«Крутиков В.К., Ерохин А.М., Зайцев Ю.В. ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ: УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ИННОВАЦИИ Калуга – 2014 ББК 65 К84 РЕЦЕНЗЕНТЫ: Н.К. Фигуровская доктор экономических наук, профессор, руководитель ...»

Институт управления, бизнеса и технологий

Среднерусский научный центр Санкт-Петербургского отделения

Международной академии наук высшей школы

Крутиков В.К., Ерохин А.М., Зайцев Ю.В.

ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ

СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ:

УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ИННОВАЦИИ

Калуга – 2014

ББК 65

К84

РЕЦЕНЗЕНТЫ:

Н.К. Фигуровская доктор экономических наук, профессор, руководитель группы Института экономики РАН И.С. Санду доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, руководитель отдела экономических проблем научно-технического прогресса в АПК ВНИИЭСХ РАСХН Крутиков В.К., Ерохин А.М., Зайцев Ю.В.

К84 Политика государственных социальных стандартов: управленческие инновации. Монография. Калуга: ИП Шилин И.В. (Изд-во «Эйдос»), 2014.

– 220 с.

ISBN 978-5-905697-88- ББК Монография подготовлена по плану совместной работы Среднерусского научного центра Санкт-Петербургского отделения МАН ВШ и НОУ ВПО ИНУПБТ.

Монография посвящена обобщению, оценке и развитию теоретических и методологических положений, разработке научно-практических рекомендаций по использованию управленческих инноваций при формировании и реализации политики государственных социальных стандартов в городах-столицах субъектов Российской Федерации.

Монография предназначена для преподавателей, аспирантов и студентов экономических специальностей, представителей власти и бизнеса.

ISBN 978-5-905697-88- © Коллектив авторов, 2014.

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие………………………………………….............. Глава 1. Теоретические и методические основы развития инновационной инфраструктуры управления качеством предоставляемых муниципальных услуг в городах-столицах субъектов Российской Федерации…………………………. 1.1. Теоретические подходы формирования инновационного механизма управления качеством предоставляемых муниципальных услуг в современных условиях на основе отечественного и зарубежного опыта……………………… 1.2. Управленческие инновации, их классификация - основа сбалансированного развития инновационной инфраструктуры………………………………..…………

1.3. Применение системного и институционального подходов в исследовании организации функционирования инновационной инфраструктуры предоставления муниципальных услуг……………………………………… ……………. Глава 2. Факторы, оказывающие влияние на функционирование системы регламентации и стандартизации услуг………… 2.1. Вступление России во Всемирную торговую организацию как стимул оптимизации процесса стандартизации услуг 2.2. Административная регламентация как основа стандартизации муниципальных услуг……………………………….. 2.3. Организация предоставления государственных услуг по принципу «одного окна»……………………………………. Глава 3 Текущая ситуация социально-экономического развития города Калуга……………………………………………….. 3.1. Основные показатели социально-экономического развития города ………………………………………………………... 3.2. Конкурентные преимущества, проблемы и альтернативы развития города ……………………………………………... 3.3. Сценарии социально-экономического развития города…… Глава 4. Формирование инновационного механизма повышения качества предоставляемых муниципальных услуг в городах-столицах субъектов Российской Федерации (на примере муниципального образования «Город Калуга»)…….. 4.1. Ключевые факторы повышения качества предоставляемых муниципальных услуг……………….………………………. 4.2. Опыт муниципального образования «Город Калуга» по формированию инновационного механизма повышения качества предоставляемых муниципальных услуг………... 4.3. Использование потенциала информационных технологий для оптимизации организационно-экономического механизма предоставления муниципальных услуг……………… Глава 5. Совершенствование инновационного механизма повышения качества предоставляемых муниципальных услуг…... 5.1. Инновационные методы трансформации управленческих решений, обеспечивающие повышение качества предоставления муниципальных услуг населению……………… 5.2. Модель инновационного организационно-экономического механизма повышения качества оказываемых муниципальных услуг……………………………………………….. 5.3. Направления совершенствования инновационного механизма повышения качества предоставляемых муниципальных услуг и методические рекомендации по его оптимизации для городов-столиц субъектов Российской Федерации……………………………………

Глава 6. Методические рекомендации по совершенствованию системы управления муниципальными услугами (на материалах муниципального образования «Город Калуга)…… 6.1. Положение о порядке разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ…………………... 6.2. Методика оценки муниципальных целевых программ…… 6.3. Методические рекомендации по формированию муниципальных заданий муниципальным учреждениям и контроль над их выполнением ………………………………… 6.4. Методика оценки выполнения муниципальными учреждениями муниципального задания на оказание муниципальных услуг …………………………………………………… 6.5. Порядок формирования муниципального задания для муниципальных бюджетных и казенных учреждений, а также финансового обеспечения выполнения муниципального задания …………………………………………………… 6.6. Методические рекомендации по расчету норматива затрат на оказание муниципальных услуг главным распределителям средств, в ведении которых находятся муниципальные учреждения ……………………………………….. 6.7. Перечень нормативно-правовых документов и сравнительная таблица функционирования учреждений по оказанию муниципальных услуг………………………………..

ПРЕДИСЛОВИЕ

Инновационный и инвестиционный вариант долгосрочного развития страны характеризуется интенсивными экономическими и социальными преобразованиями, способствующими достижению уровня развития, соответствующего статусу высокоразвитой державы. Вместе с тем, несмотря на положительную макроэкономическую динамику последних лет, подлинной, глубокой модернизации всех сфер жизнедеятельности пока еще не произошло.

Наиболее проблемной в проводимых рыночных преобразованиях является сфера социальных услуг населению. Ослабление внимания государства к решению социальных проблем ведет к увеличению социальной незащищенности населения, огромной дифференциации доходов различных слоев, к снижению уровня жизни, росту преступности.

В современных условиях производство социальных услуг и управление ими все в большей степени передается с федерального и регионального уровней на уровень местного самоуправления.

Предполагалось решать социальные проблемы посредством минимальных государственных социальных стандартов. Требование о разработке методических рекомендаций по созданию системы социальных стандартов государственных услуг (Распоряжение Правительства РФ № 467 от 3 апреля г.) было проигнорировано. Аналогично остается нерешенным вопрос разработки стандартов по обеспечению населения общественными услугами. В России подобные стандарты законодательно не установлены, что, безусловно, мешает наладить эффективное управление муниципальными территориями и оценивать эффективность деятельности многочисленных чиновников.

Первостепенной задачей в работе органов местного самоуправления, напрямую влияющей на повышение эффективности оказания социальных услуг и управление муниципалитетом в целом, является формирование инновационного подхода. Решение данной задачи требует оптимизации экономических и социальных отношений в муниципальных образованиях, включающей выработку современных подходов к проблемам профессионального образования специалистов, к изменению личностного облика кадров, их мотивацию к творчеству, инициативе, настойчивому внедрению инноваций.

В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг. Однако в настоящее время не разработан единый перечень муниципальных услуг, отсутствует система измеримых показателей их выполнения, в связи с чем, затруднена объективная оценка эффективной деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.

В субъектах Российской Федерации, до настоящего времени существует проблема количественных оценок расходных потребностей бюджетов разных уровней.

Решение большого количества накопившихся социальных проблем требует формирования новых подходов к муниципальному управлению социально-экономическим развитием. Главная и достаточно трудная задача муниципального управления – определить свое место в новом экономическом пространстве, обеспечить развитие сферы муниципальных услуг через эффективную социально ориентированную экономику.

Так как основным инструментом реализации социально-экономической политики городов-столиц субъектов Федерации являются программы социально-экономического развития, то несомненный научный и практический интерес представляет поиск новых подходов к их формированию и реализации с целью повышения эффективности использования как бюджетных, так и внебюджетных средств на развитие сферы муниципальных услуг.

Одновременно практически необходимо совершенствование механизма формирования и использования платных услуг с привлечением инструментов бюджетного планирования и контроля.

Столичные центры регионов страны, как показывает теоретикометодологическое обоснование работ по анализу ключевых проблем и перспектив развития городов, обречены на два сценария.

Первый - превращение в сырьевой придаток с устаревшими оборудованием и инфраструктурой, а также неразрешенными проблемами.

Второй - создание инновационной экономики с современной инфраструктурой и новыми рабочими местами для специалистов, обеспеченных комфортными условиями проживания.

Основные тренды мирового развития в долгосрочной перспективе связаны с усилением глобальной интеграции и ростом ее влияния на жизнь людей. Наблюдается усиление тенденций поиска новых форм регионализации и градостроительства. Происходят процессы изменения среды обитания с акцентом на качество жизни, культурной идентичности, «перетекания» человеческого капитала и конкуренции территорий городов и регионов за ресурсы развития.

Переход на качественно новый уровень развития возможен только при наличии значимой экономики интеллектуальных услуг. Культура, наука и образование должны стать основой экономики и политики муниципалитета.

А инновационная экономика невозможна вне творческой среды. Поэтому, главным достоянием города должны стать умные, здоровые и свободные люди, действующие в сложном, открытом, неустойчивом, быстром мире.

Главной целью социально-экономического развития муниципального образования должно стать стимулирование высокопроизводительного труда, который обеспечит наивысшую эффективность использования производственных ресурсов и повысит качество и уровень жизни населения.

