«П.В.Касьянов Оглавление рентных факторов в платном природопользовании и в экономике России в 1.Роль целом 1.1.Введение 1.2. Природный капитал в составе национального богатства 1.3. Доля платежей за природопользование в ...»

Плата за природопользование:

значение, состояние вопроса и перспективы

П.В.Касьянов

Оглавление

рентных факторов в платном природопользовании и в экономике России в

1.Роль

целом

1.1.Введение

1.2. Природный капитал в составе национального богатства

1.3. Доля платежей за природопользование в доходах бюджета

2. Действующая система платежей за природопользование

2.1. Краткая характеристика и выборочная статистика.

2.2 Налог на добычу полезных ископаемых

2.3. Платежи за пользование лесным фондом

2.4. Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию по проекту федерального закона № 235269-3 "О федеральном бюджете на 2003 год"

2.5. Основные проблемы платного природопользования

2.6. Предложения по совершенствованию платного природопользования.......... 3.Реальные перспективы реформирования отношений природопользования......... 3.1. Регулирование недропользования

3.2. Регулирование водопользования

3.3. Регулирование лесопользования

4. Литература

5. Рекомендуемая литература по теме

1.Роль рентных факторов в платном природопользовании и в экономике России в целом 1.1.Введение В России установлена плата за пользование всеми основными природными ресурсами, а также за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду (см. Таблицу 1) (плата за выбросы по формальным признакам была высшими судебными инстанциями признана незаконной, поэтому в 2003 г. эта плата отменена). отвечает ли система платежей за природные ресурсы требованиям рационального природопользования, интересам развития экономики страны? К сожалению, «скорее, «нет», чем «да»».

Прежде всего, из-за того, что размер платы не основывается на стоимости или цене природного ресурса для пользователя, которая представляет собой сумму: а) рентного дохода, генерируемого при добыче и использовании того или иного природного ресурса относительно лучшего качества, и б) издержек воспроизводства (натурального и/или экономического) потребляемого объема природных ресурсов.

Рентный доход возникает благодаря тому, что издержки на получение единицы продукции в лучших природных условиях (более плодородные земли, лучшие горногеологические условия и т.д.) ниже, чем предельные издержки, соответствующие худшему участку (природному объекту), использование которого позволяет получать лишь нормальный предпринимательский доход. Рентный доход – основа определения стоимости (оценки) природного ресурса (объекта) как природного капитала.

Таблица 1. Платежи за природопользование Вид Вид платежа природопользования За забор воды За использование воды для выработки электроэнергии Водопользование За использование рек для сплава древесины За сброс сточных вод Землепользование Налог на землю Арендная плата Лесопользование Лесные подати Арендная плата Налог на добычу полезных ископаемых Плата за право на поиск месторождений полезных ископаемых Плата за пользование акваторией и участками морского дна Добыча полезных Сбор за выдачу лицензий и за участие в конкурсе (аукционе) ископаемых Акцизы на природный газ Экспортная пошлина Раздел продукции по СРП Использование Плата за пользование объектами животного мира (объекты охоты) биоресурсов Плата за пользование водными биоресурсами Плата за вход в национальные парки и др.

Загрязнение Плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение окружающей отходов среды Вместе с издержками воспроизводства потребленного количества ресурсов рентный доход должен составлять основу для установления платы за природопользование (применительно к некоторым ресурсам и формам природопользования (охотничьи животные, нередко – водные ресурсы) использование рентного подхода затруднено).

1.2. Природный капитал в составе национального богатства Широко известно, что рентный доход, образующийся при добыче, использовании и экспорте природных ресурсов и продукции первых переделов, имеет огромное значение для экономики России. Однако более или менее точные, приемлемые количественные оценки природного капитала как части национального богатства отсутствуют.

Имеющиеся оценки (в том числе и данные Госкомстата по национальному богатству (1) (примерно 671 трлн. рублей, см. текст в рамке) и доле в нем природного капитала) настолько грубы (по методологии получения результата), что, по сути, имеют весьма сомнительное практическое значение, и ценность их, скорее, в привлечении внимания к тому, что природный капитал в экономике России играет определяющую роль, а это требует концентрации исследований на серьезном и внимательном изучении природного капитала и выработке механизмов повышения эффективности его использования на благо России.

По расчетам Госкомстата, проведенным в 1999 году, стоимостная оценка богатства страны с учетом природной компоненты (при всей условности подобной оценки) составляет трлн. 614 млрд. На природные ресурсы приходится 97.3% национального богатства или 652 трлн. 801 млрд. рублей. В том числе на землю - 4,549 трлн. рублей, или 0.7% национального богатства, на леса - 59,752 трлн. рублей (8.9 %), на минеральные ресурсы – 588.5 трлн. рублей, или 87.7% национального богатства. Таким образом, основу национального богатства России составляют богатства ее недр (1).

В частности, оценка лесных ресурсов составила около 2.5 трлн. долларов, есть и более острожная экспертная оценка – 100 миллиардов долларов (2) (или в 25 раз ниже), но и она, на мой взгляд завышена (по крайней мере – если исходить из реальной экономической ситуации, а не потенциала, для достижения которого никаких шагов пока не предпринято). Дело в том, что, как правило, при проведении такого рода оценок общий объем запасов (нефти, газа, руды, древесины и т.д.) умножается на «стоимость единицы» (тонны, кубометра) запасов (возможно, Госкомстат принял во внимание недревесные ценности леса – это само по себе хорошо, но с методологической точки зрения - еще менее отработано). Стоимость самой единицы – тоже результат достаточно произвольного допущения. Для получения же претендующей на адекватность оценки следует принимать во внимание только те запасы, которые сегодня и/или в будущем могут быть извлечены (использованы) с доходностью выше средней (нормальной) доходности – потому что именно этот дополнительный доход (выше среднего) и есть тот рентный доход, капитализация которого составляет природный капитал. Так вот, сегодня лесные ресурсы для их собственника – государства – убыточны (см. Таблицу 2). Убыточны - поскольку доходы бюджета (прямые, в виде платы за лесопользование) от предоставления их в пользование почти в 2 раза ниже, чем расходы на ведение лесного хозяйства (см. цифры в таблице, выделенные жирным шрифтом). Если же подходить к вопросу более формально, имея в виду, что леса находятся в федеральной собственности, то в этом случае затраты собственника на лесное хозяйство в 2.5-3.5 раза больше, чем получаемый от него доход (см. выделенные и подчеркнутые ряды цифр в Таблице 2).

Таблица 2. Плата за лесопользование и расходы на ведение лесного хозяйства (2) Платежи за пользование лесным фондом – всего, млн. рублей, в т.ч.

- в федеральный бюджет - в бюджеты субъектов РФ Средняя величина конкретных арендной платы за 1 м древесины, руб.

В т.ч. средние минимальные Расходы, всего, млн. руб., в т.ч.

- из федерального бюджета - из бюджетов субъектов РФ - собственные средства Государственной лесной службы МПР Таким образом, на данный момент леса - по сути, убыточны для государства (имея в виду прямые доходы и расходы), и говорить об их многомиллиардной оценке в привязке к реально существующим экономическим механизмам неуместно. Этот пример показывает, насколько велико бывает расхождение между идеалистичной картиной и «суровой реальностью». Однако потенциал лесов России может и превысить упомянутые 100 млрд. долларов, но для этого должны быть задействованы соответствующие механизмы, причем не только применительно к лесному сектору, но и к экономике в целом. Оценка лесов зависит от общего состояния экономики (в первую очередь – отечественной, но также и мировой), от наличия спроса на «лесную продукцию», от возможностей инвестировать в инфраструктуру и производство конечной и промежуточной продукции из лесных ресурсов и других факторов. И это действительно очень важно – понимать, что кубометры древесины в лесу и природного газа в недрах, тонны нефти и руды под землей сами по себе ничего не стоят – без спроса на них, без возможности добыть их так, чтобы получить прибыль на уровне не ниже нормального предпринимательского дохода – причем после компенсации издержек по воспроизводству выбывших ресурсов.

Помимо некорректности методологии простого перехода от натуральных показателей к экономическим следует отметить, что никем не учитывались отрицательные рентные факторы – климатические (то есть «рентные убытки» в противовес рентным доходам).

Эти убытки объясняются тем, что большая часть отечественной экономики функционирует в таких суровых климатических условиях (вызывающих дополнительные издержки при строительстве, прокладке коммуникаций, обогреве помещений, уборке снега и льда, ремонте дорог и т.д.), в которые нигде в мире экономика «не забралась». А ведь эта «отрицательная рента» «съедает» значительную часть рентных доходов от добычи природных ресурсов. К счастью, в отношении роли рентных факторов в текущих макроэкономических показателях – положение лучше, чем в оценке Национального богатства Госкомстатом, и оценки, выполненные под руководством Академика Д.С.Львова (см. ниже – рис. 1 и 2), могут считаться достаточно адекватно отражающими существо вопроса (3).

Выводы о негативных тенденциях в экономике периода реформ по причине нерационального использования природно-ресурсного потенциала, а точнее – рентного дохода - подтверждаются расчетами показателя истинных сбережений или прироста ВВП, откорректированного на истощение природных ресурсов проведенные по методике Всемирного банка. Так, в 1999 г. при формальном росте ВВП страны на 3.2% показатель истинных сбережений (скорректированный "зеленый" ВВП) составил отрицательную величину –3.9%. И это не случайность – а проявление закономерности, заключающейся в том, что природный капитал, а вместе с ним и Национальное богатство России уменьшаются, поскольку природный капитал в результате добычи природных ресурсов не превращается в достаточной мере в другие формы капитала или в «возврат» природного капитала (в форме экономического воспроизводства невозобновимых природных ресурсов, а также натурального воспроизводства возобновимых природных ресурсов, например, уникального волжского стада осетровых). В значительной мере экономика периода реформирования – это экономика «проедания» ранее накопленного природного капитала. Генерируемый в сырьевых секторах рентный доход, который де-юре должен принадлежать собственнику природных ресурсов – государству (за исключением – частично – земельных ресурсов), де-факто – большей частью присваивается добывающими компаниями, лесозаготовителями и другими природопользователями. Налоговая и бюджетная системы были и до сих пор построены без учета того, где, в каких отраслях, переделах, за счет каких факторов генерируется доход.

