«СОДЕРЖАНИЕ Введение 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат. 10 1.1. Необходимость изменения существующей системы бюджетирования в Российской Федерации 1.2. Принципиальные отличия модели ...»

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат..... 10

1.1. Необходимость изменения существующей системы

бюджетирования в Российской Федерации

1.2. Принципиальные отличия модели бюджетирования,

ориентированного на результат,

от существующей модели бюджетирования

1.3. Многоуровневость применения модели бюджетирования,

ориентированного на результат

1.4. Общая характеристика инструментария бюджетирования, ориентированного на результат

1.5. Взаимосвязь бюджетной реформы с иными реформами системы государственного управления

1.6. Бюджетирование, ориентированное на результат, административные регламенты и бюджетные услуги.................. 2. Федеральный и региональный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в России........... 2.1. Федеральный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

2.1.1. Первые шаги по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации............ 2.1.2. Реестр расходных обязательств

2.1.3. Перспективный финансовый план

2.1.4. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности.... 2.1.5. Целевые программы

2.1.6. Выводы

2.2. Анализ практики правового регулирования бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне........... 2.2.1. Реестр расходных обязательств

2.2.2. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности.... 2.2.3. Ведомственные (бюджетные) целевые программы

2.2.4. Среднесрочное финансовое планирование

2.2.5. Особенности внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне

2.2.6. Выводы

3. Региональное стратегическое планирование

3.1. Содержание регионального стратегического планирования........ 3.2. Этапы регионального стратегического планирования.................. 3.3. Цели регионального стратегического планирования

3.4. Элементы стратегического планирования

3.5. Структура документов регионального стратегического планирования

3.6. Стратегический аудит

3.6.1. Методы стратегического аудита

3.6.2. Этапы стратегического аудита региона: анализ внешней среды... 3.6.3. Этапы стратегического аудита региона:

анализ внутренних факторов

3.6.4. Результаты анализа конкурентных возможностей региона (SWOT-анализ)

3.6.5. Разработка сценариев развития

3.7. Стратегическое планирование

3.7.1. Дерево стратегических целей и тактических задач развития региона

3.8. Стратегическое управление

3.8.1. Создание организационной системы управления реализацией Стратегии и Стратегического плана

3.8.2. Мониторинг и аудит реализации Стратегии и Стратегического плана

3.9. Современное состояние регионального стратегического планирования в России

4. Технология внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

4.1. Характеристика правового обеспечения

4.2. Последовательность мероприятий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в субъекте Российской Федерации

4.2.1. Основные составляющие бюджетирования, ориентированного на результат

4.2.2. Рекомендуемая последовательность мероприятий по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в субъекте Российской Федерации

4.3. Календарь внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

Литература

ОБРАЩЕНИЕ

Постоянного координатора ООН в РФ Постоянного Представителя ПРООН в РФ Марко БОРСОТТИ Программа развития ООН (ПРООН) является одним из агентств системы ООН, оказывающим техническое содействие государствам в достижении ими задач развития, направленных на позитивные изменения в жизни людей. В России ПРООН в рамках программы содействия демократическому управлению, оказывает активную поддержку Правительству РФ в процессах децентрализации власти и борьбы с коррупцией, повышения прозрачности бюджетов и развития общественного мониторинга за их исполнением.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется комплексная административная и бюджетная реформы. В рамках реформы бюджетного процесса перед субъектами Российской Федерации встал ряд сложнейших задач по трансформации действующего бюджетного процесса: внедрение новых инструментов бюджетирования, изменение системы управления общественными финансами в целом. Правительство РФ активно пропагандирует новую модель реализации бюджетного процесса и осуществляет целый комплекс мероприятий по стимулированию субъектов Российской Федерации к реформированию. В то же время субъекты Российской Федерации сталкиваются с целым рядом проблем: действующее федеральное законодательство недостаточно четко регламентирует новую модель бюджетирования в части понятийного аппарата, практического внедрения, обеспечения взаимосвязи внедряемых инструментов. Во многих случаях субъекты Российской Федерации напрямую копируют федеральный опыт, не учитывая специфику регионов и неудачный опыт соседей.

Публикация данной брошюры является одним из результатов работы совместного проекта ПРООН и Министерства регионального развития РФ «Содействие реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации: региональный уровень». Цель проекта - развитие инновационных методов управления бюджетированием в современной России, содействие реформе бюджетного процесса в целом.

Кроме того, проект был направлен на развитие институционального партнерства и взаимодействия между ключевыми министерствами, реализующими бюджетную реформу: Министерством регионального развития, Министерством экономического развития и торговли и правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов при аппарате заместителя председателя Правительства Российской Федерации.

Надеюсь, что практические рекомендации по внедрению БОР, сформулированные авторами брошюры, будут использованы сотрудниками региональных и муниципальных органов власти, широким кругом специалистов в области бюджетных отношений. Рассчитываю, что ПРООН продолжит конструктивное сотрудничество с Правительством РФ в части содействия бюджетной реформе, на основе международного опыта внося свой вклад в построение эффективной системы государственного управления в российских регионах.

ОБРАЩЕНИЕ

Национального директора проекта «Содействие реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации: региональный уровень»

Директора Департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования Министерства регионального развития Российской Федерации ПЕРЕЛЫГИНА Ю. А.

Стратегической целью реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации является разработка и реализация бюджетной политики государства в соответствии с заявленными приоритетами, повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Принципиально важно, чтобы данный процесс затронул все уровни бюджетной системы Российской Федерации, включая региональный и муниципальный.

На локальном уровне реализация мер по повышению эффективности бюджетных расходов даже более заметна и способна быстрее дать положительный результат.

Ключевым направлением повышения эффективности бюджетных расходов является расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.

Основная задача данного издания — содействие тому, чтобы новые процедуры бюджетирования по результатам органично вписались в региональный бюджетный процесс и другие базовые процессы планирования деятельности в субъектах Российской Федерации.

Структура брошюры включает как анализ практики внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в регионах России, так и описание возможных подходов к региональному стратегическому планированию.

Министерству регионального развития Российской Федерации, помимо обозначенных выше задач, представляется важным поддержать интенцию на повышение роли среднесрочного и долгосрочного планирования в субъектах Российской Федерации, стимулировать совершенствование работ по управленческому структурированию деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных им организаций, способствовать грамотной постановке целей и задач деятельности государственных органов, их обоснованной увязке между собой и с имеющимися объемами бюджетных средств.

ОБРАЩЕНИЕ

и.о. директора Департамента бюджетирования по результатам и сводного финансового баланса Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации УСТИНОВА А. В.

К началу 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в бюджетный процесс были недостаточно интегрированы механизмы стратегического планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов с точки зрения решения приоритетных задач социально-экономического развития. Это проявлялось в формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования; отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и т. д.

Все эти негативные моменты подтолкнули Правительство Российской Федерации к принятию решения о новом этапе реформ бюджетного сектора. В частности, в 2004 году была одобрена и утверждена концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Практическое внедрение процедуры бюджетирования, ориентированного на результат на уровне субъектов Российской Федерации, поставило перед всеми участниками ряд серьезных методологических вопросов. В данной ситуации необходимо выразить признательность сотрудникам Представительства Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) в России за их заинтересованность и активность в решении задач, связанных с методологическим обеспечением внедрения элементов бюджетирования на региональном уровне.

Предлагаемое издание, подготовленное экспертами ПРООН призвано оказать субъектам Российской Федерации необходимую методологическую помощь в понимании целей и задач перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и тех шагов, которые необходимо предпринять для внедрения указанной модели.