Требуется разработка проблем: по оценке современного состояния муниципальной деятельности; по внедрению инноваций в градостроительной сфере; по повышению роли социально-ориентированных направлений развития городов – столиц. Решение проблем невозможно без учета мнения бизнеса, экспертных и общественных организаций, жителей города.

Творческим коллективом ученых и практиков предложена целостная концепция повышения качества предоставляемых муниципальных услуг с применением методологии системного и институционального подходов.

На примере муниципального образования «Город Калуга» разработаны научно-практических рекомендаций по использованию управленческих инноваций при формировании и реализации политики государственных социальных стандартов в городах-столицах субъектов Российской Федерации.

Разработанный механизм позволяет диагностировать текущее организационно-экономическое состояние органа, предоставляющего услуги, прогнозировать его возможности в будущем предоставлять качественные услуги, оценивать результативность управленческих решений на основе факторного анализа. При этом предложенные алгоритмы полностью адаптированы к реальной деятельности органов местного самоуправления и нормативноправовым путем внедрены в практику работы администрации муниципального образования «Город Калуга».

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ГОРОДАХ-СТОЛИЦАХ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Теоретические подходы формирования инновационного механизма управления качеством предоставляемых муниципальных услуг в современных условиях на основе отечественного и зарубежного опыта.

Анализ современных зарубежных и отечественных подходов к пониманию сущности услуг и их назначению свидетельствует о дискуссионности исследуемого вопроса.

Исследование этой темы, анализ нормативной правовой базы Российской Федерации, взглядов ученых, определение сущности и содержания слова услуга позволило автору сделать вывод о том, что сфера услуг – это сводная обобщающая категория. Она включает в себя деятельность хозяйствующих субъектов различных форм собственности, решение актуальных социальных проблем населения по обеспечению его наиболее важными услугами. Здесь переплетаются не только интересы государства и отдельных субъектов социального сектора, но и отражаются практически все социально-экономические явления, происходящие в обществе.

Поэтому имеет смысл дифференциации сферы услуг, выделения из нее государственных (муниципальных) услуг, которые можно охарактеризовать как инициированную государством (муниципалитетом) деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (а также хозяйствующих субъектов различных форм собственности) по предоставлению населению наиболее важных услуг, гарантированных действующим законодательством.

На основе анализа современной отечественной модели управления социальными процессами и практики предоставления социальных услуг в зарубежных странах можно сделать вывод о необходимости усиления роли государства в управлении развитием сферы услуг.

Это подтверждается исследованием историко-теоретических основ местного самоуправления, которые представлены на рис.1.

самоуправления муниципального самоуправления Разделение Разграничение Самостоятельность Оптимизация Гарантии прав Рис.1. Историко-теоретические основы местного самоуправления Научно-техническое и социально-экономическое развитие общества оказывает существенное воздействие на сферу услуг.

Среди факторов этого воздействия можно выделить: влияние глобализации экономики на социальную сферу; технологические изменения; воздействие органов государственной (муниципальной) власти на экономические и социальные процессы.

В результате проведенного исследования выявлены основы функционирования организационно-экономического механизма предоставления муниципальных услуг, которые базируются на принципах: разделения властей;

разграничения предметов ведения и полномочий; самостоятельности в пределах своих полномочий; оптимизации управленческих процессов; гарантии прав местного самоуправления.

Эволюция теорий организации местного самоуправления, по мнению автора, представляет собой условную смену моделей «сильного» и «слабого»

государства в соответствии с содержанием текущих событий. Кризисные ситуации порождают теории активного вмешательства государства в социально-экономические процессы. В свою очередь, обстановка относительного благополучия становится условием появления направлений, доказывающих необходимость сокращения этого вмешательства.

Анализ отечественного и зарубежного опыта позволил выявить основную тенденцию возрастания роли и участия государства в экономике и усиления его социальной ориентации. Государство должно не только создавать условия функционирования социально-экономической системы, но и при необходимости непосредственно регулировать социально-экономические процессы, стимулируя или организуя производство необходимого количества услуг. Игнорирование этих закономерных функций государства ставит под угрозу нормальное функционирование и развитие общества, социальной сферы, особенно в условиях кризисных ситуаций.

Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации предполагает наличие качественной теоретической концепции развития этой системы, а также разработки прикладного характера, связанные с реализацией реформы местного самоуправления, административной реформы, отдельных положений бюджетного кодекса. Речь идет о необходимости классифицировать, стандартизировать, регламентировать, обосновать стоимость и эффективность муниципальных услуг. Следствием этих действий должен стать поиск методов формирования инновационного механизма повышения качества предоставления муниципальных услуг.

Схематично место муниципальных услуг в системе управления развитием территорией городов-столиц субъектов Российской Федерации показано на рисунке 2.

Под инновационным механизмом повышения качества предоставляемых муниципальных услуг будем понимать совокупность организационных форм, образующих структуру предоставления услуг, и процессов, направленных на создание муниципальных услуг.

Этот механизм выступает инструментом реализации целей муниципального развития.

Общий процесс предоставления услуг отражен на рис.3.

Инновационный механизм повышения качества предоставляемых муниципальных услуг функционирует в соответствии со значительным количеством законодательных и нормативно правовых положений, важнейшие из которых представлены (для городского округа) в ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако невозможно анализировать механизм управления, не включая в этот анализ характеристики и параметры, как субъекта, так и объекта управления, поскольку в таком случае нельзя дать адекватную оценку самому механизму, его управленческим процессам.

Стратегия социально-экономического развития Среднесрочный перспективный финансовый Рис.2. Место муниципальных услуг в системе управления развитием территорией городов-столиц субъектов Российской Федерации.

ниципальное) Реестр расходных обязательств В рамках инновационного механизма повышения качества предоставляемых муниципальных услуг можно выделить:

- субъекты предоставления услуг - органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, компании, предоставляющие услуги, в рамках осуществления муниципального заказа. Субъекты предоставления услуг характеризуются наличием организационной и производственной структур, направленных на реализацию услуг.

- объекты предоставления услуг элемент управления, на который направлено управляющее воздействие субъекта. В качестве интегральных объектов управления можно выделить:

1) организации: коллективные действия, иерархии, сети, потоки;

2) институты: нормы, правила, ценности, идеологии, мотивы, оценки;

3) территории: публичные сообщества, арены, рабочие места;

4) объекты права собственности: ресурсы, способности, обязательства;

5) активы: ценности, результаты, знания, доверие.

- процессы в рамках системы. Часть процессов ориентирована на воспроизводство деятельности субъектов предоставления услуг; часть направлена на непосредственное их создание и предоставление потребителю. В отдельную группу могут быть выделены процессы обратной связи («от потребителя к производителю»). Схематично это представлено на рисунке 4.

Могут быть выделены услуги, по отношению к которым процессы создания услуг совпадают с процессами их предоставления (образование, здравоохранение), и, напротив, процесс создания во многом оторван от процесса предоставления (значительная часть услуг ЖКХ). Эта специфика, безусловно, накладывает требования на формирование стандартов и регламентов услуг.

Рис.4. Процессы в рамках организационно-экономического механизма Выделим группы принципов (правил), ориентированных на требования:

- к процессу предоставления услуги;

- к процессу потребления услуги;

- к организационной структуры, предоставляющей услуги.

Если процессы предоставления и потребления услуги рассматривать как последовательность действий, то можно выделить принципы, связанные с течением этого процессов:

- направленность – услуга имеет конкретного потребителя;

- прямоточность – услуга как продукт достигает потребителя по «кратчайшему пути». Примерами «кратчайшего пути» могут выступать: минимальное время, потраченное на предоставление услуги; минимальное количество звеньев организационной структуры, вовлеченное в процесс предоставления услуги и т.д.;

- экономическая эффективность – получение наилучшего результата на единицу затрат;

- социальная эффективность – достижение целей, связанных с воспроизводством и развитием социума;

- ресурсообеспеченность процесса – наличие необходимого количества ресурсов для предоставления услуги должного качества;

- ресурсосбережение – предоставление услуги требуемого качества на базе экономного использования ресурсов.

Принципы построения структуры, оказывающей услуги:

- приоритет объекта над субъектом – предполагает, что структуры, предназначенные для реализации полного цикла предоставления услуги, отвечают требованиям объективной реальности (нет отделов по изучению того, что не существует);

- приоритет функций над составом звеньев – структура формируется исходя из функций, для выполнения которых создается;

- координация - формирование четкой системы координирующих связей между центром, средним звеном, периферией. Обеспечивается за счет создания эффективных дополняющих, дублирующих, контролирующих, корректирующих связей;

- оптимальное соотношение между муниципальным и частным сектором в сфере предоставления услуг – формируется исходя из оценки эффективности по тем или иным критериям предоставления услуги данными секторами, из соображений развития соответствующих отраслевых рынков и действующего законодательства в сфере муниципального заказа;

- гибкость – способность адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам;

- минимум сложности – чем проще структура, тем проще в ней достигается координация действий;

- полномасштабность – реализация функций в полном объеме;

- наличие автономности – компоненты структуры обладают определенной автономностью, позволяющей рассматривать эти компоненты как элементы в рамках системы, с другой стороны, существуют пределы автономности, которые предполагают не нарушение целостности системы в целом;

- оптимальность контроля – элементы структуры должны быть объектом контроля, но не чрезмерного.