В собственности государства находится практически весь природно-ресурсный потенциал страны – недра, лес, вода, биоресурсы и значительная часть земельных ресурсов, обеспечивающий формирование 75 % реальных доходов частного и государственного секторов экономики страны. Однако в доход государства из этой величины поступает (1999 г.) не более 17% (3). Суммарная величина нераспределенной прибыли по оценкам (3) составила в 1999 г. 80 млрд. долл. США, а на долю рентной составляющей приходилось около 60 млрд. долл., или 75% от общей ее величины.

Рентные платежи, учитываемые в бюджете 1999 г., составили 297 млрд. рублей или млрд. долларов (по оценке авторов (3), моя оценка – не более 240 млрд. рублей или не более 10 миллиардов долларов, возможно расхождение связано с учетом в работе (3) платы на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которая, строго говоря, не относится к рентным доходам, являясь аналогом амортизационных отчислений;

впрочем, в еще большей степени это относится к плате за лесопользование, которую я учел как рентный платеж). Следовательно, недополученный рентный доход составил в том же году 46 – 50 млрд. долл. (60 минус 14 (или 10)).

1.3. Доля платежей за природопользование в доходах бюджета Абсолютная величина прямых поступлений в виде прямых платежей за природопользование, включая платежи за загрязнение окружающей среды, составляет не более 3.7 % консолидированного бюджета 1999 года (Таблица 3) и 10.8 % доходов федерального бюджета 2002 г. (Таблица 4).

Таблица 3. Доходы от природопользования в бюджете 1999 г.

Общий доход Сумма налогов на природные ресурсы и за загрязнение Плата за недра Плата за пользование континент.

Шельфом Плата за лесопользование Плата за водопользование Плата за загрязнение Плата за землю Другие платежи за пользование природными ресурсами Другие доходы бюджета, в т.ч.

Акцизы Таможенные пошлины Рентный доход в большей мере, чем прямыми платежами за природопользование изымается с помощью косвенных налогов: акцизов на природный газ и топливо, а также вывозных пошлин на нефть и газ.

Таблица 4. Поступления в федеральный бюджет от платежей за природопользование (прогноз на 2002 год), млн. руб.

Платежи за пользование природными ресурсами 480104,6 26, (прямые и косвенные) (по данным МПР) Налог на добычу полезных ископаемых 173126, Отчисление на ВМСБ (переходящие платежи с 2001 г.) 2102, Плата за пользование водными биологическими ресурсами, включая поступления от реализации Земельные ресурсы Плата за загрязнение природной среды (переходящие платежи с 2001 г.) Налог на добавленную стоимость (прогноз) 57000, Общая величина основных платежей и налогов, посредством которых в федеральный бюджет поступают рентные доходы достигла (2002, данные МПР) 480 миллиардов рублей или около 15 миллиардов долларов (прогноз) или 26.2 % доходов федерального бюджета (то есть, увеличилась примерно на 6 миллиардов долларов по сравнению с 1999 г.). Важно оценить резервы рентного дохода или величины нераспределенной (чистой), народнохозяйственной прибыли, которая образуется в экономике сверх затрат основных факторов производства – труда, капитала и нормальной предпринимательской прибыли.

Таблица 5. Структура доходов бюджетов различных уровней, % (6) Подоходный налог с Платежи за пользование Налог на содержание В Таблице 5 представлены данные о структуре доходов бюджетов различных уровней за счет платы за пользование природными ресурсами в сопоставлении с основными статьями налоговых и неналоговых доходов.

Суммарная величина недополученного бюджетом (на примере 1999 г.) дохода (за счет ренты и госсобственности) составила 52,4 млрд. долл. (46 + 6,4) или почти 93% к доходам консолидированного бюджета страны (см. Таблицу 6) Таким образом, по оценкам (3) в бюджете учитывается не более 52% от общего объема доходов, которыми реально располагает страна, 48% полученного дохода является неучтенной (3).

Таблица 6 Суммарные потери бюджета от неэффективного использования национального имущества (1999 г.) Недополученный доход от госсобственности в составе 6.4 11. активов предприятий и организаций всех форм собственности Недополученный доход от используемых природносырьевых ресурсов Соотношение факторов производства в налоговых доходах выглядит совсем иначе.

Оно, по существу, является «перевернутым» отображением результатов первого расчета.

Главной составляющей налогооблагаемой базы в действующей системе налогов является отнюдь не рента и даже не капитал, а труд, а более точно – фонд оплаты труда. Так осуществляется у нас калькулирование издержек производства, так рассчитывается прибыль. От этой базы идут начисления на социальные нужды и, в конечном счете, от фонда оплаты труда зависит объем начисляемого НДС и т.д. На долю трудовой составляющей приходится не менее 70% от общей величины налоговых доходов (см.

рис.2). Таким образом, вклад рентной составляющей во втором расчете оказывается в 5, раз меньше, чем труда. Следовательно, фактор производства, вносящий наименьший вклад в народнохозяйственную нераспределенную прибыль – труд – несет на себе основную тяжесть бюджетной нагрузки, и должен обеспечить львиную долю бюджетных, т.е. общенациональных расходов! Необходимо избавиться от искажающего влияния факторов производства, учитываемых в налоговой системе. Резкое завышение налоговой нагрузки на труд создает дополнительные стимулы к сокращению рабочих мест, росту безработицы, примерно вдвое увеличиваем затраты на производство и цены конкурентоспособность. Пока действует такая налоговая система, в России не будет ощутимого роста накоплений.

Формирование доходов на основе первичных факторов производства

КАПИТАЛ

Формирование доходов на основе действующей налоговой системы

КАПИТАЛ

Показанное на рис. 1 и 2 распределение факторов доходности согласно работе (3), выполненной под руководством академика Д.С.Львова, не следует воспринимать как абсолютно объективный результат или хотя бы с точностью до 1 %. Это – оценка, но, по моему мнению – наиболее адекватная, правильно показывающая соотношение факторов доходности экономики и бюджета по данным 1999 года. Это важно отметить, поскольку если соотношение реальных факторов доходности экономики (рис. 1) довольно устойчиво во времени, то факторы доходности бюджета – более изменчивы, хотя кардинальные изменения без глубокой налоговой и бюджетной реформы невозможны.

Известно, что в последние годы наблюдался заметный рост абсолютной величины доходов бюджета, при этом несколько менялась и их структура, но все равно более половины приходилось на налог на прибыль и НДС. В связи с этим следует отметить, что и структура Национального богатства в действительно ближе к той структуре, что представлена на рис. 1, где доля природной ренты – на уровне 75 %, а не 97.3 %, как в оценках Госкомстата (естественно – отклонение связано с завышением абсолютной оценки природного капитала, а не с занижением других составляющих).

В природной ренте, как и в природном капитале – наибольший вес имеют минеральные ресурсы 85-90%, на долю лесных ресурсов по оценкам Госкомстата приходится 8-9 %, доля земельных ресурсов – менее 1 %. На мой взгляд, этот вопрос требует гораздо более глубокого изучения. В частности, оценка и доля «лесных богатств» представляются завышенными. В доходах консолидированного бюджета 1999 г. соотношение между платой за землю и лесопользование было как раз обратным, соответственно 0.91 и 0. %, то есть, доля земельных платежей была в 6.5 раз выше. Как уже указывалось, средства от использования земельных и лесных ресурсов дают незначительный вклад в доход консолидированного бюджета, что связано как с существующей системой установления налоговых ставок за использование данных видов ресурсов, так и с общей ситуацией в экономике. Поэтому помимо реформирования системы платежей за пользование природными ресурсами для увеличения доходности природных ресурсов, реального роста природного капитала (для начала – предотвращение его уменьшения) необходимо создание стимулов для развития соответствующих производств, для инвестирования в инфраструктуру. И здесь мы снова «выходим на налоговую систему»:

перенос налогового бремени на природную ренту должен сопровождаться снижением налога на прибыль и других налогов, оказывающих негативное, дестимулирующее влияние на производителей.

Ещё более наглядно неадекватность действующей налоговой системы можно проиллюстрировать на примере нефтяного сектора. В 2000 и 2001 гг. нефтяные компании получали от экспорта и реализации продукции на внутреннем рынке (без учета сырой нефти, используемой для переработки на отечественных НПЗ) общей выручки соответственно 1346 и 1418 млрд.руб., или около 48 млрд. дол. США ежегодно.

При этом материальные и трудовые затраты компаний на добычу, переработку, транспортировку составили примерно 350 и 403 млрд.руб., а действующие налоги и отчисления в социальные и иные фонды – 409 и 506 млрд.руб. После уплаты налогов в распоряжении нефтяных компаний и фирм-посредников осталось 587 и 509 млрд.руб.

или 20,9 и 17,1 млрд. дол. США. Таким образом, общая сумма доходов нефтяников и посредников, которая должна распределяться между ними и государством (причем государству должна была бы принадлежать «львиная доля»), но осталась по существующему законодательству в распоряжении нефтяных компаний составила (за года) около 1,3 трлн.руб. (38 млрд.дол.США). Причина исключительно высоких прибылей, которые получают добывающие компании в том, что их доходы состоят в основном из нефтяной ренты. В «углеводородном» секторе экономики (нефте- и газодобыча, нефтепереработка, нефтехимия) России из общей массы образуемой нефтегазовой ренты создан «серый» сектор, приводящий по различным оценкам к утечке за рубеж до 20-25 млрд. долл. США ежегодно.

По оценкам эксперта Всемирного Банка Бенуа Боске (4, на мой взгляд, им выполнено очень серьезное, хотя и небезупречное исследование) в нефтяном секторе около 25 % ренты изымается в доход бюджета, несколько меньше присваивается нефтяными компаниями и третья - еще большая часть идет на «субсидирование» отечественной экономики и экономик стран СНГ (за счет более низких цен) – «нас с вами». В абсолютных цифрах в 2000 г. объем присвоенной «нефтяниками» ренты достиг млрд. долларов, а вместе с «газовиками» – превысил 16.5 млрд. долларов. Еще несколько сот миллионов долларов рентного дохода было присвоено «лесозаготовителями».