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время в Российской Федерации в рамках осуществляемой реформы бюджетного процесса (переход на бюджетирование, ориентированное на результат — БОР) перед субъектами Российской Федерации встал ряд сложнейших задач по трансформации действующего бюджетного процесса, по внедрению новых инструментов бюджетирования, по изменению системы управления общественными финансами в целом. Федеральное правительство активно пропагандирует новую модель и осуществляет целый комплекс мероприятий по стимулированию субъектов Российской Федерации к реформированию. В то же время, важнейшей проблемой, с которой столкнулись субъекты Российской Федерации, стало отсутствие системной методологической основы таких нововведений. Действующее федеральное законодательство недостаточно четко регламентирует новую модель бюджетирования, в том числе и в части понятийного аппарата и обеспечения взаимосвязи внедряемых инструментов. В результате субъекты Российской Федерации оказались дезориентированными и во многих случаях напрямую скопировали федеральный опыт, не учитывая ни собственной специфики, ни ошибок, которые были сделаны на федеральном уровне.

Настоящее издание призвано оказать субъектам Российской Федерации необходимую методологическую помощь в понимании целей и задач перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат, и тех шагов, которые необходимо предпринять для внедрения указанной модели.

Материал представлен в виде четырех основных блоков:

1. Идеология БОР. Данный раздел описывает основные различия между действующей системой бюджетирования и той моделью бюджетирования, которая внедряется в России в рамках бюджетной реформы.

Раздел содержит взгляд авторов на взаимосвязь всего комплекса реформ системы государственного управления, реализуемого сегодня в России, включая административную реформу, реформу государственной гражданской службы, реформу местного самоуправления, реформу бюджетного сектора и т. д.

2. Федеральный и региональный опыт БОР в России. Материалы данного раздела позволят субъектам Российской Федерации сориентироваться в тех шагах, которые были предприняты на федеральном уровне, и тех ошибках, которые были сделаны. Важным элементом данноВведение го раздела является также обзор правового регулирования БОР на региональном уровне — данный обзор поможет субъектам Российской Федерации в налаживании межрегиональных связей и в выборе наиболее подходящего для каждого конкретного региона пути реализации реформы.

3. Региональное стратегическое планирование. Данная глава позволит субъектам Российской Федерации реформировать действующую систему стратегического планирования, повысив реалистичность и обоснованность региональных стратегических документов за счет усиления взаимосвязи стратегического планирования с новой моделью бюджетирования.

4. Технология внедрения БОР. Данный раздел носит рекомендательный характер и представляет субъектам Российской Федерации одну из возможных последовательностей действий, необходимых для внедрения новой системы бюджетирования. Кроме того, в разделе содержится информация о необходимом нормативном правовом регулировании.

1. ИДЕОЛОГИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ,

ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ

1.1. Необходимость изменения существующей системы бюджетирования в Российской Федерации В последние десятилетия как за рубежом, так и в России пришло понимание необходимости изменения концепции системы государственного управления и, в первую очередь — управления государственными финансами. Во многом это связано с тем, что дальнейшее развитие требует планомерного повышения эффективности расходования бюджетных средств, тогда как существующие подходы уже не позволяют отвечать возрастающим потребностям в более рациональном использовании бюджетных ресурсов.

Для действующей — так называемой «затратной» — модели финансового планирования характерно планирование расходов вне их формализованной связи с результатами, как с фактическими, так и с ожидаемыми. В основном, базой для планирования является информация прошлых лет, планы строятся «от достигнутого». Лишь по узкому кругу расходов на сегодняшний день установлены нормативы для определения объемов финансирования.

И если сравнительно понятно, хотя и не формализовано то, «как» планировать бюджетные расходы, ясности с тем, «зачем», для каких целей распределяются государственные ресурсы, нет. Нет полной ясности и с тем, каких результатов в масштабах деятельности отдельного органа исполнительной власти либо страны в целом удается добиться за счет бюджетного финансирования.

Особенностью затратной модели является чрезвычайно детальное планирование направлений расходования бюджетных средств. Однако фактическая реализация такого подробного плана может негативно сказаться на социально-экономическом развитии Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), поскольку многие из запланированных изначально мероприятий, как правило, недостаточно обоснованы и нередко могут являться нерациональными. В результате на практике специалисты финансовых органов власти сталкиваются с необходимостью постоянной корректировки плана в целях повышения его рациональности и в пределах, допускаемых бюджетным законодательством, перераспределяют бюджетные ресурсы в течение финансового года. Такая ситуация дискредитирует саму процедуру планирования, показывая всю формальность высокой детализации расходов.

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Высокая детализация планирования ограничивает продолжительность планового периода. Если рамочные планы (например, с детализацией по разделам бюджетной классификации либо в разрезе главных распорядителей бюджетных средств) могут быть весьма точно составлены и на трехлетнюю перспективу, то приведение расходов в разрезе целевых статей и видов расходов, выделение экономических статей затрат с высоким уровнем точности сложно сделать даже на год. Детальные планы на большие сроки неоправданны, их исполнимость низка. Отсутствие же финансовых планов, по меньшей мере на среднесрочную перспективу, практически лишает возможности органы власти осуществлять стратегическое планирование целевых показателей своей деятельности.

Ответственность распорядителей бюджетных средств в рамках затратной модели ограничена соблюдением требований по «правильному», т. е. своевременному и целевому использованию бюджетных ресурсов. Безусловно, бюджетные ресурсы не должны тратиться вразрез с первоначальным планом, финансовая дисциплина является необходимым элементом для любой модели. Однако в результате ее одностороннего применения «затратная» модель не стимулирует органы власти повышать результативность бюджетных расходов. Более того, существующая система дестимулирует экономическую активность каждого из участников бюджетного процесса, поскольку в существующей ситуации даже появление экономии в результате рационального хозяйствования, как правило, влечет за собой изъятие сэкономленных ресурсов. Нехватка же ресурсов, возникшая вследствие некачественного управления ими, как правило, компенсируется «сверху».

Объектами контроля в существующей модели является целевое использование бюджетных средств, соответствие расходования средств детальному плану, тогда как эффективность, рациональность, результативность, целесообразность произведенных расходов не проверяются. При этом контрольные мероприятия осуществляются исключительно внешними по отношению к проверяемой организации органами (контрольно-ревизионными органами, счетными палатами и т. п.). Процедуры внутреннего контроля силами особых подразделений, созданных в структуре самих органов власти, практически не применяются.

1.2. Принципиальные отличия модели бюджетирования, ориентированного на результат, от существующей модели бюджетирования Наиболее прогрессивной, зарекомендовавшей себя на практике в зарубежных странах принято считать модель бюджетирования, ориентированного на результат. Данная модель базируется на концепции четкой привязки бюджетных средств к планируемым результатам деятельности.

12 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Модель предполагает планирование и осуществление затрат исходя из желаемого результата1.

В отличие от «затратной» модели, для модели БОР характерна меньшая детализация расходов при планировании. Во главу угла ставится не просто «правильное» расходование бюджетных ресурсов, а достижение запланированных результатов деятельности. И модель БОР создает необходимые для этого условия:

– предоставляет определенную свободу действий органам власти по распоряжению бюджетными ресурсами;

– снижает степень детальности планирования бюджетных расходов;

– увеличивает временной горизонт планового периода.

Ответственность органов власти смещается с целевого использования бюджетных средств в соответствии с установленными процедурами на достижение запланированных результатов деятельности. Требования к соблюдению финансовой дисциплины в данной модели сохраняются, заявленные планы должны исполняться. При исполнении бюджета аккумулируется вся необходимая подробная информация о направлениях расходования бюджетных средств. В связи с расширением полномочий органов власти по управлению бюджетными средствами контрольные мероприятия видоизменяются. Так, контрольными процедурами охватываются, помимо использования средств, фактические результаты, достигнутые за счет полученных бюджетных ресурсов. Кроме того, особая роль отводится внутреннему контролю, а именно — отслеживанию специально созданным подразделением результатов деятельности других подразделений, оценка эффективности использования бюджетных средств.

Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР представлены в таблице 1.