Важнейшими элементами формирования классификации муниципальных услуг является распределение их по типам, видам, целевой направленности, степени их персонификации.

Типы - представляется необходимым выделение услуг по степени участия в их предоставлении органов местного самоуправления.

Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ, в рамках регламентации полномочий на уровне муниципальных образований используется ряд терминов. В частности, к числу наиболее используемых относятся термин «организация», который предполагает значительное количественное участие муниципального сектора в реализации услуг, термин «создание условий» ориентирован преимущественно на нормативное регулирование и мониторинг соответствующих сегментов рынка.

Виды услуг будем рассматривать по отраслевой и межотраслевой принадлежности.

Услуги классифицируются по целевой направленности: услуги населению и услуги обществу. К услугам населению можно отнести услуги: образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры и искусства, физической культуры и спорта, жилищно-коммунальные. К услугам общества относятся: охрана правопорядка, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, обороны, управления.

Услуги могут классифицироваться по степени их персонификации. Так, услуги образования, здравоохранения, социального обеспечения являются адресными и персонифицированными; услуги культуры и искусства, а также комплекс услуг обществу не персонифицируются и потребляются коллективно.

Услуга как продукт имеет свою специфику ценообразования.

Прежде всего, следует остановиться на некоторых особенностях услуг как товара.

В целом услуги имеют характерные черты, которые отличают их от товаров: они имеют, как правило, нематериальный характер; неотделимы от лиц, их потребляющих; обладают, как правило, неспособностью к хранению.

Типы, виды, параметры муниципальных услуг приведены на рисунке 5.

Важны и такие аспекты как неразрывность производства и потребления и нестабильность качества, при оценке которого учитывается не только результат, но и процесс оказания услуги.

Спрос на услуги преимущественно индивидуален, предшествует их производству, имеет общий и местный характер.

Взаимосвязь между выбранными параметрами услуг представлена на рисунке 6.

Рис. 5. Типы, виды, параметры муниципальных услуг -ресурсосбережения Рис.6 Взаимосвязь параметров, характеризующих муниципальные услуги Характеристика параметров услуг представлена в таблице 1.

ПАРАМЕТРЫ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПАРАМЕТРОВ

Форма исполнения Исполнительные органы власти Возмещение затрат Тарифные платежи, штрафы, пени, сборы,

ПАРАМЕТРЫ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПАРАМЕТРОВ

Потребление: Услуга потребляется в процессе предоспроцесса» тавления - «продукта» Потребляется продукт предоставления Периодичность по- Однократно, иногда, постоянно требления Связь с потребителем Непосредственное взаимодействие На процесс ценообразования в сфере услуг оказывают влияние факторы:

- Российская практика регулирования цен на услуги естественных монополий предполагает ограничение рыночных механизмов в вопросах ценообразования на услуги этих сфер;

- высокая общественная значимость социальных услуг предполагает использование не чисто рыночного механизма ценообразования.

Ценообразование дополняется такими финансовыми рычагами как льготы производителям и субсидии потребителям.

Такая ситуация характерна для услуг здравоохранения, образования, общественного транспорта, перевозящего социально-уязвимые слои населения;

- высокая чувствительность услуг к конъюнктуре рынка предполагает значительную гибкость в ценообразовании;

- не материалоемкость услуги приводит к тому, что потребитель не в состоянии получить надлежащую информацию о качественных параметрах услуги до ее потребления, поэтому цена рассматривается им как показатель качества и важный рыночный сигнал;

- использование местных трудовых и природных ресурсов оказывает значительное влияние на уровень затрат и цен на услуги;

- важнейшую роль в ценообразовании играют методы ценообразования (нормативный, структурный, метод экспертных оценок).

Важное значение в сфере муниципальных услуг имеет расчет стоимости муниципальных услуг, который является важным инструментом управления.

Информация о стоимости муниципальной услуги необходима также для того, чтобы оценить эффективность предоставления услуги, выбрать оптимальный способ её предоставления, формирования тарифов, обоснования заявок на финансирование. Однако существующая система расчета в ряде случаев демонстрирует сбои:

- не отражает полной экономической стоимости муниципальных услуг, в частности, не учитывает амортизацию основных фондов, часть административных и прочих расходов;

- в рамках метода «издержки плюс» не учитывает эффекты масштаба и квалификации. Можно было бы отметить, что эти эффекты связаны преимущественно с переменными издержками.

Проблемой является и сам выбор метода ценообразования. Существующая система не учитывает, как правило, так называемые альтернативные издержки – размер потерь, связанных с осуществлением предоставления услуги одним способом и не предоставления ее другим способом. Именно здесь и проявляются противоречия связанные с выбором различных методов ценообразования.

В качестве рабочей гипотезы предлагается рассмотреть следующий тезис: повышение качества функционирования механизма предоставления муниципальных услуг, то есть «правил», определяющих структуру и процессы предоставления муниципальных услуг, основанное на инновационных управленческих решениях, повышает качество оказываемых муниципальных услуг.

Под качеством услуги будем понимать соответствие свойств услуги или действий, составляющих услугу, объективным (отраженным в нормативной базе) и субъективным (закрепленным на уровне понимания потребителями) требованиям.

Чтобы исследовать категорию «качество» по отношению к услуге, рассмотрим структуру услуги в соответствии с подходом, представленным на рисунке 7.

Нормативно-правовая Функционал услуги – ее непосредственное содержание (например, документ предоставлен по определенной форме). Результат услуги обладает практической значимостью, соответствующей нормативно-правовым требованиям.

Условия предоставления услуги - территориальная доступность структуры, предоставляющей услуги, наличие транспорта, отсутствие очереди, вежливое обращение.

Информационная доступность – своевременное оповещение потребителя о возможностях получить услугу.

Качество услуги может быть оценено на всех трех уровнях ее структуры.

Требования к качеству услуг представлены со стороны:

1) нормативно-правовой базы;

2) исполнителей услуги – предоставление услуги в максимальной степени должно отвечать регламентам и стандартам;

3) потребителей услуги – многие из них не имеют представлений о вышеперечисленных документах, но хотели бы быть проинформированы о содержании и условиях предоставления услуги, получить ожидаемый результат от обращения за услугой.

1.2. Управленческие инновации, их классификация - основа сбалансированного развития инновационной инфраструктуры.

Концептуальные основы инновационной деятельности в рамках развития сферы муниципальных услуг рассматриваются в работе в соответствии с целью и задачами и связаны со слабой изученностью в экономической теории организаций, особенно органов местного самоуправления, чьи продукты, используемые ресурсы, бизнес-процессы, принципы функционирования, внутреннее устройство и видение отличаются от организаций традиционно рассматриваемых в экономике.

В первую очередь, в основе различий лежит способность инновационно - ориентированной администрации органа местного самоуправления к активному использованию аккумулированного ранее знания, необходимого для воплощения идеи в инновационный продукт.

Во-вторых, осуществленный инновационный продукт способен вызывать изменения, как во внешней среде организации (формируя на рынке потребность), так и во внутренней среде (через формирование организационных навыков и опыта) организации, что в свою очередь указывает на ее способность к активной адаптации.

В-третьих, сформированные в результате данных изменений организационные навыки и опыт трансформируются во внутриорганизационные правила, отличные от тех, что есть у других участников рынка.

В свою очередь, в-четвертых, данные правила влияют на выбор организацией таких форм контрактации, которые бы наилучшим образом способствовали реализации инновационного процесса.

И, наконец, в-пятых, инновационная организация нуждается в особой инфраструктуре и институтах, регулирующих взаимодействие всех участников данного процесса.

С этих позиций инновационная организация рассматривается как непрерывно обучающаяся, активно адаптирующаяся и обладающая собственными правилами совокупность институтов и оптимальных контрактов по поводу разработки, продуцирования и внедрения инновационных продуктов и способствующая эффективному протеканию инновационного процесса.

Рассмотренные особенности инновационной организации позволяют заключить, что в основе ее отличия от организации традиционной лежит некая характеристика, особая подсистема первой – относительно устойчивая часть внутренней среды организации, непосредственно и косвенно влияющая на продуцирование, поддержание развития, распространение и использование инноваций, а также включающая в себя определенные механизмы и институты поддержания инновационного процесса – инновационная система организации.

Она представляет собой особый комплекс институтов – норм и правил (формальных и неформальных) сознательного управления ресурсами, обеспечивающих продуцирование, развитие, поддержку, использование и распространение инноваций, как на уровне самой организации, так и на уровне взаимодействия с контрагентами. Отсюда следует, что инновационная система организации охватывает не только внутреннюю среду фирмы, но и часть внешней.

Данный комплекс институтов регулирует взаимодействие участников инновационного процесса по поводу использования элементов инновационной инфраструктуры с целью создания инновационного продукта. Также целями инновационной системы организации выступают: повышение эффективности инновационной деятельности; общее повышение конкурентоспособности, как продукции, так и самой организации; создание инновационного фундамента организации, обеспечивающего долгосрочный и устойчивый ее рост.

Хорошо спланированная инновационная система должна обеспечить постоянное и своевременное выполнение таких функций как: непрерывное прогнозирование тенденций рынка и тщательный отбор приоритетных направлений исследований; стратегическое планирование инновационной деятельности предприятия; поиск, оценку, анализ, отбор и генерирование инновационных идей и изобретений; постоянное внедрение инновационных проектов с целью обеспечения непрерывного потока инноваций – инновационного портфеля; мониторинг показателей уже внедрённых инновационных проектов и их корректировку и т.д.