Изменение ряда налогов, в частности замена природоресурсных платежей налогами и введение налога на добычу полезных ископаемых, несмотря на некоторое увеличение поступлений в бюджет не только не привело к улучшениям в этой области, но даже ухудшило конкурентную среду в нефтяном секторе экономики, уравняв налоги для компаний с худшими и лучшими условиями добычи. То есть, произошел практически полный отказ от учета ренты в определении размеров прямых налогов пользователей недр. Аналогичная угроза нависла и над лесным и водным секторами (сегодня уже высока вероятность, что налоговому подходу в этих сферах будет поставлен заслон).

Уровень действовавших платежей за загрязнение окружающей среды, как правило, был слишком низок по сравнению с затратами на снижение выбросов, с экономическим ущербом от загрязнения и не может побуждать предприятия к достижению пороговых нормативов. Расчетные значения экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, превышают действующие платежи в 25-30 раз, а экспертные оценки такого разрыва составляют не менее 100 раз. Но при этом и существующая индексация платежей монотонно отстает от темпов инфляции, а в период с 1992г. по 1997г.

инвестиционный рубль природоохранного назначения «похудел» более чем в 7 раз. При этом снижается и общая величина сбора платежей за загрязнение и если в 2000 г. в бюджетную систему поступило 7,5 млрд.руб., в 2001 г. – 4,7 млрд.руб., то в 2002 г.

прогнозируется дальнейшее снижение поступления платежей за загрязнение. В России достаточно широко распространено мнение, что природоохранная деятельность относится к «излишествам», и ее нельзя себе позволить до коренного улучшения социально-экономической ситуации. Однако во многих случаях с помощью экологизации системы налогообложения можно одновременно улучшить как экономическую, так и экологическую ситуацию в стране. Целесообразно изменить структуру налогов таким образом, чтобы перенести налоговое бремя с социальнополезных видов экономической деятельности на экологически вредные. Под первыми понимаются налоги на занятость, прибыль и инвестиции, а под вторыми понимается загрязнение, истощение природных ресурсов и производство отходов. Речь идет о 1) налогообложении экономической ренты, получаемой от эксплуатации природных ресурсов и 2) налогообложения загрязнения окружающей среды, в частности за счет переноса центра тяжести на платежи за выброс важнейших загрязнителей и увеличения ставки платежей. Поступления в бюджет от этих новых налогов позволят уменьшить подоходный и социальный налог или налог на прибыль предприятий.

«Довольно эффективным способом изъятия государством сверхприбыли от эксплуатации природноресурсной ренты являются акцизы и экспортные пошлины, но они вносят искажения в распределение ресурсов между внутренним потреблением и экспортом. Направляя тонну сырой нефти на экспорт в 2000 г. и 2001 г., нефтяная компания и все посредники получали доход (до уплаты экспортной пошлины и других налогов) 131 и 107 дол. США, а направляя ее на переработку (заплатив за переработку 20-21 дол.), они получили соответственно 65 и 60 дол. США, т.е. в 2 раза меньше, чем от экспорта нефти. В настоящее время экспортные пошлины и другие налоги далеко не устраняют этого различия. Поэтому одной из задач при разработке новой системы налогообложения нефтяного комплекса должно быть если не выравнивание, то возможно большее сближение доходности при направлении сырой нефти на экспорт и на переработку.

В 2000 и 2001 гг. нефтяные компании получили от экспорта и реализации продукции на внутренне рынке (без учета сырой нефти, используемой для переработки на отечественных НПЗ) общей выручки соответственно 1346 и 1418 млрд.руб., или около 48 млрд. дол.США ежегодно. При этом материальные и трудовые затраты компаний на добычу, переработку, транспортировку составили примерно 350 и 403 млрд.руб., а действующие налоги и отчисления в социальные и иные фонды – 409 и 506 млрд.руб. После уплаты налогов в распоряжении нефтяных компаний и фирм-посредников осталось 587 и 509 млрд.руб. или 20,9 и 17,1 млрд.дол.США. Таким образом, общая сумма доходов нефтяников и посредников, которая должна была бы распределяться между ними и государством, составляла порядка 1 трл.руб. или около 35 млрд.дол. США.

Доля прибыли нефтяного комплекса, которую получает в виде всех налогов государство, не превосходит 50 процентов. В тоже время если сравнить сумму налога на прибыль и на добавленную стоимость, которую получает государство от всей экономики, ( в 2000 г.-856 млрд.руб.) с суммарной прибылью всей российской экономики (в 2000 г.- 1055 млрд.руб.) то оказывается, что доля всех налоговых платежей в прибыли нефтяного комплекса гораздо ниже, чем в среднем по всему народному хозяйству. Причина исключительно высоких прибылей, которые получают добывающие компании в том, что их доходы состоят в основном из нефтяной ренты.

По оценкам, нефтяная рента в России составила в 2000 и 2001 гг. соответственно 821 и 812 млрд.руб. или 29,3 и 27,3 млрд.дол.США.

Согласно закону РФ «О недрах» (ст.1.2), недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Рента – это доход собственника природных ресурсов т.е. государства. В российском законодательстве нет понятия ренты, хотя необходимо различать нормальную прибыль на капитал компании, которая должна облагаться единым для всех отраслей налогом и сверхприбыль, или дополнительный доход (ренту), которым должно распоряжаться государство. При этом можно использовать опыт Великобритании и Норвегии в экономическую практику которых введено понятие дополнительного дохода (ренты) нефтяных компаний, который облагается по повышенной норме. То обстоятельство, что рента представляет собой доход от собственности государства, не означает, что рента должна полностью изыматься в госбюджет. Возможно, в настоящее время реалистичнее ставить задачу о некотором совместном контроле государства и нефтяных компаний за ее использованием. В любом случае первое и обязательное условие повышения эффективности поступления доходов в бюджет от недропользования заключается в прозрачности финансовых потоков, проходящих через нефтяные компании, доступность информации о них для общественности». (С.А.Киммельман, начальник отдела ВИЭМС).

2. Действующая система платежей за природопользование 2.1. Краткая характеристика и выборочная статистика.

В современном состоянии система платежей за природные ресурсы (Таблица 1) была в основных чертах сформирована в 90-е годы и продолжает развиваться или изменяться в настоящее время. В определенной мере она опиралась на исторические корни советской эпохи, когда существовали и попенная плата, и плата за землю, за недропользование, а также тарифы водопользования. Существенные изменения повлекло принятие Налогового кодекса, хотя за исключением главы 26 (о плате за недра) природноресурсные главы кодекса пока еще не приняты. С учетом того, что введение налога на добычу полезных ископаемых совершенно исключило даже «зачатки» рентного подхода, а отмена платы за загрязнение полностью уничтожила даже минимальные стимулы сокращения воздействия на природную среду – можно сделать вывод о том, что система платежей за природопользование в 2002 г.

сделала «два больших шага назад». Будут ли после этого шаги «вперед»? Один маленький шажок – исключение лесной подати из числа налогов (теперь плата за лесопользование: как лесные подати, так, естественно, и арендная плата не считаются налоговыми доходами бюджета) сделан.

Платежи за пользование различными природными ресурсами имеют ряд общих черт:

Министерства финансов и экономики определяют общий уровень платежей;

МПР и другие ресурсные ведомства устанавливают базовые (минимальные, максимальные или средние по региону) ставки платежей по соответствующим видам природных ресурсов с разбивкой по регионам и с учетом других рентообразующих факторов (качество, местоположение, экологические факторы, дефицитность и другие);

в одних случаях на федеральном уровне устанавливают минимальные базовые ставки платы (лесные подати), в других случаях - и минимальные, и максимальные, т.е.

“вилку” (водопользование), в третьих - среднюю по региону и подлежащую дифференциации на местах (плата за землю).

Конкретные ставки утверждаются субъектами Российской Федерации на основе базовых ставок, установленных на федеральном уровне;

Как правило, собираемые в виде платежей средства распределяются между двумя или тремя уровнями бюджетов; при этом пропорции распределения средств между федеральным и региональными бюджетами устанавливаются федеральным бюджетным законодательством в различных пропорциях, например, соответственно: 40 и 60 % (по ряду ресурсов – недра, земля – больше вариантов – в зависимости от региона (земля) и вида полезных ископаемых); более детально - см. Таблицу 7 (распределение платежей по уровням бюджета 2003 г.) и Таблицу 8 (плата за использование недр, 2001 и 2002 гг).

Несмотря на учет рентообразующих факторов (для лесных и ряда других ресурсов) и соблюдение правдоподобных соотношений между ставками платы за ресурсы различного качества общий уровень платежей, как правило, на порядки или, по меньшей мере, в разы ниже реальной цены ресурса.

Таблица 7. Приложение 2 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на

год" (НОРМАТИВЫ ОТЧИСЛЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ И

КОНСОЛИДИРОВАННЫЕ БЮДЖЕТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2003 ГОД (в процентах)) Платежи за пользование недрами (в части погашения задолженности прошлых лет) 1050123 Платежи за добычу углеводородного сырья:

на территории автономного округа входящего в состав края или области на территории автономного округа, входящего в состав края 1050125 Платежи за добычу полезных ископаемых из В порядке, 1050126 Платежи за добычу других полезных входящего в состав края или области на территории автономного округа, входящего в состав края или области, в том числе:

связанных с добычей полезных ископаемых территориального моря Российской континентального шельфа Российской 1050160 Платежи за пользование недрами при В порядке, реализации соглашений о разделе продукции 1050161 Разовые платежи (бонусы), регулярные В порядке, 1050162 Ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс) и соглашением в 1050200 Платежи за пользование континентальным 1050300 Налог на добычу полезных ископаемых 1050301 Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, взимаемый на территории автономного округа входящего 74. в состав края или области на территории автономного округа, входящего в состав края Налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых) Налог на добычу общераспространенных Налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации Регулярные платежи за добычу полезных иско- 74. паемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции (в виде углеводородного сырья), взимаемые: на территории автономного округа, входящего в состав края или области, в Плата за пользование водными объектами Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, Плата за право пользования объектами Отчисления на воспроизводство минерально сырьевой базы (в части погашения задолженности прошлых лет) Отчисления на воспроизводство минерально сырьевой базы, зачисляемые в федеральный Отчисления на воспроизводство минерально сырьевой базы, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации Арендная плата за пользование лесным 1051000 Единый сельскохозяйственный налог Остановимся более подробно на минеральных и лесных ресурсах.