Сравнительная характеристика «затратной» модели и модели БОР Основной принцип отбора политические решения, вза- в зависимости от ожидаемого «новых» расходов для финан- имное согласование, проце- результата и эффективности Желаемые результаты деятельности (в федеральной практике образуют дерево целей Правительства РФ, являющееся частью Сводного доклада) формулируются в процессе стратегического планирования (подробнее о стратегическом планировании см. раздел 3 «Региональное стратегическое планирование» (с. 97)).

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Полномочия главного распо- сравнительно узкие — рас- более широкие — управлерядителя бюджетных средств ходование средств в соот- ние ресурсами, в том числе (ГРБС) ветствии с планом и уста- бюджетными, для достиженовленными процедурами ния наилучшего результата Ответственность ГРБС целевое использование результаты деятельности Объект контроля целевое использование Результаты деятельности Контролирующие органы внешние контролирующие внешние контролирующие С точки зрения результативности каждой из моделей следует отметить, что если «идеального» варианта затратной модели — стопроцентного выполнения подробного плана — добиться вполне возможно (и в нашей стране этого фактически добились, в том числе за счет повсеместного внедрения казначейской системы исполнения бюджета), то оптимизация соотношения результатов и затрат — это весьма длительный процесс, момент «идеального» выполнения которого не ясен. Но тем модель и хороша, что дает возможности постоянного совершенствования, повышения эффективности по мере дальнейшего развития государства.

В Российской Федерации новая модель БОР внедряется в ходе осуществления комплексной реформы бюджетного процесса с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Активная фаза реализации реформы бюджетного процесса началась в 2004 г., когда была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельИдеология бюджетирования, ориентированного на результат ности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Планируется, что в Российской Федерации в рамках модели БОР бюджет будет формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны получить четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание предполагается сконцентрировать на обосновании конечных результатов в рамках бюджетных программ. Самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств будет расширена путем:

– установления долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

– формирования суммы ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств;

– создания стимулов для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.).

Планируется внедрение системы внутреннего контроля (аудита). Ожидается, что ответственность за принятие решений будет делегирована на нижние уровни. Оценка деятельность администраторов бюджетных средств будет осуществляться в зависимости от достигнутых результатов.

Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами в рамках модели БОР в Российской Федерации предполагается осуществлять с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов их деятельности в соответствии со среднесрочными приоритетами социальноэкономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Предполагается создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что повлечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Чем было обусловлено начало реформы бюджетного процесса в Российской Федерации именно в 2004 г., а не раньше? Тем более, что активное изучение опыта зарубежных стран по применению модели БОР началось 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат уже в 2000 г., и данные идеи уже в тот момент рассматривались как перспективный вектор развития российской системы управления финансами.

Основные причины кроются в том, что лишь к 2004 г. применение затратной модели бюджетирования в Российской Федерации удалось довести до практически идеального функционирования благодаря повсеместному внедрению казначейской системы исполнения бюджета. К этому моменту значительно повысилась финансовая дисциплина главных распорядителей бюджетных средств. Необходимые документы стали составляться вовремя, по установленной форме и в срок представляться в уполномоченные органы, нецелевое использование было практически полностью исключено. Технические проблемы управления бюджетными ресурсами стало возможно считать решенными.

Кроме того, именно к 2004 г. была, в основном, реализована реформа федеративных отношений, в рамках которой между уровнями бюджетной системы были перераспределены доходы, полномочия и финансовая ответственность. Существенная часть нефинансируемых мандатов была отменена, остальные обязательства четко распределены между уровнями бюджетной системы параллельно с доходными источниками. В результате для каждого уровня власти были созданы условия по формулированию собственных показателей деятельности и обоснованному принятию ответственности за их достижение.

1.3. Многоуровневость применения модели бюджетирования, ориентированного на результат Итак, ключевая идея модели БОР состоит в увязке результатов и затрат на их достижение. Важным моментом является то обстоятельство, что подобная увязка должна существовать на всех этапах бюджетного процесса: и составления, и утверждения, и исполнения бюджета, и составления отчетности, и контроля за исполнением бюджета1.

На этапе составления бюджета главным аспектом является планирование распределения бюджетных ассигнований в зависимости от ранее достигнутых и планируемых результатов. При утверждении бюджета выводы о приемлемости планируемых и фактических результатов во взаимосвязи с бюджетным финансированием должны делать представительные (законодательные) органы. На стадии исполнения бюджета распорядители бюджетных средств должны принимать все возможные меры по управлению финансовыми ресурсами и меры административного характера по опЗдесь и далее рассматриваются стадии бюджетного процесса в Российской Федерации, установленные Бюджетным кодексом РФ.

16 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат тимизации организации собственной деятельности для достижения наилучших результатов. Отчетность об исполнении бюджета должна иметь срез, характеризующий плановые и фактические результаты деятельности.

Контролю следует подвергать как само исполнение бюджета, так и результаты, достигнутые за счет полученных бюджетных ресурсов.

Для целей более глубокого анализа модели БОР можно условно выделить два уровня в системе государственного управления: «макроуровень»

и «микроуровень». На микроуровне соотносятся непосредственные результаты (например, количество закупленной мебели, техники, оборудования, протяженность дорог, число обученных, пролеченных и т. п.) с расходами на их достижение, как правило, определяемыми прямым счетом, исходя из понесенных затрат. Микроуровень в большей степени относится к деятельности бюджетных учреждений, занятых непосредственно предоставлением бюджетных услуг. На макроуровне с фактически понесенными затратами сравниваются конечные результаты. Такие результаты принято также называть «социальными эффектами»1.

Нельзя не обратить внимание на то, что на макроуровне гораздо труднее соотнести результаты с понесенными затратами. Фактические значения конечных результатов, в основном, можно увидеть из статистики2.

Затраты на их достижение определить сложнее, так как на любой конечный результат влияет очень большое количество факторов — непосредственных результатов. Например, на снижение смертности может повлиять не только переоснащение районной больницы, ускорение прибытия по вызову скорой помощи, улучшение снабжения лекарствами и повышение квалификации медицинского персонала, но также своевременное принятие мер по предупреждению и раннему выявлению заболеваний в рамках систематического проведения профилактических осмотров, отказ населения от вредных привычек, активизация занятий спортом и в целом ориентация на более здоровый образ жизни. Косвенное влияние может оказывать и улучшение жилищных условий. Также сложности может представлять оценка влияния на достижение конечного результата деятельности различных ведомств.

Самой сложной задачей на макроуровне является правильный расчет всех затрат и определение роли (места, доли) каждого из непосредственных результатов в достижении конечного. Каждый конечный результат требует индивидуального рассмотрения, учета специфики отрасли, роли государства в управлении отраслью и т. д.

Необходимо отметить, что четкого определения «социальных эффектов» в действующей нормативной правовой базе Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не существует.

Анализ качества статистических данных и возможностей по манипуляциям с ними не являются целью настоящей работы.

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Вместе с тем, изложенное не говорит о необходимости отказа от БОР на макроуровне. Стратегическое планирование в увязке с финансированием является важным инструментом, способствующим адекватной оценке перспектив собственного развития, балансированию приоритетов и темпов развития с финансовыми ресурсами.

Тактическое планирование результатов в увязке с затратами способно само по себе создать основы для более экономного использования бюджетных ресурсов. Однако общего вектора развития в таком случае прослеживаться не будет. Как следствие, для систематического применения в длительной перспективе такой подход нецелесообразен.

Зарубежные страны, внедрявшие БОР разными путями, сейчас пришли к необходимости применения обоих подходов. В частности, Австралия с самого начала реформирования управления финансами ориентировалась на результаты в форме общественного эффекта. Новая Зеландия, наоборот, начинала с детальной регламентации управления бюджетными услугами на уровне отдельных бюджетных организаций. На сегодняшний день оба эти государства стремятся обеспечить бюджетным планированием по результатам и макро-, и микроуровень.