Институты инновационной системы организации, играющие наиважнейшую роль в поддержании ее в рабочем состоянии, условно можно разделить на две основные группы: наноэкономические и микроэкономические.

Так, наноэкономические институты определяют социальноэкономическое поведение индивидуальных агентов на уровне их привычек, стереотипов мышления, системы ценностей, традиций и т.д. В свою очередь микроэкономические институты, относятся к деятельности самой фирмы и представлены ее правилами.

Тесная связь, существующая между указанными группами институтов, выражается во влиянии наноэкономических институтов на формирование организационных навыков - правил, и обратном метаморфозе вторых в первые (когда новые правила перерастают в привычку). Обе группы институтов образуют институциональный фундамент функционирования фирмы, и их изменение происходит относительно медленно и трудно.

Наноэкономические и микроэкономические институты, существующие в рамках инновационной организации, значительно отличаются от тех, что рассматриваются при анализе «традиционных фирм». Они тесно сопряжены с иной, нежели в «традиционной организации», стратегией, организационной структурой, бизнес-моделью и другими элементами, поскольку базируются на активном использовании знаний, творческого и инновационного потенциала работников.

Именно такие институты детерминируют существование «инновационной организации», являясь инструментом реализации ее целей, и именно в этом качестве рассматриваются как составляющая ее инновационной системы.

В исследовании выявлены факторы, способствующие и сдерживающие инновационную деятельность и инновационное развитие организации на современном этапе.

К факторам, сдерживающим инновационное развитие организации, относятся:

– отсутствие информационной поддержки на государственном и региональном уровнях, а также на уровне организации для осуществления инновационной деятельности;

– дефицит квалифицированных работников, инициирующих нововведения;

– низкий уровень знаний и навыков персонала в области информационных технологий;

– отсутствие инновационной инфраструктуры, обеспечивающей поддержку и активизацию внедрения новшеств и распространения инноваций;

– слабая финансовая и экономическая поддержка государства инновационной деятельности хозяйствующих субъектов в условиях высокой степени экономического риска при внедрении новшеств;

– низкая степень разработки и осуществления базовых управленческих инноваций.

Исследование темы, анализ нормативной правовой базы Российской Федерации и взглядов ученых позволило автору сделать вывод о том, что введение инноваций в управленческую деятельность дает видимые конкурентные преимущества объекту управления. Эффект от управленческих инноваций трудно измерить, сложно оценить, как именно управленческие инновации обеспечивают эффективный переход системы в новое состояние.

Эксперты подчеркивают, что инновационная деятельность в государственном (муниципальном) управлении представляет собой открытый процесс поиска решений, творческого подхода исполнителями на всех уровнях, исключающие стереотипы мышления, стремление к неправомерному засекречиванию административной деятельности, длительному пребыванию служащих на своих постах, возникновению узкогрупповых связей и интересов.

Управленческие инновации необходимы для решения следующих проблем.

Во-первых, когда цели трудно достижимы, эффективность управления низкая из-за роста организации, уровней управления, неповоротливости в принятии и реализации управленческих решений. Источником возникновения этих проблем являются противоречия между:

- поставленными целями и нерациональной системой организации их достижения, в том числе: процедуры принятия решений, распределение полномочий и ответственности руководителей, управление персоналом;

- поставленными целями и несоответствием имеющихся ресурсов: человеческих, сырьевых, финансовых, временных, информационных;

- поставленными целями и устаревшими методами, процессами и структурами управления.

Во-вторых, не использованием имеющегося инновационного потенциала для эффективной работы системы. Управленческие инновации в этом случае позволяют решать задачи повышения конкурентоспособности, финансовой устойчивости, экономической безопасности, мотивации персонала.

В современной литературе есть несколько определений понятия «управленческая инновация». Например, А.Б. Титов формулирует это понятие так: «Управленческие инновации – это новые формы и методы работы, используемые аппаратом управления» [157]. По мнению автора оно слишком узко по смыслу и содержанию. По мнению Е.Т. Гребнева [77] «под управленческим нововведением понимается любое целенаправленное изменение технологии управления, ориентированное на замену существующего механизма управления или его элементов с целью ускорения, облегчения или улучшения выполнения поставленных задач».

Похожее определение дается А.В. Матвеевым: «Управленческая инновация – это результат творческой деятельности, направленной на разработку, создание и распространение новых управленческих технологий, методов и организационных форм» [127]. Эти два определения автору кажутся наиболее информативными. Можно привести еще и определение П.И.Ваганова [64], который с одной стороны пытается объять все стороны управленческих инноваций, с другой - излишними подробностями добивается полной неясности: «Управленческие инновации (нововведения) – целенаправленное изменение состава функций, организационных структур, технологии и организации процесса управления, методов работы системы управления, ориентированных на замену элементов системы управления или системы управления в целом, с целью ускорения или улучшения поставленных перед предприятием задач на основе выявления закономерностей и факторов развития инновационных процессов на всех стадиях жизненного цикла предприятия технологий и предприятия в целом. Управленческие инновации реализуются в трех основных формах адаптационных механизмов – структурных, административных и информационных – и направлены на разработку соответствующих управленческих воздействий».

Авторы предлагают собственное определение управленческой инновации: «Управленческие инновации - это результат целенаправленного изменения существующего механизма управления или его элементов с целью ускорения, облегчения или улучшения выполнения поставленных задач, выраженный в разработке и внедрении новых управленческих процессов, технологий, методов и организационных форм».

Нельзя забывать, что управленческие инновации тесно связаны с человеческим фактором. Новые организационные структуры, формы, методы работы, алгоритмы принятия решений сталкиваются с личными интересами персонала, так как все это связано с нарушением стабильности, преодолением инерции сложившегося порядка.

Неизбежные противоречия оказывают большое сопротивление при внедрении инноваций.

Характер изменения места, роли и видов управленческих инноваций неразрывно связан со сменой парадигмы в управлении.

Признаками, которые характеризуют смену парадигмы в управлении, являются:

- переориентация на производство с быстрой сменяемостью моделей, технологий;

- сокращение жизненного цикла продуктов и услуг;

- разнообразие запросов потребителей;

- мобильность ресурсов;

- повышение роли субъективных факторов при разработке и реализации управленческого решения.

Мы разделяем мнение А.И. Субетто [152], что новая парадигма – это креативно-инновационный характер управления. «Новый тип менеджмента – креативный, активно использующий технологию творчества, механизмы которого ориентированы на высокую динамику рыночной конъюктуры, что определяет новаторство предпринимательства в направлении креатизации всех сфер деятельности фирмы: поддержание постоянного притока новых идей, предложений, изобретений, ускорение рыночной реализации новшеств, поиска новых форм хозяйствования».

Переход к новой парадигме креативно-инновационного характера управления породил целый ряд управленческих инноваций, которые по значимости часто превосходят технические и технологические инновации.

Среди них: кластеры – сообщество тесно связанных отраслей, опирающееся на конкуренцию и преимущества горизонтальных сетевых сетей;

просьюмеризм – когда потребители превращаются в сопроизводителей;

судьюсеризм – поставщик и производитель занимаются совместными разработками.

Нельзя забывать, что управленческие инновации тесно связаны с человеческим фактором. Новые организационные структуры, формы, методы работы, алгоритмы принятия решений сталкиваются с личными интересами персонала, так как все это связано с нарушением стабильности, преодолением инерции сложившегося порядка. Неизбежные противоречия оказывают большое сопротивление при внедрении инноваций.

Чтобы представить множество разновидностей управленческих инноваций в сфере государственной и муниципальной службы, классифицируем их по содержанию управленческой деятельности, направлениям деятельности и объекту управления.

В таблице 2 представлена разновидность управленческих инноваций по содержанию управленческой деятельности.

Таблица 2. Классификация управленческих инноваций по содержанию управленческой деятельности в сфере государственной и муниципальной № Основные виды Содержание Управленческие 1 Методологический Определение Программно-целевой форм и методов подход. Управление качестреализации полно- вом. Делегирование полномочий и функций мочий и ответственности.

2 Финансово- Управление рацио- Ориентированность на реэкономический нальным использо- зультат.

3 Организационный Выполнение устав- Централизация и децентраных требований. лизация управления.

4 Социальный Управление Управленческая, корперсоналом. Взаи- поративная культура. Мотимодействие с внеш- вация персонала.

В таблице 3 представлены разновидности управленческих инноваций по направлениям управленческой деятельности.

Таблица 3. Классификация управленческих инноваций по направлениям управленческой деятельности в сфере государственной и муниципальной № Направления дея- Содержание Управленческие инновации п/п тельности 1 Управление мар- Исследование и Кластерный подход. Подкетингом террито- прогнозирование держка инвесторов. Создарии развития террито- ние индустриальных и техрии. нопарков, особых экономиПривлечение инве- ческих зон. Формирование 2 Управление эко- Управление финан- Диверсификация производномикой и финан- совыми потоками. ства.

3 Управление сис- Организация дея- Конкурсные процедуры.

темой выполнения тельности государработ, оказания ственного, мунициуслуг для государ- пального заказа.