2.2 Налог на добычу полезных ископаемых Данной главой введен новый налог - налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) взамен трех ранее действовавших налогов (платы за недра, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов на нефть и стабильный газовый конденсат). Налог на добычу полезных ископаемых взимается с пользователей недр, осуществляющих добычу полезных ископаемых. Регулярные платежи за пользование недрами не связаны с добычей полезных ископаемых, регулируются Законом РФ "О недрах" и налогом на добычу полезных ископаемых не заменяются и взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. При этом следует иметь в виду, что регулярные платежи за пользование недрами взимаются только за те виды пользования, по которым постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № утверждены ставки регулярных платежей за пользование недрами. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один квадратный километр площади участка недр в год. Согласно Закону РФ от 08.08.2001 № 126-ФЗ, до утверждения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ конкретных ставок регулярных платежей за пользование недрами, платежи исчисляются по максимальному размеру ставки установленному Правительством РФ. В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 №126-ФЗ система платежей при пользовании недрами, в том числе регулярные платежи, регулируются территориальными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Форма расчета регулярных платежей и порядок ее заполнения утверждены приказом МНС России от 22.04.2002 № БГ-3-21/220.

Таблица 8. Распределение платежей за пользование недрами между бюджетами различных уровней до и после принятия 2-й части Налогового кодекса, % углеводородного сырья полезных ископаемых недрами континентального шельфа 2.3. Платежи за пользование лесным фондом Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде лесных податей или арендной платы. Арендная плата является по сути более прогрессивной формой платы неналогового характера. Лесная подать по форме ближе к налогу (с 2003 г. исключена из состава налогов). В то же время, наиболее прогрессивной формой предоставления прав на заготовку древесины являются лесные аукционы, посредством которых, по сути, продается древесина на корню (однако взимаемая в этом случае плата также называется лесной податью, хотя в данном случае выступает в качестве цены кубометра древесины на корню).

Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата - при аренде участков лесного фонда. Лесные подати - плата за пользование лесными ресурсами: древесину, отпускаемую на корню, живицу, второстепенные лесные материалы, побочное лесопользование (сенокошение, пастьбу скота, промысловую заготовку древесных соков, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных растений, технического сырья, размещение ульев и пасек), пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно - оздоровительных, туристических и спортивных целей. Лесные подати введены с целью стимулирования рационального природопользования, пополнения бюджетов различных уровней, формирования источника финансовых средств для покрытия расходов по ведению лесного хозяйства.

Плата за пользование ресурсами леса регулируется (с 1997 года) Лесным кодексом Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (Принят Государственной Думой 22 января 1997 года.) и Постановлениями Правительства Российской Федерации, устанавливающими минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, на соответствующий год. Минимальные ставки дифференцированы по ряду рентообразующих признаков, таких как: лесотаксовый район, лесные породы (по группам: сосна; кедр; лиственница; дуб и клен; ясень; береза; осина, ольха белая, тополь); расстояние вывозки (семь разрядов такс от менее 10 км до более 100 км);

сортность (крупная, средняя, мелкая для деловой и отдельно – дровяная). Несмотря на то, что в минимальных ставках находят отражение основные (далеко не все и не вполне правильно) рентные факторы уровень этих минимальных ставок таков, что, как правило, плата в размере этих минимальных ставок не только не обеспечивает изъятие сколько-нибудь значительной доли рентного дохода, но даже не покрывает издержек на ведение лесного хозяйства, поэтому такой подход может быть охарактеризован как имитация рентных принципов.

Конкретные ставки лесных податей устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством в соответствующих субъектах Российской Федерации или определяются по результатам лесных аукционов.

Плата устанавливается за единицу используемого лесного ресурса; для древесины ставка устанавливается в расчете на 1 кубометр; по отдельным видам лесопользования за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей.

Лесные подати взимаются за все виды лесопользования. Лесные подати не взимаются за древесину, заготавливаемую лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством при проведении лесохозяйственных работ, лесоустройстве, научноисследовательских и проектных работ для нужд лесного хозяйства, а также при заготовке лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством второстепенных лесных ресурсов и осуществлении побочного лесопользования. При аренде участков лесного фонда арендаторы вносят арендную плату. Размер арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения определяются договором аренды участка лесного фонда. Индексация минимальных ставок лесных податей производится регулярно (фактически ежегодно) в законодательном порядке, то есть фактически на каждый год вводится новая шкала минимальных ставок, учитывающих инфляцию.

Лесной кодекс при всех его многочисленных (и неизбежных в эпоху перемен) недостатках во многих отношениях оказался более «продвинутым» по сравнению с аналогичными законами применительно к другим ресурсам. По Лесному кодексу основными формами предоставления прав на лесопользование являются аренда участков лесного фонда и лесные аукционы по продаже древесины на корню.

Поэтому целесообразно несколько более подробно описать экономические отношения в лесопользовании как прообраз того, как вообще преимущественно должны строиться отношения государства – собственника природных ресурсов с природопользователями;

прежде всего - на основе сочетания общих принципов и правил установления платы за пользование ресурсом (в том числе установление предельной (min) стоимости прав пользования) с индивидуальной оценкой каждого конкретного участка, природного объекта.

В 2001 г. в аренде находились 2875 участков лесного фонда площадью 90.0 млн. га с установленным отпуском древесины 123.5 млн. кубометров (фактическая рубка лишь в последние годы превысила 50 %, в 2001 – 58.5 % от установленной). В общем объеме заготовки древесины доля арендаторов и лесопользователей, получивших право на лесозаготовку по результатам лесных аукционов, составляет более 84 % (2001 г., ()), из них 63 % - доля арендаторов, 21 % - продано на лесных аукционах (оставшиеся 16 % заготовка для местных нужд). Впрочем, 95 % арендуемых участков переданы в краткосрочную аренду (до 5 лет), что, по сути, «нейтрализует» преимущества аренды, прежде всего, привлечение инвестиций. В ряде регионов, где спрос на древесину на корню высок, наметилась конкуренция лесопользователей за право получения участков лесного фонда в аренду. Однако в ряде субъектов Федерации продолжается выделение сельскохозяйственным организациям и населению, но и коммерческим предприятиям, что прямо нарушает требования Лесного кодекса.

В течение 1993-2001 гг. наблюдается постоянный рост количества участков и площади лесов, переданных в аренду (Таблица 9) (2).

Таблица 9. Аренда участков лесного фонда для заготовки древесины (в целом по России) федеральных округах, где установленные значения ежегодного отпуска составляют соответственно 33.8 % и 31.3% от общероссийского объема.

Таблица 10. Арендная плата за участки лесного фонда, переданные для заготовки древесины (в целом по России) (2) Год Арендная плата, тыс. руб. Стоимость обезличенного кубометра Таблица 11. Динамика продаж древесины на корню на лесных аукционах в Российской Федерации (2) Год Количество Объем проданной Цена аукциона, Аукционная цена аукционов древесины, тыс. м тыс. руб. кубометра/средняя раза выше средней минимальной ставки. При этом средняя цена для хвойных была – 83.1 рубля за кубометр, для твердолиственных – 179.1, для мягколиственных – 55.9 руб.

При этом если в Уральском и Сибирском Федеральных округах средняя аукционная цена кубометра была минимальной (по России) и составила для хвойных пород 60- руб. за кубометр древесины на корню, а для мягколиственных – примерно 36 руб., то в Южном округе цена кубометра древесины хвойных пород достигала 145.2 рубля, а цена кубометра древесины твердолиственных пород была максимальной в Северо-Западном округе – 596.8 руб., в Дальневосточном – 240.1 руб. На уровне субъектов Российской Федерации наибольшая цена кубометра хвойной древесины на корню по результатам аукционов в 2001 г. составила в Калининградской области – 368 руб., в Пензенской – 346, Брянской – 252, Владимирской – 250, Калужской – 208 руб (2).

На примере этих аукционных цен видно, что рентный доход в лесопользовании (тем более – в недропользовании) существует не только «в теории», но имеется и в действительности (это не значит, что посредством этих аукционов рента была получена в полном объеме). С другой стороны, эти примеры показывают, насколько неравномерно распределяются источники рентных доходов в лесном секторе, в связи с чем методологически несостоятельны попытки оценить природный капитал через некие «усредненные» значения ренты, умножаемые на общие запасы.

Пример из Ленинградской области. «Согласно ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»

лесные подати отнесены к неналоговым платежам. Следовательно, эти платежи могут определяться постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ и действовать до внесения соответствующих дополнений во вторую часть Налогового кодекса РФ по лесному налогу, предусмотренному в первой части НК. Постановление «О ставках лесных податей и арендной платы за заготовку живицы, второстепенных лесных ресурсов и побочное лесопользование на территории Ленобласти» относится к таким «дарам природы» как березовый сок, живица, новогодние елки, дички для озеленения и так далее. При определении размера ставок лесных податей учитывалась текущая ситуация на товарном рынке, изменение цен по сравнению с 2000 годом. Так, подати за заготовку живицы не превышают 1% от рыночной цены на данный вид продукции за тонну и находятся примерно на уровне средней, по субъектам РФ, ставки платежей. Благодаря этому продукция областных предприятий останется конкурентоспособной. Контроль за исполнением нормативного акта осуществляется федеральными органами власти, поскольку лесные ресурсы являются федеральной собственностью. Платежи, в соответствии с ФЗ, распределяются в следующем соотношении:

50% идет на счета федеральных органов власти, 50% - субъекта РФ. Постановление «О временном порядке внесения платежей и лесных податей за древесину, отпускаемую на корню по краткосрочному пользованию в Ленинградской области» предписывает владельцам лесорубочных билетов выплачивать все подати в текущем году. Ранее в регионе действовал порядок, который позволял лесопользователям вносить платежи в течении всего срока действия лесорубочного билета. Новый порядок позволит более четко прогнозировать поступление доходов в бюджет. Представляя проект постановления «О ставках лесных податей и арендной платы за древесину, отпускаемую на корню, на территории Ленинградской области», Михаил Дедов заострил внимание на том, что минимальные ставки лесных податей, установленные Правительством РФ для Ленинградской области, являются самыми высокими на территории России, за исключением Калининградской области. Средняя составляющая лесных податей в себестоимости продукции из древесины по России лежит в пределах 5-7%, а по Ленобласти эта цифра колеблется в диапазоне от 9,1% до 16,1%. Правительство Ленобласти неоднократно обращалось по вопросу пересмотра необоснованно высоких ставок в Минприроды, но получило отказ. В документе предлагается установить ставки лесных податей и арендной платы за древесину, отпускаемую на корню, в размере действующих на сегодня минимальных ставок, утвержденных Постановлением Российского Правительства, с применением коэффициента 1,18.