1.4. Общая характеристика инструментария бюджетирования, ориентированного на результат Какие инструменты должны применяться для того, чтобы удалось успешно внедрить БОР, т. е. обеспечить соотнесение в среднесрочной перспективе конечных и непосредственных результатов деятельности органов власти с финансированием. Исходя из международной и уже сложившей в России федеральной практики, можно выделить четыре основных инструмента:

• доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определяется стратегия деятельности органов исполнительной власти;

• программы, определяющие тактику работы, увязывающие финансирование с непосредственными результатами;

• перспективное (среднесрочное) финансовое планирование;

• реестр расходных обязательств, позволяющий однозначно определить объемы бюджета действующих обязательств и дать возможности осуществлять среднесрочное финансовое планирование на основании точных данных относительно обязательств публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) о предоставлении бюджетного финансирования.

Последние два инструмента в настоящее время закреплены в Бюджетном кодексе РФ, их применение урегулировано действующим бюджетным 18 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат законодательством. Названия же первых двух инструментов могут отличаться от приведенных выше либо данные инструменты могут быть объединены между собой. Важно, чтобы соблюдался общий принцип: должен быть документ, определяющий стратегию деятельности, и документ, определяющий тактику во взаимосвязи с распределением финансовых ресурсов.

Все обозначенные инструменты должны иметь четкую взаимосвязь между собой и быть встроены в бюджетный процесс. В общих чертах подобная взаимосвязь может заключаться в следующем.

В начале работ по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляется оценка объема расходных обязательств публичного образования в рамках составления реестра расходных обязательств на среднесрочную перспективу.

Затем, по результатам выбора сценарных условий развития, на основе прогнозов макроэкономических показателей деятельности должны быть оценены доходные возможности бюджета на среднесрочную перспективу и, с учетом результатов составления реестра расходных обязательств, разработан перспективный (среднесрочный) финансовый план.

Одновременно, исходя из доступных для каждого органа власти (органа местного самоуправления) на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов и с учетом приоритетов развития территории, установленных в стратегиях, программах ее социально-экономического развития, соответствующих посланиях (в том числе бюджетных) должны определяться среднесрочные целевые показатели деятельности органов власти (органов местного самоуправления) стратегического характера. Документом, в которых устанавливаются данные параметры во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, является доклад о результатах и основных направлениях деятельности.

Тактика работ на среднесрочную перспективу (вплоть до установления конкретных мероприятий) с четко определенными показателями, также во взаимосвязи с объемами финансовых ресурсов, должна определяться в бюджетных (ведомственных) целевых программах.

Проект бюджета на очередной финансовый год должен составляться как на основе применяемого в настоящее время прогнозного состояния макроэкономических параметров на очередной год, так и с учетом параметров перспективного (среднесрочного) финансового плана и ожидаемых стратегических и тактических результатов деятельности, установленных для каждого из органов государственной власти (органа местного самоуправления).

В ходе исполнения бюджета и реализации бюджетных целевых программ в обязательном порядке на регулярной основе, параллельно с отчетностью об исполнении бюджета должна формироваться отчетность о достижении запланированных стратегических и тактических показателей деятельности органов власти (местного самоуправления).

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Для вовлечения в систему планирования по результатам бюджетных учреждений деятельность последних также должна планироваться и оцениваться путем сопоставления на всех стадиях бюджетного процесса результирующих показателей деятельности и объемов финансирования.

Может возникнуть вопрос о том, как — «снизу» либо «сверху» — должна выстраиваться система целеполагания для обеспечения ее оптимальности?

С учетом российской практики и менталитета в целом представляется, что наилучшим вариантом является формирование системы «сверху».

То есть целевые ориентиры деятельности стратегического характера должны устанавливаться (согласовываться) вышестоящим органом. Для органов исполнительной власти таким органом может являться высший исполнительный орган (правительство, администрация и т. п.), для бюджетных учреждений — орган исполнительной власти, в ведении которого они находятся. Полномочия же по определению тактики работ лучше закреплять непосредственно за исполнителями — органами исполнительной власти либо бюджетными учреждениями, соответственно.

1.5. Взаимосвязь бюджетной реформы с иными реформами системы государственного управления Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации является лишь одной из параллельно реализуемых реформ, направленных на внедрение принципов управления по результатам.

С середины 1980-х гг. во многих зарубежных странах осуществлялось большое количество крупномасштабных программ реформирования государственного управления, которые так или иначе охватывали управление государственными расходами, управление кадрами и государственной гражданской службы, изменение организационной структуры исполнительной власти. Сравнительно полно указанные направления работ были реализованы в Австралии, Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Финляндии. Международный опыт показывает, что именно комплексное реформирование позволяет добиться достойных результатов.

Административная реформа (реализуемая в соответствии с Концепцией осуществления административной реформы в Российской Федерации), реформа государственной гражданской службы, реструктуризация бюджетного сектора, реформа местного самоуправления — вот иные важнейшие реформы, тесно связанные между собой и с реформой бюджетного процесса и в комплексе представляющие собой масштабную реформу государственного сектора в Российской Федерации.

20 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Как связаны данные реформы между собой? Связь пролеживается как на макро-, так и на микроуровне.

Если говорить о пути бюджетной реформы, избранном на федеральном уровне в России, то пока он ориентирован в большей степени на макроуровень, где формулируются цели, задачи и конкретные показатели их достижения. Микроуровень, безусловно, тоже затрагивается, но по мере изменения норм Бюджетного кодекса РФ, введения обоснований бюджетных ассигнований, реструктуризации бюджетного сектора и изменения законодательства о бюджетных учреждениях внимания микроуровню будет уделяться все больше.

Административная реформа, по сути, затрагивает также макро- и микроуровень. На первом — макроуровне — осуществляется выявление и упразднение избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, пересмотр структуры органов исполнительной власти. На втором — микроуровне — происходит стандартизация оказания услуг, о которой, в частности, говорится в Концепции осуществления административной реформы в Российской Федерации (более подробно см. параграф 1.6.).

На макроуровне связь административной реформы с реформой бюджетного процесса выражается в том, что конечные и непосредственные результаты деятельности органов исполнительной власти в рамках модели БОР формулируются исходя из того, какова собственно структура органов исполнительной власти, какими полномочиями они обладают, какие внутренние процедуры работы применяют. И наоборот, мониторинг достижения заявленных показателей непосредственных и конечных результатов, выявление причин их недостижения позволяет понять, все ли правильно было сделано в ходе реализации административной реформы — при определении структуры органов власти, их полномочий и конкретных процедур их работы.

На микроуровне взаимосвязь бюджетной и административной реформ состоит в том, что ожидаемым результатом деятельности бюджетных учреждений, который должен устанавливаться для каждого учреждения во взаимосвязи с объемами бюджетного финансирования, является предоставление бюджетных услуг в соответствии с установленными в результате административной реформы стандартами качества. К сожалению, в условиях существующей на сегодняшний день неполной ясности и даже противоречивости с базовой терминологией («государственные услуги», «бюджетные услуги», их соотношение) установление подобной связи на микроуровне в ближайшее время может быть несколько затруднительным.

Реформа государственной гражданской службы позволяет внедрить новые принципы работы по модели БОР в деятельность каждого государственного служащего: определить показатели его деятельности, осуществлять мониторинг достижения этих показателей, оплачивать труд государИдеология бюджетирования, ориентированного на результат ственного служащего исходя из фактически достигнутых результатов.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо предусматривает возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда, при котором она производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Реструктуризация бюджетного сектора (темпы осуществления которой во многом зависят от того, как скоро будут приняты подзаконные акты, позволяющие начать практическую реализацию Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях») должна позволить со временем ставить перед каждым бюджетным учреждением конкретные задачи и показатели деятельности и определять с учетом этого объемы предоставляемого финансирования. До тех пор, пока во взаимоотношениях с бюджетными учреждениями ключевым документом будет смета, применение модели БОР на этом уровне будет весьма ограниченным.