ственных, муниципальных нужд 4 Управление сис- Организация функ- Регламентация и стандартитемой предостав- ционирования про- зация.

ления услуг цессов функциони- Управление процессами, а 5 Управление пер- Организация подбо- Резерв кадров. Аттестация.

соналом ра, обучения и мо- Премирование по результативации персонала. там работы.

В таблице 4 представлены разновидности управленческих инноваций по объекту управленческой деятельности.

Таблица 4. Классификация управленческих инноваций по объекту управленческой деятельности в сфере государственной и муниципальной службы № Объект управле- Содержание Управленческие инновации п/п ния 1 Федеральный уро- Стратегическая, ин- Модернизация налоговой вень новационная, соци- системы, пенсионная реальная, оборонная форма, национальные прополитика. екты.

2 Региональный уро- Управление разви- Распределение полномочий 3 Муниципальное Управление разви- Создание территориальных образование тием муниципаль- органов самоуправления.

4 Государственные, Управление бизне- Эффективное использование 5 Государственные, Выполнение устав- Оптимизация системы премуниципальные ных задач доставления муниципальных Идея инновационного управления реализуется в переходе от прямого администрирования к формированию мотивационных систем, обеспечивающих развитие творческой инициативы управляемых объектов. Ее воплощению способствуют современные информационные технологии, позволяющие в реальном режиме времени вести диалог управляющих структур и управляемых объектов. Этот подход реализован в концепции многоуровневого управления, разработанной в Эдинбургском университете и положенной в основу долгосрочной государственной программы инновационного развития Великобритании. Концепция «работает» при развитии структур гражданского общества, местного самоуправления, научных, профессиональных, культурных объединений, негосударственных некоммерческих организаций правозащитного, медицинского и образовательного направлений. Именно в таком ключе находит подтверждение идея инновационного управления, создающая новые ценности и выгоду как для организации, так и для субъектов, входящих в ее состав.

1.3. Применение системного и институционального подходов в исследовании организации функционирования инновационной инфраструктуры предоставления муниципальных услуг.

Сферу предоставления муниципальных услуг будем рассматривать в рамках:

1. Универсального общенаучного системного подхода.

2. Институционального подхода, использование которого представляется адекватным по следующим причинам:

- это комплексный подход, уделяющий значительное внимание внешним условиям, определяющим возможности и ограничения функционирования механизм предоставления муниципальных услуг. Жизнь механизма определяется совокупность формальных и неформальных «правил»;

- в рамках подхода достаточно четко могут быть выделены «регламентная», «процедурная», «потребительская» составляющие, что важно для понимания «слабых» мест механизма, оценки составляющих которые должны корректироваться;

- в сфере предоставления муниципальных услуг, весьма весомой является неформальная составляющая «правил». На учете этой составляющей делается особый акцент в рамках институционального подхода.

Институциональный подход в исследовании сферы предоставления муниципальных услуг представлен на рис.8.

По мнению одного из авторов институциональной концепции Дугласа Норта «технологические изменения и институциональные изменения - это главные детерминанты социального и экономического развития…». [133] Само понятие института известно в научных кругах достаточно давно.

Институциональное направление первоначально складывалось в рамках американской традиции изучения истории экономических институтов.

Указанное направление было представлено в работах Т. Веблена, Дж. Коммонса, Дж. М. Кларка, У. Митчелла и других.

Рис.8. Институциональный подход в исследовании сферы предоставления В рамках институциональных социально-экономических исследований институты рассматривались как образцы (идеальные образы) и нормы поведения, ценности, а также привычки мышления (стереотипы), влияющие на выбор стратегий экономического действия в дополнение к мотивации рационального экономического выбора.

Впоследствии американский институционализм 1920–1930-х гг. получил название «традиционного институционализма».

Так, достаточно интересную интерпретацию институтов предложил Т. Парсонс, рассматривавший институты в качестве решающего фактора интеграции и стабилизации общества. [105] Однако настоящий прорыв в развитии институционализма был связан со складыванием так называемого нового институционализма, первоначально в экономической теории. Его родоначальником считается Р. Коуз, опубликовавший еще в 1937 г. свою знаменитую статью «Теория фирмы». Более обстоятельно теоретические основы нового направления были представлены Оливером Уильямсоном, Гербертом Саймоном, а также Дугласом Нортом. В отличие от старого американского институционализма, новый институционализм по своим содержательным характеристикам значительно ближе к неоклассической экономической теории, хотя вносимые им изменения довольно существенны.

На сегодняшний день институционализм как единое методологическое ядро представлен главным методологическим принципом, остальные принципы отражают тот или иной его аспект. Это принцип институтоцентризма, согласно нему, любое явление, имеющее социальное значение — это явление институционально упорядоченной, определенным образом оформленной жизни. Его нельзя описать и причинно объяснить, минуя институты. Другими словами, каков бы ни был фактор, оказывающий воздействие на процесс совместной деятельности людей и его результаты, он действует через институты и благодаря институтам. [98] На современном этапе в социально-экономических исследованиях институтов можно выделить две основные тенденции, связанные с трактовками понятия «институт». Первая была заложена американскими институционалистами и впоследствии развита неоинституционалистами. Согласно их трактовкам, институт представляет собой совокупность норм, организующих взаимодействие людей. Согласно определению Д. Норта, «институты — это «правила игры» в обществе или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми», которые «задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — будь то в политике, социальной сфере или экономике».

Вторая тенденция связана с дальнейшим углублением понятия «институт». Здесь институты рассматриваются уже не просто как правила поведения или социальные роли, а как глубинные регуляторы общественных явлений. В рамках второй, более поздней тенденции институт в его современной социологической трактовке представляет собой нерасчленимое единство формальных и неформальных правил.

Важный аспект - управленческие взаимодействия. Это - комплекс действий, составляющих управленческую деятельность, то есть обеспечивающих осуществление всего спектра функций управления. С точки зрения институциональной теории, к управленческим взаимодействиям наряду с осуществлением классических функций, связанных с планированием, организацией, мотивацией, контролем, следует выделить выработку институционализированной цели деятельности, правил и порядка ее достижения, установления смыслов и интерпретаций, связанных с достижением цели, контрактацию, формулирование идеологии и политик.

Институциональная среда управления — один из наиболее важных компонентов механизма управления. Под средой управления понимается конструируемая из существующих или специально создаваемых элементов, факторов и условий область действий, создающая реальную возможность управления и реализации желаемых состояний. Институциональная среда управления представляет собой комплекс институциональных образований, опосредующих управленческие взаимодействия, влияющие на решения субъекта управления, на поведение объекта управления, взаимные оценки.

Сам термин «институционализм» «основан на понятиях «институция»

(обычай, заведенный порядок) и «институт» (порядок, закрепленный в форме закона или учреждения). Впрочем, часто «институтами» называют и то и другое». [98] Многозначность и смысловая неопределенность понятия «институт»

порождает множество споров среди ученых.

Зарубежные исследователи Фуроботн Э.Г. и Рихтер Р. обращали внимание на то, что «современная институциональная экономическая теория изучает как институты, так и организации, то есть институты sine (без) людей и cum (включая) людей». [161] Поэтому, как ни странно институт как категория выводится опосредованно – через организацию. По мнению А. Кипелова «понятие институт относится к числу комплексных категорий. Институтами считают и разделение труда, и право собственности, и деньги, и фирму, и государство...» [104].

Поэтому, по мнению Субетто А.И., «часто организации трактуют как системы ролей – устойчивых совокупностей функций, которые должен исполнять человек, принявший на себя некоторую роль». [152] С точки зрения этимологии слово «институт» означает установление, учреждение и организацию, посредством которых осуществляются общественные функции или им обучают, передают их новым агентам.

Можно говорить о том, что «институт» закрепляет видовой статус организаций. Следовательно, к «институтам» нужно относить по мнению В.М.

Белоусова «армию, но не воинскую службу в целом, церковь, но не религию, семью, но не брак, предприятие, но не малый или крупный бизнес, налоговую инспекцию, но не систему налогообложения и т.д.». [57] Поэтому, с точки зрения О.В. Иншакова, Д.П. Фролова «институты можно рассматривать как некую систему правил и норм взаимодействия агентов, объединенных в устойчивую структуру на основе эффективного разделения функций в процессе совместной деятельности». [99] Следует заметить, что система, институты - правила не являются в перспективе неизменными. Анализу этих изменений посвящены работы В. Полтеровича, И. Розмаинского, А. Олейника, В. Дементьева. [81, 138, 144] Динамика этих изменений институтов-правил по сути своей это фактор приспособления, позволяющий людям и организациям функционировать в реальных условиях. Те, кто не может приспособиться к правилам, к внешней среде из системы выпадают.

Резюмируя сказанное выше, выделим следующие принципиальные положения.

Институциональный подход, представленный сегодня целым спектром различных направлений, с точки зрения методологии применим к исследованию сложных систем, а также к изучению процессов управления в этих системах. Традиция изучения институтов концентрирует внимание на исследовании нормативных комплексов, ценностей, взаимных оценок и интерпретаций взаимодействий между субъектами, что, в свою очередь, крайне важно в рамках институционального подхода к управлению.