Это позволит компенсировать нагрузку на лесопользователей. Поступление доходов по данной бюджетной статье в 2003 году может составить 268 млн рублей. Все указанные документы были приняты. Однако, следующий проект постановления - «О ставках лесных податей и арендной плате за пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей на территории Ленинградской области» - вызвал ряд нареканий. Подводя итоги обсуждения, Губернатор Валерий Сердюков поручил доработать документ, и, в частности, ввести дифференцированный подход к коммерческим фирмам и некоммерческим организациям, четко разделить вопросы бизнеса и вопросы оздоровления людей. Тем более что в лесах именно первой категории расположены областные и муниципальные пионерские лагеря.

Кроме того, нужно стимулировать развитие в регионе туризма, создание соответствующей инфраструктуры - тех же коттеджей, баз отдыха - и облагать их деятельность налогом уже на стадии получения доходов от ведения бизнеса. В рамках дополнительной повестки дня Михаил Дедов вынес на рассмотрение проект областного закона «О внесении изменений в областной закон «О плате за пользование водными объектами на территории Ленинградской области».

Дело в том, что с 1 января 2003 года утратили силу положения ФЗ «О плате за пользование водными объектами» в части установления льготных ставок на водоснабжение населения. При этом субъектам РФ (которые, кстати, на основании ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год»

являются получателями 100% платы за пользование водными объектами) предоставлено право самостоятельно устанавливать льготы для отдельных категорий водопользователей. Конечно, областной законопроект, предлагающий продлить в Ленинградской области до 1 января года действие льготных ставок для предприятий и организаций, жилищно-коммунальных хозяйств, осуществляющих забор воды с целью водоснабжения населения, был одобрен».

Говоря о действующей системе платного природопользования, представляется целесообразным привести следующий документ: Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию по проекту федерального закона № 235269-3 "О федеральном бюджете на 2003 год" 2.4. Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию по проекту федерального закона № 235269-3 "О федеральном бюджете на 2003 год" Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона № 235269-3 "О федеральном бюджете на 2003 год" в части вопросов ведения Комитета и отмечает следующее.

Общая оценка влияния природно-ресурсного потенциала страны на формирование доходной части федерального бюджета Россия обладает значительным природно-ресурсным потенциалом. По оценкам российских ученых-экономистов (ЦЭМИ РАН)*1 национальное богатство страны в расчете на душу населения составляет 400 тыс. долл. США, из них на потенциал природно-ресурсного комплекса приходится 160 тыс. долл. США или 40%, что в 10 раз выше соответствующего совокупного показателя США и Канады. В то же время доходы государства от использования данной части национального богатства явно недостаточны. Недополученный рентный доход государства от использования природных ресурсов ежегодно оценивается в 40-46 млрд. долл. США.

В 2003 году предполагаемые совокупные доходы федерального бюджета за счет статей, касающихся использования природных ресурсов, включая акцизные налоги на природный газ, платежи за пользование природными ресурсами, а также соответствующие неналоговые доходы, составят около 326 млрд. рублей (см.

приложение, таблица 1), что примерно в 4-5 раз меньше оценочного уровня недополученных рентных доходов от использовании природных ресурсов.

Доля совокупных доходов от использования природных ресурсов в доходах федерального бюджета в 2003 году предусматривается в размере 13,5%, что ниже соответствующего показателя 2002 года (15,4%). Как и в предыдущие годы, бюджетная эффективность (отношение расходов бюджета к его доходам) по статьям, касающимся природных ресурсов, остается весьма низкой. В 2001-2003 годах она изменялась в пределах 5,2-7,4%. Комитет считает, что даже при нынешней схеме формирования федерального бюджета можно повысить бюджетную эффективность вышеуказанных статей, путем повышения уровня адресной рециркуляции средств, собираемых от использования природных ресурсов.

[0]В действительности приведенные данные получены (рассчитаны) двумя авторами: С.Д.Валентеем и Л.И.Нестеровым и опубликованы в книге «Накопление национального богатства на фоне мировых тенденций». – М.: ИЭ РАН. – 2000. – стр. 8. (Мое отношение – П.К. к этим данным весьма критическое) В качестве дополнительного источника финансирования природно-ресурсного комплекса может стать часть бюджетного профицита. Общий размер профицита согласно проекту федерального бюджета на 2003 год составит 72,2 млрд. рублей, что более, чем в 4 раза превышает суммарные расходы на поддержание и воспроизводство природно-ресурсного потенциала России.

Порядок формирования доходов, привлекаемых за счет использования природных ресурсов и распределения этих доходов между бюджетами различных уровней, остается неизменным с января 2002 года, что обусловлено введением в действие специальных глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации, изменениями в ряде федеральных законов, регулирующих систему платежей за пользование природными ресурсами.

В 2003 году 61% объема бюджетных доходов от использования природных ресурсов согласно проекту рассматриваемого федерального закона должно зачисляться в федеральный бюджет (см. приложение, таблица 1). В то же время доходы от некоторых видов налоговых поступлений (платежи за пользование лесным фондом, плата за пользование водными объектами, земельный налог, плата за право пользования объектами животного мира) полностью поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Особо следует отметить несовершенство системы распределения доходов от поступлений платы за водные объекты. В нарушение действующего водного законодательства и конституционных норм доходы от платы за водные объекты целиком передаются в бюджеты субъектов Российской Федерации. В то же время реализация Федерального закона "О плате за пользование водными объектами", с учетом действующего законодательства, в 2003 году должна обеспечить поступление средств за счет этих платежей в Федеральный бюджет в размере 7,1 млрд. руб. По мнению Комитета, учитывая серьезные социальные проблемы большинства регионов, адресная рециркуляция соответствующих доходов в них маловероятна.

Доходы федерального бюджета на 2003 год за счет использования природных ресурсов Доходная часть федерального бюджета на 2003 год формируется за счет налоговых доходов (акцизные налоги, платежи за пользование природными ресурсами) и неналоговых доходов. Так же как и в 2002 году подавляющий объем поступлений федерального бюджета связан с налоговыми доходами.

Акцизные налоги. Поступления в федеральный бюджет за счет акцизов на природные ресурсы в 2003 году по сравнению с уровнем 2002 года в текущих ценах сократятся на 2%, а в сопоставимых ценах (с учетом инфляции) - на 13-14%. Это связано с прекращением акцизных поступлений по нефти и стабильному газовому конденсату, а также с ожидаемой конъюнктурой цен на природный газ и размерами облагаемой налогами базы данного природного ресурса.

Прогноз поступлений акциза на природный газ в 2003 году определен в 133,1 млрд. руб., при расчетном среднем уровне собираемости - 98,5%. Удельный вес облагаемого налогом природного газа составит около 70% от прогнозируемого на 2003 год объема его добычи.

Динамика акцизных поступлений по природному газу будет в значительной степени зависеть от конъюнктуры цен на этот газ на мировом рынке. Доля экспорта в реализации природного газа, как и в текущем году останется на уровне примерно 1/3, причем основная часть (73%) экспортируемого природного газа будет поступать в страны Европы, не входящие в СНГ. Среднегодовая цена природного газа, реализуемого в дальнее зарубежье принята на уровне 97,4 долларов США за 1000 куб. м., а реализуемого в государства - члены СНГ - 51,9 долл. США/1000 куб. м.

Средневзвешенная цена экспортируемого природного газа в 2003 году таким образом составит 85,3 долл. / 1000 куб. м., что ниже аналогичного среднего показателя за февраль-июнь текущего года. Ожидается, что изменение мировых цен на природный газ будет совпадать, с некоторым лагом, с динамикой цен на сырую нефть. Последние же могут в течение короткого времени серьезно меняться, в том числе под влиянием событий на Ближнем Востоке и экономической ситуации в США.

Второй фактор неопределенности прогноза поступлений акцизов на природный газ продолжающаяся либерализация рынка природного газа стран Европейского Сообщества, которая способствует росту его поставок, а также создает условия для его меньшей структурированности и предсказуемости, прежде всего, по его ценовым параметрам.

В связи с этим у Комитета вызывают серьезные сомнения размеры доходов федерального бюджета от реализации природного газа.

Платежи за пользование природными ресурсами. Это основной блок доходов в федеральный бюджет от использования природных ресурсов. В 2003 году на его долю будет приходиться 7,6% от общих доходов федерального бюджета. По сравнению с аналогичным показателем текущего года (установленного законом) абсолютный уровень поступлений по платежам за пользование природными ресурсами останется на прежнем уровне (с учетом инфляции он даже снизится на 10-12%). В то же время, ожидаемое в 2002 году поступление по платежам за пользование природными ресурсами составит 195,5 млрд. руб., что на 6,4% выше установленного законом уровня.

В этом случае в 2003 году сокращение поступлений по платежам за пользование природными ресурсами может быть гораздо более существенным.

В структуре поступлений в федеральный бюджет за пользование природными ресурсами будут продолжаться изменения, связанные с повышением роли налога на добычу полезных ископаемых (на фоне постепенного сокращения платежей за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и полного прекращения поступлений за счет земельного налога).

В расчетах прогнозируемых поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых учтены ожидаемые: объемы добычи, прогнозируемый уровень цен на полезные ископаемые (базовый показатель - цена на нефть марки "Юралс" заложена в размере 21, долларов за баррель), прогноз официального курса рубля по отношению к доллару США (33,7 рубля за 1 доллар), а также ставки налогообложения с учетом внесенных изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

На 2003 год прогнозируется объем сборов за счет налога на добычу полезных ископаемых в размере 181,9 млрд. руб., или 99% от общего объема платежей за пользование природными ресурсами. Уровень собираемости данного налога заложен в размере 98%, определенном, исходя из оценки соответствующих поступлений в году. По сравнению с аналогичным показателем (установленным законом) текущего года поступления от налога на добычу полезных ископаемых (выраженные в текущих ценах) возрастут на 5%, а в сопоставимых ценах ожидается их снижение на 6-8%.

