русским населением в состав уездов, на которые была разбита Кубанская область. Однако период гражданского управления длился недолго – с 1871 по 1888 гг. В соответствии с указанным «Положением» Кубанская область была разбита на пять уездов. Совершенствование административной структуры Кубанской и Терской областей в 1871 г. вызвало необходимость в новом положении, принятом в 1876 году под название «Учреждение управления Кавказского и Закавказского края», которое определяло административное деление Кубанской и Терской областей: первая делилась на 5 уездов, вторая – на семь округов. К 1878 г. Кубанская область увеличила число своих уездов до семи – прибавились Кавказский и Закубанский. В Терской области окружное деление было заменено на уездное.

В результате административных преобразований и контрреформ 1880-х гг.

гражданское управление и гражданские органы власти в Кубанской и Терской областях Северного Кавказа были ликвидированы и заменены военноказачьими отделами.

С начала 80-х гг. XIX века правительство окончательно взяло курс на унификацию и русификацию системы управления в национальных окраинах. Благодаря изменению этнического состава населения края, то есть тому, что русское казачье и крестьянское население уже составляло большинство жителей Северного Кавказа, правительство восстановило ряд принципов военнонародного управления, передав основные административные функции казачьему начальству. Однако это не означало возврат к обособленной системе управления 1860-х гг., а лишь было призвано усилить административный контроль над горским населением.

В 1883 г., исходя из стремления еще больше приблизить Кавказский край к России, Александр III 22 ноября 1883 г. упразднил кавказское наместничество.

26 апреля 1883 года было утверждено «Учреждение управления Кавказского края», в соответствии с которым ближайшее управление Кавказским краем полностью возлагалось на главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, его помощника и Совет главноначальствующего. Основным содержанием новых преобразований явился переход региона в подчинение Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, совмещавшего одновременно и командование войсками данного округа, самостоятельность которого была достаточно ограничена со стороны центральной власти. Ее ведомства и канцелярия генерал-губернаторов сосредоточили в себе все нити по управлению бывшего кавказского наместничества. Началом таких изменений стал Указ «О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края» от 26 апреля 1883 г., в соответствии с которым учреждалась кардинально новая структура управления Кавказским регионом, включавшая в себя назначаемого начальника для управления Кавказом в лице Главноначальствующего гражданской частью, его помощника, Совета Главноначальствующего, управления отдельными частями ведомств, местные административные учреждения, ряд особых учреждений и судебные установления.

Несколько позже, положения нового указа получили более детальное освещение в «Учреждении управления Кавказского края», который, как и прежде, состоял из двух частей: 1)Северный Кавказ и 2)Закавказье. В этом документе была подтверждена структура нового управления Кавказским регионом и подробно определены права и обязанности каждого ее звена.

Как показывают итоги проведенного исследования, компетенция нового главы администрации сильно отличались от компетенции наместников, что в дальнейшем повлияло на стабильную обстановку в регионе. Рычаги власти сильно были ослаблены.

Кризис управления привел к необходимости восстановления кавказского наместничества в 1905 г. Этот вопрос рассматривается во втором параграфе – «Восстановление кавказского наместничества и его деятельность в 1905- гг.». Структурные преобразования наместничества вносили кардинальные изменения во всю систему управления Кавказским регионом, возвращая наместнику широкую административную самостоятельность. Деятельность нового главы кавказской администрации не исключала, а наоборот, предполагала в целях усиления эффективности управления регионом не только непосредственное руководство со стороны верховной власти, но и тесное сотрудничество, и согласованность действий с центральными органами власти - министерствами и ведомствами.

Основными элементами политики России на Кавказе в этот момент стали:

внедрение русского православного населения в инородческое; поддержание смешанного чересполосного этнического расселения народов; поддержание преподавания русского языка в средней и высшей школе, замена им преподавания туземных языков; поддержка национального русского капитала и местного капитала в национальных окраинах; подержка Русской православной церкви при одновременной поддержке инородческих религий и исповеданий; создание путей сообщения и связи, прочно соединяющих инородческие центры с русским центром Империи. В то время особенное внимание обращалось на создание сети железных дорог и оборудование морских портов; преимущественное замещение должностей имперской военной власти на инородческих окраинах лицами нетуземного происхождения; постепенное введение общеимперского законодательства в сфере, касающихся области религиозного права; освобождение лично зависимого населения и введение органов местного самоуправления; включение народов региона в общеимперскую сословную систему; включение горцев в общеимперскую политическую систему как по линии военной и гражданской бюрократии, так и по линии участия в выборах национальных законодательных и иных представительных учреждений; усиление капиталовложений в инородческие окраинные земли, с целью их скорейшего развития и теснейшего взаимодействия с центральными областями России.