Управление в сложных системах направлено на взаимодействие между элементами систем, их качественное изменение. Институциональная среда имеет огромное значение для управления, так как определяет специфику задающих контекст управления институциональных комплексов, в состав которых включаются формальные правила и неформальные ограничения, ценности, оценки, идеологии, ожидания субъектов взаимодействий.

Сфера предоставления муниципальных услуг не является исключением, он также является сложной системой, так как это - совокупность организационных форм, образующих структуру предоставления услуг, и организационноэкономических процессов, направленных на создание муниципальных услуг.

Она определяется как:

1. Трудно прогнозируемая, ее состояние можно предсказать в каждый момент времени лишь с определенной долей вероятности, что необходимо учитывать при планировании деятельности муниципального образования.

2. Динамическая, изменяющаяся во времени.

3. Большая, включающая разнородные элементы, подсистемы имеющие собственное целевое назначение с моментами самоорганизации.

4. Открытая - с активной связью и взаимовлиянием субъекта управления с объектом, т.е. различными подсистемами, и внешней средой.

Основной целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения, удовлетворение коллективных потребностей населения. Органы местного самоуправления, имеют два основных управленческих рычага: регулирование отношений между субъектами на территории муниципального образования с помощью правовых актов и второе — непосредственное оказание необходимых населению муниципальных услуг. Для выполнения поставленных задач необходимы ресурсы (политические, организационные, финансовые, материальные, территориальные и пр.), которые могут быть внутренними и внешними (например, передаваться в муниципалитет органами государственной власти). Следует учесть, что муниципальное образование является частью более крупных систем (правовой, культурной, социально-демографической, научно-технической, природной).

Одну из задач, которую мы хотели бы осветить, это исследование с помощью инструментария институциональной теории, специфику структурированных взаимодействий, которые сформировались на основе институтовправил в рамках предоставления муниципальных услуг.

В современных условиях особое место занимает эффективность принятия инновационных управленческих решений. Принятие решений касается многих людей и механизмов взаимодействия управленческих звеньев государства и органов местного самоуправления по реализации стратегических целей, и поставленных задач, которые составляют многоуровневый политико-управленческий цикл.

Поэтому принятие инновационных управленческих решений должно быть адекватным целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений, легитимным, соответствовать минимально необходимому уровню власти.

Для определения инновационности управленческого решения необходимо сопоставить результаты его исполнения с поставленными целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами, получить обратную связь от потребителя услуг, оценить качество предоставленной услуги.

Механизм принятия инновационных управленческих решений состоит из нескольких этапов: методическое обоснование и подготовка принятия решения, принятие решения в виде нормативного акта, информационное обеспечение плана его реализации, сам процесс реализации, координация действий и контроль за его исполнением.

Методическое обоснование и подготовка принятия решения представляет собой момент выбора какой-либо альтернативы из числа предложенных вариантов. Затем этот выбор закрепляется в официальном акте, оформленном с соблюдением установленных требований.

Информационное обеспечение плана реализации инновационного управленческого решения представляет собой совокупность организационнопрактических, правовых, технологических управленческих действий, направленных на сбор информации о ходе выполнения запланированных мероприятий по реализации решения.

Сам процесс реализации, координация действий и контроль за его исполнением – это сравнение результатов с контрольными параметрами, оценка результатов и последствий, корректировка плановых мероприятий, а иногда и отказ от принятого решения в изменившейся ситуации. Реализация принятых решений во многом зависит не только от исполнительской дисциплины, но и от творческого подхода к делу, готовности к новациям на более низких уровнях управления.

Необходимо отметить специфику работы органов местного самоуправления, выражающуюся в высокой значимости иерархических отношений.

Она отличается большой связанностью правовыми нормами и безусловной обязательностью исполнения принятых решений. Однако, подобная специфика деятельности обусловливает и немалые ограничения в сфере работы с управленческими решениями. В числе этих ограничений назовем отсутствие мотивации за творческий подход к делу, что существенно снижает эффективность конечных результатов.

Существующий порядок ограничений в определенной мере сужает свободу действий муниципальных служащих, но никоим образом не лишают ее.

Служащие сохраняют значительную свободу учитывать при принятии и исполнении решений собственную этику поведения и ценностные ориентации.

Почти для каждого служащего любого уровня организационной иерархии всегда остается некоторое свободное пространство для творческого подхода, хотя базовые требования, учитывают только формальный иерархический механизм контроля.

Поэтому необходимо на стадии реализации решения принимать меры для конкретизации решения и доведения его до исполнителей, мотивировать их действия, осуществлять контроль за ходом его выполнения, вносить необходимые коррективы и давать оценку полученного результата от выполнения решения.

Контроль за реализацией решений имеет отличительные особенности.

Достижение плановых показателей любой ценой в долгосрочной перспективе не всегда оправдывается. Руководитель, несущий ответственность за реализацию инновационного решения, должен иметь право маневрировать ресурсами, вносить оперативные изменения в план действий в соответствии с ситуацией.

Однако даже самый эффективный руководитель не способен единолично осуществить внедрение инноваций. Для успеха этого процесса необходимы эффективные коммуникации и распределение полномочий по управленческой иерархии.

В сфере предоставления муниципальных услуг, управленческие решения связаны с использованием бюджетных средств и, соответственно, социальными издержками. Поэтому всякое недостаточно продуманное решение сопряжено с неоправданными затратами, что отрицательно сказывается на удовлетворении гарантированных законом потребностей населения.

Для проверки финансовых операций, соблюдения административных процедур, качества продукции, предоставления услуг необходимо применять контроль, основанный на установлении нормативов. Этот контроль осуществляется посредством сопоставления фактических результатов деятельности с нормативами, а в случае необходимости - корректировкой отклонений от планов и нормативов.

Нормативы являются критериями эффективности работы. Критерии должны быть существенными для движения к цели деятельности, достижимыми, связанными с соответствующим награждением и наказанием исполнителей, достаточно четкими и, одновременно, гибкими.

Человеческий фактор является центральным звеном и основной движущей силой любого инновационного процесса. Профессиональная подготовка и инновационный подход к своей деятельности – необходимые качества любого представителя органов местного самоуправления, поскольку, который так или иначе участвует хотя бы на одном из этапов инновационного менеджмента, начиная от разработки инновационной идеи, ее планирования, до осуществления контроля за ходом внедрения инноваций. Именно поэтому в современных условиях претерпевает значительные изменения система требований, предъявляемых к менеджерам всех звеньев управления.

Внедрение инноваций в работу органов местного самоуправления должно основываться на привлекательности муниципалитета как работодателя для квалифицированного персонала. Вот почему, недостаточная мотивация - одна из основных причин незаинтересованности служащего в результатах собственной деятельности, возникновения коррупции на различных должностных уровнях.

Главным критерием оценки труда муниципального служащего должна стать его способность к восприятию и внедрению инноваций, умение объективно оценить эффективность предполагаемых нововведений, их экономические результаты и социальные последствия.

ГЛАВА 2. ФАКТОРЫ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ И

СТАНДАРТИЗАЦИИ УСЛУГ

2.1. Вступление России во Всемирную торговую организацию как стимул оптимизации процесса стандартизации услуг В мировой практике работа над стандартизацией услуг ведется в каждой сфере. Например, стандарты банковских услуг и услуг химчисток разрабатывает Международная организация по стандартизации. Международный союз железных дорог, Международный союз электросвязи, Европейская организация автотуризма, Всемирная туристическая организация работают над стандартизацией в своих областях.

Кроме того, ведется работа по приведению в соответствие национальных стандартов, чтобы они не превратились в технические барьеры.

Например, в Японии за национальную стандартизацию отвечает «Японский комитет промышленных стандартов» (JISC), который разработал специальную стратегию стандартизации.

Стратегия имеет три направления:

- адаптация всех предприятий к условиям мирового рынка. К работе привлечены представители потребителей, промышленности, создан специальный комитет, которые принимает все предложения по модернизации и созданию новых стандартов от всех участников рынка;

- активное содействие международным стандартам. Эта деятельность направлена на: поддержку государством активного введения и реализации международных стандартов в перспективных секторах экономики; жесткий контроль за объектами стандартизации, поскольку они являются основным показателем качества продукции;

- контроль за движением интеграционных процессов к международным стандартам.

Все три пункта являются ключевыми элементами в составе эффективного функционирования стратегии национальной стандартизации Японии.

Вопросами стандартизации и сертификации в нашей стране ведает Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии России – Госстандарт России.

Его функциями являются: организация экспертизы проектов всех национальных стандартов; руководство деятельностью организаций, осуществляющих сертификацию и стандартизацию; утверждение национальных стандартов России, разработка национальных, международных и межгосударственных стандартов, а также адаптация национальных стандартов в соответствии с международными стандартами; организация работы федерального фонда стандартов и технических регламентов России.

Организационно-функциональную структуру национальной системы стандартизации составляют: национальный орган по стандартизации (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии); федеральные органы исполнительной власти, а также организации, осуществляющие функции государственных заказчиков при выполнении работ по стандартизации; технические комитеты, совещательные органы, межотраслевые советы, службы стандартизации юридических лиц, организации, деятельность которых связана с работами в этой области.

Агентство наделено правом: утверждения программы разработки национальных стандартов; утверждения порядка создания и деятельности технических комитетов по стандартизации, принятия и введения в действие общероссийских классификаторов, а также межведомственной координации работ по их проведению.