Фактически может произойти еще более резкое снижение соответствующих поступлений, поскольку ожидается перевыполнение задания по этому показателю.

Изменение поступлений от налога на добычу полезных ископаемых в наибольший степени зависит от сбора от налога на добычу нефти. В 2003 году облагаемый налогом объем добычи нефти составит 378,2 млн. тонн (97% от всего планируемого объема добычи). Ставка налога определена исходя из планируемой цены на нефть марки "Юралс" и курса рубля по отношению к доллару США. Налоговая ставка на 2003 год составит 613,82 рубля за тонну.

Комитет констатирует, что привязка к внешним экономическим факторам с высокой степенью неопределенности их динамики, может привести к существенным потерям поступлений в федеральный бюджет за счет налога на добычу полезных ископаемых. В результате федеральный бюджет может лишиться дополнительных резервов для увеличения финансирования природноресурсного комплекса.

В случае увеличения объемов добычи нефти сверх ожидаемого в 2003 году уровня, Комитет считает целесообразным направить дополнительную налоговую выручку на финансирование природно-ресурсного сектора.

В пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2003 год в разделе "Налог на добычу полезных ископаемых", особое внимание уделяется доходам от реализации соглашений о разделе продукции (СРП). Расчеты в части регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции, осуществлены на основании прогнозов объемов добычи нефти из месторождений, эксплуатируемых на условиях действующих соглашений о разделе продукции.

Всего в Федеральный бюджет от реализации соглашений о разделе продукции в году прогнозируются поступления в сумме 279,1 млн. рублей, что составляет всего лишь 0,2% от объема всех поступлений за счет налога на добычу полезных ископаемых.

Исходя из вышеизложенного, Комитет отмечает, что проектом федерального бюджета на 2003 год запланировано необоснованное уменьшение доходов от реализации соглашений о разделе продукции по сравнению с предыдущими годами.

Такое снижение доходов не отражает реальный потенциал рассматриваемого налогового режима СРП и не стимулирует исполнительную власть к повышению доходной части бюджета, использования возможности режима СРП для эффективного развития производственных мощностей с помощью привлечения прямых производственных инвестиций.

Отдельно необходимо отметить, что в расходной части бюджета не предусмотрено финансирование работ, связанных с разработкой условий конкурсов или аукционов, составлением технико-экономических обоснований и подготовкой проектов соглашений о разделе продукции на 2003 год, что может негативно сказаться на качестве и сроках заключаемых с инвесторами соглашений.

Неналоговые доходы. Основная часть поступлений ожидается за счет платы за пользование водными биологическим ресурсами. При формировании доходной части консолидированного бюджета 2003 года объем платежей за пользование водными биоресурсами в определен в сумме 7,8 млрд. рублей (объем поступлений в консолидированный бюджет - 10,5 млрд. рублей) из которых 1,5 млрд. рублей составят поступления от реализации квот по межправительственным соглашениям.

Учитывая тенденцию общего снижения доходов (выраженных в сопоставимых ценах) от использования природных ресурсов в 2002-2003 годах, с приведенными в проекте бюджета показателями на 2003 год, в принципе, можно согласиться.

При этом Комитет считает, что доходная часть по водным биологическим ресурсам должна быть более обоснованной. Так, при формировании доходной части объем платежей за пользование водными биоресурсами с Госкомрыболовством России не согласовывался. Министерство финансов Российской Федерации при расчете доходной части бюджета, вероятно, исходило из ожидаемого объема поступлений платы за пользование водными биологическими ресурсами в 2002 году, который будет достигнут вследствие беспрецедентного и не имеющего экономического объяснения завышения цен на ресурсы в ходе аукционов в 2002 году.

Поступление доходов от использования лесного фонда прогнозируется в сумме примерно 2,0 млрд. руб. и полностью подлежит зачислению в федеральный бюджет.

Расчет поступления данных доходов произведен исходя из объема отпуска древесины на корню и разницы между конкретными и минимальными размерами ставок за древесину, доходов от прочих видов лесопользования и предполагаемой суммы платы за перевод лесных земель в нелесные земли и изъятие земель лесного фонда.

Одной из главных проблем низкой доходности этого вида деятельности здесь являются явно заниженные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню и высокий уровень теневой деятельности при лесозаготовках. В период, прошедший после кризиса 1998 года, темпы роста соответствующих ставок отставали от темпов роста цен на продукцию лесного комплекса. В настоящее время удельный вес средней ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, в стоимости круглых лесоматериалов (превышающей 400 руб./ куб. м) составляет в России менее 7%, тогда как в остальных ведущих лесопромышленных странах он колеблется от 30 до 70%.

В федеральном бюджете на 2003 не предусмотрены объемы поступлений платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, которые ранее направлялись лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством на возмещение их потерь.

Учитывая механизмы формирования указанных доходов для оценки их реальных размеров, Комитет считает целесообразным просить Правительство Российской Федерации представить подробный расчет и обоснование предлагаемых цифр.

Для реального наполнения федерального бюджета необходимо создать механизм, стимулирующий получение на местах максимального лесного дохода.

В составе неналоговых доходов федерального бюджета на 2003 год учтены также платежи за пользование недрами, не связанные с добычей полезных ископаемых (разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, плата за геологическую информацию о недрах и т. д.). Размер их определен всего лишь в 317 млн. рублей и оценка суммы поступлений платежей при пользовании недрами произведена исходя из складывающейся динамики и структуры их поступлений по ожидаемой оценке в году.

2.5. Основные проблемы платного природопользования 1. Права на использование природных ресурсов будь то земля, недра или лес предоставляются - как правило - без реальных конкурсов (они часто фиктивны или формальны), исходя не из возможностей их наиболее эффективного использования для государства, а в силу сложившейся практики или исходя из возможностей или интересов природопользователей.

2. Большая часть лицензий на пользование минерально-сырьевыми ресурсами уже роздана. Это препятствует перераспределению полученных месторождений к природопользователям, обеспечивающим более высокую эффективность их использования для государства.

3. Лицензии были получены либо бесплатно или по минимальным ценам. И эта практика продолжается. В лесном секторе вместо лицензий применяется принцип предоставления лесных ресурсов по заниженным ценам. Практика предоставления лицензий бесплатно, либо по минимальным ценам продолжается.

4. Происходит незаконное присвоение добывающими компаниями добытых полезных ископаемых (из-за неурегулированности вопросов права собственности на добытые полезные ископаемые) и в скрытой форме - разведанных месторождений вместе с горным имуществом 5. Учетная политика недропользователей не предусматривает раздельный учет издержек по каждому месторождению, что делает невозможным определение суммы ренты, которая объективно возникает на каждом отдельном месторождении;

Проводится выборочная (селективная, хищническая) эксплуатация лучших участков месторождений, что ведет к невосполнимой потере запасов в недрах. Эта же причина ведет к увеличению сиюминутной общей массы рентных доходов, большей частью утекающих за рубеж, и значительному снижению рентных платежей в будущем.

2.6. Предложения по совершенствованию платного природопользования Меры по совершенствованию налоговой и бюджетной системы должны быть направлены на приведение налоговых поступлений от природоэксплуатирующего сектора в соответствии с его значимостью и долей в ВВП (см. рис. 1 - выше) Решить проблему изменения налоговой нагрузки можно с помощью внедрения налогозамещающего механизма изъятия ренты. Нужно разработать механизм постепенной замены налогов рентными платежами. Отдельные элементы данного механизма уже существуют и даже закреплены в действующем законодательстве.

Необходимо в законодательном порядке определить, что рента, или сверхприбыль от использования природных ресурсов, является общественным достоянием. Необходимо обеспечить переход от административных к договорным формам предоставления прав на использование природных ресурсов, разграничением собственности на природные ресурсы, предоставлением природных ресурсов в пользование преимущественно на торгах, распространением процедуры обязательной оценки рыночной стоимости прав на использование природных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности при вовлечении их в сделку. Кроме того, следует принять стратегию поэтапного снижения налогов на труд и капитал при одновременном увеличении доходов бюджета за счет рентных платежей.

Действующая налоговая система тормозит развитие экономики. Следствием необоснованно высоких налогов на труд и капитал является уклонение от уплаты налогов, возникшая система взаимозачетов и массовая утечка капитала. Поэтапное трансформирование налоговой системы в направлении к наиболее полному изъятию рентных платежей и за счет их уменьшение налогового пресса на остальные факторы производства (труд и капитал) должны стать главным ориентиром при формировании экономического механизма ускорения экономического роста целом. Подобные сдвиги на практике уже происходят в ряде стран ЕЭС, прежде всего, в Скандинавских странах, а затем в Германии, Великобритании, Италии. При этом поэтапный переход от налогов на труд и капитал к платежам за природные ресурсы и загрязнение природной среды многими зарубежными экономистами расценивается как «двойной дивидент»:

облегчаются условия для ускорения социально-экономического развития и одновременно увеличиваются вложения в оздоровление природной среды посредством рационализации всего процесса природопользования.

Невозможно изменить существующую налоговую систему одномоментно. Надо решать эту проблему поэтапно. Для этого предлагается механизм налогозамещающих платежей, вводимых сначала в сфере природопользования. На первом этапе коренного изменения налоговой системы в целом предлагается перевести природопользователей на договора концессии или аренды со специальным налоговым режимом. Тогда рента будет взиматься преимущественно за счет концессионной и/или арендной платы, налоги же на природопользователей будут либо исключены, либо значительно уменьшены.

Существует ряд способов установления платежей с целью изъятия природно-ресурсной ренты. Основными из них являются: 1) установление размера платежей на торгах, 2) установление размера платежей в процентах от рыночной стоимости природного объекта или права его использования, 3) определение расчетной величины ренты как разницы между рыночными ценами, нормативными издержками и прибылью предпринимателя.

Переход к рентным платежам по установленным на торгах ценам возможен уже сейчас, без какого-либо существенного изменения правового поля. Установление платежей в процентах от рыночной стоимости требует внесения весьма незначительных дополнений в действующее законодательство. Третий способ установления размеров рентных платежей следует применять как вспомогательный для первых двух, когда расчетным методом определяются, например, минимально допустимые и желательные для государства размеры платы.