Для субфедеральных органов власти реформа бюджетного процесса практически совпала по времени с реализацией реформы местного самоуправления, основная идея которой заключалась в повсеместном формировании муниципальных образований трех типов: муниципальных районов, городских округов и поселений с установлением для каждого из типов муниципальных образований особых вопросов местного значения, особого состава имущества и доходных источников для формирования бюджета.

Подобное совпадение имеет как свои сильные, так и слабые стороны.

Создание, во многих случаях практически «с нуля», органов местного самоуправления поселений, решение серии вопросов организационного характера (обеспечение помещениями, техникой, проведение выборов, обучение муниципальных служащих базовым вопросам составления бюджетов, разграничение имущества согласно закрепленным вопросам местного значения и т. п.) на сегодняшний день составляют основную массу работ по реализации реформы местного самоуправления. Как следствие, трудовых и материальных ресурсов может быть недостаточно для параллельного внедрения на муниципальном уровне, особенно на уровне поселений, программно-целевых принципов бюджетирования.

Кроме того, до 1 января 2009 г. в реализации реформы местного самоуправления будет продолжаться переходный период, в течение которого часть полномочий поселений по решению вопросов местного значения в соответствии с принимаемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации решением может закрепляться за муниципальными районами. Это означает, что состав решаемых вопросов местного значения у поселений и муниципальных районов еще некоторое время может 22 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат быть нестабилен, среднесрочное планирование показателей всей деятельности может быть в такой ситуации попросту невозможно либо возможно, но по ограниченному кругу направлений деятельности.

При этом для муниципального уровня требуется применение специфических подходов к составу инструментов БОР, зависящих также и от типов муниципальных образований. Если у муниципальных районов и городских округов модель может иметь сравнительно сложный инструментарий, то на уровне поселений число и структура документов должно быть сокращено до минимума — так, чтобы даже в условиях недостаточности кадров и их, возможно, недостаточной квалификации применение принципов БОР имело действенный результат.

В то же время отсутствие негативной практики работы на муниципальном уровне, особенно во вновь создаваемых органах, является хорошей почвой для внедрения методологии БОР. Близость, очевидность результатов деятельности именно на муниципальном уровне говорит о применимости и, возможно, большей ясности, прозрачности, эффективности применения принципов БОР.

Условием успешного внедрения новой модели является наличие высококачественных типовых (модельных) правовых актов, которые могут быть приняты на муниципальном уровне, их простота и понятность для специалистов органов местного самоуправления.

Региональные органы государственной власти имеют возможности воздействовать на ход реализации на муниципальном уровне реформы бюджетного процесса. Такое воздействие может осуществляться как в рамках распределения финансовой помощи из регионального бюджета, так и путем систематического мониторинга качества управления муниципальными финансами.

1.6. Бюджетирование, ориентированное на результат, административные регламенты и бюджетные Наиболее тесная взаимосвязь административной и бюджетной реформ прослеживается при анализе такого аспекта административной реформы, как разработка административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Целью административной реформы в Российской Федерации в этой сфере является повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Четко установленного определения государственной услуги пока не существует. Государственной услугой некоторые разработчики реформы 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат считают услугу, оказываемую органом исполнительной власти (например, выдача паспортов).

Это определение нуждается в доработке. В частности, остается открытым вопрос о классификации услуг, оказываемых иными организациями государственного сектора (помимо органов исполнительной власти).

К тому же термин «государственная услуга» часто путают с уже прочно вошедшим в обиход термином «бюджетная услуга». Под бюджетной услугой обычно понимается любая услуга, предоставление которой финансируется за счет бюджетных средств.

Бюджетная услуга может оказываться как бюджетными учреждениями, так и другими государственными и негосударственными поставщиками (например, в рамках государственного/муниципального заказа).

Для достижения вышеуказанной цели административной реформы определены, в частности, следующие задачи:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

Административный регламент — это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации.

Регламент предоставления государственной услуги связан с непосредственным обращением гражданина или организации (например, выдача справки), регламент осуществления государственной функции не связан непосредственно с такими обращениями (например, регламент осуществления проверок).

Решение задач административной реформы обеспечивают, в частности, следующие мероприятия:

• создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов;

• разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях;

• реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти.

24 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат В 2006 г. для содействия проведению административной реформы был проведен конкурс высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Одним из элементов конкурса было описание проекта по разработке и внедрению стандартов государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

На конкурсе, среди прочих, выдвигались следующие требования к предлагаемому проекту:

• Проблемность существующей практики исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, указанных в проекте.

• Массовость и значимость внедрения стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг для предпринимателей и различных категорий граждан, проживающих в субъекте Российской Федерации.

• Количество разрабатываемых и внедряемых стандартов государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Во врезке 1 приводится пример административного регламента Федеральной миграционной службы Российской Федерации по выдаче и замене заграничных паспортов.

Процедурные улучшения:

• выдача и замена по месту жительства, месту пребывания или фактического проживания гражданина;

• более удобный график работы (в будни до 20.00, по субботам) и др.

Стандарт обслуживания:

• устанавливается время ожидания в очереди (20–30 мин.), приема документов (10–15 мин.);

• оборудование помещений системами звукового информирования, электронной очереди и справочно-правовой системой;

• комфортабельность помещений (гардероб, туалет, кондиционер);

• предоставление справок и консультаций по телефону, электронной почте, посредством автоинформатора;

• размещение полной информации на интернет-сайте и др.

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат На региональном уровне был предусмотрен следующий перечень приоритетных государственных услуг для разработки и внедрения административных регламентов:

• Лицензирование розничной продажи алкогольной продукции.

• Лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов.

• Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение.

• Оформление разрешительной документации для строительства объектов недвижимости (в том числе проведение государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации).

• Предоставление земельных участков для строительства.

• Предоставление государственного имущества субъекта Российской Федерации в аренду.

• Предоставление земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) гражданам (организациям).

• Социальная поддержка по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление и расчет субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

• Установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

Участие в конкурсе принимали 22 федеральных органа исполнительной власти и 46 субъектов Российской Федерации. Победителями конкурса признаны 19 федеральных органов исполнительной власти и 29 субъектов Российской Федерации.

Реформы, ведущиеся на протяжении последних лет, в том числе и бюджетная реформа, и административная реформа, во многом направлены на повышение эффективности функций государства, в том числе — в сфере предоставления публичных услуг. В ряде случаев некоммерческие организации оказываются более эффективными поставщиками общественных услуг, чем бюджетные учреждения.

26 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г.

№ 38-р, предусматривается необходимость обеспечения равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынки социальных услуг, в том числе за счет обеспечения равенства условий налогообложения поставщиков социальных услуг различных организационно-правовых форм1; установления стандартов качества социального обслуживания, расширения круга организационно-правовых форм некоммерческих организаций, действующих в сфере социального обслуживания.

В настоящее время некоторые регионы активно привлекают негосударственные организации к предоставлению бюджетных услуг, особенно в таких сферах, как социальное обслуживание граждан, работа с детьми, оставшимися без попечения родителей, работа с детьми с отставанием в развитии и др. Ряд регионов даже рассматривают возможность «приватизации» некоторых учреждений социальной защиты, т. е. передачи функции оказания бюджетной услуги альтернативному поставщику (при этом услуга будет оказываться на базе существовавшего учреждения).

Негосударственные организации также участвуют в предоставлении публичных услуг, финансируемых за счет средств бюджета, и в других сферах (образование, здравоохранение).

В ноябре 2006 г. был принят Федеральный закон «Об автономных учреждениях», который тоже в значительной степени будет способствовать формированию института альтернативных поставщиков государственных и муниципальных услуг.