Разработка общероссийских классификаторов обеспечивается федеральными органами исполнительной власти и осуществляется по согласованию с Минпромторгом России, Ростехрегулированием, Росстатом и Минэкономразвития России.

Экспертиза проектов общероссийских классификаторов и вносимых в них изменений осуществляется ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ» и техническим комитетом по общероссийским классификаторам.

К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся:

- национальные стандарты;

- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

- применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

- стандарты организаций;

Однако при определении объектов стандартизации в сфере услуг необходимо учитывать и специфические особенности большинства услуг:

- непосредственное взаимодействие исполнителя и потребителя при оказании услуг;

- влияние условий обслуживания на потребителя услуг в процессе получения услуги;

- совпадение во времени процессов производства и потребления услуг;

- осуществление оценки качества услуг непосредственным потребителем;

- невозможность транспортирования, хранения услуг.

Требования к стандартизации услуги, должны быть четко определены как характеристики, поддающиеся наблюдению и оценке потребителем.

Процессы по предоставлению услуги также должны быть разработаны с помощью характеристик, которые не всегда могут поддаваться наблюдению потребителем, но непосредственно влияют на исполнение услуги, так как в большинстве случаев управление услугой и качество предоставляемой услуги могут быть достигнуты только путем оптимизации непосредственно процесса предоставления услуги.

К характеристикам услуг в нормативных документах могут быть отнесены:

- количество используемого оборудования;

- штат сотрудников, их компетентность;

- время ожидания услуги, время ее предоставления;

- характеристики относительно гигиены и безопасности, надежности и гарантии;

- уровень вежливости и доступности персонала для клиентов;

- комфорт и эстетика места предоставления услуги;

- точность и полнота исполнения услуги.

Обеспечить высокое качество услуг без проведения комплекса мероприятий по их стандартизации, как со стороны производителей, так и со стороны государства в целом, невозможно.

Государство здесь выступает гарантом создания как законодательных, так и экономических условий для качественного труда всего общества, а так же обеспечивает контроль за соблюдением законов и подзаконных актов.

Концепция национальной системы стандартизации, принятая более десяти лет назад, способствовала вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО), регулированию экономики страны с помощью стандартизации и обязательной сертификации продукции и услуг; активному участию нашей страны в деятельности таких международных организаций по стандартизации и сертификации, как ISO.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. № 1762-р одобрена новая Концепция развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года.

Она содержит систему взглядов на развитие национальной системы стандартизации в Российской Федерации и формирует цели, задачи и направления ее развития на долгосрочную перспективу.

Следует признать, что разработка стандартов и других нормативных документов на услуги - относительно новая проблема для России.

Эти документы отличаются от традиционных стандартов на продукцию, часто носят более общий характер и разрабатываются в соответствии с требованиями потребителей. При этом опыта у разработчиков этих стандартов намного меньше, чем у создателей стандартов на товары или промышленную продукцию.

Таким образом, создание эффективной системы стандартизации в России является жизненно необходимой.

Достижению этой цели будет способствовать решение следующих задач:

- совершенствованию организационной структуры стандартизации на государственном и региональном уровнях;

- разработке национальных стандартов и оптимизации сроков их подготовки, с учетом обязательств, принятых Российской Федерацией при вступлении во Всемирную торговую организацию;

- внедрению в процессы стандартизации новых информационных технологий.

В принятой Концепция развития национальной системы стандартизации Российской Федерации отмечается, что на современном этапе наблюдается объективный процесс общественного осознания роли высокого качества во всех областях человеческой деятельности, в том числе качества предоставляемых услуг.

Поэтому национальная система стандартизации должна учитывать и реализовывать лучшую международную практику управления качеством.

Достичь этого будет невозможно, если создаваемая национальная система стандартизации не будет отвечать основным направлениям социальноэкономического развития Российской Федерации, международным нормам и правилам. Основу этой работы должны составить: внедрение проектных и процессных принципов управления; организационные преобразования, обеспечивающие открытость системы и ее эффективное взаимодействие с потребителями в сфере стандартизации; совершенствование системы подготовки специалистов и экспертов в области стандартизации.

В рамках реализации Концепции предусмотрено ежегодное (от 10 процентов до 15 процентов) обновление стандартов в приоритетных секторах экономики, стандартизацию инновационной продукции, по приведению в соответствие национальных стандартов с международными стандартами на уровне 65 - 70 процентов, а также проведение научно-исследовательских работ, направленных на развитие национальной системы стандартизации.

Предполагается, что основными инструментами реализации Концепции должны стать разделы отраслевых федеральных целевых программ и государственных программ, посвященные вопросам стандартизации, планы и программы разработки национальных стандартов, предусматривающие мероприятия по развитию стандартизации и унификации в отраслях экономики, пересмотр, изменение или отмену устаревших национальных стандартов.

Так как в нашей стране стандартизация услуг находится на этапе становления, по многим вопросам просто отсутствуют наработки, российские специалисты вынуждены пользоваться зарубежными стандартами.

Как это, например, происходит в области оценки недвижимости. Европейские стандарты не могут учитывать специфики отечественного земельного законодательства, поэтому часто возникают реальные проблемы. С целью их устранения российское общество оценщиков приняло свой внутренний стандарт, основанный на международной практике.

Вступление России в ВТО активизировало рост конкуренции между отечественными и зарубежными производителями и поставщиками товаров и услуг. Равная конкуренция с западными компаниями возможна в том случае если российские предприятия будут работать в соответствии с принятыми во всем мире правилами бизнеса. Одним из таких правил является наличие у предприятий и организаций сертификатов соответствия ISO 9000. Только указанные сертификаты документально докажут конкурентоспособность российского производителя (поставщика), возможность его равноправного сотрудничества с зарубежными компаниями на территории РФ, а также станут гарантом выполнения требований, предъявляемых ВТО к российским предприятиям.

Сегодня стандарт ISO 9001:2008 принят в более чем 170 странах мира, а число сертифицированных компаний уже превысило один миллион. Мировой опыт показывает, что наличие сертифицированной системы менеджмента качества (далее – СМК) действительно дает возможность предприятиям существенно сократить себестоимость производства, компенсировать расходы, связанные с процедурой сертификации, повысить рентабельность бизнеса. В России этот процесс идет крайне медленно. В последние несколько лет такую сертификацию проходили главным образом строительные организации, и то только лишь ради вступления в саморегулирующие организации (далее – СРО) или участия в конкурсе. Кроме того это требовало и требует определенных финансовых затрат на получение, а также ежегодное подтверждение сертификата соответствия.

Так как членство в ВТО, по сути, стирает экономические границы между компаниями стран участников данной организации, то в настоящее время прохождение сертификации по стандартам серии ISO 9000 (ИСО 9000) диктуется объективными причинами: возможностью принимать участие в аукционах на получение госзаказа; необходимостью выхода на международный рынок; привлечением иностранных инвестиций.

Все это позволит любой российской компании выдержать конкуренцию не только на внутреннем, но и внешнем рынке. Сделать же это без соблюдения международных правил, без налаживания тесных деловых отношений просто невозможно.

В этих экономических реалиях региональным органам власти необходимо инициировать интерес российских предприятий к внедрению СМК.

Это, несомненно, будет способствовать как экономическому процветанию отдельно взятой компании, так и всей экономики Российской Федерации в целом.

В рамках реализации мероприятий Концепции в настоящее время создано более десяти технических комитетов, работающих в направлении стандартизации бытовых услуг населению.

Среди них такие как: «Транспортные услуги», «Услуги торговли и общественного питания», «Услуги населению», «Туристско-экскурсионное обслуживание», «Бытовое обслуживание населения», «Автосервис» и некоторые другие.

Продолжается процесс стандартизации систем качества услуг. Первым в этом направлении был разработан ГОСТ 50691-94 «Система качества.

Модель обеспечения качества услуг», созданный на основе стандартов ИСО 9000.

Разрабатывается информационная система для работы с экспертами в области стандартизации и сертификации, идет работа над информационной системой поддержки экспертов в области стандартизации.

На территории всех субъектов Федерации в крупных промышленных центрах созданы Центры стандартизации, метрологии и сертификации.

С целью оптимизации деятельности центров образован информационный фонд международных стандартов, который включает в себя более стандартов.

Ведется постоянная работа по разработке новых документов по стандартизации. За период с 2006 по 2010 годы их принято более 3000.

Уровень их соответствия международным стандартам составляет процентов.

2.2. Административная регламентация как основа стандартизации муниципальных услуг В настоящее время в современном мире наметились тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений с обществом. В результате этого возникла необходимость проведения административных реформ в рамках нового государственного управления, направленного, в первую очередь, на создание оптимальной системы осуществления публичной власти, решение неотложных социально-экономических проблем, повышение уровня и качества жизни населения.

Инструменты публичного управления достаточно разнообразны. Многими исследователями неоднократно подчеркивалось, что использование административной регламентации, как эффективной альтернативы традиционной организации управления, существенно повышает результативность государственного менеджмента.

Следствием проводимой в Российской Федерации административной реформы должно стать повышение качества и обеспечение доступности предоставления публичных услуг посредством разработки и внедрения административных регламентов и стандартов качества оказываемых услуг.