Это была вполне сознательная и хорошо продуманная в предреволюционном русском обществе политика, с которой соглашалась и национальная интеллигенция Кавказа. Политике обрусения противопоставлялись стремления к национальной автономии в едином русском государстве.

Политика кавказского наместника И.И. Воронцова-Дашкова в начале ХХ века привела к значительному экономическому подъему на этой территории, включения ее в единое социально-экономическое, политическое, культурное и правовое пространство Российской империи. Однако начавшаяся первая мировая война, а затем октябрьский переворот не дали довести все эти преобразования до логического конца.

Итак, государственно-административное устройство на Кавказе в виде института наместничества было признано центральной властью как наиболее эффективное, способное обеспечить дифференцированный подход к особенностям и потребностям местных условий и населения. Кавказская администрация продемонстрировала образец грамотного и профессионального подхода к вопросам управления Кавказом. И в этом плане богатый опыт кавказского наместничества может быть востребован и в настоящее время.

В Заключении подведены основные итоги исследования, сделаны выводы, намечены дальнейшие пути исследования темы.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

I.В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, выпускаемых в Российской Федерации, согласно перечню ВАК:

1. Сихаджок З.Р. Становление административного аппарата кавказского наместничества (1845-1867) [Текст] / З.Р. Сихаджок // Северо-Кавказский юридический вестник. 2011. № 1. - 0,5 п.л.

2. Сихаджок З.Р. Основные этапы становления системы управления на Кавказе (последняя четверть XVIII – начало ХХ в.) [Текст] / З.Р. Сихаджок // Юридическая мысль. 2011. № 3. - 0,5 п.л.

3. Сихаджок З.Р. Становление системы управления на Кавказе в конце XVIII-XIX в.: правовые основы, тенденции, результаты [Текст] / А.А. Нагаев, З.Р. Сихаджок // Юридическая мысль. 2011. № 4. – 0,25 п.л.

II. В иных изданиях и журналах:

4. Сихаджок З.Р. Система управления на Кавказе в XIX – начале ХХ в.:

Учебное пособие [Текст] / А.А. Нагаев А.А., З.Р. Сихаджок // Ставрополь:

СКСИ, 2009. – 5,17 п.л. (соавторство не разделено) 5. Сихаджок З.Р. Северный Кавказ в правовом поле Российской империи (XIX – первая треть ХХ в.) [Текст] / Л.Г. Свечникова, О.А. Поляков, С.М. Васильева, А.А. Нагаев, Н.Г. Свечникова // Ставрополь: СКСИ, 2009. - 13, 2 п.л.

(соавторство не разделено) 6. Сихаджок З.Р. Становление института кавказского наместничества (1845-1847 гг.) [Текст] / З.Р. Сихаджок // Актуальные проблемы современного российского права. Материалы II Международной научно-практической конференции (Невинномысск, 11-12 февраля 2010 года). - Невинномысск, 2010. - 0, п.л.

7. Сихаджок З.Р. Становление первого кавказского наместничества (1785гг.) [Текст] / З.Р. Сихаджок // Проблемы социального развития России.

Ежегодный сборник научных работ аспирантов и студентов. Вып.9. – Ставрополь, 2010. - 0,15 п.л.

8. Сихаджок З.Р. Правовое регулирование меновой торговли на Северном Кавказе в первой половине XIX века [Текст] /А.А. Нагаев, З.Р. Сихаджок // Совершенствование системы и методологии управления как важное условие повышения эффективности деятельности потребительской кооперации / Материалы докладов и выступлений на 10-й межрегиональной научно-практической конференции. - Ставрополь, 2010. - 0,25 п.л. (соавторство не разделено) 9. Сихаджок З.Р. Правовой статус кавказского наместника в законодательстве Российской империи 1845-1881 гг. [Текст] / З.Р. Сихаджок // Право и справедливость. II Ежегодная межвузовская научно-практическая конференция студентов и аспирантов. Ставрополь: СКСИ, 2010. - 0,25 п.л.

10. Сихаджок З.Р. Главное управление в структуре кавказского наместничества (1856-1877) [Текст]/ З.Р. Сихаджок // Субъекты современных правоотношений: теория, законодательство, практика. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Невинномысск, 2010. - 0,25 п.л.

ПРАВОВОЙ СТАТУС

КАВКАЗСКОГО НАМЕСТНИКА

В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени Подписано в печать 19.09.2011. Формат бумаги 60х84 1/16. Бумага офсетная.

Печать цифровая. Учл. печ. л. 1,0. Заказ 086. Тираж 150 экз.

Отпечатано с готового оригинал-макета на участке оперативной полиграфии ИП Магарин О.Г. 385011, г. Майкоп, ул. 12 Марта, 146.

Тел. 8-906-438-28-07, 8-952-972-83-27. E-mail: [email protected]