Взаимосвязь данного компонента административной реформы с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, наблюдается в следующем. Идеология БОР заключается, в частности, в том, что предоставление общественных услуг должно быть максимально приближено к рыночным условиям в рамках жестких бюджетных ограничений. С этой целью к предоставлению общественных услуг привлекаются не только бюджетные учреждения, но и различные государственные и негосударственные организации. Закупка общественных услуг проводится на конкурсах. Обычно такую закупку осуществляет уполномоченный орган по осуществлению закупок, специалисты которого отслеживают соблюдение конкурсных процедур, но не качество оказываемых услуг. Соответственно, для того чтобы услуга, оказываемая впоследствии победителями конкурса, В настоящее время бюджетные учреждения не платят НДС с поступающих средств из регионального или местного бюджета, в то время как организации иных организационноправовых форм обязаны платить НДС даже с ассигнований, поступающих на выполнение государственного/муниципального заказа.

1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат отвечала требованиям, предоставляемым государством к данной бюджетной услуге, необходимо разработать стандарты предоставления бюджетных услуг (иногда также говорят о стандартах качества услуг). Кроме того, в ряде случаев разрабатываются и количественные стандарты предоставления услуг.

Многие регионы в настоящее время начинают разрабатывать стандарты государственных/муниципальных услуг (иногда разрабатываются стандарты качества предоставления государственных/муниципальных услуг).

Это является необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг.

При этом, как правило, специалисты «отраслевых» министерств/департаментов разрабатывают стандарты услуг с учетом качественных характеристик этой услуги, а также необходимых объемов предоставления этих услуг. Работники финансовых органов занимаются калькуляцией стоимости услуг в расчете на потребителя, разработкой нормативов финансирования (что в конечном итоге позволит осуществить переход к подушевому финансированию услуг, а также будет способствовать внедрению принципа «деньги следуют за потребителем» в учреждениях и организациях, которые предоставляют услуги непосредственно гражданам).

Во врезке 2 приводится пример «отраслевых» стандартов услуг.

Стандарт описания услуги «Лечение больного холециститом»

• Операционное вмешательство.

• 24 инъекции антибиотиков.

• Организация ухода за больным.

• 10 сеансов лечебной физкультуры.

Для перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг необходимы следующие изменения в бюджетном процессе.

На этапе планирования бюджета (в рамках расчета объема бюджетных ассигнований на финансирование публичной услуги) необходимо:

• определить состав услуги (по сути, произвести описание услуги, выделить ее качественные характеристики);

• разработать стандарт предоставления услуги;

28 1. Идеология бюджетирования, ориентированного на результат • определить стоимость предоставления услуги;

• рассчитать потребность в предоставлении услуги.

Стоимость предоставления услуги может быть определена разными способами, например прямым счетом. При этом рекомендуется выделять условно-постоянные и условно-переменные издержки. Условно-переменными издержками являются, например, зарплата и начисления на зарплату персонала, занятого в предоставлении услуги, закупка материалов и оборудования для предоставления данной услуги. Условно-постоянными издержками являются амортизация здания и оборудования длительного пользования, затраты на содержание здания (коммунальные платежи), зарплата с начислениями административно-управленческого и вспомогательного персонала.

Для расчета стоимости услуг необходимо произвести полный учет услуг, предоставляемый бюджетными учреждениями, а также другими организациями в рамках выполнения государственного/муниципального заказа; необходимо провести полный учет потребителей каждой услуги.

Далее необходимо распределить условно-постоянные издержки по отдельным услугам. После этого можно произвести расчет стоимости услуги на одного потребителя.

На этапе контроля за исполнением бюджета необходимо организовать мониторинг качества услуги (соответствие стандарту или степень удовлетворенности потребителей).

2. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ

ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ,

ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В РОССИИ

2.1. Федеральный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат 2.1.1. Первые шаги по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, На федеральном уровне комплексные шаги, направленные на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Идеей проводимой реформы является внедрение в бюджетный процесс в Российской Федерации методов бюджетирования, ориентированного на результат.

В качестве ключевых направлений бюджетной реформы в Концепции выделены:

– расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

– реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

– выделение бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств;

– совершенствование среднесрочного финансового планирования;

– упорядочение процедур рассмотрения бюджета.

Фактически к настоящему моменту на федеральном уровне предпринят целый комплекс шагов в заявленных в Концепции направлениях реформирования, а именно:

– созданы правовые основания для представления субъектами бюджетного планирования (далее — СБП) докладов о результатах и основных направлениях деятельности (Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП утверждено Постановлением Правительства РФ № 249, по результатам практической реализации нормы указанного Положения были доработаны; Минфином России совместно с Минэкономразвития России были согласоваФедеральный и региональный опыт внедрения БОР в России ны и доведены до СБП письмом Минфина России от 27.06.2005 г.

№ 02-АЛ/2008 Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП);

– разрабатываются нормы, позволяющие увязывать целевые показатели деятельности СБП с целевыми показателями деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе в рамках подготовки Сводного доклада Правительства РФ (Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006–2008 гг. утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259);

– в целях обеспечения более прозрачного взаимодействия между СБП и подведомственными службами и агентствами введены типовые процедуры для подобного взаимодействия (Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30);

– впервые в российской практике описаны процедуры формирования перспективного финансового плана, благодаря чему финансовое планирование на федеральном уровне приобрело среднесрочный характер, а основные процедуры финансового планирования были увязаны с распределением бюджетов действующих и принимаемых обязательств (Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № утверждено Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год);

– усовершенствованы процедуры формирования, утверждения и реализации федеральных целевых программ (Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 842 утверждены изменения Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация);

– расширены возможности применения программно-целевого подхода благодаря созданию правовых основ для разработки и реализации ведомственных целевых программ (Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ);

– сформирована правовая база для осуществления мониторинга бюджетного сектора и предприняты действия по сбору необходимой информации о состоянии бюджетного сектора (Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора утвержден Приказом Минфина России от 19 декабря 2003 г. № 399, в 2005 г. в указанный Порядок были внесены изменения и дополнения);

2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России – определен порядок ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации (данный порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440), Минфином разработаны Методические указания по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (направлены главным распорядителям средств федерального бюджета Российской Федерации и органам управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации письмом министра финансов А. Л. Кудрина № 02–13–02/1697 от 29.06.2006 г.);

– сформированы координационные органы, обеспечивающие применение новых для бюджетного процесса процедур на практике, определен их статус (Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г.

№ 225 утверждено положение о Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов; Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 100 утверждено Положение о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу);

– заложены методологические основы для разработки стандартов государственных услуг, формирования планов и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г.

– в 2005 г. проводился эксперимент по распределению между федеральными органами исполнительной власти средств федерального бюджета на конкурсной основе в зависимости от степени использования ими методов БОР, качества финансового менеджмента, а также разработки и реализации мер по повышению качества управления бюджетными средствами. Аналогичный эксперимент проведен Таким образом, можно утверждать, что к настоящему времени на федеральном уровне закреплены базовые процедуры, позволяющие внедрить в федеральный бюджетный процесс среднесрочное финансовое планирование, повысить результативно-целевую ориентацию бюджетных расходов.

К основным инструментам БОР на федеральном уровне на сегодняшний день можно отнести доклады о результатах и основных направлениях деятельности, федеральные, ведомственные целевые программы, реестр расходных обязательств и перспективный финансовый план. Рассмотрим их более подробно.

32 2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России 2.1.2. Реестр расходных обязательств Основы для формирования и ведения реестра расходных обязательств были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса.

Так, в частности, в разделе 4 Концепции (касающемся действующих и принимаемых обязательств) было указано, что внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, мешает отсутствие в Российской Федерации понятия расходных обязательств, а суммарный объем таких обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению. Согласно Концепции, возможности закрепить понятие расходного обязательства и начать их учет появляются благодаря радикальному сокращению нефинансируемых мандатов1. Следующим после решения этой задачи шагом является четкое отделение действующих обязательств от принимаемых (т. е. планируемых к принятию и включению в реестр в случае выделения на них бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных на исполнение действующих расходных обязательств объемов бюджетных средств).

Фактически, Концепция отводила реестру расходных обязательств роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

В результате внесения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации изменений и дополнений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120ФЗ законодательное закрепление получили понятие расходного обязательства, а также необходимость ведения реестров расходных обязательств.