Механизм перехода к налогозамещающей системе рентных платежей можно проиллюстрировать на примере разработки месторождений полезных ископаемых и новой концепции закона «О недрах». Государство, как собственник недр, имеет законное право на получение горной ренты, которой оно должно рачительно распорядиться. Но, прежде всего, необходимо определить размер горной ренты, которая возникает на этапе добычи и реализации полезных ископаемых. При действующем механизме административного лицензирования в недропользовании отдаются участки недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых при отсутствии геолого-экономической оценки и стоимостной оценки месторождения полезных ископаемых, без которой расчет ренты невозможен.

Вместо административных лицензий должны заключаться договора концессии на право добычи определенного количества полезных ископаемых на подготовленном к освоению месторождении при заданной оптимальной технологии его эксплуатации с заданными годовыми уровнями добычи полезных ископаемых и предельно допустимыми капитальными и эксплуатационными затратами.

Стоимость права или плата за подписание договора концессии есть ни что иное как горная рента, определяемая как разница между выручкой (по рыночным ценам) от добытых полезных ископаемых и нормативными затратами, а также нормативной прибыли концессионера. Торги на право получения договора концессии для добычи полезных ископаемых выигрывает претендент, предложивший наибольшую сумму ренты. В договоре концессии устанавливается порядок и размер выплаты ренты в виде разового платежа (бонуса) при подписании договора или наступлением определенных событий (выхода на заданный уровень годовой добычи и т.п.) и регулярных (ежемесячных или квартальных) платежей, не зависящих от уровня добычи. Описанный выше механизм не требует значительных изменений действующего законодательства.

Пути решения проблемы изъятия ренты в лесном секторе экономики те же, что и в горном секторе. Они заключаются в максимальном развитии конкурсных процедур передачи лесных ресурсов в пользование на основе договорных отношений. Лесные аукционы, которые уже хорошо зарекомендовали себя, должны получить дальнейшее развитие. Применительно к земле также существует много способов изъятия ренты в доход государства. Они заключаются либо в установлении земельных платежей в процентах от ее рыночной стоимости, либо в виде доли от дохода, определяемого по разнице в цене реализации продукции и нормативно установленными издержками, либо непосредственно на торгах при продаже свободных земельных участков или прав пользования ими. Другим способом получения государством земельной ренты может стать введение механизма изъятия спекулятивной прибыли, которая будет образовываться на ранних стадиях формирования земельного рынка в результате перепродажи земельных участков, полученных по низким ценам.

3.Реальные перспективы реформирования отношений природопользования В настоящее время ведется подготовка реформы законодательства о природных ресурсах. В 2002 г. были разработаны, а затем утверждены Правительством Российской Федерации концепции новых редакций федерального закона "О недрах", Лесного кодекса и Водного кодекса. Суть намеченных реформ: внедрение эффективных механизмов обеспечения экономических и финансовых интересов государства как собственника природных ресурсов и выравнивание условий доступа природопользователей к природным ресурсам, то есть формирование более справедливой конкурентной среды (за счет минимизации возможностей присвоения природно-ресурсной ренты – незаработанного дохода – природопользователями, эксплуатирующими лучшие природные ресурсы). Основным инструментом такой реформы в соответствии с принятой концепцией должен стать переход к гражданско-правовым отношениям между государством и природопользователем. Проекты законодательных актов должны быть представлены в Правительство Российской Федерации в 2003 г. (начиная с первого квартала).

3.1. Регулирование недропользования Помимо того, что действующий налог на добычу не учитывает рентных факторов, можно отметить и такие проблемы как: низкая эффективность государственного администрирования; дублирование (пересечение) полномочий федерации и регионов;

архаичная система торгов на право пользования недрами; отсутствие законодательного регулирования взаимных обязательств государства и недропользователя.

Упомянутая Концепция предусматривает:

1. Установление федеральной собственности на все виды полезных ископаемых за исключением общераспространенных, которые должны быть отнесены к муниципальной собственности.

2. Выделение разведки полезных ископаемых как самостоятельного вида недропользования.

3. Обязательность состязательности на предоставление прав доступа к недрам через конкурсы и аукционы.

4. Гражданско-правовая основа отношений государства и инвестора и сохранение множественности таких форм, свободный оборот прав.

5. Введение дифференцированной платы за полезные ископаемые в зависимости от горно-геологических условий и других рентообразующих факторов.

6. Новое разделение полномочий федерации и регионов, закрепляющее принцип "одного окна", концентрация исполнительных полномочий на региональном уровне, регулятивных и контрольных – на федеральном.

Законопроект будет представлен в Правительство в 1 квартале 2003 г.

По мнению экспертов Минэкономразвития в результате введения в действие нового закона будут достигнуты следующие результаты:

•Дифференциация платы за добычу полезных ископаемых может дать дополнительно 12увеличения поступлений в консолидированный бюджет, что составит в масштабе цен 2002 г. дополнительно 50 –70 млрд. рублей ежегодно (очевидно – это лишь небольшое увеличение доли ренты, поступающей в бюджет – прим. П.К.).

•Стабильность режима недропользования на основе введения гражданско-правовых отношений;

•Дебюрократизация – реализация принципа «одного окна».

Ранее Комиссией при президенте РФ по разграничению полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации был предложен более радикальный вариант реформирования законодательства о недрах. Добытое сырье также должно быть собственностью государства, а добывающая компания будет работать по концессии.

После реализации извлеченных из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обусловленные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормальная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии. Действующие лицензии на месторождения предлагается отменить, а вместо них заключить с недропользователем договор подряда и концессии. Концессию компания получит, только в том случае, "если не будет выявлено нарушений лицензионного соглашения".

Стоимость права или плата за подписание договора концессии есть ни что иное как горная рента, определяемая как разница между выручкой (по рыночным ценам) от добытых полезных ископаемых и нормативными затратами, а также нормативной прибыли концессионера. Торги на право получения договора концессии для добычи полезных ископаемых выигрывает претендент, предложивший наибольшую сумму ренты. В договоре концессии устанавливается порядок и размер выплаты ренты в виде разового платежа (бонуса) при подписании договора или наступлением определенных событий (выхода на заданный уровень годовой добычи и т.п.) и регулярных (ежемесячных или квартальных) платежей, не зависящих от уровня добычи.

Вероятную реакцию инвесторов описал управляющий Brunswick Capital Management Дэвид Херн: "Могу дать твердую гарантию, что, если правительство попробует это реализовать, начнется массовое бегство капитала из России". "По сути, это классический способ вывода активов из компаний: лицензии являются их основным активом. Курс акций российских сырьевых компаний пойдет вниз", - считает он.

А главный экономист инвестиционной компании "Тройка Диалог " Евгений Гавриленков высказывается еще более определенно: "В арабских странах, где государство является собственником добытого сырья, а нефтяные компании - лишь концессионеры, акции этих компаний не торгуются на бирже, а фондовый рынок вообще не рассматривается как инструмент привлечения инвестиций. Если правительство реализует [предложения Козака], во что я не верю, то мы не просто попрощаемся с фондовым рынком. Нам придется строить совершенно другую экономику". И в этом он прав.

С позиций же интересов России необходимо отметить, что именно открытие канала частного присвоения ренты является и причиной и основным источником вывоза капитала из России в размере как минимум 25-40 миллиардов долларов США в год, что на один-два порядка превышает объем ввоза капитала и находится почти на том же уровне, что и совокупный ежегодный объем инвестиций в целом по России. Поэтому собственная природная рента – основной потенциальный источник инвестиций в России, а не зарубежные инвестиции, привлекаемые как раз возможностью относительно задешево получить доступ к ренте.

3.2. Регулирование водопользования Помимо собственно вопросов платности и форм предоставления прав на водопользование основными проблемами в этой сфере являются:

-ухудшение состояния водных объектов (обмеление, водная эрозия, обрушение берегов, оползневые процессы);

-высокая степень изношенности основных фондов, высокий риск возникновения чрезвычайных ситуаций;

-ухудшение качества воды, гибель водной флоры и фауны, антисанитарное состояние водоемов.

Специфическими элементами реформы отношений в пользовании водой являются:

-установление федеральной собственности на водные объекты за исключением обособленных;

-внедрение гражданско-правовых отношений в сферу водных отношений между государством и водопользователем (кроме отношений, касающихся забора воды);

-совершенствование бассейновых принципов управления водными объектами.

Проект нового Водного кодекса планируется внести в Госдуму во втором квартале года. Об этом в ходе презентации Водного кодекса, проходившей 23 сентября 2002 в Министерстве природных ресурсов РФ, сообщил советник министра Николай Михеев. Он напомнил, что действующий Водный кодекс, принятый Госдумой в 1995 году, не отвечает реалиям настоящего времени… Основными целями нового Водного кодекса, по словам Михеева, являются установление форм собственности на водные объекты и водные ресурсы, переход к преимущественно гражданско-правовым отношениям в водопользовании между собственником и водопользователем, разграничение полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Согласно новой редакции кодекса, до 95% водных объектов будет составлять федеральная собственность, до 5% - муниципальная и частная собственность (действующим – около 70% могли быть отнесены к собственности субъектов РФ, около 25% - к федеральной, 5% - к муниципальной собственности).

Вводится, как основной, институт концессии и институт аренды водных объектов вместо лицензирования (но, вероятно, будет сохранена выдача разрешений (лицензий) на забор воды из водных объектов – прим. П.К.). Водопользование становится платным на 100%.

Льготы отменяются (сейчас – до 30% составляет льготное водопользование). Но это не затрагивает прав граждан на общее водопользование.

Демократизируется право пользования водными объектами. Договора концессии и аренды будут заключаться на основе торгов и аукционов с привлечением общественности. Управление водными объектами будет осуществляться строго по бассейновому принципу с образованием бассейновых водных управлений и бассейновых федеральных государственных учреждений.

Также, согласно Водному кодексу, планируется введение основных законодательных норм по безопасности гидротехнических сооружений (ГТС). На все ГТС будет определен собственник.

Вводятся нормы земель водного фонда, что позволит упорядочить их использование.

Обязательным становится страхование ГТС, всех видов водопользования и объектов, расположенных на паводкоопасных территориях.