Сам процесс оказания услуги следует рассматривать как совокупность последовательных административных работ, операций, взаимодействий, которые выполняются для достижения заданной цели, задачи, программы, по результатам которых заявитель получает некую выгоду, удовлетворяющими его потребность, в соответствии с определенными параметрами, установленными регламентами и стандартами.

На основании этого можно говорить, что регламент - это совокупность правил, последовательность действий, определяющих и регулирующих процесс деятельности органов исполнительной власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг, требования к порядку и нормативам его осуществления.

Общими принципами административной регламентации являются принципы:

- легитимности - добровольное признание всеми участниками процесса законности внедрения регламентов;

- субсидиарности - определение четкой последовательности исполнения функций и предоставления услуг, порядка распределения ответственности органов исполнительной власти перед обществом;

- гласности - гарантирование потребителям доступности информации о содержании исполняемой функции или предоставляемой услуги;

- открытости деятельности органов публичной власти - обеспечение общественного контроля органов исполнительной власти, в части исполняемых ими функций и предоставления услуг;

- адекватности и не дискриминационности принимаемых мер - определение границ использования регламентации в соответствии с основными функциями и услугами, а также с должностными функциями государственных служащих;

- устранения избыточных публичных функций - ликвидация избыточных функций, исполнение которых в настоящее время неактуально;

- обратной связи - возможность получения информации об уровне удовлетворенности потребителей исполняемыми функциями и предоставляемыми услугами, а также получения ими официального ответа от органов исполнительной власти относительно досудебного разрешения споров.

Целью модернизация системы публичного управления должно быть повышение доступности предоставления публичных услуг физическим и юридическим лицам, внедрение системы управления качеством их предоставления, а также системы оценки результативности использования административной регламентации.

Данная стратегия действий позволит осуществить контроль качества исполнения административного регламента, принимать управленческие решения, направленные на повышение эффективности и результативности публичного управления.

Результат административной регламентации будет определяться в зависимости от уровня административных барьеров, развития нормативноправовой базы федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти, их финансовой и информационной обеспеченности, уровня профессиональной подготовки государственных служащих, от особенностей процедуры ее организации.

Система оценки результативности использования административной регламентации в публичном управлении должна:

- учитывать интенсивность и масштабность применения доступного арсенала инструментов, их виды для достижения эффективности управления;

- определять степень регламентации деятельности государственных служащих, исполнения ими функций по предоставлению услуг;

- обеспечить возможность сбора информации для проведения анализа эффективности публичного управления при использовании административных регламентов для принятия, корректировки управленческих решений.

Предоставляется целесообразным в порядок предоставления услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с административным регламентом включить следующие разделы:

- перечень организаций, в отношении которых применяется регламент;

- нормативные правовые акты, регулирующие предоставление услуги;

- порядок получения доступа к услуге;

- требования к качеству услуги, закрепленному стандартом;

- порядок досудебного обжалования нарушений требований регламента;

- степень ответственности исполнителей за нарушение требований регламента при предоставлении услуги;

- мониторинг соответствия предоставленной услуги требованиям регламента.

Это позволит учесть основные требования используемых методик формирования регламентов предоставления публичных услуг, оптимизировать и привести к единообразию процесс формирования регламентов предоставления услуг, сократить экономические издержки на разработку регламента.

На практике исполнение функций и предоставление государственных и муниципальных услуг затруднено ограниченностью процесса внедрения регламентов в деятельность органов публичного управления, по причинам указанным выше.

Поэтому мероприятия по активизации и систематизации развития административного регламентирования системы публичного управления можно условно представить в виде следующих шагов:

- формирование перечней государственных и муниципальных функций и услуг с целью проведения должностных обязанностей государственных и муниципальных служащих в соответствие с регламентами, упразднение избыточных функций и дублирования;

- разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции;

- разработка методической базы внедрения регламентации в публичное управление;

- координация действий органов исполнительной власти всех уровней;

- законодательное утверждение должностных регламентов для всех категорий государственных и муниципальных служащих;

- разработка и утверждение стандартов функций и услуг;

- разработка и внедрение административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг;

- совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц;

- мониторинг внедрения процедур управления по результатам для должностных регламентов всех категорий государственных и муниципальных служащих и административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг;

- обеспечение широкого внедрения успешного опыта административной регламентации публичного управления на региональном и муниципальном уровнях;

- корректировка нормативной правовой базы административной реформы с учетом анализа накопленного опыта;

- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, в мониторинге мероприятий административной реформы;

- создание многофункциональных центров предоставления услуг на территориях субъектов Российской Федерации;

- переход органов исполнительной власти на оказание услуг преимущественно в электронном виде.

Анализ развития административной реформы в субъектах Российской Федерации позволяет сделать вывод, как об идентичности, так и специфичности принципов, целей, задач, функций, методов и основ регламентации.

Идентичность проявляется в том, что все шаги четко формализованы, конкретно прописывают хронологию действий, поэтапность действий органов исполнительной власти, определяют конкретные сроки исполнения и действуют в соответствии с утвержденными нормативными правовыми актами.

Общими особенностями административной реформы также являются ее зависимость от развития нормативно-правовой базы федерального, регионального и муниципального уровней в области регламентации функций и услуг.

Специфичность проявляется в следующем:

- на первом этапе перечень услуг пересматривается после ликвидации избыточных функций;

- утверждаемый перечень услуг на каждой территории имеет свою региональную специфику;

- полнота подготавливаемых регламентов и сроки их внедрения зависят от уровня профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, уровня компьютерной и правовой грамотности населения, уровня проработки мероприятий по реализации административной реформы, социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования и их финансовых возможностей (уровня бюджетной обеспеченности).

- реализация мероприятий нормативно - правовых актов рассчитана на долгосрочную перспективу.

Поэтому данные особенности обусловливаются необходимостью, с одной стороны, повышения эффективности и качества государственного управления посредством оптимизации и регламентации его функций и услуг, с другой стороны, разработки эффективного механизма публичного управления.

Принятый в июле 2010 года Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закрепил инновационные для Российской Федерации принципы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и общества при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Во-первых, он регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг. Его действие распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг. Он разделяет муниципальные учреждения на казенные, бюджетные и автономные.

Во– вторых, закрепляет правовой статус многофункциональных центров предоставления муниципальных услуг, предоставления услуг в электронной форме, функционирования портала муниципальных услуг.

В-третьих, определяет порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, который включает в себя: правомерность предоставления услуг; заявительный порядок обращения за предоставлением услуг; правомерность взимания с заявителей государственной пошлины и платы за предоставление услуг; открытость деятельности органов, предоставляющих услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении услуг; доступность обращения за предоставлением услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья; досудебное рассмотрение жалоб в процессе получения услуг.

В-четвертых, вводит требования к структуре административных регламентов, общие требования к их разработке, требования к стандарту предоставления услуги.

Однако скорость внедрения регламентов и стандартов, эффективность их применения обусловлены реальной ситуацией, сложившейся в каждом муниципальном образовании, теми отношениями, тем микроклиматом, который существует в конкретном коллективе, теми проблемами, которые необходимо решать.

В первую очередь это проблемы - организационные.

Прежде всего, наличие альтернативных «первоочередных» задач, тяжесть наказания, за невыполнение которых, гораздо серьезнее, чем за формальный (не творческий) подход к оказанию муниципальных услуг. Кроме того, узкие временные интервалы планирования деятельности на уровне исполнителя, слабые горизонтальные связи между структурными подразделениями муниципалитета, низкое качество предоставления муниципальных услуг.

Вторая группа проблем – методические, это слабо разработанные: нормативно-правовая база предоставления муниципальных услуг; методики функционирования и реализации механизма предоставления муниципальных услуг; отсутствие или не соответствие услуг требованиям регламентов и стандартов.

Третья группа проблем – финансовые, которые проявляются в отсутствии обоснованных методиках расчета стоимости услуг, порядка перехода к новому способу финансирования за конкретную услугу, использовании традиционных (сметных) методов финансирования учреждений.

Формирование бюджета по принципу «от достигнутого» не гарантирует, что выделяемые ресурсы эффективно обеспечат реализацию всего комплекса целей муниципальной политики по предоставлению муниципальных услуг.

Это порождает четвертую группу проблем:

- сохраняются возможности для принятия бюджетными учреждениями денежных обязательств с превышением установленного лимита и, как следствие, накопление несанкционированной кредиторской задолженности, увеличение риска предоставления не качественных услуг;

- наличие возможности распоряжения дополнительными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает заинтересованность в предоставлении качественных бесплатных муниципальных услуг;

- производство муниципальных услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для муниципальных учреждений перед частным сектором, лишающими муниципальные учреждения стимулов к сокращению издержек, связанных с оказанием муниципальных услуг, а порой и качеством их предоставления.

Пятая группа проблем – кадровые. Высокая текучесть кадров, прежде всего руководящего состава определяет краткосрочность интересов исполнителей. В тот малый промежуток времени, пока «правила» остаются неизменными выполнить поставленные задачи крайне сложно. Низкий уровень компетенции, отсутствие стимулов и мотивации в работе, действующий порядок, в рамках «коротких правил» только усугубляет положение дел.

Отрицательное влияние оказывают и стереотипы мышления, менталитета исполнителей типа «так было всегда». Нельзя сбрасывать со счетов и прямое сопротивление нововведениям.