Так, в частности, статья 87 Бюджетного Кодекса Российской Федерации вводит обязанность органов государственной власти и местного самоуправления вести реестры расходных обязательств (далее — реестр). Под реестром в Бюджетном кодексе предложено понимать своды (перечни) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (их отдельных пунктов, статей), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Процедуры ведения федерального реестра были сформулированы в Положении о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г.

№ 440. Детально описание структуры расходных обязательств, представляемых в реестре, и особенностей представления информации для расходных обязательств по каждому из типов содержится в методических указаниях по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России Федерации, обновленная версия которых была направлена Минфином России субъектам бюджетного планирования 30 июня 2006 г.

В практике регулирования федерального реестра расходных обязательств были выбраны следующие ключевые подходы:

– включен блок, связанный с финансовой оценкой каждого расходного обязательства, а именно: предусмотрено указание финансовой оценки каждого расходного обязательства в отчетном, текущем годах и в плановом периоде, приведение сведений о классификации данных расходов в разрезе разделов, подразделов и целевых статей функциональной классификации, а также статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации; включение информации о методике расчета объема расходов;

– правовая составляющая характеристики расходного обязательства, помимо указания реквизитов и конкретных статей, пунктов правового акта, договора, соглашения, вводящего расходное обязательство, должна была содержать информацию о дате его вступления в силу и сроке его действия.

Особую важность имеет финансовая оценка расходных обязательств.

В настоящее время в пояснительной записке к представляемому в Минфин России реестру расходных обязательств по каждому расходному обязательству должна приводиться подробная методика расчета и некоторая базовая информация об используемых для расчетов данных. Подобный подход должен повысить надежность информации о расходных потребностях на исполнение расходных обязательств и, в конечном итоге, обеспечить надежную информационную базу для формирования перспективного финансового плана Российской Федерации, принятия иных важных решений относительно состава, объема и правовых оснований расходных обязательств.

2.1.3. Перспективный финансовый план Ключевые нормы, касающиеся перспективного финансового плана (ПФП), закреплены в статье 174 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Указанные нормы были включены уже в первоначальную редакцию Бюджетного кодекса (федеральный закон от 31 июля 1998 г.) Пункт 1 статьи 174 дает общее определение ПФП, в котором упоминаются сроки формирования плана (одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год), информационные основы его формирования (соответствующий среднесрочный прогноз социально-экономического развития), требования к содержанию ПФП (данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета).

34 2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России Статус этого документа в Бюджетном Кодексе Российской Федерации не устанавливается, закреплена лишь норма о том, что ПФП не утверждается законодательно.

Также Бюджетный Кодекс Российской Федерации предусмотрены цели разработки ПФП (информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер, а также период, на который разрабатывается ПФП (3 года). Исходной базой для формирования ПФП в Бюджетном Кодексе Российской Федерации назван бюджет на текущий год.

В Бюджетном кодексе предусмотрена ежегодная корректировка ПФП с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социальноэкономического развития, при этом плановый период должен сдвигаться на год вперед. ПФП должен составляться по укрупненным показателям бюджетной классификации.

В целом институт перспективного финансового планирования урегулирован в Бюджетном Кодексе Российской Федерации весьма скудно.

Бюджетный кодекс не содержит норм о порядке и способах применения ПФП, отслеживании результатов (мониторинге) применения ПФП. Отсутствуют в Бюджетном Кодексе Российской Федерации нормы о форме ПФП и порядке его составления (разработки). Нормы о формировании ПФП и о его корректировке не увязаны между собой. Порядок уточнения ПФП не прописан с достаточной степенью подробности. Кроме того, ПФП фактически не встроен в бюджетный процесс (не включен в состав документов, с учетом которых подготавливается бюджет, нигде не закреплена норма о необходимости соотносить проект бюджета с ПФП); ни за одним органом не закреплены обязанности по разработке ПФП.

Наличие подобных недостатков регулирования вопросов перспективного финансового планирования признано на федеральном уровне. Меры по их устранению сформулированы в разделе 5 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

В качестве целевого ориентира в Концепции предложено формирование бюджета на очередной год как составной части многолетнего (трехлетнего), ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед финансового документа. Считается, что при такой схеме будет обеспечена преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, и, с другой стороны, ежегодные изменения планируемых объемов ассигнований будут производиться по четкой и прозрачной процедуре в соответствии с целями государственной политики.

2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России Для реализации реформы на федеральном уровне были предложены следующие шаги:

– утверждение порядка разработки перспективного финансового плана постановлением Правительства РФ;

– в целях повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов — введение требования о предоставлении ежегодно параметров ПФП в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей;

– включение в ПФП ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период;

– определение методологии увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров и налогового законодательства.

Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в основном учитывающее сформулированные в Концепции подходы, утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.

В данном Положении вводится новая, основанная на требованиях бюджетной реформы терминология (о действующих и принимаемых обязательствах, о бюджетах действующих и принимаемых обязательств, о бюджетах субъектов бюджетного планирования и т. п.), этапность разработки ПФП, в частности:

– на первом этапе должно производиться одобрение основных направлений налоговой и таможенной политики, основных показателей сводного финансового баланса Российской Федерации, сценарных условий (в том числе макроэкономических показателей, параметров и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу);

– на втором этапе должны осуществляться разработка и утверждение основных показателей ПФП (с выделением объемов расходов бюджета действующих обязательств и оценкой объемов ресурсов для формирования бюджета принимаемых обязательств), а также основных направлений долговой политики;

– на третьем этапе должны производиться разработка и утверждение проекта ПФП.

36 2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России Отдельно необходимо охарактеризовать форму федерального ПФП.

В нее предусмотрено включать информацию по трем блокам:

– основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (данные по федеральному бюджету, государственным внебюджетным фондам, а также справочные данные по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации и территориальным государственным внебюджетным фондам);

– основные параметры федерального бюджета (в том числе доходы с выделением налоговых и неналоговых, поступлений ЕСН, а также таможенных пошлин и сборов; расходы с выделением процентных и непроцентных, текущего и капитального характера, а также межбюджетных трансфертов; профицит/дефицит; источники финансирования дефицита; кроме того, справочно — сведения об объеме Стабилизационного фонда и государственного долга Российской Федерации);

– предельные бюджеты субъектов бюджетного планирования (с выделением по каждому из СБП планируемых объемов расходов из бюджетов действующих и принимаемых обязательств, а также нераспределенного объема бюджета принимаемых обязательств).

Фактически предусмотренная на федеральном уровне процедура поэтапного составления ПФП позволяет заблаговременно (в ходе второго этапа) определить объем бюджета принимаемых обязательств и при составлении ПФП распределить данный объем между СБП на основании:

– предложений Минфина России по реализации принятых или планируемых к принятию решений Правительства РФ;

– предложений Минэкономразвития России по распределению расходов инвестиционного характера;

– предложений СБП по дополнительному финансированию ведомственных целевых программ.

Порядок содержит увязку ПФП с федеральным бюджетом. Так, пунктом 36 Положения перспективный финансовый план, наряду с Бюджетным посланием Президента РФ и иными документами, был отнесен к исходной базе для разработки проекта федерального бюджета. А согласно пункту 48 Положения, параметры проекта федерального бюджета, вносимого в Правительство РФ, должны соответствовать основным показателям ПФП. Кроме того, планировать распределение расходов бюджета на очередной финансовый год СБП должны исходя из объемов предельных бюджетов СБП, утвержденных в составе ПФП.

Согласно Положению, федеральный ПФП подлежит одобрению Правительством РФ и представлению вместе с проектом бюджета в Государственную Думу РФ.

2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России Как установлено пунктом 35 Положения, разработка ПФП на плановый период должна осуществляться посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий, прогноза доходов и расходных обязательств.