Как ожидается, введение норм нового Водного кодекса создаст условия для сокращения ущерба от вредного воздействия вод на 50-70% и повышения безопасности ГТС. Кодексом также определяется система мероприятий, обеспечивающих улучшение качества воды водных объектов. Как отметил советник министра, новый Водный кодекс можно считать значительным шагом вперед в сфере водного природопользования.

Пример возникновения ренты в водопользовании. В Южной Калифорнии настолько велика потребность в воде, что ее берут из реки Фетер, находящейся на расстоянии 600 миль к северу от штата, при этом воду приходится подавать вверх по протяженной долине Сан-Джокин с помощью насосов, далее – через высокий горный хребет Техачапи и по тоннелю под горным хребтом Бернардино. Это очень большие расходы. Когда вода достигает Южной Калифорнии, «ей приходится» конкурировать с местной водой в реках Санта-Ана, Сан-Джасинто и других. В результате местная вода, бесплатно дарованная природой становится такой же дорогой как вода, доставляемая издалека. Иными словами, из-за водного дефицита местная вода начинает приносить избыточный рентный доход, который можно и нужно было бы облагать налогом. Однако в США государство, оплачивая сооружение дамб, каналов, трубопроводов из своего кармана, предоставляет возможность расходовать воду бесплатно. Таким способом субсидируют тех, кто отбирает воду у населения, чистый природный продукт превращают в так называемую рассеянную ренту… Мэйсон Гэффни (5) Хорошо было бы учесть отмеченные факторы при реформировании платы за водопользование в России.

3.3. Регулирование лесопользования Основными проблемами регулирования лесопользования являются:

- нерешенность вопроса разграничения прав собственности на лесные ресурсы;

- далекое от оптимального разграничение полномочий между уровнями власти;

- совмещение управленческих и хозяйственных функций лесхозами;

- низкий уровень платы за лесопользование, отсутствие стимулов рационального лесопользования;

- низкие доходы бюджетной системы (для федерального бюджета – примерно в 2. раза ниже расходов на поддержание лесного хозяйства);

- острый дефицит финансирования лесовосстановления и лесоохраны, капитальных вложений;

- неудовлетворительные уровень и организация лесоохраны (увеличение числа пожаров и незаконных рубок);

Ожидается, что в новом Лесном кодексе найдут отражение следующие новации:

1) Будут однозначно решены вопросы собственности на леса Вопросы собственности предлагается решить следующим образом: на основании Лесного кодекса Российской Федерации все леса, за исключением городских лесов, порядок отнесения к которым будет определяться федеральным законом (очевидно, самим Лесным кодексом), являются собственностью Российской Федерации. Городские леса являются муниципальной собственностью, за исключением городских лесов, расположенных на территории городов Москвы и Cанкт–Петербурга, которые являются собственностью указанных субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Основания для такого разграничения государственной собственности на леса следующие: несмотря на то, что в большинстве субъектов Российской Федерации леса занимают достаточно большую площадь, в целом, распределение лесных ресурсов, особенно экономически доступных запасов древесины, крайне неравномерно. Лишь в нескольких субъектах Российской Федерации (в основном, входящих в Северо-Западный федеральный округ, а также расположенных в юго-восточной части Дальневосточного федерального округа) по состоянию на 2001-2002 гг., доход бюджета в форме платы за лесопользование мог бы превысить или покрыть издержки бюджета на ведение лесного хозяйства и управление им. Передача лесов в собственность субъектов Российской Федерации привела бы не только к усилению диспропорций в экономическом развитии и в формировании и наполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, но и к сворачиванию работ по лесовосстановлению и подрыву лесного с подрывом в недалекой перспективе как экономической базы соответствующих регионов, так и их экосистем.

Кроме того, огромные массивы лесов, не содержащих экономически доступных ресурсов древесины и расположенных в разных субъектах Российской Федерации, выполняют важнейшие экологические функции глобального масштаба (выделение кислорода, поглощение углерода, поддержание естественных экосистем). Это является важнейшим аргументом отнесения таких лесов к федеральной собственности. Учитывая, что экономически доступные леса также выполняют указанные экологические функции, а также вышесказанное о неравномерности географического распределения экономически доступных лесных ресурсов, очевидно, что необходимы единые: стратегия, правовой режим и экономические принципы управления лесными ресурсами (как с экономической, так и с экологической, и лесоводческой точек зрения). Поэтому только установление федеральной собственности на леса создает необходимые правовые условия для управления лесным хозяйством, отвечающего экономическим и экологическим интересам России.

Основанием для отнесения лесов поселений к муниципальной собственности является то, что городские леса, в основном, выполняют экологические и рекреационные функции для жителей соответствующих городов, то есть имеют локальное значение и не предназначены для ведения коммерческой лесозаготовки.

2) Будут более четко и обоснованно определены и разграничены полномочия различных органов государственной власти Во-первых, исключаются полномочия, вытекающие непосредственно из Конституции Российской Федерации, а также регулируемые иными федеральными законами в соответствии с их предметом. Во-вторых, не детализируются полномочия, которые должны быть подробно определены в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации. В-третьих, изменение содержания полномочий предопределяется переходом к гражданско-правовой модели предоставления прав лесопользования. В-четвертых, определенные изменения связаны с необходимостью отделения управленческих функций от хозяйственных. В-пятых, существенным новшеством является переход к процедурам предоставления прав лесопользования, а также лесоустройства и лесовосстановления исключительно на торгах (аукционах, конкурсах) в случаях коммерческого освоения.

Должны быть четко и обоснованно разграничены полномочия между уровнями публичной власти, исключено дублирование и выполнение несвойственных, в том числе противоречащих законодательству Российской Федерации, полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Исходя из установления федеральной государственной собственности на леса (за исключением городских) практически все регулятивные полномочия концентрируются на федеральном уровне. Также к компетенции государственных органов исполнительной власти отнесены полномочия по распоряжению и управлению лесами как федеральной государственной собственностью.

Для реализации указанных полномочий федеральный орган исполнительной власти должен иметь территориальные подразделения вплоть до местного уровня, которые в настоящее время представлены соответственно лесхозами и их подразделениями лесничествами, сочетающими выполнение управленческих и хозяйственных функций.

Предусматривается, что управленческая составляющая будет выделена и будет осуществляться на базе (территориальной, материальной и кадровой) существующих структур, то есть лесхозов. Название «лесхоз», естественно, должно быть заменено. На базе остального штата лесхозов могут создаваться государственные унитарные предприятия, однако стратегия должна предусматривать передачу этой хозяйственной деятельности в негосударственный сектор экономики. Численность занятых в соответствии с новой структурой государственного управления будет существенно ниже числа работников системы лесхозов, что обусловит дополнительный экономический эффект в смысле сокращения расходов на государственное управление.

В ряде случаев целесообразно наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации теми полномочиями, осуществление которых не требует создания дублирующих «лесхозы» подразделений. Это, прежде всего, полномочия по организации противопожарных и иных защитных мероприятий, по информированию и просвещению населения по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

3) Ожидается, что общим основанием приобретения права на использование земельных участков лесного фонда будут выступать договора аренды и концессии. Право заключения договора будет приобретаться по результатам конкурса или аукциона, при этом конкурс должен проводиться лишь по одному переменному параметру – плате за кубометр древесины (в случае получения права на заготовку древесины).

Государственные органы должны определять минимально допустимый уровень платы за кубометр, ниже которого цена (плата за кубометр) не может быть установлена (зафиксирована в договоре).

В части земельного налога - планируется ввести региональный налог на недвижимость, который заменит налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Но этот налог – очень дорогой в администрировании (необходимо вводить систему оценки объектов недвижимости и т.д.). Введение этого налога будет наиболее эффективным на местном уровне.

4. Литература.

1. Создание системы взимания и распределения доходов от использования природных ресурсов.

Д.С.Львов, А.А.Гусев, О.Е.Медведева, А.В.Шевчук, П.В.Касьянов, С.А.Киммельман. Экономика природопользования, № 1, 2003.

2. Государственный доклад: О состоянии и использовании лесных ресурсов Российсской Федерации в 2001 году. М.: МПР, 2002.

3. Концепция управления национальным имуществом. Д.С.Львов. Отделение Экономики Российской Академии наук, Институт экономических стратегий. Москва. 2002.

4. Benoit Bosquet. The role of natural resources in fundamental tax reform in the Russian Federation. WB, 2002.

5. Природные ресурсы – национальное богатство России. Издание Государственной Думы, Москва, 1999.

6.Фискальная децентрализация: проблемы взаимодействия федерального, ркгионального и местного уровней власти. Лекция. А.В.Новиков.

7.А.В.Шевчук. Экономика природопользования (теория и практика). М.: НИА-Природа, 2000.

8.П.В.Касьянов. Состояние и направления реформирования системы управления природопользованием.

М.: МГУ, МАКС Пресс, 2000.

5. Рекомендуемая литература по теме:

1) Природные ресурсы – национальное богатство России. Издание Государственной Думы, Москва, 1999.

Сборник статей, включая:

- “Земельные отношения в современной России” (Д.С.Львов) - “Решения под конкретное “хорошее” правительство могут обернуться катастрофическими последствиями” (Ю.Ю.Болдырев) - “Налогооблагаемый излишек, создаваемый землей: измерение, приумножение, сохранение и сбор” (М.Гэффни) - “Учет и оценка земли и природных ресурсов” (Т. Гвортни) - “О преимуществах налоговой реформы для России” (Н.Тидеман) - “Теория ренты на службе национальной безопасности” (Г.Д.Титова) - “Рента городских земель: мировой и отечественный опыт” (Т.И.Роскошная) - “Приватизация и нищета” (Рамсей Кларк) - “Собственность и природные ресурсы” (Х.Дейли) - “Станут ли природные ресурсы действительно собственностью государства?” (А.А.Гусев, П.В.Касьянов) и другие статьи 2) Ф.Харрисон, Г.Титова, Т.Роскошная. Мертвый груз экономики. Фонд «Земля и благосостояние общества». Санкт-Петербург, 1997.

3) Путь в XXI век. Стратегические проблемы и перспективы российской экономики. М.: Экономика, (Введение, главы 5,6,13,14) 4) Benoit Bosquet. The role of natural resources in fundamental tax reform in the Russian Federation. WB, 2002.