Впрочем, в рассмотренном положении не были особым образом описаны процедуры мониторинга ПФП и дальнейшего учета результатов такого мониторинга, не была закреплена необходимость принятия правовых актов, касающихся бюджетных доходов и расходов, с учетом ПФП. Полномочия по определению методологии финансовой оценки расходных обязательств для составления реестров расходных обязательств (а по сути комплексная методология планирования бюджетных расходов на среднесрочную перспективу) закреплены за Минфином России, а в Положении о ПФП не детализированы. В результате жесткая связка данных реестра с объемом бюджета действующих обязательств закреплена, однако гарантий качества данных из реестра на сегодняшний день нет.

Таким образом, хотя Положение о ПФП вносит существенный элемент новизны в бюджетный процесс, значительно усиливает роль среднесрочного финансового планирования, изменяет базовые подходы к планированию бюджетных расходов, переориентируя их на соблюдение идеологии бюджетной реформы, однако резервы для дальнейшего развития роли и процедур среднесрочного финансового планирования на федеральном уровне не исчерпаны.

При этом изменения в Бюджетном Кодексе Российской Федерации только разрабатываются, и полной определенности с тем, насколько новые нормы Бюджетного Кодекса Российской Федерации о перспективном финансовом планировании будут коррелировать с рассмотренным Положением, нет.

В частности, планируется переход к ежегодному составлению и утверждению федерального бюджета не на один, а на три года, что, по замыслу разработчиков, должно создать дополнительные возможности для заключения договоров, выходящих за пределы финансового года.

2.1.4. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности Необходимость внедрения системы докладов впервые была оговорена в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.

В частности, в разделе 6 Концепции ежегодное предоставление субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности было названо одним из путей расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

38 2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России В Концепции были впервые закреплены требования к содержанию указанных докладов применительно к федеральному уровню. Так, согласно Концепции, доклады должны содержать:

– основные цели и задачи СБП, их увязку с приоритетами государственной политики;

– расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие СБП;

– достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

– распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

– оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Тем же Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, которым была одобрена указанная Концепция, было утверждено и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП.

Положением были установлены основные принципы и правила подготовки и представления докладов.

В качестве цели подготовки докладов в Положении было заявлено расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным Кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств. В свою очередь, непосредственной задачей подготовки докладов было названо обеспечение Правительства РФ и Минфина России информацией, необходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, проектов ПФП и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Доклады должны подготавливаться СБП с участием подведомственных им ГРБС.

Полномочия по координации работы по подготовке докладов возложены на Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов1.

Положение об указанной Правительственной комиссии было утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № 225.

2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России В первоначальной редакции Положения было предусмотрено, что доклады должны включать следующие разделы:

1. Цели и задачи деятельности СБП (в разделе должны формулироваться стратегические цели и тактические задачи СБП и подведомственных ему органов исполнительной власти).

2. Расходные обязательства и формирование доходов (должны приводиться объем и структура исполняемых расходных обязательств СБП и платежей в бюджет).

3. Результаты деятельности (для целей и задач должны устанавливаться значения показателей, характеризующих их достижение).

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам (должно приводиться распределение отчетных и планируемых расходов СБП по целям, задачам и бюджетным целевым программам).

5. Результативность бюджетных расходов (на основе оценки результативности бюджетных расходов СБП должны представляться анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периодах).

Для расширения практики использования СБП бюджетных целевых программ Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № в указанное Положение были внесены изменения, в результате которых третий раздел докладов стал посвящаться бюджетным целевым программам и непрограммной деятельности. Теперь в данном разделе должны приводиться обоснования действующих и (или) планируемых бюджетных целевых программ, а также планируемой непрограммной деятельности СБП. В свою очередь, сведения о результатах деятельности перенесены в первый раздел докладов.

В развитие указанного Положения Минфином России (2 июня 2004 г.) совместно с Минэкономразвития России (3 июня 2004 г.) были утверждены Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, где весьма подробным образом были охарактеризованы требования к содержанию каждого из разделов.

Практика внедрения системы докладов на федеральном уровне свидетельствует об определенных улучшениях в работе СБП по подготовке докладов уже на второй год подобной работы. Так, в целом, качество докладов, подававшихся в 2004 г., существенно улучшилось по сравнению с докладами 2003 г. и в части формулирования целей и задач деятельности, и в части покрытия их результирующими показателями. Однако слабым остается встраивание программ как в доклады, так и в целом в деятельность СБП. Согласно существующей методологии решение задач должно обеспечиваться путем реализации целевых программ. На деле же к наФедеральный и региональный опыт внедрения БОР в России стоящему моменту возникли сложности с утверждением ведомственных целевых программ, и в результате, несмотря на формальное отражение программ в докладах, на практике министерства и ведомства продолжают работать как и раньше — по принципам поручений.

Кроме того, в основном размытыми можно признать формулировки задач: зачастую они охватывают чрезмерно большой сектор, формулируются как исполнение какой-то функции в определенной отрасли и являются недостижимыми, например: «создание эффективного рынка земли и иной недвижимости». В данном случае возможно существование множества трактовок понятия «эффективный» рынок. При этом, к сожалению, и показатели не всегда позволяют четко охарактеризовать степень практического решения поставленной задачи.

В 2005 г. ситуация существенно изменилась в связи с принятием вышеуказанных изменений в Постановление Правительства РФ № 249, главным из которых было внедрение новых форм для представления краткой характеристики бюджетных целевых программ и видов непрограммной деятельности. В результате доклады с точки зрения содержания выиграли благодаря повышению направленности информации в них на программную составляющую деятельности СБП, а также появлению описания методов решения тактических задач и достижения стратегических целей.

Кроме того, начиная с апреля 2005 г., изменилась процедура рассмотрения и оценки докладов: теперь они стали оцениваться Минэкономразвития и Минфином России и рассматриваться на заседаниях Комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов. После рассмотрения в протоколе указывались замечания, которые должны были быть учтены в доработанной версии доклада. К сожалению, анализ затрагивал в основном цели, задачи и показатели, тогда как оценка адекватности предлагаемых мер (программ) по достижению стратегических целей и тактических задач не проводилась.

В начале 2006 г. была закончена работа по оценке методов подсчета и сбора данных для показателей, характеризующих представленные в докладах цели и задачи (экспертное заключение Росстата на систему показателей, характеризующих деятельность субъектов бюджетного планирования). Результаты данной работы показали, что далеко не все показатели являются надежными. Было установлено, что проводить оценку достижения ряда тактических задач и стратегических целей при помощи существующей системы расчета и сбора статистической информации для части показателей невозможно. В результате было принято решение продолжить разработку эффективных механизмов сбора информации для расчета соответствующих показателей (в том числе путем расширения состава данных, собираемых в рамках ведомственной статистики), что в итоге должно привести к формированию эффективной системы контроля достижения ранее запланированных результатов.

2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России В целях ускорения введения в бюджетный процесс на федеральном уровне системы докладов, создания для федеральных органов исполнительной власти стимулов по качественной подготовке указанных докладов, а также апробации процедур и критериев распределения бюджетных средств на конкурсной основе с учетом результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами Минфином России совместно с Минэкономразвития России был согласован Порядок проведения при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.

Между участниками эксперимента в зависимости от степени использования ими при формировании бюджетных проектировок методов БОР и разработки мер по повышению качества управления бюджетными средствами распределялись дополнительные бюджетные средства. Участие в эксперименте осуществлялось на добровольной основе путем подачи заявок по установленной форме, в которую, помимо докладов, входили утвержденный план мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов, а также, по желанию участника эксперимента, таблицы, характеризующие организацию бюджетного процесса, аналитические таблицы распределения средств для реализации бюджетных целевых программ, формы оценки объемов финансирования указанных программ и формы мониторинга бюджетного сектора.

В 2004 г. для участия в эксперименте было подано 9 заявок от министерств и служб1. Между победителями распределялась бюджетные средства в размере 300 млн. рублей, которые впоследствии расходовались на реализацию плана мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов.